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Abstract
Este trabajo plantea una revisión crítica del concepto de Nation Building / State Building a través del análisis del desarrollo de la misión llevada a cabo en Iraq entre los años 2003 y 2011, centrándose en los aspectos del debate conceptual, la aplicación del concepto en sí y la necesidad de evolución del mismo hacia las llamadas Operaciones de Estabilización y Reconstrucción. Rodríguez Santisteban, José Luis; Gamarra Chopo, Yolanda
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Repositorio de la Universidad de Zaragoza – Zaguan http://zaguan.unizar.es Trabajo Fin de Máster NATION-STATE (RE) BUILDING. Un concepto en cuestión. El caso test de Iraq (2003-2011) Autor/es Jose Luis Rodriguez Santisteban Directora Dra Yolanda Gamarra Chopo Facultad de Ciencias Económicas y Empresariales 2012
Página2de63 UNIVERSIDAD DE ZARAGOZA FACULTAD DE CIENCIAS ECONÓMICAS Y EMPRESARIALES. MASTER SEGURIDAD GLOBAL Y DEFENSA NATION / STATE – (RE)BUILDING : Un concepto en cuestión. El caso test de IRAQ (2003-2011) INDICE: 1. INTRODUCCIÓN. 2. EL DEBATE SOBRE EL CONCEPTO DE NATION / STATE – (RE)BUILDING. 3. LA APLICACIÓN DEL NATION/STATE – (RE)BUILDING EN EL CASO DE IRAQ. a. El planteamiento inicial en el caso de IRAQ. b. El fortalecimiento de la Seguridad Pública. c. La Ayuda Humanitaria. d. La Gobernanza. e. La Estabilización Económica. f. El proceso de Democratización. g. Desarrollo y Crecimiento. 4. EL REPLIEGUE DE IRAQ: ¿MISION CUMPLIDA? a. Lecciones del laboratorio iraquí b. Buscando la estabilidad de la zona 5. CONCLUSIONES: LA REVISIÓN DEL CONCEPTO NATION/ STATE –(RE)BUILDING. 6. BIBLIOGRAFIA Y FUENTES DOCUMENTALES.
Página3de63 NATION-STATE (RE)BUILDING: Un concepto en cuestión. El caso test de Iraq (2003-2011). José Luis Rodríguez Santisteban. Abstract: This document puts forward a critical revision of the concept of Nation Building / State Building through the analysis of the development of the carried out mission in Iraq between the years 2003 and 2011. It focuses mainly on three key questions. First, the conceptual debate created in connection with the Nation Building State Building. Second, the study of the implementation of the concept in the International Mission in Iraq from a multidisciplinary point of view. Third, the need of evolution of the concept toward the socalled Operations of Stabilization and Reconstruction. In conclusion, the responsibility of the International Community to face the great challenge for the Global Security that the missions of reconstruction in the so-called failed states under a new frame is meant, than evolve from the concept of Nation /State Building to the one of Nation /State ReBuilding. Key Words: Iraq, Nation-Building, State-Building, Rebuilding, Reconstruction, International Community, Failed States. Resumen: Este trabajo plantea una revisión crítica del concepto de Nation Buiding / State Building a través del análisis del desarrollo de la misión llevada a cabo en Iraq entre los años 2003 y 2011. Se centra principalmente en tres aspectos clave: en primer lugar el debate conceptual creado en torno al Nation Building / State Building, en segundo lugar en el estudio de la aplicación del concepto en la intervención internacional en Iraq desde un prisma multidisciplinar y en tercer lugar en la necesidad de evolución del concepto hacia las llamadas Operaciones de Estabilización y Reconstrucción. Como conclusión, se significa la responsabilidad de la Comunidad Internacional para afrontar el gran reto para la Seguridad Global que son las misiones de reconstrucción en los llamados estados fallidos bajo un nuevo marco, que evolucione desde el concepto de Nation /State Building al de Nation / State ReBuilding. Palabras clave: Iraq, Nation-Building, State-Building, Rebuilding, reconstrucción, Comunidad Internacional, estados fallidos.
Página4de63 1. INTRODUCCIÓN El “Siglo de la Violencia”, como ha venido a llamarse al siglo XX, ha visto crecer y extenderse las amenazas de conflictos que, siendo en un principio localizados, llegaron a un extremo global cuyos paradigmas son la Primera Guerra Mundial y, especialmente, la Segunda Guerra Mundial. A las dos guerras mundiales le siguieron la Guerra Fría y las decenas de conflictos armados que se produjeron en el último tercio del siglo en dicho escenario pero especialmente aquellos que sobrevinieron tras la caída de la Unión Soviética. La Teoría de las Alianzas y la Defensa y la Seguridad entendidas como conceptos globales nacen con fuerza en ese siglo XX. En el actual siglo XXI, el de la globalización en todos los campos de las relaciones humanas, en la Seguridad y la Defensa el término global adquiere más significado si cabe. La amenaza, como se dice en términos políticamente correctos, se ha convertido en global. No sólo se cierne sobre aquellas partes que entran en conflicto sino sobre su entorno más inmediato e incluso sobre la Comunidad Internacional. Una característica más de los actuales conflictos, sobre todo desde el final de la Guerra Fría, es que no se producen a gran escala, sino que se localizan en escenarios que se pueden considerar marginales. Pero cuyas consecuencias pueden ser igualmente globales. Dichos escenarios marginales son, simplificando, los que vienen a calificarse como estados fallidos (failed states).Su principal característica es que son el resultado o el origen de situaciones de crisis que pueden derivar a conflictos armados cuyas consecuencias pueden ser globales, como ya se ha remarcado. De la experiencia de las dos guerras mundiales y el llamado periodo entreguerras, nació, entre otras cosas, el concepto que es objeto de este trabajo:“Nation Building”, o “State Building”. Inicialmente, a modo de introducción, Nation-Building se conviene, en general, que comprende los esfuerzos necesarios para crear una Nación en base a una situación de
Página5de63 partida de crisis, promoviendo las reformas necesarias para que la sociedad que emerge de la misma se transforme en una sociedad no sólo en paz, sino que además coadyuve en la paz y estabilidad de su entorno. Entre las acciones previstas para ello adquiere un papel muy importante la intervención de fuerza armada.1 El concepto de State Building se viene definiendo académicamente como un esfuerzo centrado en la construcción o reconstrucción de las instituciones propias de un Estado colapsado.2 Así pues, siendo el escenario en que nos encontramos uno donde la Seguridad y la Defensa adquieren caracteres de globalidad, donde la amenaza no está localizada y los conflictos armados pueden transcender a su localización o marginalización, la implementación de estos conceptos de Nation o State Building nace como un esfuerzo para poder paliar las consecuencias de crisis o de conflictos armados, su polarización a toda o parte de la Comunidad Internacional, o ,en un esfuerzo de evitación, controlar aquellos Estados o Naciones que nacen de situaciones post o pre conflicto y que son altamente inestables. De este modo, los conceptos de Nation y State Building llevan desarrollándose más de 70 años en todo tipo de intervenciones, algunas más afortunadas que otras y todas con resultados muy dispares, pero con un protagonismo cada vez mayor. 3 Las que se pueden considerar como últimas intervenciones principales han sido las de Iraq, Libia, la 1“Nation‐BuildingimplicaelusodeFuerzasArmadascomopartedeunesfuerzomásampliopara promoverlasreformaspolíticasyeconómicasnecesariasconelobjetivodetransformarunasociedad emergentedeunconflictoenotraenpazconsigomismayconsuentorno“(JamesDobbins,SethG.Jones,Keith CraneyBethColeDeGrasse“TheBeginner´sGuidetoNationBuilding”,RANDNationalSecResearchDiv.2007). 2“SedefineState‐BuildingcomoelesfuerzodeconstruiroreconstruirunEstadocuyasinstituciones degobiernosehancolapsadoodesaparecido,comoconsecuenciageneralmentedeunconflictoarmado, invasiónoguerracivil”(“StabilityOperationsandStateBuilding:ContinuitiesandContingencies”,Colloquium ReportOct2008,StrategicStudiesInstituteUSArmy). 3“DurantelaGuerraFría,losEstadosUnidossehanvistoinvolucradosenunanuevaintervenciónpor décadaylasNNUUlanzabanunaOperacióndeMantenimientodelaPazporcadacuatroaños.Algunasde estasmisionessetransformaronenmisionesdeNation‐Building.DesdeelfinaldelaGuerraFría,laratiopara losEEUUesdeunaintervencióncadadosañosyparalasNNUUesdeunacadaseismeses.Laduración tambiénhaaumentadodesdecincoadiezaños.AsílosEEUUsevenimplicadosentresacuatromisionesala vez,mientraslasNNUUsevendosdocenasenunmismotiempo”(JamesDobbins,SethG.Jones,KeithCraney BethColeDeGrasse“TheBeginner´sGuidetoNationBuilding”,RANDNationalSecResearchDiv.2007).
Página6de63 piratería en Somalia y Afganistán. Las dos primeras “finalizadas”, la tercera sin un final visible y la última aproximándose a su “fin”. Los resultados cosechados anteriormente, la nueva situación de amenaza global, y estas últimas intervenciones, llevan actualmente a cuestionarse la validez de estos conceptos, no exentos de diferentes interpretaciones políticas y, por supuesto, nada ajenos a la actual situación de crisis financiera. Este planteamiento global, directamente relacionado con la Seguridad Global y la Defensa, y por lo tanto muy ligado con el objeto de estudio del Máster, es lo que ha llevado al autor a plantear este tema para el Trabajo de Fin de Máster. Para exponerlo, se va a revisar uno de los conflictos considerados “finalizados”, con una duración de 9 años a lo largo de los cuales se intentó poner en marcha el concepto de Nation /State Re-Building: el conflicto de Iraq. Así, a lo largo de este documento y desde una aproximación multidisciplinar, se va a analizar de un modo crítico el conflicto y post conflicto en Iraq desde el prisma de las acciones desarrolladas por la Comunidad Internacional en ese escenario, la situación actual del Estado de la República de Iraq y tratar de extraer conclusiones y lecciones para otros conflictos o situaciones similares. El trabajo gira en torno a cinco ejes: inicialmente una introducción, en la cual se incluye una breve sinopsis histórica del escenario principal del trabajo, Iraq, para después exponer diferentes aproximaciones al concepto Nation / State Buiding (Apartado 2) y posteriormente centrarse en el análisis de su aplicación en el caso de Iraq (Apartados 3 y 4), concluyendo con una propuesta de revisión del concepto que tratamos (Apartado 5). Para ello, se ha recurrido a la consulta de una amplia bibliografía sobre el conflicto de Iraq y el papel de la Comunidad Internacional en la resolución de conflictos, principalmente en base a trabajos académicos, prensa y estudios especializados. El propósito final de este trabajo es intentar responder a la pregunta de si, a la vista de la experiencia en Iraq, sigue siendo válido el concepto Nation / State Building tal y como nos lo planteamos en la actualidad o necesita una nueva perspectiva.
Página7de63 Breve sinópsis histórica de Iraq. Como parte de esta introducción, vamos a hacer una breve sinopsis histórica con el propósito de comprender el origen de la situación actual en Iraq que tiene mucho que ver con el conflicto interior entre las diferentes religiones y/o etnias que conforman el actual Estado Iraquí. Según datos del Departamento de Estado de EEUU, en el documento BackGround Notes IRAQ de febrero de 2012, sobre el censo del julio de 2011 que marca una población de 30.399.572 habitantes, la sociedad Iraquí se divide en tres grupos étnicos: Árabe (75-80%), kurdos (15-20%) y turcomanos y otros (aproximadamente 5%). La distribución religiosa, clave en el conflicto Iraquí, es 97% musulmanes (chiitas 60-65 % y resto suníes) y 3% el resto. En el Mapa 1 se puede observar la distribución aproximada actual de las diferentes religiones y grupos étnicos. Mapa1.Distribuciónéticayreligiosaactual
Página8de63 En su tiempo conocido como Mesopotamia, cuna de civilizaciones, el territorio del actual Iraq fue conquistado en el siglo VII por los musulmanes. En el siglo VIII, el Califato Abasida estableció su capital en una floreciente Bagdad. En el siglo XVI, Iraq entra en el Imperio Musulmán de Turquía. En dicho Imperio se conforman en la zona tres diferentes provincias: Mosul, Bagdad y Basora. Finalmente el imperio otomano es derrotado en la I Guerra Mundial, en la que participa como aliado de Alemania, y finalmente disuelto en el Tratado de Sevres (1920). A partir de ese momento se convierte en Protectorado Británico. Este Protectorado Británico (que dura hasta el año 1932) marca el primer punto de inflexión importante en la historia de Iraq y está muy relacionado con las raíces de la situación actual. En base al Tratado de Sevres, tras la I Guerra Mundial, las potencias europeas vencedoras implantan un sistema de Mandatos en los territorios que habían sido hasta la fecha parte del Imperio Turco, con la supuesta intención de preparar dichos territorios para su independencia. Los británicos se hacen con el control de las provincias Iraquíes de Mosul , Bagdad y Basora. Se encuentran con una población dividida en un 50% árabe chiita, 20% árabe suní, 20% kurda y 10% cristiana. Por su experiencia con los suníes en la Guerra Mundial, los británicos favorecen de manera abrumadora a esa parte de la población en contra de la clara mayoría chiita, cediéndoles el poder político y la representación política. El ejemplo final es la elección del Rey Faisal I como primer rey de la monarquía parlamentaria que se impone en Iraq en el año de 1923, auspiciada por Gran Bretaña.4En 1932, consigue Iraq su independencia y es admitido como Estado en la Liga de Naciones. Dicha independencia en realidad está estrechamente controlada por los británicos en el marco del Acuerdo Anglo-Iraquí de 1932. 4HijodeSharifHussein,emirdelaHijaz,dinastíaHachemita.Figurapopularenelmovimientosuni árabeenSiria,dondeibaaserreypromovidoporlosbritánicos,hastaqueenelrepartodeterritoriosFrancia sehaceconSiriayesexpulsadodeDamasco.GranBretañaleofreceeltronodeIraqyasuhermanoAbdullah elcontroldelaTransjordania.Conraícessuníes,parecíabuencandidatoparalaélitesuní,yporsucarácter toleranteeneltemareligiosotambiénparecíaaceptableparalamayoríachiita.(Bellini,Melanie.“Identity Warfare:ConstructionsofNationalIdentityandtheRiseofSectarianViolenceinModernIraq”,Wellesley CollegeDigitalScholarshipandArchive/HonorThesisCollection,2012).
Página9de63 La monarquía hachemita goza de una situación de cierta prosperidad interrumpida en los años turbulentos de 1936 a 1941, pero en general el joven reinado goza de una buena situación que en el fondo esconde el conflicto que se produce entre la población chiita (alejada del poder y fuertemente discriminada) y la suní. Sólo habrá tres reyes: Faisal I de 1921 a 1933, Gazi I de 1933 a 1939 y Faisal II de 1939 a 1958, con el período de regencia de Abd Allah entre 1939 y 1953. En 1958 un golpe de estado aúpa al poder al General Abdul Karim Qasim, que en 1963 es asesinado. Su muerte es aprovechada por el llamado Partido del Renacimiento Árabe Socialista (Partido Ba´ath) para tomar el poder con el liderazgo del General Ahmad Hassan al-Bakr como Primer Ministro y al Coronel Abdul Salam Arif como Presidente. Una serie de convulsas situaciones políticas, asesinatos y golpes de estado, llevan finalmente a la ascensión al poder en julio de 1979 de Saddam Hussein, con un poder absoluto.5 Bajo su mandato, Iraq supera la guerra con Irán (que dura ocho terribles años), devastadora para la economía de Iraq (pérdidas valoradas en 452.600 millones de dólares, y una deuda contraída con Kuwait y Arabia Saudí de 80.000 millones de dólares, dos veces su PIB). Dicha guerra escenifica de nuevo la lucha por el poder de la rama suní y la rama chiita en el mundo musulmán, y más en concreto en el Estado de Iraq. En el Iraq de Sadam Hussein todo lo árabe se identifica con lo suní y todo lo chiita se identifica como “persa”, considerado inferior y no tolerable para la identidad árabe del Estado Iraquí. De hecho, aprovechando la guerra se producen deportaciones de hasta más de medio millón de chiitas. Otro grupo, esta vez minoritario, que se ve sometido a una política agresiva de discriminación e incluso de genocidio es la comunidad kurda (Campaña de Anfal, durante la Guerra con Irán). En 1990 se produce la invasión de Kuwait, que al final se traduce en su derrota por una Coalición Internacional liderada por los EE.UU en febrero de 1991 en la Primera Guerra del 5Dichaasuncióndepoderabsolutoseescenificaen1979enlallamadaNochedelosCuchillosLargos, pocodespuésdesuproclamación,dondeordenaejecutara21miembrosdelpartidoporsusrelacionescon Siria,invitandoaotrosmiembrosdelmismoademostrarsufidelidadparticipandoenlasejecuciones.
Página16de63 CUADRO 3 FASEDEESTABILIZACION FASEDEDESARROLLO CUADRO3RANDMAGYAUTOR Fuentes: Autor y Publicaciones Corporación RAND Vistas diferentes aproximaciones conceptuales, pasemos a otro aspecto importante en la seguridad global y muy relacionado con el Nation-State-(Re)Building: el problema de los llamados estados fallidos. Los llamados estados fallidos son considerados actualmente una de las máximas preocupaciones y de los más importantes desafíos que tiene la Comunidad Internacional. Y al igual que el Nation-State Building está inmerso en un largo debate, confuso en sus términos. Para poder centrar el trabajo, y de nuevo basándonos en la numerosa bibliografía académica sobre este asunto iniciada en 199211, podemos decir que este concepto describe aquellos Estados o Naciones que no cumplen ninguna de las características que hemos 11Helman,GeraldB.yRatner,Steven“SavingFailedStates”ForeignPolicynº3de1992.
Página17de63 establecido en la definición de Estado que hemos convenido: no es capaz de mantener el monopolio de los medios de la fuerza, ha dejado de tener control sobre su propia soberanía, y ha dejado de ser autónomo, centralizado ni organizado en sus decisiones por que se han colapsado sus Instituciones y no tiene ni puede gestionar sus medios y capacidades. En una palabra, no puede cumplir con sus obligaciones como Estado ni con la Comunidad Internacional ni con sus ciudadanos. El Cuadro 4 representa estas características básicas y sus consecuencias. CUADRO 4 FAILEDSTATE PERDIDADECONTROLDELOS RECURSOSYPOBLACION INCAPACIDAD DESATISFACER NECESIDADES DELA POBLACIÓN COLAPSOECONÓMICO PERDIDADE CONTROLDEL TERRITORIOY SUSOBERANIA CONFLICTOARMADO DESASTREHUMANITARIO INSEGURIDAD CRISISLOCAL,REGIONAL,GLOBAL CUADRO4.FUENTE:AUTOR Aquí se representa cómo un estado fallido, al producirse su colapso pierde sus capacidades de satisfacción de las necesidades de la población, el control de sus medios y de la propia población, el control de su territorio y soberanía y entra en colapso económico. Lo cual supone la amenaza latente de conflicto armado, desastre humanitario, inseguridad de la Comunidad Internacional y una alta posibilidad de que el colapso se pueda convertir en local, regional o incluso global. Como preocupación de la Comunidad Internacional, se
Página18de63 plantean las cuestiones básicas para poder afrontar el reto que suponen: cómo “falla” un Estado, cuáles son sus efectos, cuál debe ser la respuesta internacional y cómo encaja en el Derecho Internacional. Mientras tanto, foros como el Banco Mundial o la Fundación para la Paz realizan sus propios rankings de estados fallidos, en el afán de focalizar la cuestión. En el cuadro 5 vemos un ranking de 2007 del Banco Mundial y otros dos de la Fundación para la Paz de 2006 y 2012. Se ven determinadas diferencias debido a los diferentes criterios de ordenación pero las tendencias de localización son muy similares. Como dato significativo, del ranking de 14 coinciden en 8 países en general (marcados en amarillo), observándose que en la lista de la Fundación para la Paz permanecen entre los 14 precisamente esos ocho y alguno más (Iraq, Somalia, Haití y Pakistán). CUADRO 5 World BankRanking2007 Fund for Peace 2007 Fund for Peace 2012 1. ZIMBABWE 2. ERITREA 3. COMORO 4. SUDAN 5. REPUBLICACENTRO AFRICA 6. CHAD 7. GUINESABISSAU 8. AFGHANISTAN 9. COSTADEMARFIL 10.TOGO 11.R.D.CONGO 12.ANGOLA 13.ISLASSOLOMON 14.TIMORLESTE 1. SUDAN 2. IRAQ 3. SOMALIA 4. ZIMBABWE 5. CHAD 6. COSTADEMARFIL 7. R.D.CONGO 8. AGHANISTAN 9. GUINEABISSAU 10.REP.CENTRO AFRICA 11.HAITI 12.PAKISTAN 13.COREANORTE 14.MYANMAR 1. SOMALIA 2. RDCONGO 3. SUDAN 4. CHAD 5. ZIMBABWE 6. AFGHANISTAN 7. HAITI 8. YEMEN 9. IRAQ 10.REP.CENTRO AFRICA 11.COSTADE MARFIL 12.GUINEABISSAU 13.PAKISTAN 14.NIGERIA Fuentes:WorldBank/FundforPeace
Página19de63 3. LA APLICACIÓN DEL NATION/STATE – (RE)BUILDING EN EL CASO DE IRAQ a. El planteamiento inicial en el caso de IRAQ. Hasta aquí se ha establecido el escenario conceptual del Nation-State (Re) Building y se ha dejado el entrever el debate académico que suscita, particularmente desde el final de la Guerra Fría. En el caso del conflicto de Iraq, tenemos que introducir el debate político. En octubre del año 2000, el entonces candidato republicano a las elecciones de los Estados Unidos George Bush afirmaba: “No creo que nuestras tropas deban ser usadas en lo que se denomina Nation-Building. Creo que deben ser usadas para luchar y vencer en la guerra”. Estas declaraciones se enmarcaban en el contexto de una campaña en la que se criticaba duramente la política internacional del entonces Presidente Clinton que había cosechado un sonoro fracaso en Somalia, una costosa intervención en Haiti, además de tibias presencias en Bosnia Herzegovina y Kosovo12. Aunque no se había llegado a plantear el concepto de Nation-Buiding en el marco doctrinal de las Fuerzas Armadas de los Estados Unidos, lo cierto es que estas misiones son consideradas modelos de este tipo de operaciones en su desarrollo y objetivos, siendo el ejemplo del ambiente posterior a la caída de la Unión Soviética y los primeros estados fallidos. El Partido Republicano dirigido por George Bush hijo, y que incluía entre sus principales miembros a los llamados Neoconservadores, abogaba por una política más agresiva. El mismo George W. Bush, en declaraciones hechas en Febrero de 2003, ya como Presidente, una vez superado el golpe del 11-S, con la misión de Afganistán en plena ebullición y a punto de iniciar la invasión de Iraq, afirmaba: “Nos encontramos aquí en un momento crucial de la Historia de nuestra Nación, y del mundo civilizado. Reconstruir Iraq requerirá un compromiso sostenido de muchas naciones, incluyendo la nuestra: permaneceremos en Iraq todo lo que sea necesario, y ni un día más” . 12Enelaño1993,enSomalialaintervencióndelaONU(UNOSOM)ydelosEstadosUnidosacabó enquistadaenlallamadabatalladeMogadisciodel3al4deoctubre,con18soldadosmuertosy76heridos.Su consecuenciainmediatafuelaretiradadelcontingenteestadounidense.SilaPrimeraGuerradelGolfo demostrólasuperioridadconvencionaldelosEstadosUnidosylaspotenciasoccidentales,labatallade Mogadisciodemostróqueunaguerrillainsurgenteorganizada,numerosayconarmasligeraspodíadoblegar coneltiempoaesafuerzaformidable.LainsurgenciaIraquítomóbuenanotacomoloshechosdemostrarían después.
Página20de63 Un cambio de planteamiento muy radical en relación con lo dicho en la campaña de elección, aunque sólo en las formas como se observaría con el tiempo. La política de George W. Bush hacia Iraq estaba marcada desde el principio por varias circunstancias importantes: la fuerte influencia ideológica de los neoconservadores, que ocupaban puestos clave en la Administración, el pasado de una guerra con Iraq (la llamada Primera Guerra del Golfo) exitosa en su planteamiento táctico y operativo pero percibido como un fracaso estratégico que permitió que permaneciera en el poder Sadam Hussein, la consideración como clave geopolítica de Iraq en el escenario del Oriente Medio y el desarrollo de la doctrina de la llamada guerra preventiva y el “Eje del Mal”13 El núcleo duro de los neoconservadores se coloca inicialmente en los puestos clave de Presidencia, Asuntos Exteriores y Defensa. Se puede considerar sintomático cómo, con el tiempo, la política exterior pivota de la Secretaría de Estado de Asuntos Exteriores liderada por un más bien moderado Colin Powell a la Secretaria de Estado de Defensa encabezada por un duro Donald Rumsfeld, inspirador de la llamada Doctrina Bush o de la Guerra Preventiva. Toma fuerza también la idea de que la instauración de una democracia en Iraq, podría provocar el efecto dominó de nuevas democracias en la región que, con el cambio de régimen, facilitarían la política internacional y comercial en una zona considerada clave geoestratégica por su posición y recursos. El 11-S y la amenaza global del terrorismo islámico, además del carácter tiránico del régimen de Sadam, no hicieron más que reforzar el planteamiento ideológico y acabar por catalizar toda la atención en Iraq, que es lo que pretendía la Administración Bush. La supuesta amenaza de la posesión de armas de destrucción masiva, por otro lado creíble en su planteamiento aunque luego se demostrase falsa, no fue más que un casus belli forzado para la galería internacional pero sobre todo para la propia sociedad norteamericana. 13AxisofEvil:IRAQ,IranyCoreadelNorte
Página21de63 Anteriormente, desde enero de 2003 y como preparación de la invasión, se había creado un Ministerio para la Reconstrucción y la Ayuda Humanitaria (ORHA) presidido por el Teniente General jubilado del Ejército de los Estados Unidos Jay Garner, que pudiera encargarse de la reconstrucción del país una vez fuera ocupado. Estaba previsto que terminados los combates, como de hecho ocurriría, esta organización se convirtiera en el primer Gobierno de Iraq en la fase de ocupación (la que se llamaría Coalition Provisional Authority (CPA)) y el General Garner, que había dirigido desde el principio la ORHA, en su primer Presidente. Sin embargo, apenas un mes más tarde de la instauración de la CPA, el 11 de mayo de 2003, sería reemplazado por L. Paul Bremer, antiguo oficial del Departamento de Estado y discípulo de Ronald Dumsfeld. Era el último paso dado por los neoconservadores para controlar la situación. Así, después de la que podríamos llamar fase de invasión (del 20 de Marzo hasta el 01 de Mayo de 2003), se iniciaría una misión de reconstrucción de IRAQ tal y como el propio George W Bush había anunciado, que a continuación analizaremos desde el prisma del concepto objeto de este trabajo y con la metodología que ya hemos expuesto. b. El fortalecimiento de la Seguridad Pública. Está generalmente asumido que para poder iniciar una misión de Nation-State (Re) Building el primer factor a impulsar es el fortalecimiento de la seguridad. La violencia es un obstáculo, que en ocasiones puede llegar a ser insalvable14, para el desarrollo de una política de reconstrucción que se basa en una gran cantidad de factores externos e internos incompatibles con un escenario inseguro y violento: ayuda humanitaria, crecimiento económico, inversiones externas, desarrollo de servicios públicos, ONG,s, donantes externos, etc. Es necesario tener en consideración que la mayor parte de los actores de la reconstrucción no actúan bien, o directamente se inhiben, en un ambiente hostil o violento. 14Somalia,1993.LasituacióndeviolenciaeinseguridadgeneralizadaforzóelabandonodelasFuerzas MultinacionalesydelaONU.
Página22de63 En el Cuadro 6 se muestran el objetivo general, principales actores y situación final deseada de este punto: CUADRO 6 ELFORTALECIMIENTODELASEGURIDAD OBJETIVO EL OBJETIVO PRINCIPAL ES IMPULSAR LA ESTABILIZACIÓN DE UN ESCENARIO DE SEGURIDAD PUBLICA QUE FAVOREZCA LA IMPLEMENTACIÓN DE ACTIVIDADES DE DESARROLLO POLTICO, SOCIAL Y ECONÓMICO CUYO OBJETO ES LA RECONSTRUCCIÓN DEL ESTADO. PRINCIPALESACTORES: •NACIONESUNIDAS/UNIONEUROPEA. •ESTADOSDONANTES. •FUERZASMULTINACIONALES(MILITARESY/OPOLICIALES) •FUERZASARMADASYPOLICIALESNACIONALES SITUACIONFINALDESEADA: LARECUPERACIÓNPORPARTEDELESTADODELMONOPOLIODELUSOLEGÍTIMODELA FUERZA,ELESTABLECIMIENTODELASBASESDEUNSISTEMAJUDICIALYPENALQUE GARANTICEELRESPETOALALEYYELDERECHOINTERNACIONAL,ASÍCOMOQUEEL ESTADOSEACAPAZDEPROTEGERLOSDERECHOSYDEBERESDESUSCIUDADANOS, CONSIGUIENDOASÍLACONFIANZADELOSMISMOS. CUADRO6FUENTEAUTOR En el siguiente cuadro se puede ver una división cronológica con datos del conflicto que ayudará a analizar la evolución del fortalecimiento de la seguridad en el caso de Iraq. CUADRO 7 FASEIINVASION:20DEMARZO2003A09DEABRIL2003(CAIDADEBAGDAD)//01 MAYOFINDELAINVASION. FASEIIOCUPACIÓN:MAYODE2003AJUNIODE2004//CREACIÓNDELAINTERIM IRAQIAUTHORITYIIAYELIRAQIGOVERNINGCOUNCILIGCASÍCOMODELA COALITIONPROVISIONALAUTHORITYCPA//PRESENCIADELACOMBINEDJOINTTASK FORCE7(CJTF7)COMOFUERZASDEOCUPACIÓN. OCTUBRE2003:PRIMERARESOLUCÓNONUUNSCR1511. APARECEENESCENALAMISIONUNAMIDELAONU(AGOSTO2003) FASEIIIESTABILIZACION:FINDELAOCUPACIÓN.JUNIODE2004A31DICIEMBREDE 2008//SEDISUELVELACPAYAPARECEENESCENAELIRAQIINTERIMGOVERNMENT DE2004YENLASELECCIONESDE2005SEELIGELAPRIMERAASAMBLEANACIONALDE TRANSICIÓN.//2007:THESURGE. LACJTF7ESSUSTITUIDAPORLAMULTINATIONALFORCEIRAQMNF‐IYLAMISION OTANNATOTRAININGMISSIONIRAQNTM‐I IRAQIFREEDOM NEWDAWN FASEIV:FASEFINAL.DEDICIEMBREDE2008ADICIEMBREDE2011.//LAMNF‐IDA PASOALAUSFORCESIRAQ.SEINICIAOP.NEWDAWN.//NUEVOPRESIDENTEOBAMA ENUSA//15DIC2011ULTIMOARRIADODEBANDERAESTADOUNIDENSE. CUADRO7FUENTEAUTOR
Página23de63 Aunque el objetivo final de la presencia de las Fuerzas Multinacionales lideradas por los Estados Unidos, era el mismo que señalamos en el cuadro anterior (conseguir la estabilización de la seguridad (security implementation)), podemos encontrar determinadas particularidades en el caso de IRAQ. Para empezar, las fuerzas de la Coalición que ejecutaron la invasión (Fase I) esperaban una acción militar similar a la invasión de Europa en la II Guerra Mundial y que la población recibiría de buen grado la presencia militar extranjera que venía a liberarlos de la tiranía de Sadam Hussein. Lejos de ello, no hubo tal recibimiento y las fuerzas Iraquíes eludieron al máximo posible el contacto abierto con las muy superiores fuerzas convencionales occidentales y fueron reservándose para guerrillas urbanas, que no evitaron la caída de Bagdad pero la hicieron más compleja de lo que se cree. Al terminar, la invasión empezó a morir de éxito. Las fuerzas de la coalición se vieron rápidamente en acciones policiales y de control de masas y antidisturbios, fracasando por ejemplo en evitar el saqueo de los arsenales de armas convencionales por parte de sectores radicales de la población. La invasión y las dos siguientes fases constituyen la Operación Iraqi Freedom, constituyéndose la primera autoridad gubernativa, la CPA Coalition Provisional Authoriy. Una de cuyas primeras decisiones claves fue la de disolver las Fuerzas Policiales y las Fuerzas Armadas Iraquíes15, con el resultado de 400.000 hombres desocupados y, en su fuero interno, despreciados por el invasor. Este fue un error clave que se interpretó como un desprecio por la fuerza ocupante hacia un colectivo que, al contrario de lo que se pensaba en el mundo occidental, tenía un ascendente importante entre su población y que dejó un gran potencial humano a los pies de la recluta de la insurgencia. Uno de los actores principales, las fuerzas locales, era eliminado de la ecuación antes de que empezara el verdadero reto de la seguridad. 15CPAOrdernº2de23Mayo2003.
Página24de63 A su vez, las fuerzas de la coalición se vieron frustradas en sus intentos de liderar proyectos de construcción y empezaron a centrarse en la lucha contra la insurgencia. Lo que empezó con los grupos insurgentes predominantemente de carácter Suní, rápidamente se complicó con la presencia de grupos chiíes como la Organización Badr o el Ejército del Mahdi, que no sólo se enfrentaban con las fuerzas de la Coalición sino también con la insurgencia suní. En el año 2004 se lanzan las operaciones Iron Hammer en Bagdad o la Ivy Ciclone II en Tikrit, así como se producen los combates de Falluja. Buscando la seguridad en la zona se llegan a establecer acuerdos con guerrillas locales y tribales, como en el caso de Falluja y la Falluja Brigade. Son alianzas de conveniencia que lo que hacen es poner de manifiesto la falta de capacidad de mantener la seguridad del incipiente Estado Iraquí que se está formando. Se comete otro error, o mejor dicho, se abunda en él: se facvorece tratos con los chiíes y se combate con más intensidad a los suníes, que a su vez están apoyados por Al Qaeda. En el año 2007 se llega a la cresta de la ola de la militarización del conflicto, que en noviembre llegó a una presencia máxima de 170.000 militares estadounidenses, proliferación de Contratistas Civiles de Seguridad (Security Civilian Contractors, SCP) y refuerzo de las incipientes fuerzas de seguridad Iraquíes que se están formando con la misión de la OTAN. El 33% de los fondos para la reconstrucción se dilapidan en seguridad y prisiones. En 2008, las Fuerzas de Seguridad Iraquíes suman 580.000 hombres, 1,3 veces las antiguas Fuerzas Armadas de Sadam Hussein. Desde Abril de 2004 se establece la Corte Criminal Central de Iraq16 con el ánimo de perseguir los delitos de terrorismo para lo cual no se escatiman esfuerzos aunque ello signifique el atropello del Derecho Internacional. Los ciudadanos sospechosos se ponen a disposición de la autoridades de la Coalición y se hacen todo tipo de juicios sin tener en consideración la legislación local o los juzgados ni leyes tradicionales. Su funcionamiento se enmarca en el status otorgado por la “CPA Order nº 17 (Revised) Status of the Coalition 16CPAOrdennº13de22deabrilde2004.
Página25de63 Provisional Authority MNF-I, Certain Missions and Personnel in Iraq”. El proceso de detenciones se lleva directamente por una Unidad militar ad hoc, el Task Force 134 (TF 134), que hasta el año 2008 tendrá una gran actividad. Se llegan a gestionar hasta cuatro campos de prisioneros (Abu Ghraib y Camp Cropper próximos a Bagdad, Fort Suse en el Noreste cerca de la frontera de Iran y Camp Bucca al Sureste en las proximidades de Kuwait). Los escándalos se suceden en dichos campos con los tratos vejatorios en Abu Ghraib en 2004 o los disturbios de Camp Bucca en 2005 provocados por la masificación. Su punto más álgido coincide claramente con el período de diciembre de 2006 a mayo de 2008, que varía de unos 14500 detenidos al principio del mismo a los 22000 en mayo de 2008 y con un pico en octubre de 2007 de más de 24000 detenidos. Es decir, coincide con el período llamado “the Surge” en el operativo estadounidense y la llegada del General Petraeus y su nueva orientación de la guerra. Otra característica de la política hacia las detenciones y los campos de detenidos se basa en la desorientación y errática estrategia seguida por las autoridades militares de la MNF-I en este aspecto que les llevó a cometer errores que no se pudieron salvar hasta bien avanzado el conflicto, prácticamente mitades del año 2007, con la nueva orientación de la lucha contra la insurgencia, la llamada doctrina Petraeus17. El 17 de Noviembre de 2008, bajo la nueva administración del Presidente Obama, Estados Unidos firman con la República de Iraq un nuevo acuerdo que sienta las bases de un Status de Fuerzas completamente diferente al que existía hasta la fecha. Entre los puntos más importantes de estos acuerdos estaban los relativos a la detención de ciudadanos Iraquíes por parte de las Fuerzas Estadounidenses. En este momento, se está 17Enjuniode2003,laGeneralBrigadaJanisKarpinskisehacecargodelaTF137yla800BrigadaPM. BajosumandoseproducenloshechosdeAbuGhraib.EssustituidaporelGeneralGeofreyMillerenAbrilde 2004,queintentaaplicarlamismapolíticadeGuantánamo,quedesdeagostode2003comandaba.Tambiénes relevadoennoviembrede2004porelGeneralBrandenburg,sinlamásmínimaexperienciaenoperacionesde detenidosniningunadoctrinaadecuadaqueleapoye.Endiciembrede2005esrelevadoasuvezporel GeneralGardnerqueestaráalmandodurante18mesesyseenfrentaráalperíodomáscomplejodelconflicto (2006‐2007).EnMayode2007,elGeneralStoneseharácargodelapolíticadedetenidosconelGeneral PetraeusalmandodelaMisiónenIraq.
Página32de63 Entrando en el punto de la gobernanza tal y como la hemos definido se puede observar que a la hora de enfrentarse a este problema, la Coalición Internacional y en especial los Estados Unidos, partían de concepciones previas que se demostrarían erróneas. Para empezar la idea preconcebida desde el principio y gestada en el seno neoconservador de la administración Bush de que se debía hacer una purga del partido Ba´ath en toda la administración local, regional y central de Iraq. Y otro probable error fue tratar de imponer un sistema centralizado en un Estado cuya base social imponía un funcionamiento fundamentalmente local, por no decir tribal. A ello hubo que añadir que tanto el Banco Mundial como el FMI, verdaderos catalizadores de la gobernanza, la estabilización económica y el desarrollo y crecimiento, no entraron en la zona hasta el 2004 y con la misión UNAMI en marcha, cuando ya la CPA había adoptado decisiones importantes. La decisión de desmantelar toda la administración Iraquí mediante un proceso de deBa´athificación25, dejó en la calle una cantidad que, según las fuentes, varía entre 30.000 y 50.000 y hasta 100.000 funcionarios. Aún siendo comprensible la intención de evitar que en la nueva administración hubiera presencia de aquellos que participaron activamente o incluso promovieron la política contraria al Derecho Internacional y a los Derechos Humanos del partido Ba´ath, la tabla rasa hecha con todo el personal puso en la misma balanza a aquellos que se vieron obligados a unirse al partido para mantener su estatus y privó a la nueva administración de personal experto, conocedor del país y sus peculiaridades y con amplios conocimientos profesionales (profesores, médicos, administrativos, etc…). Así la CPA se vio obligada a iniciar desde cero la creación del Nuevo Iraq, además de seguir dando contenido ideológico a la insurgencia promoviendo la percepción de la población de una ocupación extranjera y no una misión de estabilización y reconstrucción. El nacimiento del Interim Iraqi Authority IIA y el Iraqi Governing Council como órganos de gobierno y representación proporcional de las diferentes comunidades del país se vio constreñido por la permanente supervisión, control total de hecho, de la CPA de Bremer que 25CPAOrdern1“De‐Ba´athiictionofIraqiSociety”,Mayo2003.
Página33de63 actuaba como una autoridad de ocupación real. Además, debido a la nula confianza en las autoridades locales, a las presiones que se recibían por parte de Washington de crear lo antes posible un gobierno nacional, la nula experiencia Iraquí en sistemas federalistas, una dramática falta de personal occidental familiarizado con la zona y con la idea de no dar posibilidades de actuar con autonomía a las diferentes etnias en sus respectivas áreas de influencia, se impuso un sistema centralizado que lastraba la ejecución de las decisiones de la propia CPA que, para su implementación, debía apoyarse en los Jefes de las Grandes Unidades militares desplegadas en las diferentes áreas. Como resultado, la percepción de la población era cada vez más negativa. La actuación de la CPA, en realidad consciente de sus limitaciones y de que la situación de seguridad se deterioraba por momentos, se intentó centrar en proyectos de reconstrucción de servicios públicos como el abastecimiento de electricidad y energía, cuyo relativo éxito se vio también relativizado por la gran demanda que exigían los propios ocupantes. Aún consiguiendo niveles parecidos en algunos aspectos a los anteriores a la guerra, esto no se percibía como un éxito26. Al principio de 2004, el Banco Mundial a través del llamado Iraqi Trust Fund ITF, y con la participación de gran cantidad de países donantes27, empieza a intervenir en proyectos de reconstrucción de la administración partiendo incluso de la base de la formación de personal. Muchos de esos proyectos siguen en marcha actualmente. En total más de 65 proyectos de formación de más 1450 funcionarios de alto nivel para gestión económica, del sector público y sanidad. Desde 2004, y bajo diferentes estrategias, pese a la situación de inseguridad se ha ido evolucionando aunque muy lentamente en la capacidad de administración del Estado de Iraq. 26Entreotrosdatosporejemplo:laproduccióndeelectricidaden2004erade32.295millonesdeKw/h frentealos32.251de2001,el%delPIBdedicadoasaluden2004eradel5,19%frenteal1,27%del2001yel %delapoblaciónruralconaccesoaaguacorrienteeradel51%en2004frenteal49%de2001.(Fuente:World BankDataSource) 27Entotal24donantes:Australia,Bélgica,Canadá,Dinamarca,Finlandia,Alemania,Grecia,Islandia, India,Irlanda,Italia,Japón,Kuwait,Luxemburgo,PaísesBajos,NuevaZelanda,Noruega,Qatar,Repúblicade Corea,España,Suecia,Turquía,EstadosUnidosyReinoUnido.
Página34de63 Una vez superado el período que podemos llamar de transición de la CPA y cuando los principales actores (NNUU, UE, Banco Mundial, Paises Donantes) intervienen, el lento proceso de potenciar la gobernanza o gobernabilidad de IRAQ empezó a dar sus primeros pasos hacia la reconstrucción, pero el lastre de las decisiones tomadas sobre todo con la CPA Order nº1 ralentizaron el proceso de manera decisiva. Aún así, actualmente no se puede decir que la situación final deseada, que es la percepción de la acción del Estado de IRAQ en todo su territorio y su capacidad de actuación en toda su extensión, se haya logrado o se prevea se consiga en un plazo razonable. e. La Estabilización Económica En el proceso de crear las condiciones necesarias para poder reconstruir el Estado, otro de los pasos importantes es estabilizar una economía que se ha visto colapsada por el conflicto de tal modo que ese incipiente Estado tenga los recursos necesarios para poder dar los pasos hacia el crecimiento y el desarrollo económico. En el siguiente cuadro, veremos el objeto, actores y situación final deseada para esta fase. El éxito de este punto, crea las condiciones necesarias e imprescindibles para que el Estado pueda empezar a satisfacer las necesidades de sus ciudadanos, ganar su confianza y sobre todo la legitimidad real CUADRO 11 LAESTABILIZACIONECONOMICA OBJETIVO EL OBJETIVO PRINCIPAL ES ESTABILIZAR LA SITUACIÓN ECONÓMICA DEL ESTADO RESTABLECIENDO LAS CONDICIONES MÍNIMAS IMPRESCINDIBLES, SENTANDO LAS BASES PARA EL POSTERIOR DESARROLLO DE LAS INSTITUCIONES Y ORGANISMOS ECONÓMICOS NECESARIOS PARA EL CRECIMIENTO ECONÓMICO Y DOTANDO AL ESTADO DE LAS CAPACIDADES NECESARIAS. PRINCIPALESACTORES: •NACIONESUNIDAS/BANCOMUNDIAL/FMI •ESTADOSDONANTES SITUACIONFINALDESEADA: ELFORTALECIMIENTODELAMONEDAYDELASBASESDELAPOLÍTICAMONETARIADEL ESTADOASÍCOMOLACREACIÓNDEUNBANCOCENTRALCAPAZDEFINANCIARLAS ACTIVIDADESDELESTADO. LACREACIÓNDELASBASESDEUNSISTEMADERESPONSABILIDAD FINANCIERAY PRESUPUESTARIA,ASÍCOMODECONTRATACIÓNEINVERSIONES. CUADRO11FUENTEAUTOR
Página35de63 En un caso general, los primeros pasos hacia la estabilización económica se basarán en objetivos principalmente macroeconómicos: estabilizar la moneda, luchar contra la inflación, reconstrucción o en su caso creación de un Banco Central, creación de un sistema de ingresos al Estado (impuestos o inversiones exteriores) con un sistema de control nítido que le permita a su vez realizar las inversiones necesarias en el país y, de un modo fundamental, luchar contra la corrupción. 28 Partiendo de la base de que el Estado que se pretende reconstruir no es capaz por sí sólo de afrontar los objetivos que se plantean, se puede afirmar que en este paso de la reconstrucción tiene un papel primordial la Comunidad Internacional en dos vertientes: las organizaciones supranacionales y los países donantes. En el caso de las organizaciones supranacionales, la organización experta en estos temas es el Fondo Monetario Internacional (FMI) que actúa conjuntamente con el Banco Mundial y en el caso de intervención de una misión de la ONU, en coordinación con la misma.29 En el caso de los países donantes, se ha demostrado fundamental la organización de una Conferencia de Países Donantes dirigida por Naciones Unidas y el Banco Mundial, a efectos de canalizar la ayuda que los países estén dispuestos a donar ayuda económica y coordinar la misma con las autoridades del Estado que se pretende reconstruir y las ONG,s que intervengan en el proceso. Sin lugar a dudas, la intervención en las Conferencias de Donantes es otra de las herramientas de política exterior de los diferentes países de tal modo que su implicación mayor o menor está directamente relacionada con su interés en el proceso de reconstrucción dirigido por la ONU. La situación de partida en Iraq era la correspondiente a un Estado que desde mitades de la década de los 80, había sufrido tres guerras y una tiranía que dio pie a una política de 28Losretosclavedelaestabilizacióneconómicasonlaestabilizacióndelamoneda,lacreacióndeun sistemadepagosydeimpuestos,lacreacióndecapacidadesdelEstado,unsistemadeauditoríasycontrol fiableylaluchacontralacorrupción.(Dobbins,James.“Beguinner´sNationBuildingGuide”,2007) 29“ElFMIofreceasistenciadeemergenciaparaayudaralosmiembrosasatisfacersusnecesidades inmediatasdefinanciamientodelabalanzadepagosensituacionesdecatástrofeopostconflicto.Laasistencia financieradeemergenciaestáorganizadaparaundesembolsorápidoyserespaldamedianteasesoramientode políticaeconómicay,enmuchoscasos,enasistenciatécnica”(IMFFactsheetAsistenciadeEmergenciadel FMI).
Página36de63 desarrollo negligente y corrupta, así como un embargo que acabó condenando a la mayor parte de la población a la dependencia del racionamiento y de programas como el del Alimentos Por Petróleo. En el mes de octubre de 2003, seis meses después de la finalización de la invasión y con la CPA al cargo de las fuerzas de ocupación, las Naciones Unidas y el Banco Mundial emitieron el Informe Conjunto de Necesidades de Iraq30. El propósito principal del mismo, era informar a la Conferencia de Donantes que se celebraría en Madrid entre el 23 y el 24 de Octubre de 2003, fijando un escenario macroeconómico basado en datos proporcionados por la CPA y el FMI, así como prioridades sectoriales para el desarrollo. Para ello, se propone en el informe unas líneas de acción basadas en previsiones para el año 2004 y el período 2005-2007. Los posteriores acontecimientos y el deterioro de la situación de seguridad pondrán en cuestión la consecución de los objetivos del documento, que han sido permanentemente revisados en base a Stand By Arrangements (SBA) bianuales del FMI y a las diferentes notas informativas emanadas de la asistencia técnica del Banco Mundial31. En el caso de Iraq, una de las consecuencias colaterales de las primeras decisiones tomadas por la CPA ( las CPA Order 1 y 2) implicaron el desmantelamiento de todo el sistema de control público anterior a la guerra, creándose la propia CPA la necesidad de la creación de un cuerpo funcionarial propio y la construcción. Si se suma el hecho de que la ONU no tuviera presencia inicial en la zona hasta principios del año 2004, dejó en manos de la CPA los primeros pasos conducentes a la estabilización económica del país. La CPA era consciente desde el primer momento de la importancia de este aspecto y así lo incluye entre sus primeros objetivos 32 , siempre bajo la presión de la política norteamericana 30ElInformeconjuntofuerealizadoporelUnitedNationsDevelopmentGroupyelBacoMundial, incluyendoalaInternationalFinanceCorporation,bajolasupervisióndelRepresentanteEspecialdeNNUU paraIraq(alasazón,D.SergioVieiradeMellohastasufallecimientoenelatentadocontralaONUdeAgosto de2003)deacuerdoconloestablecidoenUNSCR1483.TambiénparticiparonelFMI,laUniónEuropea, AustraliayJapónenelaspectomacroeconómico,ylapropiaCPAproporcionandodatosnecesarios. 31Laprimeranotainterinaseemiteenlafechade14deenerode2004,ytratadelaestrategiadel BancoMundialpara2004y2005,lasegundaseemiteel23deagostode2005conreferenciaalosaños2006y 2007yunterceraseemitióenfebrerode2009ycubredel2009hastafinde2011. 32EnunapresentacióndelaCPAalPresidenteBushenmayode2003,sedefinendosfases:FaseI: EstabilizarlasituaciónpostconflictoyFaseII:Consolidarlavictoria.Losobjetivosdelaprimerafaseeran
Página37de63 neoconservadora que se centraba en la democratización del Estado como un paso previo necesario para la apertura del nuevo Iraq al mercado internacional. Así los primeros pasos fueron la creación la revitalización del Banco Central de Iraq 33, que ya existía previamente a la invasión, y del nuevo dinar Iraquí 34 así como la puesta a disposición de la CPA de una cierta cantidad de liquidez necesaria para reactivar las inversiones, pagar sueldos del cuerpo funcionarial y pensiones 35. Otros aspectos importantes más fueron la recuperación de los bancos estatales de Rafidain y Rasheed y del inicio de una incipiente banca comercial a partir de la privatización de dichos bancos y de la disponibilidad de su liquidez.36 La confianza de la población iraquí en el sistema bancario era prácticamente nula, y de hecho sigue siendo muy limitada, por lo cual el sistema financiero se sostiene desde la invasión en el papel del Banco Central y de los bancos denominados estatales y en su relativa capacidad para funcionar como banca comercial y luchar contra la inflación. Dicho papel se ha visto reforzado por la presencia desde el principio de estos pasos de revitalización financiera de algunos bancos internacionales37 como asesores internacionales. Otros aspectos que se afrontaron de manera inmediata fueron también la reducción de la deuda externa38 y la promoción de inversión extranjera39, no exenta de polémica por la forma en que se inició 40. En lo relativo a la intervención del Banco Mundial, FMI y la ONU, se ha articulado en base al llamado International Reconstruction Fund Facility for Iraq (IRFFI), diseñados para canalizar los recursos y coordinar el apoyo a la reconstrucción y desarrollo de Iraq en dos fondos: el World Bank Iraq Trust Fund (ITF) y el United Nation Development Group Iraq revitalizarlaeconomía,restablecerlaLeyyOrden,restaurarlosserviciosbásicosyeliminarelSaddamismo (Dobbins,James.“OccupyingIRAQ.CPAHistory”2009). 33Dobbins,James.“OccupyingIraq:AhistoryoftheCPA”,pag205‐211.2009. 34Idem,pag203‐205 35Idem,pag199‐202 36Idem,pagpg200 37Desde31deenerode2004,secuentaconelasesoramientocomercialdelHongKongShangaiBank Corp.,NationalBankdeKuwaityelStandardChateredBank(Idem,pg210) 38Idem,pag211‐212 39Idem,pag213‐217 40 Esteextremofuecalificadocomounerrordecálculoalsobrevalorarelinteréscomercial internacionalenIraq,teniendoencuentalasituacióndeviolenciadelpaís.(USInstituteforPeaceSpecial Report138.“TheCPA´sExperiencewithEconomicReconstructioninIraq”Abril2005)
Página38de63 Trust Fund. En lo relativo al fondo gestionado por el Banco Mundial se financian proyectos de reconstrucción, rehabilitación y creación de capacidades cuyas fechas de terminación está prevista para el 31 de diciembre de 2013 41 . Directamente relacionados con los objetivos de la estabilización económica, están por ejemplo los proyectos de capacitación de las autoridades Iraquíes para introducir políticas económicas a medio plazo, priorización de programas de apoyo internacionales y dirección y gestión del proceso de reconstrucción (First Capacity Building Project finalizado en agosto de 2004 y el Second Capacity Building Project todavía activo y prevista su finalización en diciembre de 2012), la reforma del sector bancario (iniciado en abril de 2009 y con final previsto en junio de 2013) basado en los dos bancos estatales y el Banco Central, o el proyecto de gestión de finanzas públicas, tampoco finalizado y que ya ha superado una fase de asistencia técnica propia del Banco Mundial. Así, según lo visto, pese a haberse estabilizado la moneda como paso previo, y aun habiendo pasado más de 9 años desde la invasión, el proceso de estabilización económica sigue pendiente, si atendemos a los proyectos que siguen en marcha con los fondos de reconstrucción, pese a la celeridad con que se afrontó este proceso por parte de la CPA. Dicha prontitud inicial se puede interpretar, dentro de la estrategia de la Administración Bush dirigida a introducir lo antes posible a Iraq en el mercado internacional, como un intento de vender la ocupación como un factor estabilizador del que, al fin y al cabo, era y sigue siendo uno de los principales productores de petróleo del Golfo Pérsico poseedor de una reservas vitales desde el punto de vista geoestratégico. f. El proceso de Democratización. Este punto es quizás uno de los más controvertidos, incluso en la actualidad. Uno de los fundamentos del orden internacional es que la democracia, en tanto y cuanto un sistema político que garantiza los derechos de los ciudadanos y su libertad así como marca los deberes del Estado hacia ellos basándose en un contrato social entre Estado y población con unas reglas muy abiertas, es la organización ideal de un Estado moderno. Esto, sin 41FactSheetWorldBankOperationsinIraq(30dejuniode2012).
Página39de63 embargo, es un concepto puramente occidental que en muchas ocasiones no encuentra una aplicación clara en otro escenario diferente, como por ejemplo el oriental o el de influencia islámica. Pero a la hora de establecer los objetivos de una misión de Nation-State (Re) Building se convierte en muchas ocasiones en el principal objetivo. En el cuadro siguiente vemos los mismos puntos que hemos definido anteriormente para el resto. CUADRO 12 ELPROCESODEDEMOCRATIZACIÓN OBJETIVO EL OBJETIVO PRINCIPAL ES SENTAR LAS BASES PARA LA CREACIÓN DE UNA DEMOCRACIA QUESEBASEENLACREACIÓNDEUNPARLAMENTO,LASEPARACIÓNDE PODERESYELIMPULSODEUNESTADODEDERECHOQUEASEGURELOSDERECHOSDE LOS CIUDADANOS. PRINCIPALESACTORES: •NACIONESUNIDAS/UNIONEUROPEA •ORGANISMOSCREADOSADHOCPARALAAPERTURADELPROCESODE DEMOCRATIZACIÓNASÍCOMOPARAELSEGUIMIENTODESUDESARROLLOYDELAS ELECCIONESQUECULMINENELPROCESO. SITUACIONFINALDESEADA: LACELEBRACIÓNDEELECCIONESPARALASCUALESSEDEBERÁHABERESTABLECIDO UNSISTEMAPARLAMENTARIO,UNACONSTITUCIÓNCONELMÍNIMOMARCO LEGISLATIVOYJURÍDICONECESARIOYUNSISTEMADEREPRESENTATIVIDADYDE PARTIDOSPOLÍTICOSECUÁNIMEYEQUILIBRADO,ASÍCOMOUNSISTEMAGARANTEDE LOSDERECHOSDELOCIUDADANOSYDELALIBERTADDEPRENSAYOPINIÓN. CUADRO12FUENTEAUTOR El proceso de democratización, lejos de ser un paso necesario, se ha convertido en la razón de ser de los procesos de reconstrucción de países fallidos o emergentes de situaciones de conflicto. En el caso de Iraq, era además una cuestión de estrategia. La estrategia diseñada por Washington y el sector neoconservador se basaba en la creencia de que una democracia instaurada en Iraq, centro geoestratégico de Oriente Medio, crearía un efecto dominó sobre los países del entorno que podrían dar pasos hacia el mismo proceso. Lo cual, tendría efectos positivos en la política y el comercio internacional, y especialmente de los Estados Unidos, en la zona. Así el proceso de crear un gobierno central se convertía en urgente.
Página40de63 La creación en junio de 2003 del Iraqi Governing Council formado como una asamblea de representación proporcional de las comunidades Iraquíes, demostró otra de las ideas preconcebidas de la estrategia estadounidense: como los sunís, sin ser mayoría en el país, habían sido los favorecidos por el régimen de Sadam Hussein, ahora era el turno de los chiíes para alcanzar el poder42. El proceso de construcción de la democracia Iraquí llevó estos pasos: • Creación del IGC, en junio de 2003. • El 8 de marzo de 2004, el IGC promulga una ley43 que dispone un período de transición desde el 30 de junio hasta no más tarde del 31 de diciembre de 2005, que debe conducir a un gobierno elegido por elecciones enmarcadas por un texto constitucional previamente redactado y aprobado. Esta ley, además de exponer las bases de la nueva República en un contexto democrático, establece que la jefatura del Estado recaiga en el Presidente y que la responsabilidad del Gobierno sea encabezada por un Primer Ministro. Se trata de una declaración de intenciones de constituir una república federal, presidencialista, parlamentaria y democrática. • El 28 de Junio de 2004, la CPA transfiere su autoridad al IGC que se convierte así en el primer gobierno de Iraq. Su Primer Ministro sería el Dr Iyad Allawi, de origen chií44 • El 31 de enero de 2005, se producen las primeras elecciones en Iraq. Son elecciones para la Asamblea Nacional Constituyente que asumirá el poder para desarrollar el primer texto constitucional, cuyo primer borrador estará listo para el mes de agosto. Accede al poder el partido chií de la Alianza Unida Iraquí. • El 6 de Abril de 2005, la Asamblea Constituyente elige como Presidente de la República a Yalal Talabani, líder kurdo de la Unión Patriotica del Kurdistan, partido nacionalista moderado. El Primer Ministro será el chií Ibrahim Al Yafari. 42Lareparticióndelos25miembrosdelIGCera13chiíes,cincokurdos,cincosuníes,uncristianoyun turcomano.Laestructurasocialdelpaísera80%árabe(65%chiíy35%suní),15%kurday5%resto. 43“LawofconductingtheIraqiStatefortheTransitionalPeriod”,8demarzode2004. 44Musulmánchií,médiconeurólogo.BienvistoporlaCIAporsucondicióndeoficialdesertordel EjércitodeSadamHussein.SedicequehizounacampañamuyactivaenEstadosUnidosparapoderser nominadoaestepuestodePrimerMinistrounavezsecrearalaCPA.
Página41de63 • El 15 de octubre de 2005, se produce el referéndum del texto Constitucional, que es aprobado con el 78% del sufragio. La nueva Constitución fue votada a favor en masa por la población chií y en contra por la suní. En la misma se establece la división territorial de IRAQ en 18 provincias, se remarcan derechos y deberes de los ciudadanos, se afirma que el Estado de Iraq es un Estado Federal Democrático y Plural, así como se establecen el árabe y el kurdo como lenguas oficiales y se sientan las bases de la autonomía del Kurdistán Iraquí. La autoridad del Estado recae en el Presidente de la República y la cabeza del Gobierno la detenta el Primer Ministro. • En diciembre de 2005, se realizan las primeras elecciones a un Gobierno constitucional. Dichas elecciones las gana una alianza de partidos chiíes: la Alianza Unida Iraquí. El Presidente Yalal Talabani asigna la constitución del primer gobierno de la República a Nuri al-Maliki el 22 de abril de 2006. El Partido Islámico Iraquí, de raíz suní, constituye la oposición. Las siguientes elecciones democráticas se celebran el 7 de marzo de 2010, en las que se elige el próximo Gobierno. Durante los tres meses que dura el escrutinio oficial de las elecciones el partido del Primer Ministro Nuri al-Maliki se disputaba el primer y segundo lugar con la coalición del ex Primer Ministro Iyad Allawi, que finalmente venció con un estrecho margen (11.346 votos). Maliki triunfó en casi todas las provincias chiitas (incluyendo todas las del sur del país) y en la multiétnica y multirreligiosa provincia de Bagdad (en ésta última por estrecho margen); pero Allawi triunfó en todas las provincias suníes y la división del voto chiita en dos grupos enfrentados le permitió superar a Maliki por estrecho margen a nivel nacional. Sin embargo, Maliki no aceptó su derrota y anunció que impugnaría los resultados; además Maliki consiguió un dictamen de la Corte Suprema de Justicia que favoreció su pretensión de quedarse en el poder al permitir que un nuevo bloque parlamentario producto de una eventual fusión de la coalición de Maliki con la otra coalición confesional chiita obtuviera el derecho de que a su líder se le asignara la misión de formar un gobierno como Primer
Página48de63 PIB(US$actuales) 200025.857.106.735,75 200645.080.072.236,61 200118.936.094.867,81 200756.989.916.307,99 200218.969.591.211,04 200886.530.068.728,52 2003 200964.231.331.196,58 200425.755.086.058,75 201081.112.411.282,05 200531.316.963.994,57 2011115.388.468.974,36 Fuente: Banco Mundial. En este cuadro se puede observar que en los años 2004 y 2005 ya se alcanzaron niveles de PIB iguales e incluso superiores a los anteriores a la invasión, produciéndose un crecimiento más o menos constante hasta la fecha, siempre dependiente del sector clave, el petrolífero. Como referencia comparativa, el PIB per cápita de 2011 se calcula en 3500,66 € frente al máximo de 91.379 $ de Qatar o el mínimo de 319 $ de la R.D. del Congo. CUADRO 21 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 PIBper cápita (US$ actuales) 1.063,48759,34741,64957,16 1.134,74 1.585,49 1.945,54 2.867,302.065,93 2.532,32 3.500,66 Fuente: World Bank. 0,00 500,00 1.000,00 1.500,00 2.000,00 2.500,00 3.000,00 3.500,00 4.000,00 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 PIBpercápita(US$actuales) PIBpercápita(US$ actuales)
Página49de63 Teniendo en consideración todos los cuadros presentados en este apartado y lo que reflejamos en el cuadro 13 como situación final deseada, se puede concluir que pese al éxito más o menos significativo en el control de la inflación, el resto de índices no cumplen los objetivos porque, aunque se ha fortalecido el PIB, lo es en base a un único campo, el de la explotación petrolífera, lo cual significa una dependencia crítica y una vulnerabilidad importante. Se trata de un sector geoestratégico que está sujeto a una gran cantidad de variaciones y que factores como la violencia, la inseguridad o la inestabilidad del Estado le afectan de manera notable. Y el principal problema actual de Iraq radica precisamente en la seguridad y en las capacidades del Estado. Para terminar el análisis de este paso del proceso de reconstrucción en Iraq, es útil la comparación genérica que algunos datos estadísticos que organizaciones como la Fundación para la Paz47 . De acuerdo con sus datos de noviembre de 2011, la esperanza media de vida es de 59,5 años frente a la mínima mundial de 39,6 años de Swazilandia, la edad media es de 20,6 años (la mínima la tiene Uganda con 17,6 años), es el octavo país menos desarrollado del mundo y el cuatrigésimo octavo en pobreza. Otro dato importante que refleja el desarrollo es el índice de paro que el Banco Mundial establece en abril de 2012 en el 30% aunque este dato el propio Banco reconoce que es difícil de evaluar. 4. EL REPLIEGUE DE IRAQ: ¿MISIÓN CUMPLIDA?. a. Lecciones del laboratorio iraquí. El 1 de mayo de 2003, en un alarde mediático sin precedentes, sobre la cubierta del portaaviones USS Lincoln, el entonces Presidente de los EEUU George W. Bush anunciaba el final de la guerra en Iraq y la consecución de los objetivos que se habían marcado, con la famosa fase “Mission Accomplished!”. Comenzaba la ocupación y reconstrucción del Estado de Iraq. 47 LaFundaciónparalaPazemiteficherospúblicosdediferentespaíses,especialmentelos consideradoscomoestadosdébilesofallidos,llamadosCountryProfileSeries.Losdatosdeestetrabajose basanenelIraqProfile2011queeselúltimopublicadodeestepaís.
Página50de63 El 31 de Agosto de 2010, el nuevo Presidente Barack Obama anunciaba desde el Despacho Oval de la Casa Blanca el final de las operaciones de combate en Iraq dando por acabada la Operación “Iraqi Freedom” e iniciando la llamada “Operation New Dawn” que, definitivamente, conduciría el 15 de diciembre de 2011 a la retirada total de las tropas estadounidenses. A partir de entonces, el destino de la República de Iraq estaría en sus propias manos. El 14 de diciembre de 2011, el Presidente Obama afirmaba en Fort Bragg que se dejaba atrás un Estado Iraquí “soberano, estable y con autoconfianza” 48. En el trabajo expuesto hemos visto que la fuerza de los hechos demostró que la misión, lejos de verse cumplida en mayo de 2003, no acababa más que empezar. La verdadera guerra de Iraq comenzó justo el día después de la finalización de la invasión. También los hechos inmediatamente han puesto como mínimo en tela de juicio la proclamación del Presidente actual de los EEUU. Entre el 15 de diciembre de 2011 y el 3 de enero de 2012, fecha en que se producirá la salida oficial del último soldado norteamericano en la zona, de nuevo los hechos se empeñan en demostrar la precipitación en las declaraciones del Presidente. Los días 20 a 26 de diciembre de 2011 se producen una serie de atentados y ataques diversos que se traducen en 146 muertos en todo el territorio de los cuales 92 se contabilizan en Bagdad. Especialmente terrible sería el 22 de diciembre donde 75 muertos son el resultado de una serie de coches bomba y artefactos explosivos que detonan en la capital. Según la estadística de Naciones Unidas, de enero a junio 2012, se han producido en Iraq un total de 2.101 muertos en enfrentamientos y atentados violentos de carácter sectario. La mayor parte de las víctimas han sido civiles chiíes, en acciones perpetradas por organizaciones armadas suníes49 y la mayor parte coordinadas por la rama de Al Qaeda en Iraq. 48EstediscursofrentealosmilitaresestadounidensesenlabasedeFortBragg,unadelasmás importantesbasesnorteamericanasyorigendemuchasdelasUnidadesquesehanidodesplegandoenIraq, sediseñócomounactooficialdeterminacióndelasoperacionesenIraqenlavísperadelarriadodela BanderaenBaghdadel15dediciembrede2011. 49FaccionesarmadascomoAnsaralSunna,IslamicArmyofIraqylamásactivaIslamicStateofIraq (ISI),dirigidaporAbualQurashi.
Página51de63 El Estado que se ha dejado tras la retirada definitiva de las fuerzas norteamericanas, la pomposamente denominada República de Iraq, no sólo no es capaz de proporcionar seguridad a una parte fundamental de sus ciudadanos, la comunidad chií, sino que además tampoco parece ser capaz de asegurar la provisión de servicios básicos como la electricidad en verano, la provisión de agua o un sistema de salud eficiente. Todo pese a los esfuerzos de la gestión de programas como los ITF que ya hemos visto. Hay que añadir las acusaciones más o menos fundadas que las organizaciones suníes formulan sobre el gobierno de Maliki considerando sus actuaciones como dictatoriales. Actuaciones como el arresto del vicepresidente de su propio Gobierno Tariq al-Hashimi, representante de la comunidad suní justo después de que el último soldado americano abandonase territorio iraquí, acusado de dirigir escuadrones de la muerte en la etapa de Sadam Hussein 50 , ponen en serias dudas el espíritu reconciliador que la Comunidad Internacional creía ver en el llamado proceso democratizador, también descrito en este trabajo. Con este tipo de actuaciones, el país se desliza a un sistema sectario y autoritario envuelto en una falsa democracia con un gobierno revanchista y que no duda en utilizar sus escasos recursos con ese fin, cada vez más enrocado en sí mismo al verse cada vez más amenazado por una oposición que no duda en apoyarse organizaciones terroristas como Al Qaeda y la realización de atentados indiscriminados contra la comunidad chií. Otro tema es la corrupción, que es uno de los factores que hemos definido como fundamental su erradicación. La Fundación para la Paz ya en su informe de noviembre de 2011, reflejaba que el 75% de los dueños de negocios achacaban el 10% de sus gastos a la corrupción de funcionarios del Gobierno. Un ejemplo curioso pero sintomático es el mercado de tarjetas de autorización de paso a la antiguamente Zona Verde de Bagdad y ahora sede de Ministerios e instituciones y edificios públicos. Su restrictivo carácter en la concesión de 50ComoconsecuenciadelaacusaciónTariqal‐HashimiabandonóelpaísyserefugióenTurquía, siendocondenadoamuerteenrebeldíaeldía10deseptiembrede2012.Consecuenciainmediatafuelaoleada deatentadosdelosdías10y11deseptiembreconelresultadodemásde70muertosy300heridos.
Página52de63 dichas tarjetas ha favorecido la venta de las mismas por precios de hasta 10.000 $ 51. Otro punto sintomático de la corrupción que cierra toda posibilidad al desarrollo y al crecimiento es el hecho de que una de las provincias más pobres de Iraq (Basora) es la responsable de casi el 70% de la producción de petróleo de Iraq actualmente. Y a todo ello hay que añadir la tensión calculada que la actitud del llamado Gobierno Regional del Kurdistán (KRG) crea con sus nada simuladas pretensiones secesionistas. Conocedor de que es el poseedor de una de las reservas de petróleo más importantes de la zona, ha estado dando pasos hacia la total autonomía llegando a tomar iniciativas comerciales con empresas petrolíferas multinacionales para la explotación de semejante riquezas sin el consentimiento del Estado Central que ha intentado desautorizarlo 52. Esta es probablemente la fuerza centrípeta más importante que se enfrenta el actual Estado de Iraq al estar fundamentado en una comunidad, la kurda, que colaboró ampliamente con la invasión de 2003 y derrocamiento del anterior régimen, y que se aleja del enfrentamiento suní-chií que ensangrienta el resto de Iraq. Lo único que controla este movimiento secesionista es la preocupación de Turquía por ver una región independiente del Kurdistan pegada a su frontera, que reactivaría el conflicto kurdo en la propia Turquía y las reivindicaciones históricas de la comunidad kurda en su territorio. En este trabajo convenimos definir un estado fallido como aquel que no es capaz de mantener el monopolio de los medios de la fuerza, ha dejado de tener el control de su propia soberanía y ha dejado de ser autónomo, centralizado ni organizado en sus decisiones por que se han colapsado sus instituciones y no tiene ni puede gestionar sus medios y capacidades. Atendiendo a esta definición, no podemos decir que Iraq sea un estado fallido pero sí que si no es capaz de redirigir la trayectoria que actualmente lleva, con una creciente inseguridad, una manifiesta incapacidad del Estado de proteger a sus ciudadanos, y con un sistema de gobierno corrupto y revanchista, lo más probable es que nos encontremos ante 51“TheIrakWeLeftBehind:WelcometotheWorld´sNextFailedState”NedParker,ForeignAffairs 91.2(MarApril12) 52CrisisGroupMiddleEastReport12019ABR12.
Página53de63 el siguiente estado fallido. Si atendemos al cuadro 4 de este trabajo, podemos decir que el actual Estado de Iraq es incapaz de satisfacer las necesidades de su población, está perdiendo el control de su territorio, no controla sectores importantes de su población (la comunidad suní, el pueblo kurdo…) ni sus propios recursos (el principal, el petróleo que es objeto de presión comercial continua) además de estar seriamente amenazado por una crisis económica importante. Quizás no podamos definirlo del todo como “failed state” pero sí como lo que en círculos académicos y diplomáticos internacionales ahora se denomina “failling state”. b. Buscando la estabilidad en la zona. ¿Misión cumplida? Es muy difícil afirmar algo semejante. La reconstrucción de Iraq como un Estado democrático, en desarrollo económico, seguro y estable, que debía ser el objetivo final de la misión, está claro que no se ha alcanzado. No sólo eso sino que la percepción es que se encamina a un conflicto interno armado convirtiéndose en el campo de batalla de la tensión continua que existe en el mundo musulmán entre chiíes y suníes. ¿Y cuál sería una solución para Iraq? En la situación actual, es tentador viendo el mapa 1 de este trabajo y la experiencia de la Comunidad Internacional en otros conflictos, compararla con la vivida en la desaparición de la antigua Yugoslavia y la formación de Bosnia- Herzegovina. Se trataría de la disolución del actual Iraq para convertirlo básicamente tres estados independientes: uno kurdo, uno suní y otro chií. El resultado final que se alcanzó en Bosnia-Herzegovina fue tras 16 años de misiones sucesivas, con una Comunidad Internacional muy volcada y que aún hoy en día tiene flecos. Pero esta comparación no se sostiene en el caso de Iraq, pues el territorio es mucho mayor, la sociedad no está tan desarrollada como lo estaba en la antigua Yugoslavia y los actores locales están mucho más dispersos. Además, en el caso de un estado kurdo, es más que probable que la Comunidad Internacional se encontrase con la oposición frontal de Turquía. Otra opción, más plausible en opinión de este autor, es un estado federal que estableciese autonomías claras diferenciando las tres comunidades, En la actual Constitución sólo se contempla la
Página54de63 autonomía kurda, luego habría que añadir las propias del resto. Si vemos el mapa 2, donde se reflejan las provincias del antiguo Imperio Otomano, veremos que dicha división coincide en lo básico con el mapa 1 de distribución étnica y religiosa, y se podría contemplar como una opción. Se puede añadir que en el actual ideario político de la oposición no se ve con malos ojos la autonomía federal suní de las provincias de Al Anbar, Salah al-Din y Diyala como una salida a la situación actual 53 (Esta distribución coincidiría básicamente con la antigua provincia otomana de Bagdad). Para poder avanzar en este sentido, sería necesario que Iraq contase con un serio liderazgo conciliador, que difícilmente se puede personalizar en el actual Primer Ministro Maliki, y con la supervisión y asesoramiento de la Comunidad Internacional, que actualmente se enfrenta a una crisis económica que no aconseja muchas aventuras. Este último punto es fundamental teniendo en cuenta la poca o nula tradición en gobiernos descentralizados federales en el mundo musulmán, más tentado por las soluciones centralistas aún que no sean realistas. Así, la solución no es sencilla, pero la opción más probable sería un nuevo conflicto armado de carácter sectario y de consecuencias imprevisibles, en el centro de una de las regiones geoestratégicas más importantes y más inestables del actual panorama internacional. 53CrisisGroupeMiddleEastReport12630JUL12 Mapa2ProvinciasdelImperioOtomanoenAntigua Mesopotamia
Página55de63 5. CONCLUSIONES: LA REVISIÓN DEL CONCEPTO NATION-STATE (RE) BUILDING. Llegados a este punto, volvamos a la pregunta que planteábamos en la introducción a este trabajo: a la vista de la experiencia en IRAQ, ¿sigue siendo válido el concepto Nation / State Building tal y como nos lo planteamos en la actualidad o necesita ser abordado desde una nueva perspectiva?. Si nos basamos en los resultados que se pueden observar en el recientemente “construido” Estado de Iraq, donde se supone que se ha aplicado el concepto en toda su extensión, es necesario revisar el mismo. Hay que analizar distintos elementos. Primero, su propia denominación. No se trata de construir un Estado o Nación, sino de algo bastante más complejo. Se trata de reconstruir, que de facto es lo que realmente se hace en las actuales misiones y lo que al fin y al cabo se pretendió hacer en Iraq. De ahí la insistencia a lo largo del trabajo presente de hacer referencia al concepto como Nation/State (Re)Building. La construcción de Naciones o Estados tiene mucho más que ver con procesos de descolonización, secesionismo o nacionalismos, incluso con la desaparición de bloques como el de la Unión Soviética, Imperios como el Otomano o de naciones “forzadas” como la extinta Yugoslavia de Tito, que con lo que se pretende aquí, que es conseguir que un Estado colapsado por una situación de crisis o conflicto armado salga adelante reforzado y capacitado para ejercer como tal. Para hablar de la aplicación del concepto en sí, una interesante aproximación al problema de la revisión es la expuesta por el Profesor Paul Collier54 en sus trabajos. Defiende que hay tres principios en los que se sustenta lo que llama la “aproximación clásica a la reconstrucción de Estados”. Dichos principios son: la política como eje central del proceso, la poca duración en el tiempo del esfuerzo a realizar y que el proceso conducirá al 54PaulCollier,economistaespecializadoenestudioseconómicosdelospaísesmáspobres.La conferenciacitadasedioelaño2009enelForoTEDyestádisponibleeninternet .(http://www.ted.com/talks/lang/en/paul_collier_s_new_rules_for_rebuilding_a_broken_nation.html). AutordellibroTheBottomBillion.
Página56de63 éxito cuando se consigue la instauración de un gobierno electo democráticamente. En el caso de Iraq, esta aproximación clásica es la más parecida a la realizada. Y en la mayoría de los casos también lo es. Lo que el citado Paul Collier afirma, y que resulta un cambio de perspectiva importante, es que la política no es lo que más importa. Unas elecciones implican necesariamente un ganador y un perdedor y si son demasiado tempranas, como para no poder haber llegado a un proceso reconciliador de las partes, al final se crea el embrión de un nuevo conflicto. Para poder crear ese escenario de reconciliación de las partes la clave está en fortalecer la seguridad y el desarrollo económico, como dice Paul Collier se trata de “reconstruir la prosperidad”. Pero para poder llegara a establecer ese escenario de seguridad y prosperidad, aunque sean relativos, se debe tener la conciencia de que todo esto no se consigue en el corto plazo de tiempo que a la Comunidad Internacional le gustaría, y en especial, que le gustaría a los países donantes. Los países donantes en una situación post conflicto, se encuentran bajo la presión de su propia sociedad, que exige cuentas y resultados sobre lo que se hace en su nombre, y la presión de la situación a la que se enfrentan en el país o Estado objeto de la donación. Y el factor tiempo aumenta la presión, haciéndolos impacientes. Es importante, la conciencia de que el proceso de reconstrucción es lento y en muchas ocasiones no se llega a completar al 100% de sus objetivos (el proceso en Bosnia- Herzegovina es un ejemplo de más de 16 años, con distintas fases). Y para darle continuidad, son necesarias las Organizaciones Multinacionales que supervisan, asesoran y controlan las actividades auspiciadas por los países donantes (Banco Mundial, FMI, NNUU, UE, etc). ¿Cuál es la duración mínima de una misión de reconstrucción para poder empezar a ver resultados en el proceso de fortalecer la seguridad y reconstruir la prosperidad?. Es difícil aventurar nada, Paul Collier lo evalúa en un mínimo de 10 años. Lo claro es que el proceso es lento y costoso y la Comunidad Internacional debe ser consciente de ello… y de la necesidad de participar en estas misiones de reconstrucción. Y ¿cómo conseguir ese proceso de desarrollo económico y prosperidad? En el ámbito académico, se considera que
Página57de63 el proceso se debe centrar en tres aspectos fundamentales: la creación de puestos de trabajo, el fortalecimiento de los servicios públicos y la lucha contra la corrupción en el seno del Estado. Prácticamente todos los estados fallidos actuales son estados con un muy alto nivel de paro, sobre todo en la población joven, que se convierte en caldo de cultivo para la recluta de la insurgencia y conflictos sociales graves. Luego el esfuerzo en contrarrestar el paro redunda en la propia seguridad. El fortalecimiento de los servicios públicos mejora el estado de satisfacción de los ciudadanos en referencia con la percepción positiva de la acción del Estado y la aceptación del mismo en su propia población. Para ello, el incipiente Estado necesita el apoyo financiero de los estados donantes para poder afrontar la reconstrucción de esos servicios públicos, pero la acción se debe percibir como responsabilidad del Estado para poder fortalecer su legitimidad ante sus administrados. La clave final está en que, para que esto funcione, es necesario combatir la corrupción, educar al Estado para poder ser fiable en sus acciones y crear un sistema que haga auditorías y controle el gasto y los resultados de la acción del Estado reconstruido, supervisado por organizaciones especializadas que asesoren a dicho Estado hasta que el mismo pueda responsabilizarse de todo el proceso con garantías. Otro aspecto, haciendo referencia al significado literal de la palabra reconstrucción, incluye implícitamente la necesidad de aprovechar los elementos que han quedado y que permanecen útiles de aquello que se pretende reconstruir, con la intención de reforzarlo, mejorarlo o incluso renovarlo. Todos los pasos del proceso de Nation/State (Re)Bulding que hemos visto en el trabajo son aquellos que se deben dar, en determinados momentos de modo simultáneo, para conseguir apuntalar ese Estado o Nación que necesita ser reconstruido para poder llegar a funcionar por sí mismo, pero hay pasos previos que se deben dar y a los que hasta la fecha no se les había dado tanta importancia: tener claro los cimientos sobre los que se va a reconstruir ese Estado y el resultado final que se pretende. Sin abandonar el símil del edificio, podemos decir que los principales cimientos de un Estado son su Historia y su sociedad. Es necesario conocer la Historia del Estado que se va