Repositorio Institucional de Documentos

UNIVERSIDAD DE ZARAGOZA FACULTAD DE CIENCIAS SOCIALES Y DEL TRABAJO GRADO EN TRABAJO SOCIAL Trabajo Fin de Grado Envejecimiento y necesidades de Atención: Una Revisión Alumna: Martha María de Lourdes Gruber Director: Ángel Sanz Cintóra Curso de adaptación al Grado en Trabajo Social Zaragoza, septiembre de 2013 1 INDICE 1. Introducción. Presentación general y justificación del trabajo…… 3 1.1. Objeto del trabajo……………………………….………………………………………………… 5 1.2. Metodología empleada…………………………………………………………………………… 6 1.3. Estructura del trabajo…………………………………………………………………………… 6 2. Situación antes de 2011: las limitaciones de la asistencia sociosanitaria…………………………………………………………………………………………….9 2.1. Coordinación Sociosanitaria para una atención integral a los dependientes mayores……………………………………………………………………….. 9 2.1.1. Edad, dependencia y necesidad de atención sociosanitaria…... 9 2.1.2. Recomendaciones de los Organismos Internacionales e Iniciativas de la Unión Europea…………………………………………………. 11 2.1.3. Desarrollo normativo: iniciativas a tener en cuenta…………………. 13 2.1.3.1. Ámbito estatal............................................................. 13 2.1.3.2. Ámbito autonómico…………………………………......................... 17 2.1.4. Oportunidad de cambio: Nuevo contexto tras la aprobación de la Ley 39/2006………………………………………………………………………. 19 2.1.5. Actualidad: Cambios desde la entrada en vigor de la ley………… 21 2.1.6. Resultados y Discusión…………………………………………………………….... 24 2.1.7. Conclusiones…………………………………………………………………………...... 25 2.2. Oferta de servicios sociales para una atención de calidad a la dependencia………………………………………………………………………………………… 27 2.2.1. Creación del Modelo de Protección a la dependencia en España…………………………………………………………………………………………. 28 2.2.1.1. Modelos de atención a la dependencia en Europa (Libro Blanco de la Dependencia, 2004)……………………………………... 28 2.2.2. Aplicación de la LAPAD, 39/2006 en España………………………….... 31 2.2.3. Aragón: Organización territorial: Comarcas y Servicios Sociales………………………………………………………………………………………. 36 2.2.4. Situación de los servicios sociales en Aragón: Punto de Partida…………………………………………………………………………………………. 37 2 2.2.5. Actuaciones del Gobierno de Aragón: Puesta en marcha de LAPAD 39/2006…………………………………………………………………………… 38 2.2.6. Resultados: Balance de la implantación del SAAD en Aragón…. 40 2.2.7. Conclusiones y Recomendaciones……………………………………………… 46 2.3. Conclusiones y Reflexiones Generales…………………………………………………. 49 3. Situación en la actualidad: Revisión de la atención a las necesidades de las personas mayores dependientes, 2013.......... 51 3.1. Coordinación Sociosanitaria…………………………………………………………………. 52 3.1.1. Algunas Novedades………………………………………………………….…………. 54 3.1.2. Reformas legislativas del ámbito sanitario………………………………… 57 3.1.2.1. Principales Modificaciones…………………………………………………… 58 3.1.3. Conclusiones……………………………………………………………………………….. 62 3.2. Atención a la dependencia mediante servicios profesionales y de calidad, 2013………………………………………………………………………………………. 64 3.2.1. Informe del Gobierno para la evaluación de la Ley de Promoción de la Autonomía Personal y atención a las Personas en situación de dependencia. (Noviembre 2011)……… 65 3.2.2. Evaluación de resultados a 1 de Enero de 2012 sobre la aplicación de la Ley 3972006, de 14 de Diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y atención a las Personas en situación de Dependencia……………………………………… 68 3.2.2.1. Puntos a destacar de la Evaluación…………………………………… 69 3.2.3. Cambios Normativos y Presupuestarios…………………………………….. 73 3.2.4. Análisis de las principales medidas …………………………………………… 74 3.2.5. Análisis de los Datos: Evolución de la situación desde el 1 de Junio de 2011 al 31 de Marzo de 2013……………………………… 77 3.2.6. Conclusiones……………………………………………………………………………….. 94 4. Conclusiones Generales y Reflexiones Finales………………………………….. 97 5. Bibliografía………………………………………………………………………………….…………….101 6. Anexos………………………………………………………………………………………………………..111 3 1. INTRODUCCIÓN. PRESENTACIÓN GENERAL Y JUSTIFICACIÓN DEL TRABAJO El aumento de la longevidad, gracias a la mejora de las condiciones sanitarias acompañado de un importante descenso de la fecundidad durante los últimos 30 años, ha generado un aumento de la población mayor y una rápida transición hacia una población envejecida. Una de las más directas consecuencias del envejecimiento es la dependencia: “el estado de carácter permanente en que se encuentran las personas que, por razones derivadas de la edad, la enfermedad o la discapacidad, y ligadas a la falta o a la pérdida de autonomía física, mental, intelectual o sensorial, precisan de la atención de otra u otras personas o ayudas importantes para realizar actividades básicas de la vida diaria o, en el caso de las personas con discapacidad intelectual o enfermedad mental, de otros apoyos para su autonomía personal”. (Artículo 2, LEY 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia). La necesidad de asistencia y/o cuidados derivada de las situaciones de dependencia ha existido siempre; lo que ha cambiado es su dimensión debido al crecimiento del número y de la proporción de personas mayores y su importancia social que ha pasado de la esfera individual o familiar para percibirse como un problema que afecta a la sociedad en su conjunto. En la dependencia concurren fenómenos sociales y sanitarios: la naturaleza y características de las necesidades sociales y sanitarias de determinados grupos de población, entre los que se encuentran las personas mayores dependientes (aunque dependencia y edad no son equivalentes, existe una importante relación entre dependencia, edad y enfermedad), requieren de la máxima coordinación entre las administraciones responsables de atender ambas necesidades para responder, así, a las mismas de forma adecuada y eficaz. 4 La aprobación de la LEY 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia ha supuesto una oportunidad para ofrecer esa atención integral a los mayores dependientes que la literatura científica y los profesionales reclaman. El crecimiento de la población mayor y los cambios sociales han propiciado que la atención a la dependencia adquiera una dimensión importante y facilitar los medios para que la atención necesaria se lleve a cabo de manera profesional y con calidad es uno de los objetivos de la ley. El modelo de atención de calidad previsto en la ley necesita: a) Establecer un modelo de atención integral de atención sociosanitaria o, al menos, un potente sistema de coordinación entre los sistemas sanitario y social. b) Fortalecer servicios para proporcionar una atención profesional y de calidad a los dependientes mayores. Estos dos últimos puntos: la necesidad de una buena coordinación sociosanitaria y el escaso desarrollo de la prestación de servicios, fueron objeto de análisis en la investigación realizada para el trabajo fin de Máster en Gerontología Social de la Universidad de Zaragoza, presentado en junio del 2011. El estudio estructurado y presentado en dos partes, pretendía averiguar si la atención y cuidado de los dependientes mayores había mejorado en España y más concretamente en la Comunidad Autónoma de Aragón, cuatro años después de la entrada en vigor de la LEY 39/2006. Mediante técnicas de análisis documental y entrevistas a informantes cualificados se verificaron las dos hipótesis planteadas: a) La atención a las personas en situación de dependencia de forma integral e integrada (Art.3, LAPAD) demanda una adecuada coordinación sociosanitaria, que actualmente no se está produciendo. 5 b) Los objetivos de mejora en la atención a las personas mayores1 en situación de dependencia mediante la oferta de servicios y una atención profesional, no se está cumpliendo. Todo el material revisado y las entrevistas con los profesionales expertos revelaron que la atención integral, entendida como continuidad de cuidados, con servicios profesionales de calidad, teniendo en cuenta las necesidades sanitarias y sociales de los usuarios; no había mejorado con la entrada en vigor de la Ley 39/2006. Dos años después y partiendo de esa base, el trabajo fin de grado que presentamos ahora pretende profundizar en el mismo objetivo: analizar cómo se están viendo afectadas las necesidades de atención de las personas mayores dependientes por los cambios legislativos y presupuestarios, tanto del ámbito sanitario como del social, puestos en marcha por el Gobierno del Partido Popular después de las últimas elecciones generales. Para ello se plantearán de nuevo las dos hipótesis del estudio base y se analizarán mediante las mismas técnicas los datos desde 2011, para validar o no las hipótesis planteadas y sacar las conclusiones en base a los nuevos datos disponibles. 1.1. Objeto del trabajo Las necesidades de atención de los dependientes mayores y su cobertura con una buena coordinación sociosanitaria y una oferta de servicios profesionales y de calidad tras los cambios normativos y presupuestarios es el objetivo de este trabajo fin de grado. Partiendo de las conclusiones y reflexiones del anterior estudio y teniendo en cuenta toda la información extraída de la revisión bibliográfica sobre el estado de la cuestión en las dos hipótesis manejadas, analizaremos la documentación publicada a partir de 1 El objeto de este proyecto de investigación son los dependientes mayores, aunque la ley está destinada a todo el colectivo de dependientes, no solo a los mayores. 6 2011, revisaremos la nueva legislación sanitaria y social y entrevistaremos de nuevo a informantes cualificados para averiguar si los cambios normativos han influido y cómo lo han hecho en relación a esas necesidades de atención. 1.2. Metodología empleada Se ha realizado una aproximación tanto cuantitativa como cualitativa a la situación de la atención sociosanitaria de las personas mayores en Aragón, utilizando las siguientes técnicas: • Técnicas de análisis documental: se ha llevado a cabo una aproximación a la bibliografía disponible y actualizada: informes y documentación publicada desde 2011 y una revisión de la normativa legislativa y sus reformas sobre ambas materias. • Técnicas de entrevistas en profundidad a informantes cualificados para tratar de conocer y contrastar cómo se está produciendo de hecho la aplicación de las reformas y cómo es percibida una y otra por los distintos agentes comprometidos en las mismas. Los temas indagados en estas entrevistas (abiertas y no directivas) así como la relación de informantes cualificados, figura en Anexos. 2 • Técnicas de análisis estadístico mediante las que se han revisado los datos publicados desde 2011 hasta la actualidad para estudiar su evolución. 1.3. Estructura del trabajo El objetivo de este Trabajo Fin de Grado es analizar cómo ha evolucionado la atención integral al colectivo de mayores dependientes, en dos aspectos: la necesidad de una buena coordinación sociosanitaria y el desarrollo de la prestación de servicios, desde junio de 2011 hasta la actualidad. El punto de 2 Para preservar la confidencialidad los profesionales entrevistados aparecen con la letra E seguida de un número. 7 partida es el Trabajo Fin de Máster en Gerontología Social, realizado en el curso académico 2010/11, en la Facultad de Ciencias de la Salud de la Universidad de Zaragoza: Envejecimiento y Necesidades de atención: Aplicación de la ley de atención a la dependencia (LAPAD, 39/2006) en Aragón. Para facilitar la comprensión y entendimiento de la investigación se ha estructurado en cuatro grandes bloques: el primero es este mismo en el que nos encontramos y consta de una introducción donde se presenta y justifica la importancia del tema elegido, el objeto del trabajo y la metodología empleada. Asuntos todos ellos mucho más desarrollados en mi trabajo anterior. El segundo contiene la síntesis del Trabajo Fin de Máster, donde se analizan las limitaciones de la asistencia sociosanitaria hasta el año 2011, a través de dos hipótesis abordadas de manera separada para profundizar ordenadamente en cada una de ellas. El tercer bloque aborda la situación en la actualidad revisando la atención a las necesidades de las personas mayores dependientes, a través de las mismas hipótesis y con las mismas técnicas, para averiguar cómo se están viendo afectadas las necesidades de atención de las personas mayores dependientes por los cambios legislativos y presupuestarios, tanto del ámbito sanitario como del social, puestos en marcha por el Gobierno del Partido Popular después de las últimas elecciones generales. El trabajo de investigación se cierra con las conclusiones y reflexiones generales fruto de la investigación y la bibliografía empleada junto con el bloque de anexos donde figura el listado de los profesionales entrevistados y los temas indagados en las entrevistas. 8 15 de Sanidad y Consumo, en estrecha colaboración con la Secretaría General de Asuntos Sociales a través del IMSERSO, decidió en el año 1998 dar un impulso a la tarea de avanzar en la configuración de un modelo de atención sociosanitaria que tuviese unas bases comunes, sin menoscabo de las competencias que las Comunidades Autónomas tienen otorgadas en esta materia. Para ello se constituyó un grupo de expertos con el encargo de realizar un informe sobre el tema y avanzar en el cumplimiento del acuerdo parlamentario antes citado. Este grupo abordó un estudio sobre: • Usuarios sociosanitarios. • Prestaciones sociosanitarias. • Sistemas de información y clasificación de usuarios. • Coordinación sociosanitaria. • Financiación de la atención sociosanitaria. Con esta base se desarrollaron trabajos en el seno de la Subcomisión de Planes Sociosanitarios del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud, en colaboración con la Conferencia Sectorial de Asuntos Sociales para propiciar una mayor homogeneidad en la configuración de los distintos modelos que se diseñaran por las comunidades autónomas, que quedaron reflejados en el documento Bases para un Modelo de Atención Sociosanitaria (2001). En el año 2003 la Ley 51/2003, de 2 de diciembre, de Igualdad de Oportunidades, No Discriminación y Accesibilidad Universal de las personas con discapacidad (LIONDAU) establece medidas para garantizar y hacer efectivo el derecho a la igualdad de oportunidades para este colectivo y, asimismo, se regulan aspectos relacionados con la dependencia. A partir de ese momento, y hasta hace poco la política sanitaria se ha ido desarrollando a través de la normativa específica creada y aprobada en las CC.AA. y mediante la Ley 16/2003, de 28 de mayo, de Cohesión y Calidad del Sistema Nacional de Salud que habla de coordinación sociosanitaria como 16 respuesta a muchas de las necesidades generadas por la situación de dependencia. La prestación sociosanitaria, en el artículo 14 de la citada ley, se define como: “la atención que comprende el conjunto de cuidados destinados a aquellos enfermos, generalmente crónicos, que por sus especiales características pueden beneficiarse de la actuación simultánea y sinérgica de los servicios sanitarios y sociales para aumentar su autonomía, paliar sus limitaciones o sufrimientos y facilitar su reinserción social”. Además, en este mismo artículo se especifica que “en el ámbito sanitario, la atención sociosanitaria se llevará a cabo en los niveles de atención que cada Comunidad Autónoma determine y en cualquier caso comprenderá: a) los cuidados sanitarios de larga duración; b) la atención sanitaria a la convalecencia; c) la rehabilitación en pacientes con déficit funcional recuperable. Incorporada así la prestación sociosanitaria, por mandato legal, a la cartera de servicios del Sistema Nacional de Salud, el Plan Sociosanitario anunciado no llegó a aprobarse. Por último el Real Decreto 1030/2006, de 15 de septiembre, por el que se establece la cartera de servicios comunes del Sistema Nacional de Salud y el procedimiento para su actualización, no ha desarrollado la demandada prestación sociosanitaria. La razón oficiosa, dada por el Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud en 2005, para no haber abordado el necesario desarrollo de la prestación sociosanitaria, es que el enfoque de la Ley de promoción de la autonomía personal y de atención a las personas en situación de dependencia, que cuando se aprobó el Real Decreto 1030/2006 estaba tramitándose en el Congreso, podría afectar al enfoque de la prestación sociosanitaria. Desde la administración sanitaria se aduce que algunos de los servicios están ya incluidos en las carteras de atención primaria, pero no abordar la prestación sociosanitaria en su conjunto es una manera de vaciarla de contenido y con ello no hacer efectivo el derecho reconocido por ley a los ciudadanos, como 17 afirman Jiménez Lara y Zabarte Martínez de Aguirre en el documento de la propuesta de regulación de la prestación sociosanitaria, elaborado por el CERMI(Comité Español de Representantes de Personas con Discapacidad) en 2008. 2.1.3.2. Ámbito autonómico Las Comunidades Autónomas han puesto también en marcha diversos programas, iniciativas y modelos de actuación (Ver Tabla 2), aunque los modelos y planes son dispares, lo común entre todos ellos es el reconocimiento de la urgencia de ofrecer respuestas integrales o cuidados de larga duración a las personas que necesitan ayuda social y sanitaria de forma simultánea y duradera y el reconocimiento de que la atención sociosanitaria, requiere coordinación en múltiples aspectos y desde los diferentes sistemas que tienen responsabilidades en este campo. Tabla 2: El sistema estatal de atención sociosanitaria en el ámbito de la dependencia 2009. INICIATIVAS DE LA ADMINISTRACIÓN AUTONÓMICA Comunidad Autónoma Programa Año puesta en marcha Andalucía Plan de Atención a Personas Mayores 1999 Aragón Plan de Atención a las Personas Mayores en Aragón Plan Estratégico de atención a la dependencia 2001- 2006 1995 2001 Canarias Programa Sectorial de Atención Sociosanitaria 2002 Cantabria Plan de Acción Sociosanitaria de las Personas Mayores 1999 Castilla y León Plan de Atención Sociosanitaria (I y II) 1998 y 2003 Castilla La Mancha Plan de Atención a las Personas Mayores 1998 Cataluña Programa “Vida als Anys” Plan de Atención Sociosanitaria Plan Director Sociosanitario 1986 2000 2006 Comunidad Valenciana Programa PALET de la Comunidad Valenciana Ley de ordenación sanitaria 1995 2003 Extremadura Plan de Atención para las Personas Mayores Plan Marco de Atención Sociosanitaria 2001 2005 Galicia Programa de Atención Sociosanitaria (PASOS) 1998 Madrid Plan de Mayores 1998 Navarra Plan Foral de Atención Sociosanitaria 2001 País Vasco Programas Sociosanitarios de las Diputaciones Forales Vascas Plan Estratégico para el desarrollo de la Atención Sociosanitaria 2005 Fuente: El sistema estatal de atención sociosanitaria en el ámbito de la dependencia 2009. Elaboración propia. 18 Deteniéndonos en nuestra Comunidad Autónoma, en el año 1995 se puso en marcha el Plan de Atención a las Personas Mayores en Aragón, con el objetivo de impulsar el mantenimiento de personas mayores en su comunidad y entorno socio-familiar mediante el fomento de servicios domiciliarios: programas de ayuda a domicilio, teleasistencia y rehabilitación de viviendas. En 2001 el Gobierno de Aragón publicó el Plan Estratégico de Atención a la Dependencia de Aragón que con el Plan Estratégico 2002-2010 de Atención a la Salud Mental en la Comunidad Autónoma de Aragón y el Plan director de Políticas Sociales y dentro del mismo marco de actuación, tenían el objetivo de diseñar una red de atención sociosanitaria, de uso público, que garantizara el acceso, de las personas con dependencia o fragilidad, a los diferentes recursos y servicios del sistema, partiendo del principio de equidad. Estructurado en tres pilares básicos: coordinación y valoración, sistemas de información y sistemas de prestación de servicios. El plan destacaba la coordinación con los servicios sociales y sanitarios, como un aspecto fundamental para dar una solución integral a los problemas de las personas dependientes y se apoya en la protocolización de las actuaciones de los profesionales y los equipos sociosanitarios de valoración. El Departamento de Salud y Consumo constituyó equipos multidisciplinares de valoración Sociosanitaria (compuestos por profesionales sanitarios: geriatra y enfermera y trabajadores sociales) en las tres provincias aragonesas (Gobierno de Aragón, 2001). En la legislatura anterior se habían puesto en marcha actuaciones protocolizadas de coordinación entre el ámbito social y el sanitario referentes a: • Valoración del grado de dependencia de personas mayores. Los profesionales sanitarios y de los servicios sociales de los centros sanitarios de atención primaria cumplimentaban el cuestionario Delta, requisito necesario para el acceso y adjudicación de plazas en los 19 Centros de Atención a las Personas Mayores (centros de día o residencias) integradas en la red del Gobierno de Aragón (Orden del 18 de noviembre de 2002). • Con los Servicios Municipales de Zaragoza se formalizó un documento de consenso por el que los profesionales sanitarios y sociales de los Centros de Salud de Atención Primaria facilitaban la información sanitaria precisa para la solicitud del acceso a los servicios de ayuda domiciliaria y de teleasistencia. • Puesta en marcha del Programa de Adquisición y Dispensación de Medicamentos en las residencias del IASS y elaboración de la Guía Farmacoterapéutica Geriátrica orientada al entorno residencial con la colaboración de profesionales del ámbito de SALUD y del IASS con el objetivo fundamental de mejorar la calidad en el uso de medicamentos en las personas mayores dependientes. Tras la reestructuración del Gobierno de Aragón y la separación de competencias entre el Departamento de Salud y Consumo y el Departamento de Servicios Sociales y Familia, se estableció un equipo de coordinación sociosanitario compuesto por los Directores de línea Sociosanitaria y de Salud Mental y Drogodependencias del Servicio Aragonés de Salud y la Gerencia del Instituto Aragonés de Servicios Sociales que reunía mensualmente para establecer criterios y actuaciones de coordinación (B.O.C.A, 2003). 2.1.4. Oportunidad de cambio: Nuevo contexto tras la aprobación de la Ley 39/2006 La entrada en vigor de la Ley39/2006 parecía una buena oportunidad para establecer estrategias estables y mecanismos de coordinación, que proporcionen una correcta atención integral al colectivo de dependientes mayores y utilicen los recursos adecuadamente. En la propia Ley 39/2006 se hace alusión a la coordinación sociosanitaria en los siguientes artículos: 20 - Artículo 11. Participación de las Comunidades Autónomas en el Sistema. 1. En el marco del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia, corresponden a las Comunidades Autónomas, sin perjuicio de las competencias que les son propias según la Constitución Española, los Estatutos de Autonomía y la legislación vigente, las siguientes funciones: c) Establecer los procedimientos de coordinación sociosanitaria, creando, en su caso, los órganos de coordinación que procedan para garantizar una efectiva atención. - Artículo 3. Principios de la Ley. c) La atención a las personas en situación de dependencia de forma integral e integrada. d) La transversalidad de las políticas de atención a las personas en situación de dependencia. l) La colaboración de los servicios sociales y sanitarios en la prestación de los servicios a los usuarios del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia que se establecen en la presente Ley y en las correspondientes normas de las Comunidades Autónomas y las aplicables a las Entidades Locales. - Artículo 21. Prevención de las situaciones de dependencia. Tiene por finalidad prevenir la aparición o el agravamiento de enfermedades o discapacidades y de sus secuelas, mediante el desarrollo coordinado, entre los servicios sociales y de salud, de actuaciones de promoción de condiciones de vida saludables, programas específicos de carácter preventivo y de rehabilitación dirigidos a las personas mayores y personas con discapacidad y a quienes se ven afectados por procesos de hospitalización complejos. Con este fin, el Consejo Territorial del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia acordará criterios, recomendaciones y condiciones mínimas que deberían cumplir los Planes de Prevención de las Situaciones de Dependencia que elaboren las Comunidades Autónomas, con especial consideración de los riesgos y actuaciones para las personas mayores. 21 Sin embargo, en su disposición final primera de aplicación progresiva de la ley no se menciona explícitamente este carácter preventivo, sino la asistencia a la dependencia ya establecida. Evitar la aparición de dependencia es tanto o más importante que abordarla, y abordarla cuando es reciente y reversible es más efectivo que hacerlo cuando está claramente establecida. Resaltar y potenciar esta prevención de la dependencia, incidiendo con énfasis en las responsabilidades esenciales de los diferentes niveles asistenciales y la coordinación entre los mismos es importante (Prevención de la dependencia en las personas mayores, 2007). - Artículo 15. Catálogo de servicios. 1. Los servicios establecidos en el apartado 1 se regulan sin perjuicio de lo previsto en el artículo 14 de la Ley 16/2003, de 28 de mayo, de Cohesión y Calidad del Sistema Nacional de Salud. Ya hemos mencionado en apartados anteriores que la cartera de servicios comunes del Sistema nacional de salud no ha desarrollado el contenido de la cartera de servicios de atención sociosanitaria, al que se refriere el artículo 14. 2.1.5. Actualidad: Cambios desde la entrada en vigor de la ley Hasta el momento no se ha bajado de los planteamientos generales, y, si hace algo, es remitir la coordinación socio-sanitaria y social a las Comunidades Autónomas. Se elude un planteamiento a nivel nacional, lo que favorece el riesgo de ineficacia y la desigualdad entre ciudadanos: no hay una coordinación socio-sanitaria a nivel estatal, no hay un órgano integrador que impulse estas políticas y que optimice los recursos e infraestructuras, siempre escasos, en beneficio de todos los ciudadanos. (Sánchez Fierro, 2008). Aportaciones de los profesionales entrevistados Las entrevistas realizadas a los profesionales implicados en la atención a los dependientes mayores, tanto del sector sanitario como del social, nos han dejado la impresión de que la coordinación, si se produce, depende 22 fundamentalmente de la buena voluntad de los profesionales, sobre todo, en los pueblos y comarcas, donde los distintos técnicos implicados se conocen y procuran que la atención a los dependientes mayores tenga continuidad en los cuidados. La falta de protocolos de actuación hace que los profesionales de los Centros de salud, en algunas comarcas, cuando detectan alguna necesidad de asistencia social en sus pacientes, se pongan en contacto con la trabajadora social del Centro de Servicios Sociales de Base, de manera informal, para intentar solucionarla. La composición de equipos de atención en el ámbito rural, compuestos por: sanitarios (enfermería), trabajadores/as sociales y auxiliares domiciliarios bien coordinados, permitirían detectar posibles riesgos y evitarían situaciones que pueden terminar en ingresos hospitalarios, que con este sistema de prevención probablemente no serían necesarios. Conversando con el director de un Centro de Salud de la Comarca del Campo de Cariñena (E1), sus reflexiones nos transmiten que no existe nada protocolizado a nivel local pero que los profesionales de atención primaria “están mentalizados” y existe una “buena colaboración y buena voluntad” en los profesionales sanitarios y sociales y se solucionan los problemas que van surgiendo. Ejemplos de esta buena voluntad son el síncope de una anciana de 78 años con historial depresivo, que vive sola en el ámbito del Centro de Salud de Cariñena, y al que acude el médico, que después de la exploración, que no detecta nada, y tras una larga conversación, descubre que lleva varios días sin comer, porque “no tiene ganas de nada”. El médico se pone en contacto con la trabajadora social del centro base para que le proporcione con urgencia el servicio de atención a domicilio. Este tipo de coordinación informal es la más habitual, confirma este informante (E1) y considera que se ha perdido una gran oportunidad de 23 implementar fórmulas de coordinación sociosanitaria con la entrada en vigor de la ley. Estos profesionales son los que más saben de la situación sociosanitaria de los mayores en su zona de influencia y bien coordinados se potenciaría su labor y se ahorrarían recursos. La atención a la dependencia en el entorno habitual del dependiente es otro de los campos en los que la coordinación sociosanitaria es primordial y factible. “El ahorro de recursos sería importante y se mejoraría en la atención integrando y utilizando todos los recursos: educativos, sociales y sanitarios realizando programas potentes y protocolizando actuaciones” (E1). La entrevista con la responsable de un Centro Geriátrico de Zaragoza (E2), centro de carácter social, deja ver también que la continuidad de cuidados se desarrolla en el barrio por las buenas relaciones existentes entre los servicios de salud y el propio centro y los servicios sociales del barrio: se rigen por un protocolo no oficial que han organizado informalmente y les permite una actuación bastante coordinada y eficaz. Destaca como importantes mejoras: la recepción del material de enfermería directamente del centro de salud, lo que ha supuesto “un paso de gigante” que evita “papeleo y pérdidas de tiempo”. El Acuerdo Marco para la concertación de plazas en centros residenciales que el Gobierno de Aragón, ha tramitado a través del Instituto Aragonés de Servicios Sociales (BOA, 24/12/2009), no está siendo de momento muy positivo, comenta (E2) ya que las plazas no están siendo cubiertas y “no hay nada concreto” lo que les obliga a estar en una situación de espera y es económicamente insostenible. La crisis económica está afectando mucho en el desarrollo de la ley: “no hay un duro” y las expectativas no se están viendo satisfechas. 24 A nivel local, una buena atención sociosanitaria, podría gestionarse creando equipos multidisciplinares compuestos por: equipos de enfermería, trabajadores/as sociales y Servicios de Atención Domiciliaria, lo que ayudaría al mantenimiento de los dependientes mayores en su domicilio y ahorraría recursos de tipo institucional. En Aragón, el 3 marzo de 2008 las Consejerías de Salud y Consumo y de Servicios Sociales y Familia del Gobierno de Aragón firmaron un acuerdo marco de colaboración y una adenda al mismo centrada en la atención a la dependencia, que pretende una coordinación de ambas consejerías con el objetivo de disminuir la burocracia y acortar los tiempos de atención mediantes distintas acciones. El panorama general es confuso, diverso y poco eficaz y la entrada en vigor de la ley no lo ha modificado mucho. 2.1.6. Resultados y Discusión Se puede decir que existe un amplio consenso entre todos los profesionales, tanto de la rama sanitaria como de la social, que es necesario, para la atención integral de los dependientes, un modelo válido de coordinación entre los servicios sociales y los sanitarios, sobre todo para aquellas situaciones de complejidad asistencial que requieren, al tiempo y de manera continuada, la atención de ambos. Las diferencias que presentan el sistema de salud y el sistema de servicios sociales en materia de organización, configuración jurídica y mecanismos de financiación han dificultado hasta ahora esta coordinación. Las distintas administraciones públicas (Central y Autonómica) han intentado dar respuesta a la necesidad de coordinación sociosanitaria mediante distintos programas. La entrada en vigor de la LEY 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia, reconociendo los derechos subjetivos a las personas en situación de dependencia y los servicios y atenciones preventivas y de promoción de la 31 para el dependiente que determina el artículo 29 de la ley corresponde al modelo de seguridad social. La redacción de este artículo, no obstante, es algo ambigua. En distintos países con modelo de Seguridad Social la libertad de elegir está limitada de diversas maneras. Pero en la Ley española no se ve tal limitación. Incluso en el art. 29 no se precisa si la elección se podrá hacer entre distintos servicios o entre servicios y prestaciones económicas. Sólo será evidente la capacidad económica de la familia para aceptar una PEVS (Prestación económica vinculada al servicio) si no puede complementar con sus rentas el pago de los servicios privados a los que se les remite. Desde este punto de vista, pues, nuestro modelo se asimila al de Seguridad Social, sin aparentes limitaciones a la capacidad de elegir. 2.2.2. Aplicación de la LAPAD, 39/2006 en España El reconocimiento de derechos subjetivos a las personas en situación de dependencia y a los servicios y atenciones preventivas y de promoción de la autonomía personal es una conquista y un logro, que destacan los expertos y analistas, coincidiendo en este punto pero también constatando, los déficits y desviaciones que se están produciendo en su implantación. El proceso para conseguir el reconocimiento del derecho a la dependencia puede dividirse en dos fases: 1ª Fase: Incorpora la recepción de solicitudes, valoración, dictamen de grado y nivel y termina con el reconocimiento del derecho a prestación a los que han obtenido el grado y nivel dentro de los límites de aplicación de la ley en cada momento. 2ª Fase: Elaboración del PIA (Plan individual de Atención) y adjudicación de las prestaciones adecuadas a las necesidades según grado y nivel. Las altas expectativas y la información escasa sobre lo que la ley considera “dependiente” provoca mucha confusión y las entidades y organizaciones 32 sociales abogan por campañas dirigidas a los colectivos más directamente afectados por la ley. El número de solicitudes recogidas en toda España no se puede decir que sea muy alto después de cuatro años de aplicación: sólo un 3,2% de la población total española ha solicitado ser evaluado como dependiente. Además, las diferencias entre Comunidades Autónomas son notables. Sólo Andalucía (4,7%) y Castilla La Mancha (4,2%) están por encima del 4%, mientras la Comunidad de Madrid sólo ha recibido un 2% de solicitudes y Canarias un pobre 1,6%. (Ver Tabla 3). Tabla 3. Solicitudes, Situación a 1 de Junio de 2011 ÁMBITO TERRITORIAL Nº solicitudes %/total de solicitudes Nº de habitantes (1) %/ total habitant es C.A. Andalucía 395.577 26,4 8.415.490 4,7 Aragón 47.487 3,2 1.345.132 3,5 Asturias 33.935 2,3 1.081.348 3,1 Balears (Illes) 22.914 1,5 1.112.712 2,1 Canarias 33.772 2,3 2.125.256 1,6 Cantabria 22.570 1,5 592.560 3,8 Castilla y León 82.917 5,5 2.555.742 3,2 Castilla-La Mancha 89.146 5,9 2.113.506 4,2 Cataluña 243.856 16,3 7.535.251 3,2 Com. Valenciana 108.034 7,2 5.111.767 2,1 Extremadura 41.399 2,8 1.108.140 3,7 Galicia 83.945 5,6 2.794.516 3,0 Madrid 127.500 8,5 6.481.514 2,0 Murcia 50.534 3,4 1.469.721 3,4 Navarra 18.170 1,2 641.293 2,8 País Vasco 80.560 5,4 2.183.615 3,7 Rioja (La) 12.829 0,9 322.621 4,0 Ceuta y Melilla 3.528 0,2 160.635 2,2 TOTAL 1.498.673 100,0 47.150.819 3,2 FUENTE: SAAD-IMSERSO, Servicio de Estadísticas de la Subdirección General Adjunta de Valoración, Calidad y Evaluación. (1)INE: INEBASE: Avance Padrón Municipal. 1 de enero de 2011. Datos provisionales. La segunda fase del procedimiento del reconocimiento del derecho es la asignación de prestaciones adecuadas a la situación de necesidad a través de la formulación del Programa Individual de Atención. Se está produciendo la continuidad de la realización de las tareas de cuidado por parte de las mujeres de la familia, que ya tradicionalmente eran 33 las encargadas de las mismas, pero que ahora reciben una ayuda económica y son incluidas en la Seguridad Social: la Ley establece que los servicios han de tener carácter prioritario, produciéndose así una clara desviación respecto de las previsiones del legislador. Los datos publicados a Junio de 2011 dejan ver que existe un claro predominio de la prestación económica por cuidados en el entorno familiar (46,8%) que ha convertido la excepción en regla y que perpetua el modelo tradicional de cuidado y va “en contra del modelo comunitario de servicios que propugna la Ley y que debería suponer una oferta amplia de los servicios menos desarrollados tales como lo servicios domiciliarios o los centros de día/noche” (Cervera, Herce, López, Rodríguez Cabrero,Sosvilla,2009,p. 26). El total de prestaciones económicas en España asciende al 52,9 % (46,8 % por cuidados en el entorno familiar + 6,1% vinculadas al servicio), un alto porcentaje sobre todo teniendo en cuenta su excepcionalidad. Tabla 4. Personas beneficiadas y Prestaciones (%), Situación a 1 de Junio de 2011 FUENTE: SAAD-IMSERSO, Servicio de Estadísticas de la Subdirección General Adjunta de Valoración, Calidad y Evaluación. ÁMBITO TERRITORIAL PRESTACIONES (% horizontal) Prev. y promo. Teleas SAD CD/N SAR PEVS PEVCF PEAS TOTAL % Andalucía 0,0 22,9 19,9 4,2 7,4 1,3 44,3 0,0 100,0 Aragón 0,0 0,0 0,0 3,7 13,0 19,3 63,3 0,0 100,0 Asturias 0,0 3,1 11,6 8,8 20,3 10,1 46,1 0,0 100,0 Balears 0,0 0,0 0,0 6,0 18,7 3,9 71,3 0,0 100,0 Canarias 0,5 0,0 0,0 22,1 25,0 1,3 51,1 0,0 100,0 Cantabria 0,0 5,3 5,1 8,5 21,5 0,0 59,6 0,0 100,0 Castil y León 7,7 3,7 11,9 7,6 14,9 17,5 36,6 0,1 100,0 Castilla-L M 1,6 13,2 11,7 2,9 14,8 5,4 50,4 0,0 100,0 Cataluña 1,0 6,4 9,6 3,3 11,4 8,3 59,9 0,0 100,0 C. Valenciana 0,0 13,1 0,0 5,1 24,6 6,2 51,1 0,0 100,0 Extremadura 2,6 1,5 3,6 3,3 17,8 26,0 45,1 0,0 100,0 Galicia 0,3 1,9 18,3 6,8 14,5 10,0 48,1 0,1 100,0 Madrid 6,1 14,5 21,9 12,8 23,3 3,4 18,0 0,0 100,0 Murcia 2,4 14,0 0,0 5,5 6,7 3,1 68,3 0,0 100,0 Navarra 0,3 6,4 4,4 2,1 14,9 13,1 58,7 0,0 100,0 País Vasco 0,0 12,5 10,5 11,5 17,6 2,4 44,2 1,2 100,0 La Rioja 6,1 9,4 19,4 7,5 12,0 3,7 42,0 0,0 100,0 Ceuta y Melilla 9,5 8,0 15,3 1,9 7,4 1,2 56,8 0,0 100,0 TOTAL 1,7 12,5 12,9 6,0 13,8 6,1 46,8 0,1% 100,0 Total Servicios 46,9 Total Prest. Econ. 53 34 En el Informe publicado por el Sindicato CCOO en Octubre de 2010, se establece el umbral de la “excepcionalidad” de la prestación económica en el entorno del 25% del total de prestaciones, ya que de otro modo no podría hablarse de excepcionalidad propiamente dicha. Sin embargo, la importancia que ha adquirido la prestación económica prácticamente duplica este umbral y se sitúa, con mucha diferencia, como la principal prestación con la que se está atendiendo a las personas dependientes en el SAAD, muy cercana al 50% del total de prestaciones, en Aragón el número de prestaciones económicas es mayor. Se habla de factores de carácter cultural y sociológico que pueden ayudar a que los beneficiarios demanden de este tipo de prestaciones, junto a ellos existen intereses de carácter político y financiero de las Administraciones: una prestación económica de cuidado familiar tiene un coste mensual máximo de 520 euros (2011), mientras que un servicio puede perfectamente triplicar este coste; además de que la gestión de la prestación económica es más rápida y sencilla para las administraciones que ordenar y gestionar una cartera de servicios. Evidentemente el derecho a cuidar de nuestros familiares dependientes, mayores, en el caso que nos ocupa, no tiene discusión, pero debe combinarse con un amplio desarrollo de servicios sociales y sanitarios, que permitan conciliar la prestación de ese apoyo con la realización personal y profesional. Esta conciliación solo será posible si existen servicios disponibles y accesibles que puedan complementarse y converger con la atención familiar (Rodríguez, 2006). Los efectos negativos del excesivo número de prestaciones económicas tienen como consecuencia el mantenimiento del rol tradicional de cuidado que deben llevar a cabo las mujeres sin ayuda y fuera del mercado laboral y la falta de servicios hace que la capacidad de elección no exista. Por tanto, “se “empuja” a la familia (mujeres, por el mandato aún vigente del rol) a asumir el cuidado totalmente a sus expensas” (Rodríguez, 2006, p. 22). 35 Es importante también destacar que “la prestación económica vinculada a un servicio se previó en un primer momento como una prestación “de tránsito” que debería utilizarse “únicamente cuando no sea posible el acceso a un servicio público o concertado de atención y cuidado”, según lo regula el artículo 17 de la Ley de Dependencia” (Informe CCOO, 2010, p. 14). Existen dos posibles explicaciones de este fenómeno: que la red de servicios públicos y concertados es insuficiente para atender la demanda o que existe un deficiente diseño de financiación de la prestación de servicios. En cualquier caso es necesario un estudio más pormenorizado que muestre cuál es la verdadera dimensión de la red pública y concertada de servicios de dependencia y cómo y dónde debe desarrollarse para dar una respuesta adecuada a las necesidades del SAAD (Informe CCOO, 2010). Todos los analistas, profesionales, usuarios etc. critican esta situación que de alguna manera vulnera el espíritu de la ley, y no debe de perderse de vista la promoción de los servicios, sobre todo los comunitarios, que son los más demandados. La falta de servicios resta calidad a la atención y no genera empleo, podemos recordar que la cifra de desempleados es de 4,9 millones (INE, 2011), en este momento de grave crisis económica, y que la apuesta por servicios profesionales como un sector de actividad económica capaz de generar empleo y riqueza estaba también implícito en la nueva ley. En Aragón la extensión de los servicios reconocidos en la ley ha sido escasa: “en el mes de julio de 2010, es una de las nueve CCAA que no ofrece la Prestación Económica de Asistente Personal; una de las siete que tampoco ofrece la prestación de Prevención y Promoción de Autonomía personal; una de las cinco que no ofrece los Servicios de Ayuda a Domicilio; y sólo tiene un caso de servicio de Teleasistencia” (Rincón y Sanz, 2010, p. 38). Pues bien, un año después las cosas siguen de manera parecida, como se puede comprobar en la Tabla 4 (pág. 33): la Prestación Económica de 36 Asistente Personal que por otro lado solo ofrece mínimamente Castilla y León y País Vasco sigue sin ofrecerse. Solo una CCAA ha introducido la Prestación de Prevención a la Dependencia y promoción de la Autonomía Personal este año, pero Aragón sigue siendo una de las seis que no la ofrece; una de las cinco que no ofrece el Servicio de Ayuda a Domicilio y un servicio de teleasistencia que había hace un año ha desaparecido ahora de manera que Aragón es una de las tres Comunidades que no ofrece dicho servicio. Hay que decir que el Departamento de Servicios Sociales y Familia del Gobierno de Aragón con la Orden de 22 de marzo de 2011, por la que se modifica la Orden de 7 de noviembre de 2007, ha incorporado al Servicio Aragonés de la Dependencia los Servicios de Promoción de la Autonomía Personal, Tele asistencia, Ayuda a Domicilio y Centros de Noche pero no se ha ejecutado. 2.2.3. Aragón: Organización territorial: Comarcas y Servicios Sociales La desigual distribución de la población aragonesa en el territorio, con una densidad media de 28,2 habitantes por km2, está territorialmente organizada en Comarcas (33), para poder gestionar los servicios necesarios para sus poblaciones debido al: elevado número de municipios, 731, su pequeño tamaño en la mayor parte de los casos (el 72% de los municipios tienen menos de 500 habitantes) y su alta dispersión territorial. Las Comarcas tienen competencias en Acción Social y a través de los Centros de Servicios Sociales, gestionan las prestaciones básicas del Sistema, todas tienen Servicio de Ayuda a Domicilio y Teleasistencia y colaboran con el Gobierno de Aragón en la implementación del sistema de la dependencia, en aspectos como: información, promoción de la Ley y, especialmente en la proposición y elaboración de los Planes Individuales de Atención (PIAs) de las personas reconocidas como dependientes. 37 2.2.4. Situación de los servicios sociales en Aragón: Punto de Partida La puesta en marcha de la Ley 39/2006, requiere de la integración y gestión de los nuevos servicios y prestaciones en el ámbito de los servicios sociales personales, garantizando ahora derechos subjetivos. Esta integración es organizativamente compleja y variable: cada Comunidad Autónoma parte de una realidad diferente y tiene recursos implantados y gestionados de manera también distinta lo que origina diferencias importantes entre comunidades. Los servicios de atención en la comunidad como son el Servicio de Asistencia Domiciliaria, Teleasistencia y los Centros de Día tienen un nivel de cobertura por debajo de la media española. El SAD (Servicio de Ayuda a Domicilio): Tiene un índice de cobertura de 4,32 en 2008 y su intensidad horaria era de 9,87 horas al mes. Están por debajo de la media española y existen diferencias territoriales con España y entre las propias comarcas aragonesas, como se verá más adelante. Con esos índices de cobertura y de intensidad será muy difícil, como se trata de poner de manifiesto en este trabajo, ofrecer servicios comunitarios de este tipo a la población aragonesa. En el caso de los Centros de Día la tasa de cobertura es de 0,64 frente al 0,83 que es la media española. Aunque toda la literatura especializada y la propia política de atención a la dependencia tiene por objetivo declarado “envejecer en casa”, es decir ofrecer atención y servicios en el entorno del domicilio de los dependientes, es imprescindible ofrecer servicios residenciales. En este caso, las plazas residenciales en Aragón presentan una cobertura de plazas residenciales alta (61,1%), ocupando el tercer lugar en España, según el informe, Los Mayores en España. Informe 2008 (IMSERSO, 2009) casi un tercio más que la media nacional (4,31). Con esta situación de partida, el Gobierno de Aragón afronta la puesta en marcha de la LAAD. 38 2.2.5. Actuaciones del Gobierno de Aragón: Puesta en marcha de LAAD 39/2006 Las Comunidades Autónomas son las encargadas de reconocer la situación de dependencia mediante un baremo único aprobado por el Consejo Territorial del SAAD y a continuación se encargan también de la elaboración del Plan Individual de Atención (PIA) prescribiendo los servicios y prestaciones adecuados (LAAD 39/2006 Arts. 28 y 29). Las actuaciones del Gobierno de Aragón con la entrada en vigor de la ley el 1/1/07 se concretaron en llevar a cabo una serie de iniciativas legislativas para adecuar el sistema de servicios sociales a la nueva realidad impuesta por la ley; incluyendo los primeros pasos de lo que luego sería la LEY 5/2009, de 30 de junio, de Servicios Sociales de Aragón, que no procede analizar en este momento. Las siguientes medidas fueron la formación y contratación de equipos de valoración y el refuerzo de los Servicios Sociales de Base (Municipales y Comarcales). Se contrataron 59 profesionales, la mayor parte trabajadores sociales, para que se integraran en los respectivos equipos de Ciudades y Comarcas. La distribución de los nuevos profesionales quedó de la siguiente manera: • Zaragoza ciudad: 19 (12 trabajadores sociales, 6 administrativos y un técnico todos ellos para la ciudad de Zaragoza). • SSB resto CD Zaragoza: 5 (Un trabajador social para cada una de las cinco “Mancomunidades” que agrupan los municipios del entorno de Zaragoza) • Ciudades > 20.000: 3 (Huesca, Teruel y Calatayud) • Resto comarcas: 32 • Total: 59 De forma centralizada, desde cada una de las Direcciones provinciales del Departamento de Servicios Sociales y Familia, se organiza el trabajo de 39 acuerdo con las solicitudes de valoración de la dependencia que se reciben. Trabajan de manera autónoma, sin relación especial con los Centros de Servicios Sociales de los Municipios y Comarcas que únicamente conocen estas actuaciones cuando reciben del Instituto Aragonés de Servicios Sociales la notificación, los listados, de las personas de su territorio valoradas con su correspondiente reconocimiento de Grado y Nivel y que deben visitar para realizar el Informe social preceptivo y el Plan Individual de Atención (PIA). El refuerzo de los Centros de Servicio Sociales responsables de la realización de los PIAs (LAAD 39/2006, Art. 29) se hizo sobre la base de los convenios anuales que realiza el Gobierno de Aragón con los municipios y las Comarcas para garantizar las prestaciones básicas del sistema de servicios sociales, y aprovechando los planes de empleo del INAEM (Instituto Aragonés de Empleo). Otra de las actuaciones importantes llevadas a cabo por el Gobierno Aragonés es el impulso al desarrollo de los servicios que hemos visto tan escasamente desarrollados en 2008. Según datos de la Secretaría General Técnica del Departamento de Servicios Sociales y Familia de los años 2008-2010, se aprecia un incremento de plazas residenciales entre 2008 y 2010 del 10,4%: el Gobierno de Aragón ha aumentado sus plazas propias en un 14,2% y ha concertado el 23%. El IASS (Instituto Aragonés de Servicios Sociales) gestiona 4.164 plazas entre propias y concertadas (23,6%). Las demás plazas que no sean propias del IASS o concertadas tendrán que ser utilizadas al aplicar la ley “bajo el epígrafe de Prestaciones Económicas Vinculadas al Servicio con efectos políticos y económicos muy distintos tanto para el Gobierno de Aragón, para los titulares de esas plazas, como para los dependientes y sus familias. Entre otras cosas, dependiendo del coste de la plaza “privada”, sea municipal, social o mercantil, a los dependientes les puede resultar más “barato” ir a una plaza pública o concertada o a una privada, 40 recibiendo la PEVS en la cuantía relativa a su grado y nivel de dependencia y no al coste de la plaza” (Rincón y Sanz, 2010:10). Respecto a los Centros de Día: aumenta el número de plazas sobre todo por parte de las Corporaciones Locales y las sociedades mercantiles, el IASS aumenta las plazas concertadas y se incrementan las plazas privadas respecto a 2008. El Acuerdo Marco para la concertación de plazas con las entidades mercantiles, publicado en el BOA el 24-12-2009 se produce con la finalidad de disponer de una bolsa de plazas para los dependientes que requieran un recurso residencial. Constitución y puesta en marcha de programas de apoyo y formación de cuidadores: • Programa “Cuidarte”: Consistente en la formación de grupos de autoayuda (25 en todo Aragón, en los que han participado 252 cuidadores de 19 Comarcas en 2009) que ofrecen apoyo emocional, trabajo de sus sentimientos, autoayuda, destinados a cualquier persona que se esté ocupando de otra que tenga dependencia. • Programa de formación para cuidadores no profesionales: Destinado a cuidadores no profesionales de dependientes que están recibiendo la PECF, con modalidades: “on line” y presencial, reconocidos con certificados de Buenas Prácticas en Atención a la Dependencia y Promoción de la Autonomía Personal por la Asociación estatal de Directores y Gerentes de Servicios Sociales 2.2.6. Resultados: Balance de la implantación del SAAD en Aragón “Tanto en solicitudes tramitadas, valoraciones realizadas como en prestaciones reconocidas Aragón ocupa oposiciones altas en el ranking de las CCAA” (Rincón y Sanz, 2010, pp. 19-20), es decir las dos primeras fases del proceso se están desarrollando de forma adecuada. 47 La LEY 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia es el resultado de las reclamaciones de organizaciones y agentes sociales, de los compromisos de determinados partidos políticos y de las exigencias de las instituciones europeas, responsabilizadas tiempo atrás con la atención a la dependencia. El modelo de protección español es un modelo mixto inspirado en los distintos modelos europeos (universal, y de seguridad social), que pretende superar el modelo asistencial (de a tención a los “pobres”) que existía hasta ahora. Partiendo del modelo propuesto por la ley hemos ido analizando sus contradicciones y debilidades para verificar la hipótesis planteada: Los objetivos de mejora en la atención a las personas mayores en situación de dependencia mediante la oferta de servicios y una atención profesional, no se está cumpliendo. El análisis lo hemos hecho pasando de lo más general, cómo se ha aplicado la ley en España, para ir descendiendo a nuestra Comunidad Autónoma y analizar cómo el territorio aragonés está desarrollando la ley. La ponencia El Sistema de la Dependencia y su desarrollo en Aragón, elaborada por los profesores de la Facultad de CCSS y del Trabajo, de la Universidad de Zaragoza, María del Mar del Rincón Ruiz y Ángel Sanz Cintóra, presentada en Madrid en Septiembre de 2010, es la base del trabajo que, junto con los datos proporcionados por los informes de los analistas, los datos estadísticos más recientes (SISAAD) y las entrevistas con los profesionales que a pie de calle viven en primera persona cómo percibe la ciudadanía los efectos de la aplicación de la nueva ley, nos han permitido verificar la hipótesis. La atención a la dependencia mediante servicios profesionales y de calidad, tal y como propugna la ley, no se está llevando a cabo en Aragón. Por el contrario, se está reproduciendo el modelo tradicional de atención llevado a cabo por la familia y principalmente por las mujeres, un efecto que se quería evitar. 48 Hemos visto que algunos servicios de atención comunitaria como el SAD (Servicio de Ayuda a Domicilio) y la Teleasistencia, no han estado adscritos a la dependencia hasta la ORDEN de 22 de marzo de 2011, del Departamento de Servicios Sociales y Familia BOA Nº 74 13/04/2011, por lo que todavía no se puede saber cómo impactarán en la población dependiente. Hasta ahora los dependientes y sus familias no los recibían como prestaciones de la ley, lo que ha hecho que envejecer en el domicilio con atenciones profesionales y de calidad no haya sido posible y los Centros de Día, también básicos para la atención comunitaria, son insuficientes. La documentación revisada evidencia que las prestaciones económicas, tanto las de cuidados en el entorno familiar (60,9 %), como las vinculadas al servicio son preponderantes en todo el territorio nacional y más en la Comunidad Autónoma de Aragón. Todos los profesionales entrevistados corroboran esta afirmación que se ve como uno de los problemas más importantes que está teniendo la ley en su aplicación. Los agentes sociales muestran su preocupación por las diferencias entre Comunidades Autónomas y los retos están actualmente en la mejora del tiempo de espera desde el reconocimiento del derecho y la elaboración del PIA (Plan Individual de Atención) y el elevado volumen de prestaciones económicas, describe (E6). En su opinión existe un avance lento pero firme y condicionado por los retrasos en la puesta en marcha en estos primeros años. Toda la literatura científica y las entrevistas con los profesionales coinciden en afirmar que el Sistema de Atención a la Dependencia es un importante logro, que ha llegado en un momento económicamente muy duro y difícil pero que “no hay que dar ni un paso atrás” (E6) sino analizar dónde están los fallos e intentar subsanarlos. 49 2.3. Conclusiones y Reflexiones generales Llamar la atención sobre la necesidad de mejorar la atención integral de los mayores dependientes en Aragón es el objetivo último de este trabajo. Todo el material revisado y las entrevistas con los profesionales expertos revelan que la atención integral, entendida como continuidad de cuidados, con servicios profesionales de calidad, teniendo en cuenta las necesidades sanitarias y sociales de los usuarios, no ha mejorado con la entrada en vigor de la Ley 39/2006. También es unánime la opinión entre los profesionales y la literatura consultada que la puesta en marcha de la ley es un hito importante y, precisamente por eso, no desarrollarla en todo su potencial supone un cierto fracaso social y político. Pero lo cierto es que se pueden, y deben, mejorar muchos aspectos: simplificar y “humanizar” los procesos administrativos, estandarizar protocolos de evaluación multidisciplinar, establecer pautas claras de revisión de situaciones que, de suyo, son dinámicas y cambiantes, limpiar el tejido normativo en el que se solapan distintas jurisdicciones y que no ayuda precisamente a una eficiente utilización de recursos limitados. Por otro lado, el aspecto preventivo de la dependencia previsto en la ley (“promoción de la autonomía”) está aún por desarrollar y es claro que su desarrollo y eficiente aplicación va a exigir de una mayor coordinación entre diversas áreas que se encuentran bajo diferentes responsables administrativos. Además, será necesario formar y reciclar a un importante número de profesionales que, de forma coordinada, lleven a cabo planes y actuaciones destinados a alargar la autonomía de las personas mayores. Enseñar a envejecer con calidad, además de una responsabilidad ética, es una forma de crecimiento sostenible que crea empleo y contribuye a una más eficiente utilización de los recursos disponibles. 50 De la investigación realizada se puede concluir que: • La sociedad española y la aragonesa han tomado conciencia de la necesidad de atender la dependencia de los mayores. • Este paso es importante. • El legislador al dar el primer paso lo ha hecho de forma poco definida • La publicación de la ley ha coincidido con el desencadenamiento de una grave crisis global financiera y social. • La motivación y espíritu de la ley no se ven reflejados en la aplicación de sus preceptos. • La utilización de los limitados recursos puede optimizarse mediante una adecuada coordinación de los sistemas implicados y sus reglamentaciones. • Esta coordinación resulta esencial para dilatar al máximo la aparición de la dependencia, trabajando en su prevención. • Con el alargamiento que, en consecuencia, experimentaría la autonomía, los recursos limitados permitirían atender el desarrollo de servicios que, hoy en día, son “cambiados” por prestaciones económicas que no aseguran la total calidad del dependiente. Por todo ello, podemos afirmar que se verifican las hipótesis formuladas en este trabajo: a) la atención, de forma integral e integrada, a las personas en situación de dependencia demanda una adecuada coordinación sociosanitaria que hoy no se está produciendo. b) los objetivos de mejora en la atención a las personas mayores en situación de dependencia mediante la oferta de servicios y atención profesional no se está cumpliendo. 51 3. SITUACIÓN EN LA ACTUALIDAD: REVISIÓN DE LA ATENCIÓN A LAS NECESIDADES DE LAS PERSONAS MAYORES DEPENDIENTES, 2013 Vamos a tratar de analizar los cambios ocurridos en el período que va desde el año 2011, fecha en la que terminamos el Trabajo Fin de Máster en Gerontología Social, hasta la actualidad para ver cómo los cambios normativos y presupuestarios han incidido en las necesidades de atención de los mayores dependientes en las dos hipótesis entonces planteadas y que ahora intentaremos de nuevo validar. c) La atención a las personas en situación de dependencia de forma integral e integrada (Art.3, LAPAD) demanda una adecuada coordinación sociosanitaria, que actualmente no se está produciendo. d) Los objetivos de mejora en la atención a las personas mayores en situación de dependencia mediante la oferta de servicios y una atención profesional, no se está cumpliendo. Para analizar la actual situación de la aplicación de la Ley 39/2006, vamos a tratar de averiguar cómo ha ido evolucionando desde el mes de Junio de 2011, a través de la documentación publicada y los informes de evaluación: el primero llevado a cabo por el Gobierno saliente de Rodríguez Zapatero en Noviembre de 2011 y que analiza los datos entre el 1 de enero de 2007 y finales de 2010, el mismo período que nosotros estudiamos en el trabajo base y el segundo por el Gobierno entrante de Rajoy en Enero de 2012. También repasaremos los cambios normativos y presupuestarios puestos en marcha desde las elecciones generales y examinaremos la documentación que los distintos expertos en el tema han publicado desde 2011. A esta revisión bibliográfica uniremos las opiniones de profesionales expertos que trabajan en el ámbito de la dependencia y que nos aportarán su visión de cómo afectan a los usuarios dependientes y sus familias todas estas cuestiones. 52 3.1. Coordinación Sociosanitaria “La atención a las personas en situación de dependencia de forma integral e integrada (Art.3, LAPAD) demanda una adecuada coordinación sociosanitaria, que actualmente no se está produciendo”. Esta era nuestra primera hipótesis en el trabajo base que, como también hemos visto en epígrafes anteriores, validábamos en el principio del verano de 2011, señalando que no existía un planteamiento nacional de coordinación entre sistemas, lo que dificultaba las políticas de integración necesarias para el establecimiento de una correcta coordinación sociosanitaria. También constatábamos que esta coordinación era muy demandada por los/las profesionales del ámbito social y sanitario y que la entrada en vigor de la LAPAD 39/2006, parecía una buena oportunidad para conseguirlo, cosa que hasta ese momento no había ocurrido. Aunque la propia Ley hace alusión a la coordinación sociosanitaria en varios artículos (11, 3, 21) se elude un planteamiento a nivel nacional y no se establecen estrategias de coordinación a nivel estatal. En el Informe del Gobierno de noviembre de 2011, se puede confirmar: “De la normativa sanitaria, la Cartera de servicios comunes del Sistema Nacional de Salud, que se establece en cumplimento de la Ley de Cohesión y Calidad del Sistema Nacional de Salud, no incluye explícitamente las prestaciones sociosanitarias que establecía la mencionada Ley” (p.88), observación que queda clara en el análisis de la situación de nuestro anterior estudio y que el informe reconoce en su análisis normativo. Por otro lado y en páginas siguientes del mismo informe se alude a programas sociosanitarios que en las distintas Comunidades Autónomas se llevan a cabo e inciden de diversa forma en la prevención de la dependencia, la promoción de la autonomía y la protección a las situaciones de dependencia, algunos ejemplos de estos programas pueden verse en la Tabla 2 (pág. 17 de este mismo trabajo). 53 La falta de coordinación entre los servicios sociales y sanitarios ha sido uno de los aspectos más criticados por parte de los proveedores de servicios en el informe. Los proveedores no lucrativos proponen como medidas “mejorar dicha coordinación a nivel de ambulatorios y centros de salud y potenciar el aspecto sanitario de los centros residenciales incorporando también cuidados paliativos”. Los proveedores mercantiles plantean la necesidad de incorporar la “gestión de casos” y la figura del gerente sociosanitario apoyado en un equipo multidisciplinar que defina caso a caso las necesidades de los beneficiarios en una doble vertiente social y sanitaria. Del mismo modo, dice el informe, se considera necesario comenzar definiendo perfiles sociosanitarios básicos para ir avanzando hacia modelos más precisos implicando a sanidad en dicho proceso (p. 521). Las medidas de ajuste para la reducción del déficit, comenzaron las reformas del Sistema Nacional de Salud, en la última etapa del Gobierno de José Luis Rodríguez Zapatero, poco antes de las Elecciones Generales de noviembre de 2011. El Real Decreto-ley 9/2011, de 19 de agosto, de medidas para la mejora de la calidad y cohesión del sistema nacional de salud, de contribución a la consolidación fiscal, y de elevación del importe máximo de los avales del Estado para 2011, menciona la coordinación sociosanitaria en el Capítulo III artículo 8 y se anuncia el establecimiento de una estrategia. - Artículo 8. Elaboración de la Estrategia de Coordinación de la Atención Sociosanitaria. A fin de incidir en la mejora de la calidad de la atención a las personas que reciben servicios sanitarios y de atención social, el Gobierno a través del Ministerio de Sanidad, Política Social e Igualdad, con la participación de las Mutualidades de funcionarios, en cooperación con las Comunidades Autónomas y con respeto a su ámbito competencial, elaborará una Estrategia de 54 Coordinación de la Atención Sociosanitaria, que contará con la colaboración de las organizaciones ciudadanas, los profesionales y las empresas del sector. La Estrategia incorporará objetivos de coordinación de los servicios sanitarios y de atención social, objetivos de mejora de la calidad y la eficiencia y objetivos ligados al impulso de la innovación en este ámbito y de generación de empleo. La Estrategia estará elaborada antes de seis meses a partir de la entrada en vigor del presente Real Decreto-ley, tendrá una duración de cinco años y establecerá mecanismos de evaluación bienal que permitan su seguimiento, la valoración de resultados y la eventual incorporación de nuevas medidas. 3.1.1. Algunas Novedades Libro Blanco de la Coordinación Sociosanitaria, 2011 Otro hecho a tener en cuenta y que se esperaba con mucho interés por parte de los profesionales e investigadores es el Libro Blanco de la Coordinación Sociosanitaria, propuesto en una reunión del Consejo Territorial celebrada en febrero de 2010. El 19 de diciembre de 2011, el Ministerio de Sanidad, Política Social e Igualdad a través del IMSERSO y por parte de su Directora General Purificación Causapié, se presentó por fin el esperado libro, que vio la luz con el Gobierno en funciones y a dos días de la toma de posesión del nuevo Gobierno. Se trata de un documento de reflexión y análisis estructurado en dos partes: En el primer bloque de contenidos se presentan los datos de un estudio sobre el estado actual de la coordinación social y sanitaria a escala estatal e internacional que pretende servir de base a responsables políticos y técnicos para que dispongan de elementos concretos con los que avanzar en la articulación de la misma en sus respectivos ámbitos territoriales, garantizar el principio de continuidad en la asistencia y asegurar la prestación eficiente de servicios adaptados a las necesidades que presentan los pacientes crónicos y dependientes en nuestro país. 55 El segundo bloque recoge recomendaciones para facilitar su implementación además de describir aquellas experiencias exitosas que se están llevando a cabo en las distintas comunidades autónomas y que pueden ayudar a fomentar la colaboración institucional y servir como modelo para su extensión. La dirección técnica del Libro Blanco ha sido compartida por la Dirección General del IMSERSO y la Dirección General de la Agencia de Calidad del Sistema Nacional de Salud, contando con la participación de las comunidades autónomas. Emilio Herrera, Director General de Enterprising Solutions for Health, responsable del equipo que ha desarrollado técnicamente el proyecto, afirma en una entrevista para el grupo editorial Sanitaria 2000, que la situación actual de la coordinación sociosanitaria, es heterogénea y parcial. Heterogénea, porque depende mucho del enfoque que se haya hecho en el territorio concreto del que estemos hablando, no siendo uniforme ni la planificación ni la aplicación práctica en todas las CCAA; y parcial, porque respecto de todos los aspectos que hay que tener en cuenta a la hora de implantar un verdadero modelo o sistema de atención sociosanitaria (como por ejemplo, la normativa o las estructuras organizativas, pasando por los procesos y protocolos hasta los sistemas de información o la financiación), algunos se han desarrollado –en mayor o menor medida- y otros no (Herrera, E., 2012). El sector fue muy crítico con la forma, sin presentación a la prensa ni anuncio a los agentes implicados en su elaboración, y con el fondo: no parece convencer al limitarse a “una recopilación de datos”. “La Secretaria del Sector Salud, Sociosanitario y Dependencia de UGT, Pilar Navarro, aseguró tajante que ‘no es el Libro Blanco que todos esperábamos, porque de ser así, sería una tristeza’. En esta línea, afirma que ‘falta todo por desarrollar y no hay compromiso de las partes` para ninguna acción, lo que invalida, en su opinión, esta ‘mera recopilación de datos y reflexiones`”. (Márquez, 2012, Redacción Médica). 56 Estatuto del Mayor y Espacio Común Sociosanitario El 13 de noviembre de 2012 la Ministra de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad, Ana Mato, durante su intervención en el Pleno del Congreso de los Diputados para defender el Presupuesto para 2013 para el Ministerio, anunció la intención de impulsar un Espacio Común Sociosanitario, "Es mi intención trabajar con todos los agentes sociales e institucionales para poner en marcha, por primera vez en España, un Espacio Único Sociosanitario con el que ofrecer un nuevo enfoque coordinado en la prestación de servicios del Bienestar”. El borrador del Estatuto del Mayor en el que está trabajando el Gobierno incluye, entre otras cosas, la creación, de ese espacio sociosanitario. Mato ha definido este documento como “una guía para la elaboración de las políticas públicas orientadas a promover un envejecimiento saludable y a prevenir situaciones de dependencia”. En la clausura de el “Día Europeo de la Solidaridad entre Generaciones” la ministra de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad, Ana Mato, ha recibido de manos de las asociaciones de mayores el primer borrador del Estatuto del Mayor, que, como explicó después, “no ha sido redactado por el Gobierno y después trasladado a las asociaciones”, sino que son ellas “quienes están trabajando para hacerlo realidad”, labor que agradeció. Esta nueva norma supondrá, en palabras de la ministra, “un avance decisivo en la garantía de los derechos de las personas mayores, y pone de manifiesto nuestro reconocimiento del papel que desempeñan en la sociedad”. “El Estatuto del Mayor será un avance decisivo para reconocer los derechos de los mayores y reconocer su papel en la sociedad”. La ministra recordó que este estatuto es ahora más necesario que nunca, pues el porcentaje de mayores de 64 años es del 17 por ciento de la población, y las previsiones del Instituto Nacional de Estadística (INE) indican que el porcentaje se duplicará en 2049. 63 2012, está pendiente de establecer en el Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud y en el territorial de la dependencia medidas concretas y el establecimiento de la Cartera de Servicios. El repaso a la reforma sanitaria también nos ha aclarado que la atención más puramente sanitaria que no abordábamos en el primer trabajo, ha ido empeorando progresivamente y el establecimiento del copago en la cartera suplementaria ha incidido directamente en el bolsillo, ya muy mermado de los pensionistas, ya hemos señalado que las repercusiones en la salud e incluso en la morbilidad están por ver. Por todo lo señalado y aunque no haya evidencia cuantitativa y constatable toda la normativa analizada y la información recogida serían suficientes para validar la hipótesis planteada: la atención a las personas en situación de dependencia de forma integral e integrada (Art. 3, LAAD) demanda una adecuada coordinación sociosanitaria, que actualmente no se está produciendo. Se puede concluir que la atención integral a las personas mayores dependientes, como concluíamos en 2011 está por desarrollar, y de momento solo existen “declaraciones de intenciones” y documentos vagos y difusos que no son suficientes para cubrir las necesidades sociosanitarias de la población, demandadas por los profesionales del sector. 64 3.2. Atención a la dependencia mediante servicios profesionales y de calidad, 2013 España destaca como uno de los países donde la tasa de personas mayores sobre el total de la población, será cercana al 32% en 2050, según datos de la oficina estadística de la Unión Europea (Eurostat). Los cambios que este proceso de envejecimiento están conllevando en todas las generaciones y en la mayoría de las áreas de actividades sociales y económicas, han obligado a nuevos compromisos de protección y financiación. La aprobación de la LEY 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia, que entró en vigor el 1 de Enero de 2007, obedece a uno de esos compromisos y uno de sus objetivos es proporcionar servicios de cuidado profesionales y de calidad a los dependientes, objetivos que como hemos podido constatar en el trabajo base, no se habían cumplido en 2011. “Los objetivos de mejora en la atención a las personas mayores en situación de dependencia mediante la oferta de servicios y una atención profesional, no se está cumpliendo”. Las conclusiones del primer trabajo validaban nuestra hipótesis y dejaban claro que los servicios eran insuficientes y que el alto número de prestaciones económicas, tanto las de cuidados en el entorno familiar (60,9%), como las vinculadas al servicio eran preponderantes en todo el territorio nacional y más en la Comunidad Autónoma de Aragón. Averiguar si las necesidades de atención han mejorado, desde principios del verano de 2011, centrándonos en la oferta de servicios de calidad es el objetivo de esta parte de la investigación. Cronológicamente y partiendo de donde dejábamos el trabajo base, Junio de 2011, vamos a ir analizando las distintas actuaciones en esta materia, llevadas a cabo por las Administraciones. 65 3.2.1. Informe del Gobierno para la evaluación de la Ley de Promoción de la Autonomía Personal y atención a las personas en situación de dependencia. (Noviembre 2011) El informe, como ya hemos dicho anteriormente, se llevó a cabo como aportación de la Administración General del Estado a la evaluación de los resultados de aplicación de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia (LAPAD). Lo lleva a cabo el Consejo Territorial del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia, de conformidad con lo previsto en el apartado 4 de la disposición final primera de dicha norma. El amplio informe (736 páginas), dividido en diez capítulos con unas conclusiones y líneas de actuación más anexos, incluye también un resumen ejecutivo y analiza los principales desarrollos e impactos de la LAPAD entre el 1 de enero de 2007 y finales de 2010. Entremezclados el análisis de procesos y el de impactos, los objetivos de análisis de procesos incluyen: el análisis normativo, el marco internacional, la consulta a las Comunidades Autónomas, Consejos Consultivos y la Federación Española de Municipios y Provincias, la estructura y análisis del gasto y financiación del SAAD, el desarrollo del Sistema de Información del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia (SISAAD) y la gestión por la Administración General del Estado del SAAD. Entre los objetivos de análisis de resultados están los de tipo económico (impacto en la producción, empleo, fiscalidad y déficit público) y los de tipo social (la valoración que las personas beneficiarias del SAAD hacen de las prestaciones que reciben y, en general, del desarrollo de esta nueva política). Ya hemos señalado que este informe coincide en el tiempo y en muchos resultados con el primer trabajo presentado en el mes de Junio de 2011. Nuestro trabajo se centraba en el análisis de la prestación de servicios profesionales desde la Red de Servicios Sociales, por las respectivas 66 Comunidades Autónomas mediante centros y servicios públicos o privados concertados, servicios que la ley considera prioritarios. En las conclusiones de dicho trabajo, quedaba claro que esto no ocurría y veremos que en este informe también se alude a esta cuestión, por parte sobre todo de los agentes sociales y económicos, consejos consultivos y organizaciones profesionales y proveedoras de servicios, consultados por la Administración en el informe (Capítulo VIII, pp. 472-533). Lo primero que hay que hacer notar es que la valoración general del SAAD es muy positiva, todos los miembros de los Consejos Consultivos, se felicitan del desarrollo de un nuevo derecho subjetivo y universal y en esta cuestión el acuerdo es prácticamente unánime. También es importante señalar que, en ese momento, la inmensa mayoría de los beneficiarios manifestaban un grado de satisfacción positivo, en la encuesta realizada a las personas beneficiarias y sus cuidadores, “valorando con una media de notable (3,4 sobre 5) el SAAD y con un notable alto las prestaciones recibidas, sobre todo la población con Grado 3, también las cuidadoras/es valoran positivamente el impacto de las prestaciones en su bienestar y en el de sus familiares (3,7 sobre 5).” (Rodríguez Cabrero, 2012, p.328). Este hecho no impide que en el análisis y la evaluación de la aplicación de la LAAD 39/2006 hasta 2011, se destaquen varios problemas que hacen que las necesidades de atención de los dependientes y sus familias no hayan mejorado, con la entrada en vigor de la ley. En el resumen ejecutivo del informe se destacan como problemas que producen un déficit en el desarrollo de la ley: “el haberse centrado en exceso el sistema en las prestaciones económicas en detrimento del desarrollo de los servicios y, dentro de éstos, el limitado desarrollo de los servicios de autonomía personal y prevención; plazos administrativos desiguales entre Comunidades Autónomas entre la valoración y el acceso efectivo a la prestación; la existencia de velocidades diferentes en el desarrollo del SAAD 67 entre las Comunidades Autónomas, lo cual afecta al principio de igualdad; una cooperación interadministrativa que se juzga insuficiente para contribuir con eficacia a la cohesión social y territorial; el papel subordinado de las Corporaciones Locales; un modelo de participación en los Consejos Consultivos del SAAD de carácter más informativo que proactivo; un sistema de financiación que, en parte, se considera insuficiente y que arroja dudas sobre su sostenibilidad futura, agudizadas por la crisis financiera y económica actual, a la vez que preocupa la transparencia financiera de las Administraciones Autonómicas. Adicionalmente preocupa la dispersión regulatoria en cuanto al copago y un sistema de colaboración pública y privada, mercantil y sin fin de lucro, que no acaba de encontrar estabilidad en su desarrollo” (p. 56). De las dificultades señaladas una de las que más claramente vulneran el espíritu de la ley, es el excesivo número de prestaciones económicas, sobre todo las de cuidados en el entorno familiar (Ver Tablas 4 y 5, págs. 33 y 42). La Ley, en su artículo 14 menciona la prioridad de los servicios que se prestarán a través de la oferta pública de la red de Servicios Sociales por las respectivas Comunidades Autónomas, mediante centros y servicios públicos o privados concertados debidamente acreditados y destaca la excepcionalidad de las prestaciones económicas. A esta conclusión, llegábamos también en nuestra investigación base, volvemos a señalar que nuestro análisis y el de este informe coinciden en el tiempo y en muchas de las conclusiones. Las razones que se aducen para ese sobredimensionamiento son: “La preferencia de las prestaciones económicas respecto de los servicios debido a la baja oferta general de estos últimos, el elevado coste de algunos de ellos, la inadecuación de los servicios a las necesidades concretas de la persona afectada, el peso de las tradiciones de cuidado familiar y, más recientemente, el peso creciente de la libertad de elección en las personas con discapacidad y del ciudadano en general” (p. 57). 68 Se reconoce que la crisis económica y financiera y el coste inferior de las prestaciones económicas respecto de los servicios han favorecido esta deriva Por último se hace mención de las modificaciones derivadas de las medidas extraordinarias tomadas para la reducción del déficit que mediante el Real Decreto-ley 8/2010, de 20 de mayo. Estas modificaciones cambiaban el régimen de retroactividad de las prestaciones del SAAD, que pasó a devengarse sólo cuando la tramitación del procedimiento superara el plazo máximo de los seis meses (p. 15). Por otra parte el nuevo baremo (Real Decreto 174/2011) entraba en vigor el 12 de Febrero de 2012, con la pretensión de mejorar el anterior y a partir de esa fecha, se convertía en el único instrumento aplicable en todo el territorio nacional. 3.2.2. Evaluación de resultados a 1 de Enero de 2012 sobre la aplicación de la Ley 3972006, de 14 de Diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y atención a las personas en situación de Dependencia Pasadas las elecciones generales y con el Gobierno del Partido Popular, presidido por Mariano Rajoy en el poder, se publicó un informe de evaluación, aprobado por el Consejo Territorial del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia en su reunión de 10 de julio de 2012. El informe de evaluación de estructura y contenido más escueto que el anteriormente analizado (73 páginas), se puede decir que sienta las bases de las posteriores reformas legislativas llevadas a cabo por la Administración Central, como veremos más adelante. En la Introducción ya se puede ver qué aspectos se consideran básicos y sobre ellos se sustenta el análisis evaluativo. 69 “Con independencia de las aportaciones que se puedan incorporar por parte del propio Consejo Territorial y sus órganos consultivos, como primera propuesta consideramos que el análisis de resultados deberá hacerse sobre los siguientes aspectos del desarrollo de la aplicación progresiva de la Ley, no sólo de los tres primeros años, sino de los cinco primeros años de aplicación (2007/2011): Desarrollo Normativo, Calidad y Adecuación de la Cartera de Servicios, Procedimiento y Sistema de Información, Empleo, Aspectos Económicos” (pp. 3-4). 3.2.2.1. Puntos a destacar de la Evaluación Desarrollo Normativo Se caracteriza el desarrollo normativo de la ley como prolijo y confuso y se proponen ajustes para adecuar la normativa a la realidad de la situación de dependencia en todo el territorio nacional y establecer unos criterios comunes en lo que consideran aspectos básicos del Sistema de la Dependencia, como el Baremo de Valoración de las situaciones personales de Dependencia y los aspectos económicos del Sistema. Calidad y Adecuación de la Cartera de Servicios En cuanto a la calidad y adecuación de la Cartera de Servicios, se relaciona la mayor necesidad de atención y cuidados con los servicios o prestaciones que se deben asignar en el Programa Individual de atención (PIA), que deben ser más profesionales y preparados cuanto mayor sea el grado de dependencia. Para analizar la adecuación de los Servicios y Prestaciones a las situaciones personales de Dependencia, tomando datos del Sistema de información del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia (SISAAD) cerrados a 31/12/2011 y analizados el 1 de Enero de 2012, se elabora un análisis de la situación por grados, en los diferentes niveles para un mismo grado para terminar con un análisis de la distribución del catálogo de servicios y prestaciones. La evaluación concluye que, en relación al total de personas 70 beneficiarias: la atención a las personas dependientes se realiza en un 80,19% en el entorno del domicilio, de los cuales un 54,5% se lleva a cabo con servicios de apoyo y el 45,5% restante por parte de los cuidadores familiares. En relación a los grandes dependientes (Grado III): El 26% de la atención se realiza a través de atención residencial (ver esquema p. 71). Se califica como entramado complicado la estructura y clasificación de las situaciones de Dependencia que “no parece tener en la realidad una plasmación clara de las diferencias entre niveles, e incluso grados y niveles próximos, tanto en la valoración de las situaciones como en las prestaciones para atenderla” (p. 17) y se habla de importante infrautilización de la red de servicios sociales con experiencia consolidada. Se propone como mejora “Simplificar y clarificar el actual entramado de Grados y Niveles, que condicionan el proceso de valoración de las situaciones de Dependencia, al no parecer que existan tantas diferencias tanto en el reconocimiento de las situaciones de Dependencia como en la forma de atenderlas en función de la asignación de las Prestaciones y Servicios.” (p. 18) y mejorar la adecuación entre las necesidades de atención de las personas dependientes y los servicios y prestaciones junto con un refuerzo de compromiso entre la Administración y el cuidador familiar y la formación básica necesaria. 71 RESUMEN DE LA DISTRIBUCIÓN ENTRE SERVICIOS Y PRESTACIONES PARA LA ATENCIÓN A LA DEPENDENCIA DE LAS PERSONAS BENEFICIARIAS QUE RECIBEN PRESTACIONES SEGÚN EL CATÁLOGO DE SERVICIOS Y PRESTACIONES DE LA LEY TOTAL SERVICIOS: 507.829 (54,51%) (Art. 14.2: "Carácter prioritario") PRE VENCIÓN Y PROMOCIÓN A .PERSONAL TELE ASISTENCIA A YUDA A DOMICILIO C ENTROS DE DÍ A/NOCHE A TENCIÓN RESI DENCIAL P .E. VINCULADA AL S ERVICIO Nº % Nº % Nº % Nº % Nº % Nº % 17.532 1,88% 125.742 13,50% 119.912 12,87% 59.968 6,44% 124.420 13,35% 60.255 6,47% SE RVICIOS DE LA RED PÚBLICA DE SERVICIOS SOCIALES SERVICIOS INDIRECTOS Tomado de Evaluación de resultados a 1 de Enero de 2012 sobre la aplicación de la Ley 3972006, de 14 de Diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y atención a las personas en situación de Dependencia(2012). Elaboración propia. TOTAL PREST. ECONÓMICAS 423.922 (45,50 %) P.E. CUIDADORES FAMILIARES (Art. 14: Carácter excepcional) P .E. ASIST. PERSON AL Nº % Nº % 423.019 45,40% 903 0,10% PRESTACIONES ECONÓMICAS PARA CUIDADOS EN EL DOMICILIO RATIO DE PRESTACIÓN POR PERSONA BENEFICIARIA 1,24 TOTAL PERSONAS BENEFICIARIAS CON PRESTACIÓN 752.005 QUE RECIBEN 931.751 PRESTACIONES 72 Procedimiento y Sistema de Información El procedimiento se evalúa como complejo y falto de normas de desarrollo común que definan y unifiquen criterios. La falta de un modelo normalizado que permita una mejor gestión del procedimiento hace que las Comunidades Autónomas opten por formas y procedimientos diferentes en la tramitación y resolución de los expedientes, según sus características concretas. La evaluación del sistema de información revisa cuestiones fundamentalmente técnicas relacionadas con problemas de coordinación, incompatibilidades y funcionalidades de sistemas. Empleo Respecto al empleo se critica que “De las 421.783 prestaciones económicas para cuidados familiares, por el 41,53% (175.161) el IMSERSO está abonando las cuotas de Seguridad Social, sin tratarse, la gran mayoría, de trabajadores profesionales incorporados al mercado laboral, por lo que esta prestación no conlleva, prácticamente, la generación de empleo” (p. 38). Se propone como mejora la revisión en profundidad de este sistema de altas. Aspectos económicos del Sistema Por último, la evaluación analiza los aspectos económicos de la dependencia y en relación con la aportación del usuario se recomienda homogeneizar la forma de determinación de la capacidad económica del usuario, para evitar las diferencias territoriales. Respecto a la aportación de la Administración General del Estado, se recomienda adecuar la aportación del Estado en los Presupuestos Generales del Estado (PGE), teniendo también en cuenta el tipo de servicio o prestación que reciba el dependiente, además del número de beneficiarios y su grado y nivel de dependencia. En relación con la aportación de las Comunidades Autónomas, se insiste en prestar atención a las personas dependientes principalmente a través de la Red de Servicios Sociales, identificar en los presupuestos de las Comunidades Autónomas las partidas destinadas a la dependencia y como ya decíamos, 79 1ª Fase: Solicitudes, valoración, dictámenes y reconocimiento del derecho a prestación. El proceso comienza con la recepción de solicitudes: Como se puede ver en la Tabla 6, en Junio de 2011 en España se habían presentado 1.498.673 solicitudes de valoración, de las cuales 47.487 correspondían a nuestra Comunidad Autónoma. Con los datos del 31 de abril de 2013 en el cómputo total se puede apreciar que a nivel nacional han aumentado las solicitudes hasta un total de 1.627.255. En Aragón el número de solicitudes ha disminuido en 745, también han disminuido las solicitudes de Castilla - La Mancha, Comunidad Valenciana y Navarra. En el año 2011 Aragón tenía un porcentaje de solicitudes en relación a su población del 3,53%, el 7º puesto en relación a las demás CCAA, (se habían tramitado 47.487 solicitudes), actualmente el porcentaje ha disminuido a un 3,46 (46.742 solicitudes) y Aragón ha pasado a ocupar el puesto número 10 en el ranking de las CCAA, como se puede observar en la Tabla 7. Antes Aragón estaba ligeramente por encima de la media española, ahora está prácticamente en la media, 3,46 frente a 3,44%. 80 Tabla 6. Solicitudes en relación a la población de las CCAA: Comparación Junio 2011/Abril 2013 Ámbito Territorial Nº solicitudes Junio 2011 Población CCAA 2011 Nº solicitudes Abril 2013 Población CCAA Abril 2013 Andalucía 395.577 8.370.975 400.104 8.449.985 Aragón 47.487 1.347.095 46.742 1.349.467 Asturias 33.935 1.084.341 34.777 1.077.360 Balears 22.914 1.106.049 24.126 1.119.439 Canarias 33.772 2.118.519 40.071 2.118.344 Cantabria 22.570 592.250 23.969 593.861 Castilla y León 82.917 2.559.515 103.840 2.546.078 Castilla-L M 89.146 2.098.373 88.504 2.121.888 Cataluña 243.856 7.512.381 277.824 7.570.908 C. Valenciana 108.034 5.111.706 106.144 5.129.266 Extremadura 41.399 1.107.220 47.260 1.108.130 Galicia 83.945 2.797.653 85.578 2.781.498 Madrid 127.500 6.458.684 173.748 6.498.560 Murcia 50.534 1.461.979 54.152 1.474.449 Navarra 18.170 636.924 17.373 644.566 País Vasco 80.560 2.178.339 84.659 2.193.093 Rioja (La) 12.829 322.415 14.495 323.609 Ceuta y Melilla 3.528 156.613 3.889 164.820 TOTAL 1.498.673 47.021.031 1.627.255 47.265.321 Fuente: SAAD-IMSERSO. Elaboración propia 81 Tabla 7. Solicitudes en relación población CCAA, %. Evolución 2011/2013 Ámbito Territorial Año 2011 % Sol. / Pob. Año 2013 % Sol. /Pob. Andalucía 4,73 4,73 Rioja (La) 3,98 4,48 Extremadura 3,74 4,26 Castilla-L M 4,25 4,17 Castilla y León 3,24 4,08 Cantabria 3,81 4,04 País Vasco 3,70 3,86 Cataluña 3,25 3,67 Murcia 3,46 3,67 Aragón 3,53 3,46 Asturias 3,13 3,23 Galicia 3,00 3,08 Navarra 2,85 2,70 Madrid 1,97 2,67 Ceuta y Melilla 2,25 2,36 Balears 2,07 2,16 C. Valenciana 2,11 2,07 Canarias 1,59 1,89 Total 3,20 3,19 Fuente: SAAD-IMSERSO. Elaboración propia Gráfico 1. Solicitudes en relación a la población CCAA, Porcentajes Evolución 2011/2013 Fuente: SAAD-IMSERSO. Elaboración propia. 012345 Andalucía Rioja (La) Extremadura Castilla-L M Castilla y León Cantabria País Vasco Cataluña Murcia Aragón Asturias Galicia Navarra Madrid Ceuta y Melilla Balears C. Valenciana Canarias Total Solicitudes /Población 2011/13 Año 2013 % Sol. /Pob. Año 2011 % Sol. / Pob. 82 Dictámenes La valoración de las solicitudes recibidas se realizó en 2011 mediante el baremo vigente en ese período (Real Decreto 504/2007, de 20 de abril, BOE núm. 96). En Febrero de 2011 se modificó por medio del Real Decreto 174/2011, de 11 de febrero, BOE, núm. 42 y entró en vigor doce meses después, el 19 de febrero de 2012, por lo que las valoraciones realizadas a partir de su entrada en vigor se han hecho de acuerdo a este nuevo baremo. Para analizar la eficacia del sistema en su primera fase nos fijaremos en el porcentaje de los dictámenes emitidos sobre las solicitudes recibidas, cuestión que ha mejorado ligeramente en España: hay un 93,6% de dictámenes emitidos en 2013 mientras en el año 2011 el porcentaje era de un 93,5%. En Aragón, en cambio, ha aumentado más el porcentaje de Dictámenes sobre las solicitudes, de 92,1% en 2011 a 97,3 en 2013. (Ver Tabla 8). “Ha mejorado la eficacia en esta parte del proceso, quizás porque se ha reducido el número de solicitudes recibidas y, sin embargo, ha aumentado el número de dictámenes.” 83 Tabla 8. Dictámenes y Solicitudes: Comparación Junio 2011/Abril 2013 Ámbito Territorial Sol. 2011 Dict. 2011 % Dic./Sol. 2011 Sol. 2013 Dict. 2013 % Dic./Sol. 2013 Andalucía 395.577 365.131 92,3% 400.104 356.889 89,20 Aragón 47.487 43.721 92,1% 46.742 45.475 97,29 Asturias 33.935 28.267 83,3% 34.777 32.776 94,25 Balears 22.914 20.0804 90,8% 24.126 23.412 97,04 Canarias 33.772 29.272 86,7% 40.071 29.758 74,26 Cantabria 22.570 22.480 99,6% 23.969 23.940 99,88 Castilla León 82.917 77.432 93,4% 103.840 98.854 95,20 Castilla-LM 89.146 79.125 88,8% 88.504 84.118 95,04 Catalunya 243.856 239.246 98,1% 277.824 269.410 96,97 C.Valenciana 108.034 104.246 96,5% 106.144 104.210 98,18 Extremadura 41.399 36.908 89,2% 47.260 45.341 95,94 Galicia 83.945 72.633 86,5% 85.578 82.393 96,28 Madrid 127.500 122.980 96,5% 173.748 168.396 96,92 Murcia 50.534 49.238 97,4% 54.152 43.937 81,14 Navarra 18.170 17.102 94,1% 17.373 16.872 97,12 País Vasco 80.560 76.601 95,1% 84.659 79.684 94,12 La Rioja 12.829 12.807 99,8% 14.495 14.494 99,99 Ceuta Melilla 3.528 3.295 93,4% 3.889 3.759 96,66 Total 1.498.673 1.401.288 93,5 1.627.255 1.523.718 93,6 Fuente: SAAD-IMSERSO. Elaboración propia. La elaboración del dictamen tiene como consecuencia la adjudicación de uno de los tres grados de dependencia (III, II, I) o de ninguno de ellos si el dependiente baremado no alcanza la puntuación requerida para dar entrada al sistema. Desde la última reforma se han eliminado los dos niveles por cada grado y se ha retrasado la entrada en el sistema de los dependientes moderados (Grado I) hasta el año 2015. Así que nos vamos a fijar en la evolución de los grados III y II y las diferencias entre España y nuestra Comunidad Autónoma. Se han emitido un mayor número de dictámenes a nivel nacional (8,7% más) que en 2011. Pero los dictaminados con Grado III han disminuido en un 84 12,7% y los del Grado II han aumentado únicamente 5,6% (ver Tabla 9). A falta de un análisis detallado, esto debe indicar que han aumentado los dictámenes de Grado I y quizás los que no alcanzan el umbral de entrada. El endurecimiento en la aplicación del nuevo baremo es una posible explicación del cambio en los Grados reconocidos. Tabla 9. España: Evolución Dictámenes Ámbito territorial Dictámenes Grado III Grado II España 2011 1.401.288=100,0 435.664=100,0 427.699=100,0 España 2013 1.523.718=1008,7 380.226=87,3 451.780=105,6 Fuente: SAAD-IMSERSO. Elaboración propia En Aragón han aumentado los dictámenes sólo un 4%, pero los dependientes valorados con Grado III han disminuido un 23,8% (11,7 puntos porcentuales de diferencia con España) y los valorados con Grado II solo han aumentado un 0,6%, 5 puntos menos que en España. Las diferencias entre Aragón y España son notables: hay un menor aumento de dictámenes que en España y, además, el Grado III se ha reducido de un modo considerable y el Grado II ha aumentado bastante menos que en el conjunto nacional y aún compensa menos la reducción en dictámenes de Grado III. Tabla 10. Aragón: Evolución Dictámenes Ámbito territorial Dictámenes Grado III Grado II Aragón 2011 43.721=100 14.617=100,0 13.533=100,0 Aragón 2013 45.475=104 11.142=76,2 13.619=100,6 Fuente: SAAD-IMSERSO. Elaboración propia 2ª Fase: Elaboración del PIA y adjudicación de prestaciones Una vez dictaminado el grado de dependencia, se elabora el Plan Individual de Atención y se adjudican las prestaciones a los dependientes a los que se ha reconocido derecho. En 2011 el 72,40% de los dictámenes emitidos en España (ver Tabla 11) generaban derecho a prestaciones, el 27,6% no: 1.014.558 personas eran 85 beneficiarios del derecho, que solo recibían efectivamente 856.413 personas (84,4%), los 15,6% restantes, 158.145 personas, estaban en lo que se ha dado en llamar “limbo de la dependencia”, que significa que se tiene derecho a la prestación, pero no se recibe efectivamente. En Aragón los dictámenes tenían como beneficiarios a 32.858 personas con derecho a prestación (75,15%). Esto colocaba a Aragón en mejor situación que la media española. Solo un 24,8% de los dictámenes en Aragón eran negativos frente al 27,6 en España. Pero, a la hora de recibir efectivamente la prestación, Aragón quedaba casi 10 puntos por debajo con un 25,4% de los dependientes con derecho reconocido esperando una prestación en el “limbo de la dependencia” frente a solo un 15,6 en España. Tabla 11. Dictámenes, derecho a prestaciones y prestaciones efectivas Junio 2011. Ámbito Territorial Dict. 2011 Dcho. a prest. % Dcho. Prest. / Dict. 2011 Prest. efectivas 2011 % Prest. Efectivas/ Personas con Dcho. Andalucía 365.131 263.543 72,18 241.051 91,46 Aragón 43.721 32.858 75,15 24.515 74,60 Asturias 28.267 19.457 68,83 15.715 80,76 Balears 20.0804 16.414 78,90 10.482 63,86 Canarias 29.272 24.238 82,80 9.844 40,61 Cantabria 22.480 17.047 75,83 15.071 88,40 Castilla León 77.432 59.020 76,22 58.288 98,75 Castilla-LM 79.125 54.143 68,43 53.062 98,00 Catalunya 239.246 175.598 73,40 140.346 79,92 C.Valenciana 104.246 72.456 69,50 50.522 69,72 Extremadura 36.908 26.336 71,36 18.898 71,75 Galicia 72.633 58.605 80,69 31.901 54,43 Madrid 122.980 84.860 69,00 89.160 105,06 Murcia 49.238 39.170 79,55 31.727 80,99 Navarra 17.102 10.932 63,92 9.317 85,22 País Vasco 76.601 49.314 64,38 43.585 88,38 La Rioja 12.807 8.496 66,34 10.708 126,03 Ceuta Melilla 3.295 2.071 62,85 2.221 107,24 Total 1.401.288 1.014.558 72,4 856.413 84,4 Fuente: SAAD-IMSERSO: Elaboración propia. 86 La situación respecto a la desatención ha empeorado considerablemente, (ver Tabla 12), tanto a nivel nacional como autonómico: en España hay un total de 966.580 personas que tienen derecho a prestación (63,4% de las dictaminadas), pero sólo la reciben 748.235, el 77,4% de las que tienen derecho: existe, pues, un 22,6 % (218.345 personas) que están esperando a ser atendidas, hay una diferencia de 5 puntos porcentuales más respecto al 2011. Este es uno de los principales déficits de la actual aplicación de la ley, como hemos visto en epígrafes anteriores de este mismo trabajo, y que más preocupa a los profesionales y analistas. En Aragón, por su parte, de 28.692 dictaminados con derecho a prestación (63,1%) sólo 19.647 (68,5%) reciben efectivamente la prestación. El llamado “limbo de la dependencia” almacena, pues, en Aragón un 31,5% de dependientes, casi 9 puntos más que en España y 6 puntos más que hace solo dos años. 87 Tabla 12: Dictámenes y Prestaciones a 31 de Abril de 2013 ÁMBITO TERRITORIAL Dict. 2013 Dcho. A Prest. % Dcho. Prest. / Dict. 2013 Prest. Efectivas 2013 % Prest. Efectivas/ Personas con Dcho. Andalucía 356.889 236.384 66,23 180.921 76,53 Aragón 45.475 28.692 63,09 19.647 68,47 Asturias 32.776 18.553 56,61 15.560 83,86 Balears 23.412 15.425 65,89 9.722 63.02 Canarias 29.758 24.215 81,37 11.684 48,25 Cantabria 23.940 15.998 66,83 14.515 90,73 Castilla y León 98.854 63.703 64,44 61.658 96,78 Castilla-LM 84.118 49.095 58,36 37.151 75,67 Catalunya 269.410 164.122 60,92 138.711 84,51 C. Valenciana 104.210 65.686 63,03 39.996 60,88 Extremadura 45.341 26.291 57,99 19.421 73,86 Galicia 82.393 59.535 72,26 38.801 65,17 Madrid 168.396 100.220 59,51 78.899 78,72 Murcia (*) 43.937 33.566 76,40 24.916 74,22 Navarra 16.872 9.356 55,45 8.475 90,58 País Vasco 79.684 45.909 57,61 39.143 85,26 Rioja (La) 14.494 7.775 53,64 7.099 91,30 Ceuta y Melilla 3.759 2.055 54,67 1.916 93,23 TOTAL 1.523.718 966.580 63,44 748.235 77,41 Fuente: SAAD-IMSERSO: Elaboración propia. Estos son los datos comparativos entre junio de 2011 y abril de 2013. El Gobierno ofrece, sin embargo un punto de vista distinto. El último análisis mensual publicado incluye un apartado donde se hace notar que la desatención ha disminuido progresivamente. Según este análisis, en el mes de enero de 2012 había 305.941 personas pendientes de recibir prestación, lo que suponía el 28,92% del total de los beneficiarios con derecho a las mismas. En el primer cuatrimestre de 2013 hay 87.596 personas menos que a 1 de enero de 2012, lo que supone que en este período se han reducido las personas pendientes de recibir la correspondiente prestación en un 28,63%. 88 Tabla 13. Evolución del número personas con derecho pendientes de recibir la prestación. Datos a 1 de enero 2012 Datos a 31 de enero 2013 Datos a 28 de febrero de 2013 Datos a 31 de marzo de 2013 Datos a 30 de abril de 2013 305.941 238.526 227.780 224.216 218.345 Fuente: SAAD-IMSERSO La Asociación Estatal de Directores y Gerentes en Servicios Sociales en su X Dictamen sobre el desarrollo y evolución territorial de la Ley 39/2006, lo explica por el llamado “espejismo estadístico” producido por el retraso en la entrada al sistema de los dependientes moderados hasta 2015 y las bajas de los fallecidos durante esos meses. Tipos de Prestaciones Las personas receptoras de prestaciones han aumentado de 704.758 a 748.235, un 6,2% a nivel nacional, hay 43.477 beneficiarios del sistema más. Todos los tipos de prestaciones tanto económicas como de servicios han crecido, a nivel nacional: los centros de día un 28%, la atención residencial un 4%, la PEVS un 23,6% y la PECF un 3,3%. Los beneficiarios de Centros de Día han aumentado por encima de la media. Es uno de los servicios con menor dotación de plazas y parece lógico que vaya en aumento, pero puede responder a una política de incentivar este servicio que puede resultar más económico para el dependiente aunque dependiendo del grado igual no es el más adecuado. En cambio en Aragón las personas que reciben prestaciones han pasado de 24.472 a 19.647 lo que supone un descenso en la atención del 19,7%. Todas las prestaciones han descendido en Aragón excepto los Centros de Día que han aumentado un 22%, alejado del porcentaje a nivel nacional pero en la misma línea de crecimiento frente a las otras prestaciones. 95 atención a la dependencia mediante servicios profesionales y de calidad tal como propugna la ley, no se estaba produciendo y el modelo de atención llevado a cabo por la familia y principalmente por las mujeres se estaba reproduciendo, a pesar de ser un efecto que se quería evitar. Se hablaba de razones culturales, de dificultad de desarrollo de una ley compleja, que estaba empezando a implantarse cuando la crisis económica que estamos sufriendo comenzó, etc. Actualmente muchos analistas expertos y los datos analizados nos dejan la impresión de una práctica demolición de la ley que, evidentemente, no cubre las necesidades de atención de las que venimos hablando a lo largo de todo el trabajo. Se puede concluir que uno de los efectos más perversos y claros de las reformas es el “limbo de la dependencia” que con datos del 31 de abril de 2013 arroja un total de personas con derecho a recibir una prestación de 966.580 de las cuales la reciben efectivamente 748.235, luego 218.345 (22,6%) están desatendidas. Este problema afecta especialmente a los dependientes mayores que en muchos casos mueren sin recibir atención. En Aragón, como hemos visto en el análisis de los últimos datos publicados, la situación es mucho peor: un 31,5% de dependientes, casi 9 puntos más que en España, no reciben atención y se da una importante reducción del número de beneficiarios y una fuerte bajada de prestaciones, con la única excepción de los centros de día. Hay también que destacar un hecho importante que se da en nuestra comunidad y es que los servicios de ayuda a domicilio, teleasistencia y de prevención y promoción de la autonomía personal no se ofrecían dentro del sistema de la dependencia, situación que denunciábamos en 2011 y que no ha variado. La atención al dependiente en su casa con servicios profesionales de apoyo es reclamada por los usuarios y sus familias y sigue sin producirse en la actualidad. De hecho la reducción de las prestaciones económicas y la 96 incompatibilidad entre prestaciones de servicios lo ha convertido casi en imposible. La prevención activa de las situaciones de dependencia y el favorecimiento de la autonomía personal, mediante recursos que son idóneos para sus necesidades, es otro déficit importante consecuencia del retraso en la entrada al sistema de los dependientes moderados (Grado I). Los candidatos idóneos para recibir estos recursos no pueden acceder a ellos y los Centros especializados, como los Centros de Día, están perdiendo su funcionalidad al recibir usuarios con grados de dependencia más altos y menos adecuados para el centro. Cuando terminábamos en Junio de 2011 el primer estudio, base del actual, el problema más importante era el alto número de prestaciones económicas para cuidados en el entorno familiar y la falta de servicios profesionales y de calidad que según proclamaba la ley deberían ser prioritarios. Ahora que estamos terminando este trabajo dos años después, la situación es dramática y la desatención generalizada. Por todo ello se puede afirmar que las necesidades de atención de los mayores dependientes no han mejorado desde 2011, por el contrario se puede afirmar que han empeorado considerablemente y los recortes están afectando directamente a esa atención que la población mayor debería recibir. 97 4. CONCLUSIONES GENERALES Y REFLEXIONES FINALES El objetivo de este trabajo Fin de Grado es analizar si aún es posible mantener las hipótesis planteadas en nuestro anterior trabajo de 2011 y, particularmente, si están afectando las reformas legislativas y presupuestarias, puestas en marcha por el Partido Popular, a la atención integral de los mayores dependientes, tomando como punto de partida la situación de la aplicación en España y Aragón de la LAPAD 39/2006 en Junio de 2011. Entendemos la atención integral como la garantía de continuidad en los cuidados entre los diferentes niveles asistenciales sociales y sanitarios. Hemos analizado dos grandes bloques: la necesidad de una buena coordinación sociosanitaria y la prestación de servicios de cuidado profesionales y de calidad, partiendo de las dos hipótesis formuladas, que hemos validado. a) La atención a las personas en situación de dependencia de forma integral e integrada (Art.3, LAPAD) demanda una adecuada coordinación sociosanitaria, que actualmente no se está produciendo. b) Los objetivos de mejora en la atención a las personas mayores en situación de dependencia mediante la oferta de servicios y una atención profesional, no se está cumpliendo. En cuanto a la necesidad de coordinación sociosanitaria, a pesar de considerarse necesaria y urgente, dado el envejecimiento de la población, y ser este sector de la población el más necesitado de este tipo de atención, no se produce una adecuada continuidad de cuidados. Tanto en 2011 como en la actualidad no existe un planteamiento nacional de coordinación entre sistemas, necesario para que la coordinación sociosanitaria sea una realidad. Solo existen declaraciones de intenciones 98 plasmadas en documentos difusos y la prevención, que no olvidemos es también objetivo de la Ley 39/2006, no se está promoviendo adecuadamente. Las reformas sanitarias están teniendo especial incidencia en los mayores, objeto de nuestra investigación, sobre todo el copago farmacéutico, orto protésico y del transporte sanitario no urgente, obligando a cambios de hábitos en el consumo de medicamentos necesarios, según estudios recientemente publicados: cuestiones todas ellas que deberían considerarse si se quiere prestar una atención “integral” a las personas mayores. El aumento del gasto que supone el copago está haciendo ya que los ancianos con menores recursos abandonen ciertos cuidados en su salud lo que repercutirá negativamente en su estado general y puede aumentar el gasto público no sólo en asistencia sanitaria sino también en el gasto social. El segundo bloque del estudio analiza más directamente la aplicación de la LAPAD 39/2006 y las conclusiones dejan claro que, sobre todo en Aragón, la atención a los dependientes mediante servicios es muy deficiente, ha empeorado desde el año 2011 significativamente y además de haber descendido el número de beneficiarios, se han reducido todas las prestaciones mucho con respecto a la media nacional. La entrada en vigor de la ley, han opinado todos los involucrados, supuso un paso importante configurando un derecho subjetivo fundamentado en los principios de universalidad, equidad y accesibilidad, pero hay que tener en cuenta el contexto, en el que ese paso se pone en marcha.4 España comienza a desarrollar su modelo de atención a la dependencia (2006) mientras el Estado del Bienestar, a nivel europeo, está inmerso en un amplio proceso de reestructuración. Rodríguez Cabrero (2012, p. 323) afirma que, dada esa reestructuración, “en el caso de la protección social a la dependencia se trata, por tanto de una universalización `sui generis` en la que la superación de modelos asistenciales por otros de cobertura universal se hace compatible con una elevada racionalización del coste público de los 4 Ver Creación del Modelo de Protección a la Dependencia en España (pp. 28-31 de este trabajo). 99 cuidados y con el impulso de la colaboración público-privada en la gestión de los servicios, uno de cuyos efectos es el desplazamiento selectivo de la economía social por la de tipo mercantil”. Los cambios en las políticas sociales en relación a la dependencia en los países europeos han ido evolucionando desde un modelo netamente público a otro crecientemente mixto. Las políticas de contención del gasto social en cuidados a la dependencia, con preferencia por las prestaciones económicas en detrimento de los servicios, vuelta a las familias, un proceso de privatización de servicios con un retroceso relativo del tercer Sector y la tendencia a concentrarse en la dependencia más grave (Rodríguez Cabrero, 2011), son ejemplo de cómo se está girando hacia ese modelo. Pero los puntos de partida son muy distintos, España parte de una posición de desventaja por haber desarrollado más tarde su modelo, en el momento de la reestructuración del Modelo Social Europeo y en pleno proceso neo liberalizador ayudado por la crisis económica, los países europeos sobre todo los nórdicos partían de un modelo más desarrollado. Vaticinar el futuro resulta muy difícil, pero todas las transformaciones ocurridas hasta ahora, no nos permiten ser optimistas. El futuro del sistema de protección a la dependencia, dice Rodríguez Cabrero (2011), va unido al del sistema de pensiones y al de salud, y el avance en la igualdad social con un modelo cada vez más mixto se dirige a un retroceso en la socialización del riesgo condicionado por una mayor involucración de la familia, mercantilización e individualización del riesgo. Así pues, si en 2011 se confirmaban las dos hipótesis negativas de: a) una inadecuada coordinación sociosanitaria que no garantizaba la atención integral a las personas mayores, y b) de una falta de atención profesional y mediante servicios a las personas en situación de dependencia, en 2013 la situación descrita en aquellas hipótesis se ha tornado más negativa y se corre el riesgo evidente de que ni la mercantilización ni el familismo en la atención a las 100 personas mayores sean capaces de superar el creciente descompromiso público con la atención integral a los mayores dependientes. 101 5. BIBLIOGRAFÍA - Aragón. LEY 5/2009, de 30 de junio, de Servicios Sociales de Aragón. Boletín Oficial de Aragón, 10 de Julio de 2009, núm. 132.Recuperado el 11 de Marzo de 2013 de http://www.boa.aragon.es/ - Aragón. LEY 6/2002, de 15 de abril, de Salud de Aragón. Boletín Oficial de Aragón, 19 de Abril de 2002, núm. 46. Recuperado el 4 de febrero de 2013, de http://www.boa.aragon.es/ - Aragón. ORDEN de 22 de marzo de 2011, del Departamento de Servicios Sociales y Familia, por la que se modifica la Orden de 7 de noviembre de 2007, que regula el régimen de acceso a los servicios y prestaciones económicas del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia en la Comunidad Autónoma de Aragón. Boletín Oficial de Aragón, 13 Abril de 2011. núm. 74.Recuperado el 11 de marzo de 2013 de http://www.boa.aragon.es/ - Andalucía. Defensor del Pueblo Andaluz. (2008). La atención a las personas mayores dependientes en Andalucía. Sevilla: Defensor del Pueblo Andaluz, - Ararteko (2007). Atención sociosanitaria: Una aproximación al marco conceptual y a los avances internacionales y autonómicos. Informe extraordinario de la Institución del Ararteko al Parlamento Vasco. Bilbao. Recuperado el 4 de Marzo de 2011 de http://www.ararteko.net/RecursosWeb/DOCUMENTOS/1/2_1357_3.pdf - Arriba González de Durana y A. Moreno Fuentes, J. (2009). El Tratamiento de la Dependencia en los regímenes de Bienestar Europeos Contemporáneos. Madrid: Ministerio de Sanidad y Política Social. Recuperado el 5 de Marzo de 2013 de http://www.imsersomayores.csic.es/documentos/documentos/arribatratamientodep-01.pdf - Barriga Martín L A, Brezmes Nieto M, García Herrero G, Ramírez Navarro J. (2010). Desarrollo e implantación territorial de la ley de promoción de la 102 autonomía personal y atención a las personas en situación de dependencia. IV Dictamen del Observatorio para el desarrollo de la Ley de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las Personas en situación de Dependencia. Recuperado el 7 de Febrero de 2013 de http://www.feafes.org/publicaciones/IVDictamendelObservatorio.pdf - Barriga Martín, L., Brezmes Nieto, MJ., García Herrero, G.A. y Ramírez Navarro, J.M. (2013). Asociación estatal de Directoras y gerentes en servicios sociales. Observatorio de la dependencia. Informe sobre el desarrollo y evaluación territorial de la ley de promoción de la autonomía personal y atención a las personas en situación de dependencia (10) Recuperado el 7 de febrero de 2013 de http://www.directoressociales.com/quienes-somos/8- quienes-somos.html - Benítez Bermejo, E J., Poveda Puente, R., Bollaín Pastor, C., Porcar Seder, RM., Sánchez Lacuesta, JJ., Prat Pastor, JM., et al. El sistema estatal de atención sociosanitaria en el ámbito de la dependencia. (2009). El caso español y otros modelos de referencia. Valencia: Cuida (Asociación para el cuidado de la calidad de vida) y IBV. - Casado, D. (2011). Afrontar la discapacidad, el envejecimiento y la dependencia. Madrid. Editorial CCS. - Cervera Macià, M., Herce San Miguel, J.A., López Casanovas, G., Rodríguez Cabrero, G., Sosvilla Rivero, S. (2009). Informe final del grupo de expertos para la evaluación del desarrollo y efectiva aplicación de la Ley 39/2006 14 de diciembre de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las Personas en situación de Dependencia. Recuperado el 7 de Febrero de 2013 de http://www.imsersomayores.csic.es/documentacion/biblioteca/registro.htm?id =53313 - Confederación Sindical de Comisiones Obreras, Secretaría de Política Social (2010). Informe de implantación del sistema de dependencia (SAAD) por Comunidades Autónomas Madrid. Recuperado el 5 de marzo de 2011 de www.ccoo.com/comunes/temp/recursos/1/665559.pdf 103 - Confederación Sindical de Comisiones Obreras. (2012). Breve estudio del alcance de las medidas del Real Decreto- Ley 16/2012, de 20 de abril. Recuperado el 5 de marzo de 2013 de http://www.sanidad.ccoo.es - Defensor del Pueblo (2000). La atención sociosanitaria en España: Perspectiva gerontológica y otros aspectos conexos. Recomendaciones del defensor del pueblo e informes de la sociedad española de geriatría y gerontología y de la asociación multidisciplinaria de gerontología. Madrid. - Domínguez Martín, A. (2008). El cuarto pilar del estado de bienestar. Lex Nova: La revista, 51, 22-25, Recuperada el 5 de marzo de 2011 de http://dialnet.unirioja.es/servlet/articulo?codigo=2547049 - Encuesta sobre Discapacidades, Deficiencias y Estado de Salud. (2000). INE, Recuperado el 5 de marzo de 2011 de http://www.ine.es/prodyser/pubweb/disc_inf05/discapa_inf.htm - España. Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad. Boletín Oficial del Estado, 29 de abril de 1986, núm.102. Recuperado el 11 de Marzo de 2013 de http://www.boe.es - España. Resolución de 26 de julio de 1999, de la Presidencia Ejecutiva del Instituto Nacional de la Salud, por la que se crean los puestos de personal de los equipos de soporte de atención domiciliaria (ESAD). Boletín Oficial del Estado, 10 agosto de 1999, núm. 190. . Recuperado el 11 de Marzo de 2013 de http://www.boe.es - España. Ley 16/2003, de 28 de mayo, de cohesión y calidad del Sistema Nacional de Salud. Boletín Oficial del Estado, 29 de Mayo de 2003, núm. 12. Recuperado el 11 de Marzo de 2013 de http://www.boe.es - España. Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia. Boletín Oficial del Estado, 15 de diciembre de 2006, núm.299. Recuperado el 11 de Marzo de 2013 de http://www.boe.es 104 - España. Real Decreto 1030/2006, de 15 de septiembre, por el que se establece la cartera de servicios comunes del Sistema Nacional de Salud y el procedimiento para su actualización. Boletín Oficial del Estado, 16 de Septiembre de 2006, núm. 222. Recuperado el 11 de Marzo de 2013 de http://www.boe.es - España. INSTRUMENTO de Ratificación de la Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad, hecho en Nueva York el 13 de diciembre de 2006.boletín Oficial del Estado, 21 de abril de 2008, núm 96. Recuperado el 5 de Marzo de 2013 de http://www.boe.es - España. Resolución de 29 de junio de 2010, de la Secretaría General de Política Social y Consumo, por la que se publica el Acuerdo del Consejo Territorial del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia sobre modificación del baremo de valoración de la situación dependencia establecido en el Real Decreto 504/2007, de 20 de abril. Boletín Oficial del Estado, 12 de Julio de 2010, núm. 168. Recuperado el 11 de Marzo de 2013 de http://www.boe.es - España. Real Decreto 570/2011, de 20 de abril, por el que se modifica el Real Decreto 727/2007, de 8 de junio, sobre criterios para determinar las intensidades de protección de los servicios y la cuantía de las prestaciones económicas de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia y se establecen las prestaciones económicas de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia para el ejercicio 2011. Boletín oficial del Estado, 11 de mayo de 2011, núm. 112. Recuperado el 11 de Marzo de 2013 de http://www.boe.es - España. Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad. Boletín Oficial del Estado, 14 de Julio de 2012, núm. 168. Recuperado el 5 de Marzo de 2013 de http://www.boe.es 111 CURSO DE ADAPTACIÓN AL GRADO EN TRABAJO SOCIAL 2012/13 Autor: Martha María de Lourdes Gruber Septiembre, 2013 ANEXOS Documentación Anexa al Trabajo Fin de Grado “Envejecimiento y Necesidades de Atención: Una Revisión” 112 AÑO 2011 Relación de Profesionales entrevistados • (E1) Director Centro de Salud, Comarca del Campo de Cariñena 30/3/2011 • (E2) Directora y Trabajadora Social, Centro Geriátrico. Zaragoza. 3/5/2011 • (E3) Trabajador Social, Comarca del Bajo Aragón. 30/5/2011 • (E4) Trabajadora Social, Comarca de la Ribera Baja del Ebro. 8/6/2011 • (E5) Trabajador Social, Zaragoza 6/6/2011 • (E6) Trabajadora Social de un sindicato, Zaragoza. 28/4/2011 • (E7) Trabajadora Social de un sindicato, Zaragoza. 1/6/2011 • (E8) Trabajadora Social de una Asociación de familiares de enfermos de Alzheimer, Zaragoza. 16/5/2011 • (E9) Trabajadora Social de un Centro de Día, Zaragoza 27/4/2011 Temas tratados en las entrevistas (abiertas y no directivas) - Necesidad de atención integral de los mayores dependientes: continuidad de cuidados y eficiencia - Actuaciones necesarias para mejorar la atención sociosanitaria - Protocolos de coordinación sociosanitaria: ¿Cómo se produce? - Trabajo de coordinación: formación de equipos multidisciplinares - Relaciones entre los Servicios Sanitarios y Sociales - Valoración sobre la LAAD 39/2006 después de cuatro años - Demandas de la población - Capacidad de elegir: ¿Existe? - Elevado número de prestaciones económicas para cuidados en el entorno familiar: Consecuencias a corto y largo plazo - Cumplimiento de los objetivos de la ley - Expectativas de los usuarios y los profesionales 113 - Percepción de mejora en la atención tras la ley - Propuestas y recomendaciones para la mejora - Impacto de la ley desde la perspectiva de género - Diferencias entre medio rural y urbano. AÑO 2013 Relación de Profesionales entrevistados • (E1) 20/5/2013 • (E3) 17/5/2013 • (E9) 23/5/2013 • (E10) Trabajadora Social de un Centro de Día, Zaragoza. 16/5/2013 • (E11) Trabajadora Social, Dirección Provincial del IASS, Zaragoza. 23/5/2013 Temas tratados en las entrevistas (abiertas y no directivas) - Copago farmacéutico y mayores - Tema de prestaciones orto protésicas - Avances en coordinación sociosanitaria - Empeoramiento de la situación desde 2011 - Valoración sobre la LAAD 39/2006 después de reformas legislativas y presupuestarias - Como están afectando a las necesidades de atención esas reformas - Opinión de los usuarios y sus familias - Demandas de la población - Percepción de empeoramiento en la atención tras los cambios - Menor demanda de servicios por el aumento en el copago - Limbo de la dependencia: desatención 114 - Reducción de las prestaciones económicas por cuidados en el entorno familiar en un 15% - Revisión de grados - Plazos del procedimiento que superan el año de espera *** Antes de cerrar este trabajo me gustaría agradecer y manifestar mi admiración por todos los profesionales del Trabajo Social, que en estos momentos trabajan en durísimas condiciones, pero nunca tiran la toalla. A los profesionales entrevistados, muchas gracias por cederme su tiempo, por su sinceridad y disponibilidad, en momentos de mucho trabajo. Quiero agradecer a Ángel Sanz Cintóra, Director de este Trabajo Fin de Grado, su dedicación, paciencia, meticulosidad, y su maravillosa forma de enseñar. A mi hija Inés Escudero Gruber quiero agradecerle su gran ayuda con los aspectos de edición y maquetación de este trabajo, sin ella hubiera sido imposible. A mi marido por estar siempre dispuesto a ayudarme, apoyarme, y por cuidarme y alimentar mi cerebro con estupendas comidas ricas en fósforo.