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Trabajo Fin de Grado Microfinanzas: descripción del fenómeno y análisis crítico de su impacto Autor Alberto Torralba Simón Directora Begoña Gutiérrez Nieto Facultad de Economía y Empresa Diciembre de 2013 Repositorio de la Universidad de Zaragoza – Zaguan http://zaguan.unizar.es I CONTENIDO Índice de abreviaturas: ......................................................................................................................... V Introducción ..........................................................................................................................................1 Capítulo 1: Las Microfinanzas en los Países en Desarrollo......................................................................3 ¿Qué son las microfinanzas? ....................................................................................................................3 Definición y concepto ..........................................................................................................................3 La justificación de las microfinanzas....................................................................................................5 Evolución histórica del sector...................................................................................................................7 Antecedentes asimilables históricamente...........................................................................................8 Nacimiento y evolución de las microfinanzas modernas.....................................................................8 Caracterización del sector microfinanciero............................................................................................13 Tipología de instituciones microfinancieras ......................................................................................13 Evolución entre distintos tipos institucionales ..................................................................................16 Los servicios ofrecidos .......................................................................................................................16 Los apoyos al sector microfinanciero ................................................................................................24 La regulación del sector microfinanciero...........................................................................................25 Problemas recientes en las microfinanzas .............................................................................................26 Capítulo 2: Los Objetivos Sociales y Financieros de las Microfinanzas..................................................31 Conceptos previos ..................................................................................................................................31 El enfoque de préstamos contra la pobreza...........................................................................................32 Implicaciones .....................................................................................................................................32 El enfoque de sistema financiero ...........................................................................................................33 Implicaciones .....................................................................................................................................34 Objetivos y evaluación de los mismos....................................................................................................35 Medidas de pobreza y de vulnerabilidad a la pobreza ......................................................................36 Los efectos prácticos del sector microfinanciero en la reducción de la pobreza ...................................38 Conclusiones........................................................................................................................................45 ANEXOS Anexo 1: Desarrollo y Problemas Asociados a su Financiación.............................................................49 El planteamiento inicial: la financiación de crecimiento ........................................................................49 Los primeros diagnósticos .................................................................................................................50 Las primeras propuestas....................................................................................................................51 La financiación del desarrollo hasta la década de los 70...................................................................52 La necesidad de análisis desagregados sobre el crecimiento y sus impactos ........................................54 II Las dudas sobre la conexión entre crecimiento y desarrollo.............................................................54 El deficiente marco institucional y financiero....................................................................................55 Las consecuencias sobre las políticas y la financiación del desarrollo ...................................................55 La evolución posterior del debate sobre la financiación del desarrollo.................................................57 El problema de la deuda externa y las soluciones desde el liberalismo............................................57 El giro de los organismos internacionales .........................................................................................59 Las consecuencias de los nuevos enfoques y la financiación del desarrollo en la actualidad...........61 Anexo 2: Las Relaciones entre el Sistema Financiero y el Desarrollo....................................................65 La contribución de las finanzas al crecimiento económico ....................................................................65 Estructura financiera y crecimiento...................................................................................................65 Las primeras aproximaciones a las relaciones de causalidad entre finanzas y crecimiento..............66 Profundización en la definición de conceptos y nuevas evidencias: Las funciones del sistema financiero...........................................................................................................................................68 El aporte de las finanzas a objetivos más allá del crecimiento ..............................................................70 Aproximaciones teóricas: los efectos de las finanzas sobre la distribución de la renta ....................70 Las evidencias prácticas del impacto más allá del crecimiento.........................................................71 La visión crítica acerca del sistema financiero y el desarrollo ................................................................72 Los problemas conceptuales sobre desarrollo económico y financiero............................................72 La problemática relación entre lo financiero y lo real. ......................................................................73 Los problemas de sobredimensión, financiarización y las crisis........................................................74 Anexo 3: Caso Compartamos ...............................................................................................................77 Anexo 4: Caso Bosnia-Herzegovina ......................................................................................................79 Anexo 5: Caso Andhra-Pradesh............................................................................................................81 Referencias..........................................................................................................................................83 III ÍNDICE DE FIGURAS: Figura 1. Píramide de Pobreza. ...................................................................................................................4 Figuras 2 y 3. Evolución del número de clientes y de la tasa de crecimiento de las IMF.. .........................10 Figura 3. Fuentes de financiación de las instituciones microfinancieras, valores de media. .....................25 ÍNDICE DE TABLAS: TABLA 1. Comparativa entre finanzas tradicionaes y microfinanzas. ..........................................................7 TABLA 2.Evolución y antecedentes histórcos de las microfinanzas ...........................................................12 TABLA 3. Resumen de las características de las distintas IMF....................................................................14 TABLA 4. Indicadores estructurales de las IMF en 2010.............................................................................15 TABLA 5. Diferencias entre préstamos individuales y grupales..................................................................18 TABLA 6. Comparativa entre la Escuela de Ohio y la Escuela Grameen Bank ............................................35 TABLA 7. Resumen histórico de las distintas concepciones de pobreza. ...................................................38 IV V ÍNDICE DE ABREVIATURAS: AOD: Ayuda Oficial al Desarrollo CGAP: Consultative Group to Assist the Poor FMI: Fondo Monetario Internacional IDE: Inversión Directa extranjera IFC: International Finance Corporation IMF: Institución microfinanciera M (M1, M2…): Masa monetaria o dinero en circulación, en diferentes medidas ODM: Objetivos de Desarrollo del Milenio OMC: Organización Mundial de Comercio ONG: Organización NO Gubernamental PAR30: Portfolio at risk (30 days) PIB: Producto Interior Bruto PIBpc: Producto Interior Bruto per capita PNB: Producto Nacional Bruto PNUD: Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo RCT: Randomized Controlled Trials RIF: Ratio de Intermediación Financiera ROSCA: Rotating Savings and Credit Association UE: Unión Europea UNCTAD: United Nations Conference on Trade and Development 6 documentos esenciales para acceder a los servicios: carnets de identidad, nóminas, títulos de propiedad, etc. Desde estas ideas se defiende que las personas pobres, al carecer de recursos financieros que les permitan satisfacer sus necesidades, se ven obligadas a recurrir al sector informal. En este sector, que más que ser ilegal está sin regular, se encuentran: 1. Familiares y amigos. Es la forma más básica de acceso a servicios financieros. Por lo general se tratan de montos pequeños con condiciones flexibles y no asociados a garantías materiales. Es muy complicado de medir y existe en todas las economías. 2. Prestamistas. Se trata de una forma de financiación muy extendida en países de renta media y baja. Los tipos de interés son superiores que los del sistema formal 5 , principalmente por ser opciones de último recurso, con escasa competencia y en una situación dominante respecto del prestatario. 3. Asociaciones de Ahorro y Crédito Rotatorio, Grupos de autoayuda y similares. Se conocen habitualmente como ROSCA (Rotating Savings and Credit Associacions) aunque reciben distintas denominaciones según el lugar en el que operen. En su versión más sencilla consisten en un grupo de personas que realizan un aporte periódico a un fondo, que es recibido por uno de los miembros cada vez con algún sistema prefijado: rotación, azar, necesidad, etc. Los ROSCA guardan bastante paralelismo con las cooperativas de ahorro y de crédito, de las que pueden considerarse un precedente 6 . 4. Otras prácticas. Como la posibilidad que ofrecen algunos comerciantes de poder comprar a crédito. En cuanto al alcance del sector informal, por su propia naturaleza, no hay demasiados datos al respecto, pero se da por hecho que sigue siendo la fuente común de crédito para los pobres. Se defiende que las relaciones con el sector informal se caracterizan por ser relaciones inestables, poco fiables o muy caras, por lo que los pobres se ven atrapados en su condición de dependencia sin la oportunidad de poder “ayudarse a sí mismos”. De este modo, la necesidad de acceder a fuentes de financiación fiables y asequibles, y las dificultades o inconvenientes asociados al sector informal justifican el nacimiento de lo que se conoce como entidades microfinancieras, situadas entre lo formal y lo informal, obteniendo ventajas de ambos (GutiérrezGoiria, 2011): Del sector informal: -Garantías: normalmente no se exigen (tantas) garantías materiales, sino que se basan en otro tipo de refuerzos, como la responsabilidad grupal o la concesión de montos crecientes. -Cercanía: se basan en relaciones casi personales con los clientes, superando barreras físicas y culturales -Procedimientos: son sencillos, sin excesiva burocracia. -Adaptación: los montos y los plazos son adaptables a las condiciones del cliente, permitiendo préstamos y pagos d bajas cuantías. 5 Rosenberg et al. (2008) con datos de 21 países encuentran valores de mediana de entre el 10 y el 25 por ciento mensual. 6 Armendáriz de Aghion y Morduch (2005) consideran a los ROSCA a las cooperativas de crédito como el origen de las microfinanzas. 7 Del sector formal: -Confianza: la normalización de las actividades permite tener mayor seguridad al trabajar dentro de lo que podría considerarse previsibilidad. -Eficiencia: se da una tendencia a la mejora en las operaciones, en parte por la presencia de una competencia más reglada. -Fondos: las IMF pueden lograr una mayor disponibilidad de fondos que las fuentes informales. Esta puede ser una de las principales ventajas respecto a otras soluciones informales como los ROSCA (Van Maanen, 2004) -Tipos de interés: aunque controvertido (se analizará más adelante), los tipos de interés del sector microfinanciero se encuentran por debajo de las alternativas informales (pero no por debajo de las alternativas formales que operan en la misma región a las que los pobres, en principio, no tendrían acceso) Para concluir este apartado, en la Tabla 1 se pueden observar, a modo de resumen, las características de la industria microfinanciera frente a las finanzas tradicionales. Finanzas tradicionales Microfinanzas Metodología crediticia - Basada en garantías - Más documentación - Menor coeficiente de mano de obra - El pago de los préstamos suele atenderse mensual, trimestral o anualmente - Basada en la reputación - Menos documentación - Mayor coeficiente de mano de obra - El pago de los préstamos suele atenderse semanal, bisemanal o mensualmente Cartera de préstamos - Menos préstamos - Préstamos de mayor tamaño y garantizados - Plazos de vencimiento más largos - Más préstamos - Préstamos de menor tamaño y no garantizados - Plazo más corto de vencimiento Características del cliente - Diversos tipos de empresas formales y empleados asalariados - Clientes dispersos geográficamente - Empresarios de bajos ingresos con empresas familiares rudimentarias y con limitada documentación formal - Localizados en áreas geográficas específicas TABLA 1. COMPARATIVA ENTRE FINANZAS TRADICIONAES Y MICROFINANZAS. ADAPTADA DE ROCK Y OTERO (1996) EVOLUCIÓN HISTÓRICA DEL SECTOR Se ha visto cómo la demanda de productos financieros por parte de las poblaciones tradicionalmente excluidas, obligadas a recurrir a un sistema informal con mayores inconvenientes, ha motivado la aparición de IMF que tratarían de cubrir esa demanda sin los problemas que el sector informal trae consigo. En este apartado se realizará una pequeña reseña de los antecedentes históricos de las microfinanzas modernas para posteriormente analizar la evolución concreta de las mismas. Se considerarán tan sólo aquellos programas que puedan considerase antecedentes directos y relativamente recientes de fenómeno microfinanciero actual porque, como es obvio, si no se estableciera este límite se acabaría discutiendo sobre el origen de las finanzas en general, algo que excede los objetivos de este Trabajo. 8 ANTECEDENTES ASIMILABLES HISTÓRICAMENTE En realidad no hay consenso acerca de qué antecedente histórico es directamente asimilable de las microfinanzas modernas. Así, encontramos quienes identifican experiencias similares en el siglo XVIII, a mediados del XIX o en las décadas de 1950 y 1970. Algunos autores reconocen el origen del movimiento microfinanciero en la Europa del Siglo XVIII. Por ejemplo, Seibel (2003) considera que las microfinanzas y su regulación o supervisión no constituyen un desarrollo nuevo y se remonta a Irlanda para mostrar que tras un significativo aumento de la pobreza en la década de 1720, emergieron fondos para préstamos cuyo mecanismo principal era el monitoreo entre pares para asegurarse el repago en cuotas semanales de préstamos sin intereses, con recursos donados. Posteriormente explica el caso alemán, con tres experiencias que nacieron allí y luego se difundieron al resto del mundo. Después de un año de gran hambruna, 1846-1847, Raiffeisen y Schulze-Delitzsch “reinventaron la rueda de las microfinanzas”. El primero en áreas rurales, creando cooperativas de ahorro y crédito y el segundo en áreas urbanas, creando lo que hoy se denominan volksbanken (bancos del pueblo). En el mismo sentido, buscando las raíces de la inspiración del Grameen, Morduch (1999) llega al modelo de cooperativas de crédito de Raiffeisen, adoptado en India en 1880 y que se mantuvieron en muchas zonas de lo que actualmente es Bangladesh (Muñoz, 2006). Por otro lado, también se han identificado como experiencias similares, las llevadas a cabo en los años 50 y 70 (ver Anexo 1) por diversos gobiernos que intervinieron los mercados financieros, de forma directa o indirecta para mejorar el acceso al crédito. Entre otras medidas, se presionó a los bancos para trabajar en esas áreas, se subvencionaron los tipos de interés y se crearon bancos y cooperativas agrícolas. Estas experiencias no resultaron completamente satisfactorias por diversos motivos 7 . Algunos de ellos fueron la escasa sostenibilidad de las iniciativas, la escasas captación de ahorro, la ineficiencia en el otorgamiento de los préstamos (al primar conexiones políticas o sociales sobre criterios de utilidad social o rentabilidad) y la sensación por parte de los prestatarios de estar recibiendo donaciones en vez de préstamos, lo que probablemente afectó a la credibilidad de los pobres en cuanto a su comportamiento crediticio (Van Maanen, 2004). Otra parte de la literatura microfinanciera hace referencia a las experiencias de los grupos solidarios a partir de la experiencia de ACCION International y del Grameen que nacieron en la década de 1970, como las experiencias previas más directamente vinculadas al sector actual. Estas últimas pueden considerarse el inicio de las microfinanzas modernas. NACIMIENTO Y EVOLUCIÓN DE LAS MICROFINANZAS MODERNAS Aunque las experiencias citadas anteriormente tuviesen como objetivo atender a sectores de la población excluidos del sistema financiero, ninguna de ellas había logrado el éxito que actualmente tiene el sector microfinanciero. En este apartado se presentará, de forma general y sin hacer distinciones regionales, el desarrollo experimentado por el sector. Parece ser que el moderno desarrollo de las microfinanzas parte del éxito de iniciativas iniciadas en la década de los 70 y que aún se mantienen. 7 Existen estudios como el de Armendáriz de Aghion y Murdoch (2005) que recogen experiencias positivas de estos programas. 9 Así, en Bangladesh, organizaciones como BRAC y Proshika se plantearon la conveniencia de trabajar con herramientas económicas y financieras a pequeña escala, y casi simultáneamente M. Yunus empezaba a poner en marcha la iniciativa Grameen. Por su parte la Red ACCION comienza a trabajar en esas fechas en distintos países de América Latina y África. Cada institución desarrolló su propio estilo de trabajo, pero no cabe duda que el caso de Grameen es el más conocido, y de acuerdo a Gutiérrez-Goiria (2011) refleja bien la forma en que el sector surge y crece. Yunus, profesor universitario en Bangladesh, comenzó a preocuparse por problemas sociales a nivel micro y a partir de la observación y la práctica llegó a la conclusión de que lo que muchas personas pobres necesitaban era una pequeña financiación para salir de su situación. De este modo comenzó a dar préstamos de pequeña cuantía con sus propios fondos y a través de un procedimiento caracterizado por: 1. La proximidad tanto física como cultural a los clientes. 2. Los cambios en las garantías, que pasan de ser garantías bancarias tradicionales a incluir sistemas alternativos como préstamos grupales o montos crecientes a medida que se cumple con los compromisos anteriores. 3. La preferencia de las mujeres como clientes. Se consideran a las mujeres como un sector especialmente empobrecido capaz además de emplear los préstamos y realizar los pagos de forma más responsable. 8 Posteriormente el sector experimenta un crecimiento no muy visible hasta los años 90, en los que pasa al primer plano como posible solución cuasimilagrosa para los problemas de pobreza. Es en esta década de los 90 cuando el sector comienza a recibir reconocimientos y atención, y comienzan a multiplicarse los apoyos desde la cooperación internacional y los ámbitos privados. 9 Esta gran atención trajo consigo una gran cantidad de fondos subsidiados destinados a facilitar la expansión del sector. Sin embargo, a medida que el sector se expandía también aumentaba el interés de los inversores privados por el mismo, con una atención cada vez mayor en los beneficios. Esta tendencia llevó a la convicción de que las IMF deberían adoptar un enfoque mucho más comercial y buscar autosuficiencia operacional. Este proceso recibe a menudo la denominación de comercialización. La idea de la comercialización de las microfinanzas se engloba dentro del pensamiento neoliberal predominante en la época tanto en la economía como en la política y se basa en la premisa de que los subsidios creaban dependencia e ineficiencia. Por tanto, el camino a seguir consistiría en abarcar al mayor número de clientes posible (no necesariamente los más pobres) a los que se les cargarían los costes totales de la operación y de los beneficios requeridos para satisfacer a los inversores. 8 El papel de las mujeres en el acceso y empleo de los microcréditos es controvertido. Hay quien apunta (Gómez Gil, 2006) que, aunque sean ellas quienes acceden a los servicios, carecen del control efectivo de los montos. También existen estudios (McKenzie, 2008) que concluyen que las mujeres obtienen (al menos en el caso de Sri Lanka) menores rentabilidades que los hombres. 9 Gutiérrez-Goiria (2011) sitúa a las expectativas exageradas y la gran atención recibida como claves importantes para explicar el crecimiento acelerado. Ejemplos del reconocimiento mediático e institucional recibido son: - La Campaña de la Cumbre Mundial de Micrócredito, surgida en 1997. - La Decalaración de 2005 como Año Internacional de Microcrédito por la Asamblea General de las Naciones Unidas. - La concesión del Premio Nobel de la Paz a M. Yunus en 2006. - El reconocimiento expreso de las microfinanzas en los ODM y la Conferencia de Monterrey. 10 Se argumentaba desde algunos ámbitos que la comercialización de las microfinanzas contribuiría a ampliar los objetivos sociales dado que las entidades harían un uso más eficiente de los fondos de los que disponen y tendrían un incentivo para crecer y así cubrir la alta demanda de servicios microfinancieros. Sin embargo, desde otras perspectivas se apunta a que, primero, la comercialización tiene una desmesurada atención en los beneficios que impacta en las tasas de interés; segundo, puede suponer la exclusión de los más pobres del sistema (los menos pobres de los pobres son más baratos de servir); y tercero, el hecho de que los beneficios provengan directamente de trabajar con los pobres suscita cuestiones éticas. Los Anexos 3, 4 y 5 tratan algunos de los casos derivados de la comercialización. Al fenómeno de la comercialización se le atribuyen gran parte de los problemas que afronta el sector en la actualidad y que se analizarán más adelante. Ya en la década del año 2000 la euforia anterior va dando paso a posiciones más moderadas que rebajan las expectativas. También aparecen voces de alarma 10 que alegan que en algunos casos las microfinanzas han endeudado más a los pobres, dejándoles en situaciones incluso peores de las que estaban. Y otras que se centran en un abandono de la misión social (en un principio indiscutible) para centrase sólo en aspectos de rentabilidad. En los últimos años el crecimiento experimentado por el sector ha sufrido una desaceleración, atribuible a diversas causas como la saturación del mercado o cambios en las fuentes de financiación En los Gráficos 1 y 2, se observa la evolución del sector y como en la última década las tasas de crecimiento de la industria microfinanciera en general han tendido a disminuir. FIGURAS 2 Y 3. EVOLUCIÓN DEL NÚMERO DE CLIENTES Y DE LA TASA DE CRECIMIENTO DE LAS IMF. ELABORADOS POR LÜTZKENKIRCHEN (2012) CON DATOS DEL DEUTSCHE BANK Y MIX MARKET. Otros autores, como Srnec y Svobodová (2009), dividen la historia de las microfinanzas en 4 grandes fases, bastante similares a las previamente expuestas: expansión con énfasis en reducción de la pobreza (1), crecimiento y dualidad financiera (2), comercialización o énfasis en sostenibilidad (3) y transformación o cambio de objetivo (4). Siguiendo esta división temporal se expondrán los hechos que caracterizaron cada una de estas etapas. 10 Algunas de estas voces provienen del propio “padre de las microfinanzas” M. Yunus, que critica abiertamente el modelo demasiado orientado al beneficio y el ingreso de “tiburones financieros” en el sistema (Yunus, 2007). 11 Periodo de expansión 1970-1980: - Se proveen beneficios sociales y estos son prioritarios sobre la rentabilidad de las IMF. - Los préstamos de arranque de las IMF se devuelven pero sin intereses. - Predominan los subsidios para financiar las etapas iniciales de creación de las IMF. - Nace el principio de garantía mutua 11 en términos de préstamos grupales, grupos de autoayuda o actividades de micro financiamiento informales. - Se observa un alto nivel de entusiasmo entre las personas que se encontraban al comienzo de este movimiento, que proclamaban el microcrédito como un mecanismo para reducción de la pobreza en el mundo, idea de gran aceptación en este periodo. Periodo de crecimiento 1980-1990: - Se caracteriza por un rápido desarrollo de la economía formal en las IMF. - Aparecen distintas formas institucionales en la segunda mitad de los años 80, que otorgan microcréditos especialmente en el este y sur de Asia y en Latinoamérica. - Existe una coexistencia de sistemas de microfinanzas formales e informales, lo cual es llamado “dualismo financiero”. - Los sistemas modernos, formales y transparentes dominan en el ámbito urbano, pero son menos accesibles a los clientes más pobres. El sistema informal está más difundido en las zonas rurales, dando acceso a los clientes más pobres, pero no es totalmente transparente. Periodo de Comercialización 1990-2000: - Este período se caracteriza no sólo por el continuo crecimiento, sino también por la transformación de muchas IMF informales al sector formal. - Hay más énfasis en la sostenibilidad financiera, la cual asegura el desarrollo sostenible de la institución, un alcance a más clientes y el desarrollo de servicios de calidad (para hacer frente a la competencia creciente al poder extender a más clientes sus servicios prestados), además se vislumbra la necesidad de reflejar un impacto efectivo en la vida y situación económica de sus clientes. El microcrédito es un mecanismo que puede contribuir a reducir la pobreza, pero no debe ser considerado como la panacea (es posible que ésta sea la expresión más repetida en toda la literatura microfinanciera). Transformación 2000-hasta el presente: - Inicialmente las microfinanzas tenían el carácter de auto-ayuda y caridad. En el siglo XXI, las microfinanzas buscan atraer la atención de pequeños y medianos inversionistas. - Las microfinanzas toman la connotación de negocio y son ante todo un segmento del mercado financiero. Aparecen altas tasas de interés causadas por la necesidad de ofrecer rentabilidad a los 11 La garantía mutua consiste en avalar un microcrédito concedido a un individuo o a un grupo de socios con escasos medios económicos. Esta garantía, otorgada por sociedades microfinancieras sin ánimo de lucro o por los demás miembros del grupo, trata de cubrir el posible impago de alguno de los socios que reciben dicho crédito. 12 inversores. En el caso de que el inversor no obtenga el rendimiento financiero esperado, podría invertir en otro lugar. - Se hace un llamamiento a retomar el lado social en el mercado de microfinanzas, como un factor que influye en la disminución de las tasas de interés de los clientes, lo cual serviría sobre todo en las regiones de extrema pobreza. Se observa que se ha tratado de un fenómeno de gran impacto en la financiación del desarrollo, impulsado por una confluencia de motivos como: la respuesta adecuada a los niveles de financiación micro anteriormente desatendidos, la adaptación tecnológica a una demanda insatisfecha e incluso aspectos más propios de una moda. En la Tabla 2 se presentan, cronológicamente y de forma resumida, tanto las experiencias asimilables como los hitos de las experiencias microfinancieras propiamente dichas. Organizaciones que prestaban servicios financieros Servicios dirigidos a Tipos de servicios ofrecidos Fondos creados en Irlanda en el s. XVIII Propietarios de microempresas Créditos y servicios de ahorro, prestados durante más de 150 años. Movimientos cooperativistas aparecidos en el Reino Unido en el siglo XIX Propietarios de microempresas Créditos Los Gobiernos de los países desarrollados y organismos internacionales, a principios de siglo XX, crearon los bancos estatales para el desarrollo agrícola Población de ingresos bajos en áreas rurales Créditos Aparecen los precursores de la industria microfinanciera en los años 70 y 80 Personas de bajos ingresos, microempresarios y mujeres Créditos Aparición del movimiento femenino, Women´s World Banking en 1975 en México Clientes principalmente mujeres Créditos Año 1983, transformación del Banco Grameen como institución financiera formal Clientes principalmente mujeres Crédito, además de ahorros y seguros para proteger al cliente en épocas de crisis Mitad de los años ochenta, El Bank Rakyat Indonesia (BRI), perteneciente al sistema financiero formal, de carácter estatal y agrícola, comienza prestar servicios de microcrédito Personas de bajos ingresos y mujeres Crédito de forma eficiente, primer caso dado en el sistema financiero forma Finales años ochenta: Acción Internacional en Latinoamérica y África Microempresas Crédito más capacitación TABLA 2. EVOLUCIÓN Y ANTECEDENTES HISTÓRCOS DE LAS MICROFINANZAS. ELABORADA POR REYES (2012) Y ADAPTADA DE BERGER (2007) 13 CARACTERIZACIÓN DEL SECTOR MICROFINANCIERO TIPOLOGÍA DE INSTITUCIONES MICROFINANCIERAS Como es obvio, las grandes diferencias regionales entre los países en desarrollo y, dentro de ellos, entre las personas consideradas financieramente excluidas, traen consigo una gran variedad de instituciones y prácticas financieras. Así, la provisión de este tipo de servicios puede ser llevada a cabo por bancos comerciales, cajas de ahorros, compañías financieras no bancarias, bancos públicos, bancos de desarrollo, cooperativas financieras, organizaciones no gubernamentales (ONG), etc. Siguiendo a Arch (2005) y se pueden distinguir tres tipos de instituciones por su rango regulatorio: 1. Formales o reguladas: bancos comerciales, cajas postales, intermediarios financieros no bancarios, etc. 2. Semiformales: cooperativas de crédito 12 , ONG, ciertos grupos de autoayuda, etc. 3. Informales: prestamistas, comerciales, la mayoría de grupos de autoayuda, familiares y amigos, etc. Ledgerwood et al. (2013), reconoce que la clasificación según el rango regulatorio de las IMF es habitual, pero prefiere distinguir entre entidades basadas en la comunidad (generalmente informales sin status legal) y entidades institucionales (generalmente más formales y en algunos casos reguladas). Otra clasificación interesante es la que distingue entre entidades con ánimo de lucro y entidades no lucrativas. Estas últimas tratan de alcanzar la cobertura de sus gastos financieros y operativos, y quizá de obtener beneficios, aunque no los distribuyan entre sus propietarios. También es posible, dentro de las entidades no lucrativas, la existencia de sistemas más cercanos a la beneficencia en los que gran parte de los ingresos provienen de donaciones o préstamos (en condiciones altamente concesionales), tanto públicos como privados, y carecen de cualquier tipo de beneficio económico. Esta clasificación en función del ánimo de lucro afectará al modo de operar de las distintas instituciones y se relaciona, como se puede observar, con el fenómeno de la comercialización. Es además bastante repetida en la literatura la clasificación realizada por Taborga y Lucano (1998), que distingue 4 grupos dentro de las instituciones prestadoras de servicios microfinancieros: instituciones convencionales, instituciones especializadas, ONG crediticias y ONG generalistas. Las instituciones financieras convencionales son los establecimientos financieros formales existentes, tales como sociedades anónimas, bancos y cooperativas, que incursionaron en el mercado de la microempresa sin abandonar sus nichos tradicionales de mercado, por lo cual sus actividades no están concentradas en el microcrédito. Por otra parte, las instituciones financieras especializadas, son generalmente sociedades anónimas creadas con el objetivo específico de atender a la micro y pequeña empresa y que por su carácter regulado, están facultadas para captar ahorros. 12 Dependiendo del contexto concreto en el que operen se pueden considerar también como instituciones formales. 14 Las ONG crediticias son instituciones sin ánimo de lucro, que se dedican principalmente al financiamiento de la microempresa, aunque eventualmente realizan actividades de capacitación y asesoría técnica de microempresarios, las cuales forman parte de la estrategia de educación financiera del cliente y como mecanismo de recuperación de los créditos. Finalmente las ONG generalistas, se diferencian de las ONG crediticias, en que además de otorgar créditos a microempresarios, les proporcionan servicios de desarrollo empresarial y social (Taborga y Lucano, 1998). En la Tabla 3 se recoge un cuadro resumen de las principales características operativas de las IMF. INSTITUCIONES FINANCIERAS CONVENCIONALES INSTITUCIONES FINANCIERAS ESPECIALIZADAS ONG CREDITICIAS ONG GENERALISTAS ESTRATEGIA Penetración nuevos mercados Imagen y Filantropía Impacto social Rentabilidad Impacto social Generación de márgenes Graduación Impacto social Autosuficiencia financiera FORMA JURÍDICA Bancos y Financieras Cooperativas y Mutuales Bancos Financieras Asociaciones sin fines de lucro Fundaciones Asociaciones sin fines de lucro Fundaciones CLIENTELA Diversos segmentos Microempresa es minoritaria Micro y Pequeña Empresa Microempresa Microempresa INSTRUMENTOS CREDITICIOS Diversos para cada segmento del mercado En general crédito individual Grupo solidario Crédito individual Leasing y otros, aún incipiente Grupo solidario Crédito individual Banco comunal Grupo solidario Crédito individual Banco comunal INSTRUMENTOS PASIVOS Y DE PATRIMONIO Acciones, Quasicapital Bonos - Bolsa Líneas de redescuento Certificados - Ahorro Préstamos Acciones, Quasi - capital Bonos - Bolsa Líneas de redescuento Certificados - Ahorro Préstamos Préstamos Garantías Préstamos Garantías TABLA 3. RESUMEN DE LAS CARACTERÍSTICAS DE LAS DISTINTAS IMF SEGÚN LA CLASIFICACIÓN ELABORADA POR TABORGA Y LUCANO (1998). NÓTESE QUE SE HAN ELIMINADO LOS EJEMPLOS PRESENTADOS EN LA TABLA ORIGINAL. Otra clasificación habitual es la realizada por Microfinance Information Exchange (MIX) 13 , que distingue 5 categorías en función de la forma que adoptan las distintas instituciones 1. Bancos. Intermediarios financieros regulados por un supervisor bancario. 2. Bancos rurales. Instituciones bancarias orientadas a clientes que viven y trabajan en áreas no urbanas. 13 MIX, creado en 2002 como entidad no lucrativa, trata de mejorar y recopilar la información referente a las instituciones de microfinanzas especialmente en aspectos cuantitativos y financieros, poniendo la información a disposición de cualquier interesado a través de su portal (www.mixmarket.org). 15 3. Cooperativas de crédito. Intermediarios sin ánimo de lucro con base en sus miembros. Pueden estar sometidas a cierto tipo de regulación 4. Instituciones financieras no bancarias (IFNB). Instituciones que ofrecen servicios similares a los de los bancos, pero clasificadas en otra categoría por distintos motivos, como pueden ser: limitación de los servicios que pueden ofrecer, supervisión por una autoridad diferente a la bancaria, menores requerimientos de capital, etc. 5. ONG. Organizaciones registradas como no lucrativas que por lo general ofrecen servicios más limitados y carecen de regulación. Se empleará esta última clasificación dada la mayor facilidad de recoger información estandarizada y, por tanto, de caracterizar el sector. Una vez vistos los tipos de instituciones existentes bajo distintas clasificaciones se puede realizar una caracterización un poco más cuantitativa del sector. En la Tabla 4 se pueden observar los indicadores estructurales para los tres mayores proveedores de servicios microfinancieros en el año 2010. ONG IFNB Bancos Número de prestatarios (mediana) 10 387 10 644 34 412 Número de depositantes (mediana) 0 0 43 402 Cartera de préstamos (miles de USD, mediana) 3 945 7 292 77 354 Tamaño medio del préstamo (miles de USD, mediana) 315 670 2202 Tamaño medio del préstamo / PNBpc (mediana) 15% 32% 63% Rendimiento de la cartera (real, mediana) 21% 27% 16% Porcentaje de préstamos en áreas urbanas (media) 49% 51% 61% Porcentaje de préstamos bajo contratos individuales (media) 53% 64% 81% Porcentaje de préstamos para cubrir necesidades del hogar (media) 11% 16% 23% Porcentaje de instituciones con ánimo de lucro 3.4% 81% 98% Porcentaje de instituciones operando con personas de bajos recursos 76% 61% 49% Tipos de instituciones según la base de datos de MIX Market Proporción de cada tipo de institución 33% 35% 8% Porcentaje sobre el total de prestatarios 30% 39% 28% Porcentaje sobre el total de activos 12% 28% 52% TABLA 4. INDICADORES ESTRUCTURALES DE LAS IMF EN 2010. (LÜTZKENKIRCHEN (2012) CON DATOS DE MIX MARKET 14 ). 14 El autor reconoce que puede existir sesgo debido a la forma de operar de MIX market, que obtiene información tan sólo de forma voluntaria por parte de las IMF. Se espera por tanto mayor preponderancia de instiutuciones mayores y orientadas al mercado. 22 cuantías cada vez superiores. Argandoña (2009) apunta que esto beneficia a todos los participantes: cada miembro puede disponer de mayores cantidades si cumple, el coste de monitorización del grupo es más bajo y la IMF se beneficia de las economías de escala que prestar mayores cantidades traen consigo. Sin embargo esto puede traer aspectos negativos, como la inclusión de los deudores en un círculo vicioso, en el cual solicitan un crédito a una entidad para devolver otro obtenido de otra, aprovechándose de la falta de información cruzada entre ellas. Merece la pena comentar en este apartado que, en ocasiones, se han reportado que las prácticas empleadas por algunas IMF para cobrar los préstamos otorgados son, a veces, abusivas y basadas en la fuerza o la amenaza, lo que es difícilmente conciliable con la supuesta función social que desempeñan. A pesar de que en la literatura aparecen episodios constatados de este tipo de prácticas en fechas anteriores (véase Montgomery, 1996), cuando las bondades sobre el microcrédito eran incuestionadas, han sido los episodios acaecidos en la región india de Andhra Pradesh en 2010 (ver Anexo 4), en los que más de 90 mujeres se suicidaron en masa aparentemente debido a la presión a la que eran sometidas por las IMF, los que han reavivado el debate acerca de los métodos empleados por las microfinancieras. Si bien se podría considerar estos episodios como puntuales y geográficamente muy localizados, por lo no que no representarían a la industria microfinanciera en general, algunos autores los consideran consecuencia del proceso de comercialización, que requiere la producción de rentabilidades aceptables para los inversores, lo que hace que la misión de IMF se desvíe de los objetivos sociales (entendidos exclusivamente en términos de alcance) que tenían. Estos episodios desembocaron en una mayor concienciación sobre las metodologías empleadas por las IMF, las tasas de interés y su transparencia y el sobre-endeudamiento y alimentaron las críticas de los sectores opuestos a las pretendidas bondades de las IMF. SERVICIOS DE AHORRO A pesar de ser el crédito el servicio más ofrecido, el ahorro voluntario 25 a través de IMF es una de las cuestiones que acapara un interés creciente tanto en la literatura como en la propia práctica microfinanciera. De hecho, como se verá, existe una tendencia a considerar a estos servicios como más prometedores en lo que a impacto en la pobreza respecta. Este interés creciente se engloba en la tendencia, anteriormente apuntada, de ofrecer cada vez una mayor gama de productos financieros a los clientes tradicionalmente excluidos conduciendo así a una bancarización plena. También se entiende, dice Argandoña (2009), como una forma de competir con otras instituciones, de conseguir la dimensión y variedad de productos necesaria para optimizar su cartera y diversificar el riesgo, contribuyendo de este modo a la sostenibilidad de la entidad y facilitando que una parte de su financiación corra a cargo de sus propios clientes. Uno de los primeros obstáculos teóricos que se encontraron este tipo de servicios era la creencia generalizada de que los pobres no tienen capacidad de ahorrar pues deben destinar todo su ingreso a gastos esenciales (obsérvense las similitudes de estos postulados con los expuestos en el Anexo 1). Sin embargo, la evidencia empírica ha demostrado que los pobres sí son capaces de ahorrar, si bien de forma diferente a como lo hacen otras personas (como designando sus recursos a ciertos bienes como 25 Conviene establecer distinción con el ahorro forzoso, pues al constituirse como requisito de acceso al préstamo no existe como instrumento independiente. 23 combustible, ganado o alimentos de cierta duración, que podrían considerarse bienes refugio). Por lo tanto, existirá demanda de estos servicios si se dan las condiciones adecuadas. Así, parece ser que la presencia de estos servicios se incrementa tanto por aspectos relativos a la oferta como de la demanda. Aspectos de oferta: 1. Viabilidad y sostenibilidad de las IMF: el ahorro sería una manera de captar fondos de forma no muy costosa, ayudando así a la sostenibilidad de las instituciones que como se verá dependen en gran medida de fondos subsidiados de distintas procedencias. 2. Impulso a los sistemas financieros locales: las microfinancieras pueden contribuir a través del ahorro a la movilización del ahorro interno, y su canalización a inversores apropiadas. Aspectos de demanda 1. Necesidad y demanda efectiva: las instituciones pueden recoger depósitos, fácilmente fraccionables y disponibles en caso de necesidad. 2. Disminución de la vulnerabilidad: el ahorro también puede contribuir a disminuir la vulnerabilidad, permitiendo afrontar imprevistos y disminuyendo la volatilidad del consumo, independizándolo, de algún modo, de los avatares de los ingresos. 3. Posibilidad de autofinanciar inversiones: el ahorro permite afrontar inversiones sin necesidad de recurrir a la deuda. A pesar de todo, el ahorro no se encuentra tan presente como los servicios de crédito. Las cifras varían entre regiones y entidades, pero la cobertura de los depósitos frente a los préstamos de las IMF no supera el 100% en ningún caso. Gutiérrez-Goiria (2011) recurre a los siguientes motivos para explicar éste fenómeno: 1. Necesidades de regulación: muchas IMF, especialmente las ONG, carecen de un marco legal apropiado que les permita captar fondos. Por supuesto, las situaciones son muy variadas, pero en ocasiones las entidades no reguladas deben adaptar su forma jurídica para poder captar ahorro. 2. La afluencia de fondos externos: como se verá, la contribución de fondos externos en las IMF ha sido notable durante la última década, lo que ha retrasado el interés por ofrecer servicios de ahorro y captar así recursos de los propios clientes. 3. Excesivo énfasis en el crédito: la idea del microcrédito como solución cuasi-milagrosa a la pobreza ha hecho que, tanto desde el punto de vista académico como desde la propia práctica cotidiana, los servicios de ahorro quedasen relegados a posiciones secundarias. 4. La complejidad de la gestión: para gestionar ahorros se requiere una mayor profesionalidad, control y eficiencia que para gestionar préstamos. Tampoco existe en la literatura consenso acerca de si todas las IMF definidas anteriormente deberían prestar servicios de crédito. Jansson, Rosales y Westley (2003) establecen, por ejemplo, varías razones por las cuales las ONG no deberían captar ahorros del público, tales como: 1. Las ONG rigen su funcionamiento de conformidad con sus propios estatutos, por lo cual gozan de una amplia discrecionalidad jurídica. 2. Las ONG no tienen propietarios que hayan invertido sumas de dinero en la entidad, sino que tienen fundadores, que trabajan más por un sentido social, que por la protección de una inversión. 24 3. Su marco operativo les permite realizar una amplia gama de operaciones que fácilmente pueden interferir en la gestión de depósitos, entre éstos: i) ejecución, promoción y apoyo de proyectos vinculados al desarrollo, así como educación y promoción de sectores populares, pobres o marginados; ii) desarrollo de servicios de promoción y educación técnica; iii) asesoría a comunidades en el campo del desarrollo comunal; iv) concesión de financiamiento reembolsable y no reembolsable a sectores sociales deprimidos. SERVICIOS DE MICROSEGURO Además de crédito y ahorro, y entre otros servicios todavía minoritarios y no tan relevantes, los servicios de seguro comienza a extenderse entre la oferta de las IMF. Estos servicios difieren poco del concepto de seguro “tradicional”, distinguiéndose por el hecho de dirigirse a personas de ingresos bajos. De este modo, a cambio del pago de una prima, estas personas se benefician de algún tipo de cobertura, por lo general reducida. Se pueden encontrar microseguros de vida, accidente, salud, calamidades, etc. Sin pretender realizar un análisis en profundidad de este fenómeno, decir que los servicios de seguro se encuentran todavía bastante desatendidos, aunque la oferta potencial pudiera ser considerable, por lo que se esperan crecimientos del sector en los próximos años (Roth et al. 2007). Se observa también que los servicios más demandados, como el seguro de salud, no resultan los más comunes, y que frecuentemente prima el seguro de vida por ser a veces un requisito para la concesión de préstamos. LOS APOYOS AL SECTOR MICROFINANCIERO Aunque ya se citó que la evolución histórica estudiada, marcada por su rápida expansión, no se puede entender si no se tiene en cuenta el importante apoyo que el sector de las microfinanzas ha recibido, se ha creído conveniente dedicar un apartado a identificar estos principales apoyos y su evolución. De forma muy somera se puede clasificar este apoyo en: 1. Apoyo institucional y académico. En este grupo se englobarían todas aquellas iniciativas que han dado soporte al fenómeno desde perspectivas teóricas y no financieras. 2. Apoyo financiero. Aquí se incluyen los diferentes programas que han destinado fondos, de forma directa, para que sean empleados en actividades microfinancieras. Estos programas pueden dividirse en: a. Multilaterales: como el Banco Mundial, distintos programas de las Naciones Unidas o los Bancos Regionales de Desarrollo. b. Bilaterales: aquellos llevados a cabo por las agencias de desarrollo nacionales de los países desarrollados. c. Privados: cada vez más importantes. En esta división se podrían incluir las contribuciones provenientes de importantes fundaciones (como Fundación Gates) y de particulares. Es necesario destacar el papel del CGAP, pues desde su creación en 1995 ha contribuido a la expansión de las microfinanzas desde ambas perspectivas, pues aunque sus objetivos concretos hayan experimentado también evolución, ha realizado actividades tanto de asistencia técnica, asesoramiento, regulación, etc. como de participación financiera directa en distintas IMF. 25 Por supuesto, los distintos tipos de contribución se articulan a través de mecanismos diversos, como préstamos en condiciones favorables a estados o a las propias IMF, donaciones, compras de acciones de IMF, etc. Cabe decir que la evolución del sector ha llevado a un cambio en la forma de apoyo financiero, disminuyendo los importes donados y aumentando los préstamos y otros instrumentos como la participación en capital. También se evidencia un auge en la participación de entidades privadas en el fenómeno, que por lo general buscan, ante todo, una rentabilidad a sus aportaciones y que cada vez se asemejan más a las inversiones que se dan en otros sectores (comercialización). Esta preocupación creciente por la rentabilidad de las IMF contribuye a alimentar las críticas al sector, por verse cada vez menos orientado a aspectos sociales y más a aspectos económicos y de rentabilidad. En la Figura 2 se observa claramente la evolución de los distintos tipos de financiación dirigidos a las diferentes instituciones del sector en la última década en la que se aprecia un descenso de los montos donados para todas las instituciones. FIGURA 3. FUENTES DE FINANCIACIÓN DE LAS INSTITUCIONES MICROFINANCIERAS, VALORES DE MEDIA. 1. PRÉSTAMOS, 2. CAPITAL, 3. DEPÓSITOS Y 4. DONACIONES. LÜTZKENKIRCHEN (2012) LA REGULACIÓN DEL SECTOR MICROFINANCIERO Reyes (2012) apunta que muchos países buscan actualmente el camino para regular las microfinanzas. En efecto, este sector ha carecido hasta hace poco, en la mayor parte de los lugares en los que opera, de regulaciones asimilables a las que afectan a las entidades financieras tradicionales. Esta ausencia no es sorprendente si se examina la evolución del sector, constituido por una amalgama heterogénea de instituciones muy diversas entre sí, que ofrecen además productos no tradicionales a poblaciones pobres y excluidas. El interés por establecer reglas que rijan el comportamiento del sector puede verse motivado por: - una mayor concienciación ante algunos abusos por parte de las IMF que requerirían de una regulación que protegiese a los clientes. - la necesidad del sector microfinanciero de atraer cada vez más inversores privados, que por lo general demandan un marco jurídico más claro que el que podrían demandar otro tipo de instituciones de desarrollo. - la necesidad de promover una estabilidad financiera en el mercado que le permita soportar cambios bruscos o inesperados. El CGAP diferencia entre dos tipos de regulación: prudencial y no prudencial. Cuando una institución de depósito se torna insolvente o carece de suficiente liquidez, no puede reembolsar a sus depositantes y, si se trata de una institución grande, su quiebra podría socavar la 26 confianza del público en grado suficiente como para que el sistema financiero sufra una fuga de depósitos u otro perjuicio que afecte a todo el sistema. La reglamentación “prudencial” involucra al Gobierno en la supervisión de la solidez financiera de estas instituciones y la toma de medidas cuando surgen problemas. En cambio, la reglamentación “no prudencial”, a la que también se denomina “reglamentación de las actividades”, no entraña el seguimiento ni la evaluación de la solidez financiera de la institución regulada. Las reglamentaciones no prudenciales de las microfinanzas, por lo general, se centran en tres objetivos principales, a saber: i) la protección de los consumidores de servicios financieros, ii) la habilitación de varias instituciones que proporcionan una combinación de productos y servicios adecuados, y iii) el suministro de información a los Gobiernos para aplicar la política económica, financiera y la ley penal. Las regulaciones pueden afectar a una gran variedad de parámetros, como pueden ser: la elegibilidad de los clientes, la cuantía máxima de los montos, la transparencia en los productos ofrecidos, la cantidad máxima de préstamos, límites a los tipos de interés, aspectos relativos a la propiedad de las instituciones, etc. Sin hacer un análisis detallado, que sin duda sería extenso, las regulaciones del sector han suscitado, cómo no, opiniones muy diversas. Se acepta que introducir normas que afecten al sector microfinanciero implica costos para el mismo. Cull, Demirgüç-Kunt y Morduch (2011), que reconocen una casi absoluta escasez de datos empíricos al respecto, argumentan, respecto de la regulación prudencial, que supone tres dificultades a las IMF. - Los costes regulatorios presentan economías de escala y por tanto los bancos más pequeños se verían comparativamente perjudicados. - Los costes de personal especializado son elevados, y es probable que este personal no esté al alcance de muchas IMF. - El incremento de los costes de operación de las IMF acabará repercutiendo en las tasas de interés, lo que perjudicaría a los clientes. También se argumenta que la regulación debería ser específica para la industria microfinanciera, y no una simple extensión de la que se aplica a las finanzas tradicionales, dada la particularidad de la misma y los pretendidos efectos sociales que produce. Su efecto en la rentabilidad de las IMF y, por tanto, en su sostenibilidad hará que surjan opiniones encontradas, reconducibles también al marco de la confrontación entre objetivos sociales y financieros. La opción acerca de a quién y cómo regular es principalmente política, pero dada la práctica ausencia de datos empíricos se prefiere considerar que, al menos en lo que respecta a la protección del consumidor, la regulación es necesaria. De otro modo se estaría privando a los usuarios de las IMF, gente en condiciones de pobreza y exclusión, de la protección que sí existe para los usuarios de finanzas tradicionales. Y todo bajo el pretexto de que una mayor profundidad y/o sostenibilidad del sector microfinanciero conlleva beneficios sociales superiores, o más importantes, que los costos derivados de la posible desprotección del cliente, algo no constatado empíricamente y, de hecho, bastante controvertido. PROBLEMAS RECIENTES EN LAS MICROFINANZAS En esta sección se expondrán algunos de los problemas, desde un punto de vista más cuantitativo, que recientemente ha experimentado el sector microfinanciero, así como sus causas. De este modo se 27 pretender proporcionar una perspectiva completa al lector sobre el fenómeno. Para ello se ha empleado la obra de Lützenkirchen (2012). Se ha visto que durante los últimos años el sector microfinanciero ha experimentado un crecimiento más o menos sostenido debido a la profesionalización y comercialización del sector. Las dificultades de acceso a financiación de las propias IMF se iban relajando, al poder contar con facilidad de fondos de diversas fuentes en condiciones más o menos privilegiadas. Las microfinanzas eran vistas por muchos como un sector con indudables beneficios sociales y como una oportunidad segura de invertir. Sin embargo, en 2008, cada vez eran más los casos de prestatarios en dificultades para repagar sus deudas. La calidad de las carteras de las IMF se empezó a deteriorar, llegando a considerar algunos préstamos como incobrables, lo que afectó a su rentabilidad. Entre 2007 y 2009 el PAR30 se dobló, mientras que la rentabilidad económica cayó desde un 2,4 a un 1,8% de mediana. El crecimiento de activos disminuyó también desde un 45% en 2007 a un 15% en 2008. Así que, aunque la industria microfinanciera no estuviese tan dañada por la crisis como otros sectores, se comprobó que el desempeño económico del sector no era independiente de los mercados financieros globales y que en algunos lugares se había llegado a situaciones verdaderamente insostenibles. Sin embargo, siendo la crisis global una de las causas de lo que parecía una desaceleración, existían aspectos intrínsecos al fenómeno que pudieron contribuir en mayor medida. PROBLEMAS ESPECÍFICOS VS.PROBLEMAS GLOBALES Existen varias vías por las que la crisis financiera mundial puede haber afectado a las microfinanzas en los mercados emergentes. Como se ha señalado, los inversores extranjeros podrían haber dejado de prestar fondos a las IMF. Sin embargo, los datos muestran que este no es el caso, al menos no en un grado significativo, ya que el crecimiento de la financiación extranjera se redujo pero siguió siendo positivo durante la crisis. Otra forma podría haber sido la crisis económica global que siguió a la crisis financiera. Una serie de países de mercados emergentes se vieron afectados por la disminución de las remesas y un deterioro de la balanza comercial que, en algunos casos, redujo la capacidad de los prestatarios de cumplir con sus obligaciones crediticias. Sin embargo, también la evidencia causal pone en duda la idea de que los problemas en el sector de las IMF están exclusiva o principalmente relacionados con la crisis financiera. Es cierto, sin embargo, que para algunos países se puede establecer un vínculo más estrecho entre la crisis global y los problemas internos de las microfinanzas que para otros. De hecho, las microfinanzas se han desarrollado de modo bastante heterogéneo entre las regiones ya antes de los problemas derivados de la crisis. CRECIMIENTO EXCESIVO DEL MERCADO,SATURACIÓN Y PRÉSTAMOS IMPRUDENTES Incluso si los problemas parecen estar arraigados en las microfinanzas más que en la economía mundial, hay algunas similitudes entre los países cuyas IMF experimentaron deterioro en la calidad de sus cartera. La mayoría de esos países o bien registraron altas tasas de crecimiento, o bien la tasa de penetración en el mercado había llegado a un nivel de saturación. Ambos casos se han podido observar en las regiones de Andhra Pradesh y Bosnia y Herzegovina, que experimentaron problemas significativos con las microfinanzas (ver Anexos 4 y 5). Lo que se observa es una correlación negativa entre el crecimiento del mercado y la calidad de la cartera. Aunque no hay relación clara, es probable que existan algunas relaciones causales. La literatura ha presentado una serie de explicaciones de por qué un alto crecimiento del mercado va de la mano del deterioro de la calidad de la cartera. Se han identificado dos canales principales: en primer lugar, que a medida que el número de posibles nuevos clientes se contrae, las IMF en mercados de rápido 28 crecimiento tienen dificultades para adquirir nuevos prestatarios de bajo riesgo entre los pobres. Como consecuencia, las IMF tienden a conceder créditos a prestatarios de alto riesgo, expandirse hacia las zonas urbanas y captar clientes más ricos. En segundo lugar, las IMF de rápido crecimiento no pueden seguir el ritmo de contratación y capacitación de nuevo personal, por lo que la carga de préstamos por oficial de aumenta, mientras que la calidad de la vigilancia disminuye. Ambos efectos se refuerzan entre sí, ya que los oficiales de crédito sin formación y sin experiencia no sólo son menos eficientes en el control de los préstamos existentes, sino que también tienen mayores dificultades para identificar y aprovechar los clientes de bajo riesgo. Especialmente en las zonas urbanas, cuando se opera a través de contratos individuales, la selección de prestatarios y su control personal más capacitado. Por lo tanto, el crecimiento excesivo en estos mercados puede conducir a una situación donde la calidad en la selección y supervisión disminuye y se trabaja con prestatarios más arriesgados. SOBRENDEUDAMIENTO EN MERCADOS SATURADOS Normalmente la competencia es vista como algo positivo para los clientes, ya que conduce a menores tasas de interés, y a un mejor servicio y calidad del producto. Sin embargo, los problemas surgen cuando las IMF compiten en un mercado saturado que no se encuentra regulado y supervisado adecuadamente y donde los medios tradicionales para gestionar el riesgo de crédito están ausentes. En un mercado saturado se favorece que los prestatarios tomen más crédito que lo que sus capacidades de repago les permiten (sobreendeudamiento). Lo pueden hacer dirigiéndose a varias IMF (préstamos múltiples), que no son conscientes del historial de crédito del cliente y están dispuestas a prestar con el fin de aumentar su volumen de negocio. De hecho, la evidencia empírica muestra que el sobreendeudamiento está estrechamente relacionado con los préstamos múltiples. Con préstamos múltiples el prestatario puede optar por no pagar estratégicamente (default estratégico) en uno o varios de los préstamos, y debido al sistema laxo de garantías que los mercados saturados traen consigo, el riesgo para el prestatario se reduce. Sobreendeudamiento e incumplimientos estratégicos son los típicos problemas de riesgo moral 26 en las relaciones crediticias causadas por la incapacidad de las instituciones de microfinanzas para coordinar sus préstamos. Sin embargo, existen problemas de incentivos y de riesgo moral también dentro de las IMF. Los casos de Andhra Pradesh y Bosnia y Herzegovina demuestran que los problemas aparecen, en particular, cuando las IMF deciden expandirse en mercados saturados, compitiendo por clientes endeudados con otras entidades. En un entorno de mercado competitivo, las entidades se ven tentadas a bajar a menudo sus exigencias para ganar cuota de mercado. CAMBIO EN LA BASE DE CLIENTES La rápida expansión del mercado estaba a menudo acompañada por un cambio en la base de clientes de las IMF y un aumento general en el número de clientes de ingresos más altos entre los prestatarios de microfinanzas. Las IMF que entran en un mercado o expanden su presencia en el mismo están, por lo general, más orientadas a beneficios y tienden a operar con prestatarios con un mayor nivel de riqueza. Este cambio en la base de clientes es visto por algunos (sobre todo por aquellos que se adhieren al 26 El riesgo moral es un concepto económico que describe aquellas situaciones en las que un individuo tiene información privada acerca de las consecuencias de sus propias acciones y sin embargo son otras personas las que soportan las consecuencias de los riesgos asumidos. 29 enfoque de lucha contra la pobreza, que se analizará en el capítulo siguiente) como una desviación de la misión social de las microfinanzas. Sin embargo, esta desviación también repercute en los resultados económicos del sector. Dado que para los prestatarios más ricos la capacidad de pago depende mucho más del ciclo económico que para los más pobres, las IMF que se dirigen a clientes más ricos quedan expuestas a las condiciones macroeconómicas generales. DEBILITAMIENTO DE LOS INCENTIVOS A LA DEVOLUCIÓN Como se ha señalado anteriormente, la expansión de las microfinanzas en nuevos mercados y regiones vino en muchos casos acompañada de un cambio en la metodología de préstamos, de grupal se pasó a préstamos individuales que permiten a las IMF llegar a más clientes potenciales ya que los contratos se pueden adaptar a las necesidades específicas de los prestatarios. También permiten a las IMF ofrecer créditos para el consumo, que son comparativamente más rentables, pero también más arriesgados. Aunque en algunos lugares, como América Latina y Europa del Este, los préstamos individuales habían sido la forma predominante durante décadas, el cambio hacia contratos individuales también se pudo observar en las zonas rurales y en los préstamos a clientes de bajos ingresos También, como se ha visto, el cambio de metodología de préstamo ha sido criticado por algunos por considerar que se "traiciona" el espíritu de las microfinanzas. De nuevo, estos cambios han comportado efectos económicos en el sector. El promedio de las IMF que utilizan préstamos individuales tuvieron un peor desempeño en los últimos años que el promedio de IMF, aunque esta correlación pueda ser determinada por varios factores. Otro punto a tener en cuenta es que, como se ha visto cuando se detallaban las distintas metodologías de préstamo, los contratos individuales pueden ser más propensos al riesgo moral que los préstamos de grupo, donde la presión social entre el grupo puede reemplazar la supervisión de la IMF. Mientras que los préstamos de grupo se pueden usar para externalizar selección y los costos de monitoreo a los prestatarios, en los contratos individuales, es el oficial de préstamo que tiene que asegurarse de que los prestatarios podrán pagar su deuda. Antes de conceder un préstamo, el oficial de crédito tiene que evaluar a fondo la capacidad de repago del potencial prestatario. Durante el plazo del préstamo, el oficial tiene que vigilar constantemente el proyecto y si el prestatario deja de hacer un pago, decidir si se algún tipo de presión debe ser ejercida. En un entorno de mercado competitivo, donde las IMF se expanden demasiado rápido en diferentes mercados o lanzan nuevos productos constantemente, la relación agente-cliente puede volverse más débil, lo que resultaría en una debilitación de los incentivos a la devolución por parte de los prestatarios. LAS IMF NO SIEMPRE A LA ALTURA DE SUS RESPONSABILIDADES Se puede decir que la crisis de las microfinanzas no es sólo una crisis de la industria, sino sobre todo una crisis de la gente a la que se otorgan microcréditos. En lugar de mejorar la situación de los ingresos, muchos prestatarios se encontraron en una situación en la que ya no podían cumplir con sus obligaciones financieras. El caso de Andhra Pradesh proporciona un ejemplo reciente, el más drástico ejemplo de que un endeudamiento excesivo puede conducir a la tragedia personal. De hecho, estas situaciones alimental las voces más escépticas sobre las bondades de las microfinanzas. Pero ¿por qué estas situaciones no se evitan? Los clientes de microfinanzas pueden tener la tentación de pedir cantidades más y más elevadas, sin tener en cuenta plenamente los ingresos futuros y las posibilidades de reembolso. A menudo es el 30 hecho de que los prestatarios puedan tomar préstamos múltiples, junto con sus necesidades urgentes de financiación, lo que lleva a sobreendeudamiento. Las IMF están por lo general en una posición más fuerte y pueden tener una visión más clara de la capacidad de pago de los clientes. Por tanto, es su responsabilidad (e incluso su interés, al menos en circunstancias normales) evaluar con realismo la capacidad de repago de la deuda del prestatario. Sin embargo, esto requiere un poco de esfuerzo por parte del oficial de crédito y, con un número de casos cada vez mayor y abundancia de medios para distribuir entre los prestatarios, lo más probable es que el préstamo se acabe otorgando de todos modos. Como práctica habitual en los casos en que se siguieron estrategias agresivas se puede citar la remuneración de oficiales de crédito ligada a la medida de la cartera, incentivando así ampliar la cartera de préstamos, independientemente de su riesgo. Bajo estas circunstancias, puede ser del interés del oficial de crédito aprobar préstamos que están más allá de la capacidad de endeudamiento del cliente o incluso coaccionar a los clientes a obtener dichos préstamos. En otros casos, como se ha expuesto, las IMF no han hecho más transparentes los intereses y comisiones que cobra de forma que el cargo de interés efectivo es mucho mayor en comparación con la de un contrato de préstamo estándar. Especialmente los clientes con menos educación podrían no entender completamente las implicaciones de tales detalles del contrato, que puede conducir a una sobrecarga de los prestatarios. Los problemas son particularmente pronunciados en relación con los créditos de consumo, que generalmente no aumentan los ingresos potenciales del prestatario, y pueden conducir a dificultades de reembolso aún mayores. Se podría cerrar este aparado diciendo que el deterioro observado en la calidad de cartera de las IFM se relaciona con tres tendencias en la microfinanciación, que debilitan los incentivos de pago y permiten a los prestatarios a acumular un nivel de deuda que no podían pagar. En primer lugar, la rápida expansión de las microfinanzas en algunos mercados dio lugar a un aumento de la participación de los prestatarios más ricos y más arriesgados, dejando a las IMF en una posición más vulnerable frente a una recesión económica. En segundo lugar, las IMF que ahora se enfrentan a dificultades no lograron cumplir con el reto de ajustar constantemente su estructura interna y las políticas de préstamos a medida que crecía el mercado. Carecían de las capacidades de gestión de riesgo adecuadas y prudentes y subordinaron el otorgamiento de préstamos a un crecimiento rápido y las ganancias a corto plazo. En tercer lugar, las microfinanzas se introdujeron como herramienta de desarrollo en un entorno en gran parte no competitivo. Pero con el aumento de la comercialización y la competencia, los instrumentos utilizados para superar el riesgo moral y la selección adversa se volvieron menos eficaces. Esto debilitó los incentivos para el pago por parte de los prestatarios, lo que aumentó la probabilidad de préstamos múltiples y default estratégico. En algunos casos, estas tres tendencias se refuerzan entre sí, dando lugar a exceso de endeudamiento de los clientes de las IMF y a serias crisis en los países afectados. 31 CAPÍTULO 2: LOS OBJETIVOS SOCIALES Y FINANCIEROS DE LAS MICROFINANZAS Se ha delimitado en el capítulo anterior el concepto de microfinanzas con el que trabajamos, se ha realizado una pequeña reseña histórica del fenómeno y se han expuesto las principales características y problemas del sector en la actualidad. De este modo se ha pretendido proporcionar datos que ayuden a comprender la situación actual del sector. Como se ha podido observar, el modo de operar de las IMF, sobre todo en lo que respecta a la provisión de microcréditos, encuentra posiciones contrapuestas. Se asume que las microfinanzas se han considerado durante mucho tiempo como una potente herramienta para obtener desarrollo sostenible, lo que ha contribuido a la expansión ininterrumpida del sector. La idea de que proporcionando préstamos a personas excluidas del sistema financiero ayudaría a mejorar la pobreza era compartida por académicos, inversores e instituciones. Sin embargo, el modo en que estos beneficios sociales se producen no está exento de discusión. Mientras algunas voces defienden que el impacto positivo de las microfinanzas en la población se produce a través de proveer financiación a personas sin recursos, otras consideran que este impacto se produce mediante el desarrollo general del sistema financiero al que pertenecen. Estas posiciones doctrinales han recibido varios nombres en la literatura, pero en el presente Trabajo se optará por denominarlas “enfoque de lucha contra la pobreza” y“enfoque de sistema financiero”, siguiendo la terminología empleada por Gutiérrez-Nieto (2006) y muy similar a la de Gulli (1999). Así, en el presente capítulo se presentará este debate y se examinará las implicaciones que cada posición tiene en el modo de operación de las IMF. Hecho esto se estudiará la forma de medir el cumplimiento de los objetivos según las diferentes perspectivas y, ampliando la perspectiva, se verá hasta qué punto estas formas de medida reflejan impactos en las condiciones de vida de la población. Se concluirá el Capítulo con un repaso a aquellos estudios, no tan numerosos como podría parecer, que tratan de medir el impacto de las actividades microfinancieras en la población de forma directa. CONCEPTOS PREVIOS Se abordarán en este apartado una serie de conceptos teóricos del fenómeno microfinanciero, al ser esenciales para comprender las diferentes posturas que se presentarán después. Sostenibilidad: entendida también como autosuficiencia, se define como la capacidad de sostenerse en el tiempo de modo permanente, sufragando los costos operativos y financieros de la prestación de servicios a los clientes pobres, sin necesitar de subsidios o donaciones de carácter privado o público para sobrevivir. Alcance: se emplea este término para referirse a los esfuerzos realizados por las IMF para otorgar préstamos y servicios financieros a un público cada vez mayor (amplitud) y sobre todo hacia los más pobres de entre los pobres (profundidad), a un costo razonable, con variedad de servicios financieros prestados (ámbito), y con una duración adecuada. 38 Periodo Concepto de pobreza dominante Medida de pobreza dominante 1960s Económico Aumento del PIBpc 1970s Necesidades básicas (incluyendo las económicas) Aumento del PIBpc + bienes básicos 1980s Económico PIBpc 1990s Desarrollo humano Índices de Desarrollo Humano del PNUD 2000s “Libertad” multidimensional ODM TABLA 7. RESUMEN HISTÓRICO DE LAS DISTINTAS CONCEPCIONES DE POBREZA. SUMNER (2007) Sin embargo, a pesar del movimiento hacía concepciones multidimensionales de pobreza, las medidas de pobreza desde el ingreso predominan en la literatura. De hecho, esto es apreciable en los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), pues el primero se centra en la pobreza en términos de ingreso y constituye quizá el más relevante de todos al ser instrumental, esto es, al funcionar como instrumento para alcanzar el resto. Además, en este Trabajo, se tenderá a emplear conceptos de distribución y de pobreza en términos de ingreso, al ser los más directamente afectados por el sistema financiero. LA VULNERABILIDAD A LA POBREZA: Torres (2009) recoge que un único indicador de la pobreza no proporciona información de cuanta gente ha escapado de la pobreza o por qué algunos han tenido éxito en escapar mientras otros no. Del mismo modo, no es posible establecer cuánta gente ha nacido pobre o se ha convertido en pobre. Para evitar estos inconvenientes se emplea el término de vulnerabilidad a la pobreza, que se define como el riesgo de caer en la pobreza en un futuro. Este término es distinto del de pobreza y es normalmente asociado a shocks externos o internos, como desastres naturales o enfermedades. Es, por tanto, un concepto que estudia la pobreza desde un punto de vista dinámico. Se ha defendido que la pobreza es un concepto estocástico (Chaudhuri, 2003), de modo que los pobres de hoy pueden ser o no ser los pobres del futuro. Así, la pobreza se convierte en una medida ex-post del bienestar (o falta del mismo) mientras la vulnerabilidad será un indicador ex-ante. Lo que distingue a los dos conceptos es la presencia de riesgo. LOS EFECTOS PRÁCTICOS DEL SECTOR MICROFINANCIERO EN LA REDUCCIÓN DE LA POBREZA Se ha visto a lo largo de este Trabajo que la idea de que las microfinanzas son capaces de reducir la pobreza o mejorar las condiciones de la población en donde operan no ha sido cuestionada durante mucho tiempo. Este impacto socialmente positivo se daba por hecho, y el debate se centraba por tanto en cómo operar el sector, qué enfoque seguir, para obtener los máximos beneficios (en todos los aspectos). Tanto si se consideraba que los beneficios derivaban directamente de la provisión de créditos a personas pobres o (más indirectamente) de un sistema financiero fuerte, estos no eran contestados. Algo sorprendente dado el tiempo que llevan operando este tipo de instituciones por todo el Globo. En consecuencia, las formas anteriormente explicadas de considerar exitoso o no un programa microfinanciero no requerían de análisis directos sobre la población sino que aceptaban que a través de diversos indicadores operacionales se podían inferir sin mayor complicación efectos positivos en el 39 desarrollo y la pobreza. Sin embargo esto debería ser tomado con mucho cuidado. Que el éxito o fracaso se determinen tan sólo respecto a indicadores operacionales justificados solamente por la opción doctrinal que se adopte implica autolimitar el estudio y comulgar con las premisas que cada posición establece. No es objetivo de este Trabajo (aunque cope la atención de gran parte de los autores) estudiar hasta qué punto las microfinancieras cumplen con los objetivos que un determinado modelo impone, sino más bien analizar qué efectos tienen sobre la pobreza y el desarrollo allí donde operan. Por supuesto esto no es tarea fácil, y prueba de ello son los pocos estudios rigurosos (al menos comparativamente) existentes al respecto. Por todo esto, en el presente apartado se recopilarán algunos de los últimos trabajos que, prescindiendo del modo de operación de las microfinancieras, analizan el verdadero impacto de sus programas en la población. ANÁLISIS CRÍTICO DE LAS MICROFINANZAS COMO HERRAMIENTA DE REDUCCIÓN DE LA POBREZA Se sabe que las microfinanzas han sido consideradas como un instrumento que impactaba positivamente en la pobreza entendida en términos puramente económicos, pero, también se les ha atribuido efectos beneficiosos en otras dimensiones como la salud, la educación y el empoderamiento de la mujer. Sin embargo, a pesar de encontrar estas afirmaciones en la literatura, lo cierto es que hay muy pocos estudios que evalúen de forma rigurosa hasta qué punto esto es así. Es posible que, tanto desde el sector académico como desde el propio sector microfinanciero, se hayan dado demasiada importancia a casos aislados y no representativos del efecto global del fenómeno. En este apartado se realizará un análisis de los distintos métodos de evaluación de impacto que las microfinanzas tienen y se presentarán los resultados de aquellos considerados más rigurosos. Se prevé, sin embargo, que dada la grandísima heterogeneidad el fenómeno, habrá que tratar los resultados con la cautela adecuada y limitar su validez a las condiciones estudiadas. También se debe tener en cuenta que es el microcrédito (y no las microfinanzas en general) el servicio más profusamente estudiado. Por último, advertir que los resultados de los estudios que se presentarán a continuación han sido interpretados de las formas más diversas (incluso opuestas) por distintos autores. Los siguientes apartados se han preparado partiendo de las obras de Bateman (2011) y Chowdhury (2009), Odell (2010) y Duvendack et al. (2011) que realizan un repaso al impacto de las microfinanzas en la pobreza. MÉTODOS DE EVALUACIÓN La evaluación de los programas de microfinanzas trata de determinar de qué forma una medida (ingreso, consumo, educación, etc.) se ve afectada por el acceso a los servicios microfinancieros. Como se sabe, responder a esta pregunta es muy complicado, principalmente por la dificultad de medir qué hubiera ocurrido en ausencia de servicios microfinancieros y así establecer comparaciones. Odell (2010) clasifica los distintos estudios en las siguientes categorías, según su diseño: - Estudios con diseño experimental: son aquellos que asignan a los hogares de forma aleatoria al grupo de control y grupo de tratamiento antes de “aplicar el tratamiento” (antes de hacer disponibles los instrumentos microfinancieros). - Estudios con diseño cuasi-experimental: tratan de eliminar el sesgo de selección a través de métodos estadísticos. 40 - Estudios con diseño no experimental: incluyen estudios cualitativos y estudios que no establecen grupos comparables o que no tratan el problema del sesgo. De entre estos, los primeros son los que presentan más rigor y menores posibilidades de sesgo, aunque su realización sea también complicada por diversos motivos como la dificultad de seleccionar a priori entornos en los que se van a introducir servicios microfinancieros o la dificultad de mantener al grupo de control aislado de las microfinanzas durante mucho tiempo. Así, el problema de comparar con un una población “sin acceso al tratamiento” se aborda, generalmente, estableciendo dos grupos diferenciados los más idénticos posibles, de forma que el primero recibe acceso a los servicios microfinancieros y el segundo no. Además, para asegurar la ausencia de cualquier sesgo los grupos son creados de forma aleatoria, de forma similar a lo que se hace en estudios médicos. Este método recibe el nombre de Randomized Controlled Trials (RCT). 32 Sin embargo, esta forma de medir el impacto es relativamente reciente en la literatura por lo que es más común encontrar estudios que se basan en otras técnicas no tan rigurosas. IMPACTO EN LA REDUCCIÓN DE LA POBREZA A medida que las microfinanzas se hicieron cada vez más populares a partir de los años 90 del siglo pasado, desplazando a otro tipo de intervenciones de la agenda política, surgió una creciente presión por evaluar su impacto. En la literatura se encuentran resultados de todo clase, sin ánimo de exhaustividad se pueden citar los siguientes estudios como relevantes. Entre los que atribuyen efectos positivos están los siguientes. Khandker (1998) en un estudio sobre las tres mayores IMF de Bangladesh (BRAC, Grameen Bank y RD-12) encontró que hasta el 5% de los participantes fueron capaces de sacar a sus familias de la pobreza cada año al tomar prestado de una de estas instituciones. Littlelfied et al (2003), recopilado algunos trabajos disponibles encontró mayores ingresos entre los prestatarios de IMF que entre los no prestatarios. Por su parte Goldberg (2005) encontró que casi todos los estudios apuntaban a un impacto positivo en la pobreza y el ingreso, al menos en las fases iniciales. Entre los estudios más citados se encuentran los elaborados por Hulme y Mosley (1996), que presentaron unos resultados, como poco, sorprendentes. A pesar de atribuir a las microfinanzas un impacto positivo, no encuentra beneficios para los hogares pobres, tan sólo se evidencian impactos positivos los prestatarios no pobres (aquellos con réditos por encima de la línea de pobreza). Además, aquellos que empezaron con ingresos situados por debajo de "la línea de pobreza" los incrementaron en menor medida que aquellos que no habían recibido un microcrédito. Sin embargo, la mayoría de estas evaluaciones fueron llevadas a cabo por IMF o grupos defensores de las mismas, lo que hizo que aparecieran preocupaciones sobre posibles sesgos y se cuestionasen los métodos analíticos empleados. Como resultado, el interés en realizar investigaciones independientes fue creciendo. Algunos de ellos cuestionaron el rigor y validez de las evaluaciones previas, resaltando problemas metodológicos. Esto hizo que se delinearan formas de medición de impacto más rigurosas (aunque también cuestionadas), como el RCT presentado en el apartado anterior. En 2007 comienzan a aparecer algunos estudios siguiendo este sistema. La evidencia, aunque no unánime, sugería que las microfinanzas 32 A pesar de la aceptación general de estos métodos para proporcionar resultados rigurosos, algunos autores señalan la posibilidad de que no siempre sea así (Petryna, 2009). 41 tenían un impacto pequeño o nulo allí donde eran estudiadas o presentaban resultados no concluyentes. Straus (2010) recoge el análisis realizado por Duflo en 5.000 hogares de Marruecos durante dos años. Éste concluye que el efecto de las microfinanzas en el consumo es negativo e insuficiente, sin impacto en la creación de negocios, educación o empoderamiento a la mujer. Karlan y Zinman (2009) y Banerjee et al. (2009) tampoco encontraron impacto en los programas microfinancieros que estudiaron. Morduch (2009), realizó una revisión de los trabajos de Pitt y Khander y llegó a una nueva conclusión, que había muy poca base para confirmar que las microfinanzas tenían un papel en la reducción de la pobreza, “sorprendentemente, en 30 años de microfinanzas tenemos muy poca evidencia sólida de que (las microfinanzas) mejoran la vida de los clientes de manera medible”. En la misma línea se pronuncian algunos de los últimos estudios llevados a cabo al respecto. En una de las revisiones de la literatura existente más exhaustivas, Duvendack et al. (2011) seleccionan 58 estudios de 2.643 de todo tipo 33 (incluyendo los anteriormente citados) y concluye que “no hay evidencia sólida que apoye la idea de que las microfinanzas han tenido un efecto beneficioso en el bienestar de las personas pobres o que empoderen a las mujeres” y apuntan a la conveniencia de explorar intervenciones alternativas. Sin embargo, resaltan la falta de “robustez” en la mayoría de estudios analizados y señalan a la gran heterogeneidad (tanto del sector en sí como de las medidas de impacto empleadas) como obstáculo a la obtención de condiciones generales. El último de los estudios publicados sea probablemente el de Banerjee et al. (2013), que es una revisión de su propio trabajo de 2010. Los autores no encontraron cambios en ninguno de los indicadores de desarrollo asociados a las microfinanzas como salud, educación o empoderamiento femenino pero sí encuentran un cambio en el consumo de bienes, con un aumento de los bienes duraderos. Los autores encuentran el estudio coherente con los realizados anteriormente en diferentes contextos (Crepon et al. 2011, Angelucci et al. 2012, Attanasio et al. 2011 y Augsburg et al. 2012). También existe otra corriente de autores que no sólo no encuentran efectos positivos en la pobreza y el desarrollo sino que consideran a las microfinanzas potencialmente dañinas. Entre ellos se puede citar a Bateman. Aunque, si bien es cierto y constatado que ha habido episodios en los que las microfinanzas han creado problemas en las poblaciones en las que operan, se ha de considerar que son casos aislados, y aunque relevantes, no necesariamente representativos del fenómeno en su conjunto. Por esto, y para no caer en generalizaciones excesivas como las que han alimentado el fenómeno microfinanciero, estás posturas también se tomarán con cautela. Como se ha indicado, algunos de estos problemas ocasionados se pueden encontrar en los anexos 4 y 5. RAZONES A LA FALTA DE RESULTADOS POSITIVOS La falta de resultados concluyentes ha encontrado diversas justificaciones. Prescindiendo del debate relativo a la adecuación o no de los métodos de medida se puede decir lo siguiente en líneas generales. Algunas voces critican el fenómeno desde el punto de vista estructural. Así, se decantan por considerar que el crédito es tan sólo un factor en la generación de ingreso y que habría otros factores complementarios más importantes, como las habilidades emprendedoras. Otros estudios realizados por el MIT (Benerjee et al.) también apuntaban al mismo factor. La mayoría de la gente no tiene tales habilidades, carecen de la educación o la experiencia para gestionar negocios y 33 Los autores recogen estudios que evalúan varios servicios de crédito y préstamo, con metodologías grupales e individuales y con un amplio abanico de diseños experimentales. 42 presentan, por lo general, aversión excesiva al riesgo. Karnani (2007) establece una comparación con las economías desarrolladas, donde más del 90% son empleados, no emprendedores. Otras críticas apuntan a que fenómeno se ha centrado en el lado oferta pero no en el de la demanda: de nada sirve crear microemprendedores si no existe mercado capaz de absorber los productos y servicios proporcionados por estos. Por otro lado también se ha dicho que se ignoran factores de escala, y que al favorecer la creación de microempresas ineficientes se afecta negativamente a las eficientes: en ausencia de economías en expansión las microempresas se ven obligadas a sobrevivir a través de dramáticas reducciones de costes, lo que en el corto plazo reduce cuota de mercado de las empresas eficientes, que podrían ser capaces de reducir costes unitarios y registrar productividad en el largo plazo (Bateman y Chang, 2009). Se apunta también a que la ineficiencia de las microempresas las hace inadecuadas para conectar con el sistema empresarial local tanto horizontal como verticalmente. Las microempresas se ven, por su propia naturaleza, obligadas a operar en mercados informales lo que puede incrementar la ilegalidad, las malas prácticas comerciales, el crimen, etc. De hecho, hay quien identifica tasas de fracaso muy altas en las microempresas en ciertos entornos (Demirgüç-Kunt et al. (2007) encuentran para Bosnia y Herzegovina que el 50% de las microempresas fracasaron al año de su creación) y se apunta a que tales fracasos pueden llevar a los pobres a ser más pobres. Por otro lado también se ha argumentado que los programas microfinancieros, y la idea asociada a los mismos de que contribuyen a luchar contra la pobreza, ha hecho que los gobiernos destinen menos recursos a otros programas, lo que influye negativamente en el desarrollo. Otros autores apuntan como motivos a la falta de impactos positivos a los modelos operativos (y no tanto a razones estructurales) de las IMF seguidos en los últimos tiempos y explicados en el capítulo anterior. Entre ellos se encuentra el sobreendeudamiento causado por otorgar préstamos de forma imprudente, los altos tipos de interés, la saturación del mercado o los mecanismos de cobro, aspectos relacionados entre sí. Desde estas perspectivas se defiende que la provisión de crédito sí puede contribuir a la reducción de la pobreza pero el modo en que se hace no es el más adecuado para conseguirlo. Se debe notar, no obstante, que la mayoría de justificaciones a la falta de resultados positivos tienen que ver exclusivamente con un componente de las microfinanzas, el microcrédito, pero ignoran la influencia que otros servicios, como el ahorro o los seguros podrían tener. Es importante destacar también que algunos de los autores de los RCT que arrojaron resultados poco esperanzadores en cuanto a reducción de pobreza respecta no han considerado tales como sinónimo de fracaso. Duflo y Banerjee, entre otros, afirmaron que “a nuestro modo de ver, el microcrédito parece haber proporcionado exactamente lo que se espera de un producto financiero exitoso, permitir a la gente realizar compras grandes que no habrían podido realizar de otro modo. El hecho de que algunos esperasen mucho más de las microfinanzas (y quizá todavía estén en lo cierto, pero se requieran periodos de tiempo más largos), es posiblemente inevitable dado el entusiasmo del mundo en encontrar una bala mágica que pueda finalmente solucionar la pobreza.” Desde este punto de vista parece inferirse que el microcrédito es tan sólo un servicio destinado a ciertas capas de población y que esperar automáticamente efectos sobre la pobreza de los receptores es excesivo. Por otro lado, desde los defensores de las microfinanzas como herramienta útil para combatir la pobreza, se argumenta muchas veces que se trata tan sólo de una herramienta más, no de la solución al 43 fenómeno y se escudan a veces en que la evidencia no implica que “no haya resultados negativos” sino que “no hay pruebas de que no haya resultados positivos”. De todos modos, es cada vez más frecuente, (también desde las posturas más favorables al fenómeno microfinanciero) encontrar expresiones de cautela acerca de su impacto en la pobreza. Si bien es cierto que estas expresiones de cautela son recientes y contrastan con las optimistas visiones defendidas en periodos anteriores. Se sabe, y así aparece reflejado en la literatura hasta la saciedad, que “las microfinanzas no son la panacea a la pobreza”. Sin embargo es posible que se deba tender hacia posiciones todavía más escépticas sobre el fenómeno, al menos hasta que la evidencia empírica sea capaz de demostrar (y no será fácil) lo contrario. 44 45 CONCLUSIONES En el presente Trabajo se ha intentado ofrecer una visión general del sector microfinanciero, mostrando las corrientes en las que se engloba, caracterizando sus modos de operación y analizando las formas de medir sus efectos en la sociedad. Como se anticipó en la introducción, este Trabajo no presenta conclusiones categóricas (ni era su objetivo) pero sí plantea ciertas reflexiones acerca del fenómeno. A la luz de los últimos estudios revisados (con todas las limitaciones señaladas) se ha podido ver que no existen pruebas concluyentes de que la actividad microfinanciera presente, de forma general, efectos beneficiosos en la población. Es cierto que el número de estudios rigurosos al respecto es todavía pequeño, pero parece que la evidencia se va posicionando en contra de muchas de las ideas fundamentales del fenómeno (expuestas en el Capítulo 1), que justificaron su nacimiento, expansión y su conveniencia como instrumento de lucha contra la pobreza. La primera conclusión es, por tanto, obvia. Es necesario realizar un mayor número de estudios para poder alcanzar resultados concluyentes que digan en qué circunstancias y bajo qué metodología (si es que hay alguna) se producen resultados sociales positivos y significativos. También parece necesario, dada la escasez en la literatura, examinar el impacto que los servicios diferentes al crédito pueden tener en la población. Es por ello que por lo que quizá sería más conveniente centrar el estudio en el impacto más que en aspectos operacionales como alcance y sostenibilidad. Sin embargo, mientras nos encontremos en esta situación de incertidumbre, sería necesario adaptar los enfoques que sobre el fenómeno existen. Como se ha dicho, los principales enfoque doctrinales (lucha contra la pobreza o sistema financiero) parten de la premisa de que el sector microfinanciero es beneficioso per se, aunque difieran en el modo en que estos beneficios se materialicen: - Desde el punto de vista del enfoque del sistema financiero se apuntaba a que construir un sistema microfinanciero fuerte redundaría en un mayor desarrollo. Sin embargo, como se expone en el Anexo 2, tanto el hecho de que esto sea así, como los mecanismos por los que se produciría el desarrollo distan de estar claros. - Desde el punto de vista del enfoque de lucha contra la pobreza se apuntaba a que sería a través de un mayor alcance como se producirían las mejoras sociales. Pero esto, visto los resultados de impacto, también es muy discutible. La cuestión que esto plantea es también lógica, si no existen resultados concluyentes sobre los beneficios que proveen las microfinanzas: ¿por qué se deberían apoyar desde el sector público tanto financieramente como con políticas encaminadas a aumentar su alcance? Esto conlleva, por un lado, re-examinar las distintas ideas que justificaban a priori un impacto sobre la pobreza, y por otro estudiar hasta qué punto los esfuerzos dedicados a las microfinanzas no serían más útiles si fuesen destinados a otro tipo de políticas. En este proceso de profundización empírica y revisión doctrinal se hace necesario tener en cuenta que tanto la pobreza como los modos en los que las microfinanzas podrían influir en ella son muy complejos, dificultando enormemente el análisis y la obtención de resultados generalmente aceptables. A pesar de todo, no nos podemos olvidar de lo más elemental, y es que la industria microfinanciera existe y se encuentra en (ahora moderado) crecimiento, empleando a multitud de personas, gran parte de ellas en los países considerados pobres. Por tanto, aunque desde un plano teórico se puedan 46 proponer nuevos estudios y nuevas perspectivas sobre el fenómeno, se debe también tratar el fenómeno desde un plano práctico. Así, prescindiendo de los posibles efectos beneficiosos o no de las IMF, se debe considerar que se trata de un servicio demandado y utilizado por gran cantidad de personas a las que, en efecto, les reporta una utilidad. Desde esta perspectiva es importante entender hasta qué punto la comercialización ha supuesto un cambio de perspectiva en el sector, primando ahora aspectos de sostenibilidad y rentabilidad, y cómo estos cambios se relacionan con las situaciones problemáticas existentes. Se debe situar en el centro del debate el modo que las IMF operan con sus clientes, especialmente los posibles abusos y escenarios de desigualdad que se pueden producir. Se considera así que tiene que ser tenido en cuenta que las microfinanzas, debido al público con el que operan, no pueden ser consideradas un negocio como otro cualquiera y deberían introducir mecanismos más rigurosos que eviten situaciones de indefensión. Una vez vistos los posibles problemas que el sector microfinanciero ha afrontado en los últimos años, concluimos que lo más conveniente es una regulación robusta, tanto en aspectos financieros como de protección al consumidor, que eviten este tipo de situaciones. Entendemos que en este debate debe primar la seguridad del cliente a la sostenibilidad del sector. Establecer regulaciones que obliguen a las IMF a presentar de forma clara los tipos de interés cargados y las condiciones de los productos ofrecidos se considera esencial. De este modo se estará contribuyendo también a evitar los problemas de sobreendeudamiento atribuidos al fenómeno comercializador. No se aboga por establecer límites a los tipos de interés, pero sí por que estos sean claramente informados y por que los métodos de cobro sean lo más transparente posible. Por otro lado, esto no es nada que no esté presente en las regulaciones de los países considerados desarrollados. Si negásemos esta protección a los pobres estaríamos perpetuando su condición de personas de segunda clase. Es, por tanto, opinión del autor que en la situación actual, no existiendo pruebas concluyentes de los beneficios sociales tantas veces repetidos, se debería replantear la industria microfinanciera en su conjunto. Y más si consideramos que, mientras los beneficios sociales no están claros, no hay duda de que la industria microfinanciera ha servido para enriquecer a personas muy lejanas de ser pobres. No se critica que esta industria genere beneficios, pero sí los desmesurados apoyos con los que ha contado sin disponer de evidencias sólidas sobre su funcionamiento. Por tanto, como última reflexión cabe preguntarse hasta qué punto no se han prolongado artificialmente estos apoyos recibidos por parte la posición “oficial” y hasta qué punto no se ha generado una industria (aunque rentable) posiblemente inefectiva, sobrevalorada y costosa en lo a que lucha contra la pobreza respecta. 47 ANEXOS 54 Como se observó posteriormente, grandes capas sociales seguían en situaciones de pobreza y sin acceso al mercado financiero, a pesar del aparente aumento del desarrollo LA NECESIDAD DE ANÁLISIS DESAGREGADOS SOBRE EL CRECIMIENTO Y SUS IMPACTOS Fue a finales de la década de los 60 cuando el debate sobre el desarrollo recibió nuevos impulsos, en parte debidos a los estudios promocionados por el Banco Mundial. Es en esta época cuando aparecen nuevos enfoques que incluyen aspectos no considerados hasta entonces, como las dificultades de identificación entre crecimiento y desarrollo o la necesidad de considerar aspectos ecológicos en el debate. El ya citado informe Pearson, a pesar de evidenciar cierta mejoría en aspectos de salud o educación a nivel mundial, concluía de forma muy crítica respecto a aspectos que no estaban mejorando como era previsto. Entre ellos, la desigualdad en el reparto del crecimiento y la necesidad de prestar mayor atención al sector agrario y a la población más pobre. También se ponía de manifiesto que las políticas de sustitución de importaciones no estaban dando los resultados esperados, que la ayuda estaba estancada y su impacto no era evidente y que se había subestimado la relevancia de las instituciones de los países receptores de fondos. Además, los países donantes habitualmente vinculaban la ayuda a intereses particulares propiciando usos incoherentes con los objetivos de desarrollo 36 . La evidencia disponible en la época aportaba las siguientes conclusiones: - Constatación de altas tasas de crecimiento registradas medidas en términos muy agregados, aunque cuestionables a niveles desagregados. - Amplia desigualdad tanto a nivel internacional como dentro de los países individualmente considerados. - Persistencia de la pobreza y el desempleo o empleo en sectores informales. - Mejoras en educación, salud acompañadas de un aumento preocupante de la población. - Casuística muy variada y no equiparable entre países. Como se observa, a la luz de los estudios realizados, no era evidente, ni mucho menos, que los países en desarrollo estuviesen (por lo general) dejando de lado los problemas de desarrollo que anteriormente habían sido diagnosticados. LAS DUDAS SOBRE LA CONEXIÓN ENTRE CRECIMIENTO Y DESARROLLO Parece que los problemas descritos en el apartado anterior requerían de un replanteamiento de algunas de las ideas dominantes sobre crecimiento, desarrollo y el vínculo entre estos dos conceptos. 36 Gutiérrez-Goiria (2011), citando a Pearson (1969): “buena parte de la ayuda bilateral se ha concedido para obtener favores políticos a corto plazo y ventajas estratégicas, o fomentar las exportaciones del país donante. En el decenio de 1950 se otorgó mucha ayuda exterior para que algunos países pudieran mantener grandes fuerzas armadas, más bien que para fomentar el desarrollo.” 55 En efecto, se defendía que para alcanzar una mejor comprensión sobre el desarrollo y sus causas era necesario descender a análisis más desagregados. Es pues en este contexto cuando aparece, impulsado por teóricos cercanos al Banco Mundial, el enfoque de las necesidades básicas, que plantea un cambio de perspectiva al centrar en las necesidades humanas el debate. Los objetivos de desarrollo pasaban de poner su interés en meras variaciones del PIB a considerar aspectos como la pobreza, la distribución y el empleo. Las medidas de renta pasaron de ser un fin a convertirse en medio para satisfacer necesidades básicas. Los análisis que trataron de establecer relaciones entre los aumentos de renta experimentados y la desigualdad concluyeron que no existía una pauta uniforme y que los resultados dependían de las políticas y la distribución inicial. Se proponía un cambio en la forma de promover el desarrollo, modificando su objeto, que además implicaría cambios en la propia medición del mismo al no estar tan vinculado al crecimiento. Es dentro de este marco teórico donde las microfinanzas, como modo de solucionar problemas cotidianos de las poblaciones desfavorecidas, podrían encontrar su encaje. EL DEFICIENTE MARCO INSTITUCIONAL Y FINANCIERO Por otro lado, junto al cambio de planteamiento descrito, se hizo patente la necesidad de valorar la importancia de las instituciones locales y la forma en que la ayuda era suministrada y distribuida. El papel del Estado sería fundamental para promover el desarrollo pues, por un lado, se encargaría de planificar y organizar las actividades y, por otro, se ocuparía de captar forzosamente ahorro interno para afrontar las grandes infraestructuras. Se requería por tanto de unas instituciones fuertes, políticamente estables, que pudieran liderar y gestionar el proceso, instituciones que no siempre estaban presentes en los países en desarrollo. Las dificultadas provocadas por esta carencia de instituciones fuertes afectaban tanto a la gestión de los fondos exteriores como al sistema financiero interno, que excluía a extensas capas de la población. LAS CONSECUENCIAS SOBRE LAS POLÍTICAS Y LA FINANCIACIÓN DEL DESARROLLO En este contexto, durante los años 70, las propuestas concretas diferían de las planteadas años atrás y reconocían la importancia de factores no considerados anteriormente. La cuestión de la modernización agrícola, que había sido desplazada por el énfasis en la industrialización, volvía tomar fuerza. El modelo de desarrollo cambia progresivamente de aproximación top-down a otras bottom-up. Siguiendo la división reproducida en el apartado anterior, los efectos que sobre las concepciones de las distintas fuentes de financiación tuvieron las nuevas ideas fueron los siguientes: -Ahorro doméstico. Los datos llevaban a la conclusión de que incluso los países pobres tienen una considerable capacidad de ahorro, basada en una elevada participación del sector público en las economías. Sin embargo, la debilidad institucional ya comentada y la falta de convencimiento de que el presupuesto público sirviera a todos igual eran componentes que añadían fragilidad a este sector. Desde un punto de vista más desagregado, se evidencian problemas de acceso generalizado al crédito por parte de la población, por lo que se reclaman mayores facilidades de acceso a servicios financieros. Para ello era necesaria una progresiva “bancarización” que se podía 56 conseguir destinando directamente las ayudas internacionales al desarrollo del sector financiero, en el convencimiento de que al llegar así al pequeño inversionista se contribuiría al fortalecimiento del mercado y por tanto al desarrollo. Sin embargo, la atención prestada al desarrollo del mercado interno es mucho más reducida que la prestada a las demás fuentes de financiación, en parte porque los principales teóricos de la época estaban relacionados de alguna forma con el Banco Mundial, lo que podía conllevar un interés mayor en aspectos internacionales o relacionados con la ayuda. Es quizá esta falta de atención por parte de los teóricos e instituciones oficiales lo que explica que sea en este periodo cuando, de modo exclusivamente privado, se den las primeras iniciativas microfinancieras modernas. -Comercio internacional. Se considera como una fuente cada vez más importante para la financiación del desarrollo y se observa un consenso sobre los efectos negativos que las desigualdades Norte-Sur comportan. Los datos recopilados (UNCTAD, on-line 2010) muestran que la participación de los países en desarrollo sobre el comercio mundial era escasa, decreciente y centrada en productos básicos que muchas veces se hacían competencia entre sí. Por su parte, las medidas llevadas a cabo por los países industrializados incluían medidas proteccionistas y de apoyo a las exportaciones que dificultaban el comercio con los países en desarrollo, no solo eso, sino que la AOD se convirtió también en un instrumento reforzador de esta tendencia al estar normalmente ligada a condicionamientos más favorables para el donante que para el receptor. Las recomendaciones del informe Pearson se basaban en la creación de un marco de comercio internacional libre y equitativo, centrado en que los países industrializados facilitaran la entrada de productos de países en desarrollo y en que estos entre sí también eliminasen las trabas que existían en el comercio. En general, los países en desarrollo no conseguían equilibrar su balanza por cuenta corriente, consiguiéndose así una acumulación de deuda y dificultades para obtener divisas con las que adquirir bienes necesarios para su desarrollo. -Fondos exteriores. Se observaba que a mediados de la década de los 70 los fondos privados superaban a los públicos, en una tendencia que se mantiene hasta hoy. La AOD iba dejando paso a otras fuentes privadas de financiación, quizá por los siguientes problemas: oTendencia a la ayuda ligada. La AOD iba generalmente ligada a efectuar compras en el país donante. De este modo se evitaba el desarrollo local y afectaba negativamente a la balanza por cuenta corriente oTendencia a disminuir la parte donada. oLa composición de la AOD. Una gran parte era ayuda bilateral ligada a los intereses de los donantes. oProblemas de gestión. Derivados de la multiplicidad de organismos y agencias. oCompromiso dudoso y poco predecible. Las aportaciones eran decididas unilateralmente y sin ningún compromiso de permanencia. oEscasa relación con los niveles de desarrollo logrados. Se apuntaba a que la los efectos dependían más del uso que se le daba a la ayuda recibida que de la ayuda en sí. La AOD no se consideraba como una vía a abandonar sino como una sobre la que era necesario aplica reformas. En cuanto a las inversiones privadas, estas comenzaban a percibirse como fundamentales en términos de financiación del desarrollo, aunque tampoco estaban exentas de críticas. Por un 57 lado se consideraba a la inversión extranjera como favorecedora de situación de explotación de recursos de los países en desarrollo, y por otro se la veía como una oportunidad que traería efectos beneficiosos tanto para emisores como para receptores. La dinámica descrita comienza a desviar el debate hacia nuevas preocupaciones. Así, aumentan las inquietudes por los crecientes déficits y sobreendeudamiento a nivel macro y por la necesidad de dar respuesta, a nivel micro, a los problemas de pobreza y desigualdad. Es también en este marco cuando comienzan a aparecer voces que defienden la necesidad de facilitar el acceso a la financiación a la población excluida, mediante bancos de desarrollo, apoyos gubernamentales o mediante el uso de las entonces incipientes experiencias microfinancieras. Estas experiencias tienen su origen en Bangladesh, cuando diversas ONG se centraron en proporcionar préstamos a los excluidos del sistema bancario. Es referencia obligada el trabajo de M. Yunus, profesor de la universidad de Chittagong, que mediante sus fondos privados comienza a realizar un proyecto de investigación para estudiar la posibilidad de dar servicios financieros a los pobres en el ámbito rural como medio para facilitar el autoempleo. De estas experiencias nacerá el Grameen Bank, que marcará un antes y un después al proporcionar un modelo, en principio esperanzador, para la lucha contra la pobreza proporcionando servicios financieros a las capas sociales tradicionalmente excluidas de los mismos. Este modelo será adaptado en diferentes regiones del mundo dando lugar, con el tiempo, a la importante industria microfinanciera existente hoy en día. LA EVOLUCIÓN POSTERIOR DEL DEBATE SOBRE LA FINANCIACIÓN DEL DESARROLLO El ya comentado aumento de la deuda externa y sus efectos tuvieron un impacto fundamental en el cambio ideológico ocurrido en la década de los 80. La excesiva confianza en el mercado y las políticas liberalizadoras llevaron a un rápido incremento de los movimientos de capitales y mercancías, que por producirse de forma muy concentrada, conllevaron un reparto muy desigual. Nuevas cuestiones entran en escena, a veces desde ámbitos distintos a los oficiales, así, la ecología, la equidad de género, la gobernanza, las relaciones impuestas por la globalización, etc. llevan a la convicción de que es necesario otro enfoque en el que se incorporen estas inquietudes al concepto de desarrollo. Las microfinanzas pasan así del ámbito privado a tener un importante respaldo institucional (sirva como ejemplo la proclamación del Año Internacional del Microcrédito en 2005), empezando a formar parte, con una relevancia cada vez mayor, del debate de la financiación del desarrollo. En los siguientes apartados se estudiará el contexto inicial de la deuda y sus respuestas, la evolución de los programas oficiales de ayuda al desarrollo y, siguiendo la distinción ya efectuada, la evolución y propuestas respecto de las distintas fuentes de financiación. EL PROBLEMA DE LA DEUDA EXTERNA Y LAS SOLUCIONES DESDE EL LIBERALISMO Los debates anteriormente descritos dieron paso, a finales de los años 70, a ideas de corte neoclásico que llevaron a cambios profundos en los planteamientos sobre el desarrollo y su financiación. 58 Esta nueva corriente será hegemónica durante los años 80 influyendo claramente en la orientación de los principales organismos internacionales en el llamado “Consenso de Washington” 37 y sus postulados incluirán las recetas típicas del neoliberalismo (en parte reproducidas hoy), tales como liberalizaciones, disciplina fiscal, privatizaciones y, en definitiva, reducción del papel del Estado en la economía por considerarlo ineficiente. Desde el punto de vista metodológico se rompe con la idea de necesitar de análisis específicos para los países en desarrollo para asumir que es un análisis convencional el adecuado. Existen muchos motivos para explicar este descrédito a las ideas keynesianas, entre ellos, y siguiendo a Bustelo (1998), encontramos: el derrumbe de las economías planificadas, la llegada al poder de partidos conservadores en EE.UU., Alemania y Reino Unido, la crisis de deuda, el fracaso de algunas estrategias de desarrollo o el cambio de correlación de fuerzas Norte-Sur. Desde el punto de vista de la financiación al desarrollo, estas nuevas ideas destacaron la prioridad de realizar el pago de la deuda, la liberalización y la apertura financiera, lo que llevó a la ruptura de los circuitos nacionales de ahorro en inversión y a una creciente dependencia de los mercados financieros de capital. En el origen de esta deuda estaban, muchas veces, los préstamos concedidos a los países en décadas anteriores, que al ser contratados a tipos variables y en moneda extranjera, llevaron a situaciones insostenibles cuando tanto los tipos de interés como el valor del dólar aumentaron. Un análisis de la evolución de la deuda externa en países en desarrollo muestra un aumento sostenido que llega a nuestros días, suponiendo uno de los problemas centrales en la financiación internacional. 38 Este aumento de la deuda tuvo efectos directos sobre las distintas políticas de desarrollo y su financiación. Así, la prioridad otorgada a pago de la deuda (muchas veces sin considerar el problema de sobre-endeudamiento subyacente), limitaba el uso de recursos públicos para otros fines y disminuía la disponibilidad de divisas con capacidad importadora. Por otro lado, el recurso a instituciones consideradas “de último recurso” como el Banco Mundial y el FMI implicaba además la aceptación de sus directrices de corte neoliberalista, imponiendo así sacrificios con alto coste social. El rol de estas instituciones y de sus políticas es altamente controvertido, no siendo pretensión de este Trabajo el estudio pormenorizado de las mismas conviene citar, al menos, que es amplia la evidencia que muestra que el papel jugado durante las décadas de los 70 y 80 contribuyó al nacimiento y mantenimiento de regímenes dictatoriales afines a las economías occidentales en todo el mundo. Por otra parte, tanto los efectos económicos como los sociales que las recetas de estos organismos internacionales trajeron consigo, han sido ampliamente descritos como negativos, o incluso como desastrosos. 37 Se entiende por Consenso de Washington un listado de políticas económicas consideradas durante los años 90 por los organismos financieros internacionales y centros económicos, con sede en Washington D.C., Estados Unidos, como el mejor programa económico que los países latinoamericanos deberían aplicar para impulsar el crecimiento. A lo largo de la década el listado y sus fundamentos económicos e ideológicos fueron reafirmados, tomando la característica de un programa general. 38 El aumento descrito no se circunscribe exclusivamente a los países en desarrollo. Casos de sobreendeudamiento alarmantes, causados en parte por la disminución de ingresos y gastos públicos de rescate y reactivación económica, son patentes en países considerados “desarrollados”, lo que ha llevado a programas estatales o supraestatales, también cuestionados, de control del gasto público como los pactos de estabilidad de la UE o fiscal compact. 59 La visión imperante también favorecía la apertura comercial y financiera y la liberalización de los movimientos internacionales de capital, lo que llevó a una mayor dependencia de los mercados internacionales. Esta tendencia, mantenida hasta hoy, ha sido considerada peligrosa por algunos economistas. Este tipo de flujos se mueven de forma coordinada en función de ratings y percepciones de riesgo, y tienden a entrar o salir repentinamente en casos extremos como las crisis. Esto trae consigo situaciones de inestabilidad y volatilidad importantes que no implican beneficios equivalentes en términos de crecimiento económico (Stiglitz, 2001). En resumen, los problemas derivados de la deuda y las soluciones planteadas desde la óptica de la apertura y liberalización llevaron a situaciones de inestabilidad y vulnerabilidad, que afectaron a aspectos fundamentales del desarrollo e hicieron cada vez más dependiente la financiación de los fondos privados y los mercados internacionales. EL GIRO DE LOS ORGANISMOS INTERNACIONALES En los años 90 comenzó a percibirse que las soluciones propuestas anteriormente no estaban dando los resultados previstos (incluso registrándose en algunos países resultados negativos), y en el caso de países exitosos, como algunos asiáticos, se comenzaba a admitir la influencia del Estado en su desarrollo. El Banco Mundial comienza a virar hacia un enfoque “favorable al mercado” que reconoce crecientes, aunque ligeras, atribuciones al Estado. Se plantea entonces que además de políticas macroeconómicas prudentes es necesario abordar otros aspectos estructurales, sociales y humanos, de forma coordinada y liderando cada país su propio proceso (Zabala, 2006). Aparecen de este modo nuevas preocupaciones como la necesidad de estudiar los problemas de desarrollo en el marco de la globalización, la sostenibilidad ambiental y nuevos conceptos de desarrollo en parte alejados de la concepción tradicional de crecimiento, así como el creciente protagonismo de aspectos como los derechos humanos, al gobernanza o la equidad de género. Desde el punto de vista de la de la financiación para el desarrollo destaca la creciente preocupación por la pobreza como centro del debate, en parte posiblemente porque resulta más fácil actuar sobre los síntomas que sobre las causas que los provocan. Se constata que no se ha incidido tanto en otros aspectos como la desigualdad y la equidad, por ser de planteamiento mucho más problemático al de la pobreza. Entre los momentos claves de esta nueva aproximación se debe citar la aprobación de los Objetivos de Desarrollo del Milenio 39 (ODM) en 2000 por la Asamblea general de Naciones Unidas con un consenso elevado entre líderes de distintos países y organismos internacionales. 39 Los Objetivos de Desarrollo del Milenio son ocho propósitos de desarrollo humanos fijados en el año 2000 por los países miembros de las Naciones Unidas para conseguir antes del año 2015. Los títulos de los ocho objetivos son: 1. Erradicar la pobreza extrema y el hambre 2. Lograr la enseñanza primaria universal 3. Promover la igualdad entre los géneros y la autonomía de la mujer 4. Reducir la mortalidad infantil 5. Mejorar la salud materna 6. Combatir el VIH/SIDA, el paludismo y otras enfermedades 7. Garantizar el sustento del medio ambiente 60 Se citarán también los trabajos desarrollados en Monterrey en 2002, donde se aprobó el documento conocido como Consenso de Monterrey, en el que se establecen las siguientes medidas relativas a la financiación para el desarrollo. 1. Movilización de recursos nacionales para el desarrollo. Se reconoce la necesidad de fortalecer el mercado interno de modo que se dirija a la realización de inversiones productivas. También se reconocen las microfinanzas como importantes para mejorar la influencia social y económica del sector financiero en general. Se recomienda la inclusión al sector formal de las actividades que se desenvuelven el mercado informal. 2. Movilización de recursos internacionales para el desarrollo: La IDE y otras corrientes de capitales privados. El Consenso se manifiesta a favor de estas inversiones como complemento a otros recursos. Se incluyen referencias, meramente orientativas, a la responsabilidad empresarial. 3. El comercio internacional como promotor del desarrollo. Se parte de que el comercio debería beneficiar a todos los países y se posiciona a favor de la liberalización efectiva. Se recoge la necesidad de tratar de modo preferente a los países en desarrollo eliminando las barreras (como subsidios nacionales, aranceles, etc) que dificultan el comercio con ellos. 4. Aumento de la cooperación financiera y técnica internacional para el desarrollo. Se considera a la AOD como importante complemento de otras fuentes, especialmente en regiones que no atraen a inversión extranjera. Se recomienda el aumento de la AOD hasta el 0,7% del PIB. 5. La deuda externa. El documento urge a establecer medidas de alivio que, sin detraer recursos de la AOD, sirvan para liberar recursos que se puedan encauzar al crecimiento y desarrollo. 6. Tratamiento de cuestiones sistémicas. Se reconoce la necesidad de que los sistemas monetarios, financieros y comerciales internacionales sean bien gestionados, de forma que complementen el trabajo local y se hace hincapié en el establecimiento de sistemas de vigilancia que permitan responder ante las crisis. El siguiente gran acuerdo a nivel internacional lo constituye la Declaración de Doha de 2008 que es un documento de actualización y seguimiento de los acuerdos de Monterrey. Esta cumbre vino marcada por el inicio de la crisis global y puso de relevancia la primacía del G-20 sobre un foro más abierto como las Naciones Unidas, y deja en entredicho la importancia de acuerdos anteriores. En todo caso, en Doha se reafirma, en términos puramente declarativos, la voluntad de hacer frente a los problemas del desarrollo globalmente. Los principales aportes del documento respecto del Consenso de Monterrey se pueden resumir en los siguientes: 1. Movilización de recursos financieros nacionales para el desarrollo. Se refuerza la necesidad de políticas que vinculen las consideraciones económicas y sociales, para reducir la desigualdad interna e internacional. Se remarca la necesidad de la inclusión financiera de grandes capas de población y se realizan especiales referencias a las microfinanzas. 2. Movilización de recursos internacionales para el desarrollo: La IDE y otras corrientes de capitales privados. Apenas se evidencian cambios. 3. El comercio internacional como promotor del desarrollo. Se recoge el avance del comercio entre países en desarrollo, aunque los menos adelantados siguen excluidos. 4. Aumento de la cooperación financiera y técnica internacional para el desarrollo. Se evidencia un aumento de la AOD después de Monterrey pero señala que una parta importante se debió al alivio de deuda y ayuda humanitaria. 8. Fomentar una asociación mundial para el desarrollo 61 5. La deuda externa. Se recoge la tendencia a un cambio en la deuda que pasa de ser oficial a comercial, y de ser externa a ser deuda pública interna. 6. Tratamiento de cuestiones sistémicas. Se incluyen referencias a nuevas cuestiones como el cambio climático, la inestabilidad del mercado de productos básicos, etc. La valoración que se ha realizado sobre estas cumbres ha sido, por un lado positiva, pues suponen un aumento de la atención sobre aspectos de financiación en el marco del desarrollo y un aumento, aunque relativo, del papel de las Naciones Unidas en la iniciativa. Sin embargo, aunque presenten avances, han sido considerados insuficientes para las expectativas creadas. El hecho de que se trate de instrumentos de consenso hace que se trate de documentos programáticos, generalistas y carentes de un enfoque orientado a la acción (Nolte, 2009). De cara al enfoque microfinanciero, que se abordado anteriormente, estos documentos han resultado relevantes en tanto que recogen, dentro del debate oficial, el papel de las microfinanzas como elementos de financiamiento del desarrollo. Papel que como veremos dista de ser pacífico. LAS CONSECUENCIAS DE LOS NUEVOS ENFOQUES Y LA FINANCIACIÓN DEL DESARROLLO EN LA ACTUALIDAD La trayectoria ideológica descrita ha producido cambios importantes en las políticas de desarrollo. Se debe notar que desde los años 80 han ido surgiendo otras corrientes, algunas ya citadas en las convenciones de Monterrey y Doha, que se han ido introduciendo paulatinamente en el debate oficial sobre el desarrollo y su financiación. Siguiendo la división anterior en distintas fuentes de financiación, las consecuencias de los nuevos enfoques se pueden sistematizar como sigue: -Ahorro doméstico. Se considera que es imprescindible fortalecer el sistema financiero interno para así poder canalizar el ahorro hacia inversiones productivas. Se plantea la necesidad de realizar cambios, entre los que destaca el facilitar el acceso a la financiación formal a las pequeñas empresas y particulares de bajos ingresos y se comienza por tanto a considerar de forma expresa a las microfinanzas como vías para conseguirlo. También se promueven cambios en la concepción del papel del sector público al que se le encomienda la labor de exacción fiscal equitativa con la que realizar inversiones en infraestructura física y social, claves para el desarrollo. -Comercio internacional. Desde los años 80 ha experimentado un crecimiento constante, aunque desde 2008 presenta altibajos debido a la crisis. A pesar del incremento, la participación de los países en desarrollo en el mismo sigue siendo, por población, comparativamente inferior a la de los países desarrollados. Se describen asimismo cambios en la composición de las exportaciones, como el incremento de las manufacturas de los países del Sur caracterizados tradicionalmente por el predominio de las materias primas. Por otro lado, también se ha producido un cambio en la gestión del comercio a nivel internacional, con mayor importancia de instituciones internacionales como la OMC, aunque existen dudas acerca de su efectividad. En definitiva, a pesar de considerar al comercio internacional como una fuente importante de financiación, existe una gran variedad de perspectivas con las que abordarlo, y sigue sin quedar clara la bondad de las políticas liberalizadoras. -Fondos exteriores. La tendencia principal es el paso de fondos oficiales a privados, y dentro de estos, una preeminencia de la inversión directa y en cartera. A pesar de tener efectos controvertidos sobre el desarrollo (debido, entre otros motivos, a la inestabilidad de los fondos 62 favorecida por movimientos puramente especulativos), la postura oficial dominante la considera como necesaria. En cuanto a la distribución, las inversiones extranjeras se concentran de forma muy acusada, dejando de lado a muchos países en desarrollo. Destacan nuevos flujos internacionales, como las remesas de emigrantes, que han superado a los flujos oficiales y presentan mayor estabilidad que la IDE. En cuanto a las microfinanzas, se van observando incrementos de inversiones extranjeras privadas en entidades microfinancieras. Por lo que respecta a la AOD, sigue siendo una fuente relevante de financiación (aunque de importancia decreciente en términos sobre el PIB de los países desarrollados), que además es en su mayoría donada y no prestada. Se observa cierta dependencia de la misma en determinados países, lo que da idea de su continuidad en el medio plazo. También se evidencian contribuciones directas de AOD a entidades microfinancieras. Decir, por último, que es previsible que la crisis financiera afecte de modo negativo a la cantidad de las transferencias internacionales. Como fuentes de financiación novedosas, no recogidas en los apartados anteriores, conviene citar las iniciativas de establecer impuestos globales que contribuyan al desarrollo como exacciones sobre el dióxido carbono producido o la Tasa Tobin, ambas con un futuro incierto. Entre todas las citadas, cabe destacar el papel de las microfinanzas, pues constituyen un fenómeno expansivo de gran importancia en la financiación del desarrollo como alternativa a la iniciativa privada, apoyada además desde posturas oficiales tanto estatales como multilaterales. Respecto a su naturaleza, por un lado pueden contribuir al ahorro doméstico (mediante el sistema, cuantitativamente minoritario, de aceptación de depósitos) y por otro participar de los fondos exteriores (tanto públicos como privados). Sin embargo, las características específicas del fenómeno hacen que requiera un análisis concreto, incluido en los capítulos del Trabajo. Se ha realizado en este Anexo un análisis histórico, desde la perspectiva del Desarrollo, de los distintos planteamientos teóricos sobre desarrollo y crecimiento así como un estudio de sus influencias en las distintas fuentes de financiación. Era necesario incluir un repaso para poder encuadrar el nacimiento de una de las novedades más importantes en lo que a financiación se refiere, la irrupción de las microfinanzas. De este modo, este sector económico, nacido de impulsos privados muy locales, ha pasado a convertirse en un sector ampliamente apoyado por políticas oficiales de desarrollo con alcance global y a tomar papel protagonista en los debates sobre crecimiento y desarrollo. Como se ha observado, la relevancia de cada fuente de financiación y su contribución al desarrollo ha experimentado cambios dependiendo de la corriente doctrinal dominante en la época. Además, la evidencia empírica no aportaba soluciones categóricas sobre las bondades de los diferentes sistemas, contribuyendo así a movimientos pendulares en las políticas de desarrollo tanto a nivel nacional como internacional. Es muy posible que con las microfinanzas ocurra lo mismo. A pesar del entusiasmo inicial, la contribución de las mismas al desarrollo sigue sin estar suficientemente probada, y no será por falta de interés en el fenómeno. Son cada vez más numerosas las voces que piden cautela acerca del fenómeno; y es razonable pensar que si fuentes de financiación y sistemas orientados al desarrollo han fracasado o 63 no han proporcionado los resultados esperados a pesar de tener una aparente buena base teórica, también pueden hacerlo las microfinanzas. En el siguiente Anexo se desarrollarán las distintas ideas que relacionan la actividad financiera (en general) con el desarrollo, y el papel que las microfinanzas juegan en todo ello. Con ello se intentará conseguir una mejor comprensión del desarrollo desde una nueva óptica, la de la Economía Financiera, y ver hasta qué punto las microfinanzas constituyen un instrumento válido para proporcionar desarrollo y superar la pobreza. 70 Desde esta nueva concepción, Levine concluye que un número creciente de análisis empíricos de diferentes tipos demuestran una relación positiva entre el funcionamiento del sistema financiero y el crecimiento económico a largo plazo. A nivel micro lo explica desde la reducción de la problemática de financiación de las empresas que redundaría en crecimiento económico. A pesar de todo, acepta que son necesarios nuevos estudios así como una mejora en los indicadores de desarrollo financiero. También sería necesario, una vez constada la relación positiva entre finanzascrecimiento, definir el modo en que esta se produce de cara a elaborar políticas que favorezcan el crecimiento. EL APORTE DE LAS FINANZAS A OBJETIVOS MÁS ALLÁ DEL CRECIMIENTO Como se ha observado, la mayoría de trabajos que estudian el impacto del sistema financiero en el sector real se han centrado en la influencia del primero en el crecimiento económico. De forma más reciente, sin embargo, se ha comenzado a estudiar la relación que podría existir con otros aspectos del desarrollo, como la distribución del ingreso y la pobreza, entre otros. Se presentarán en los siguientes apartados las principales aproximaciones teóricas a tales conceptos, para resumir posteriormente los posibles impactos. APROXIMACIONES TEÓRICAS:LOS EFECTOS DE LAS FINANZAS SOBRE LA DISTRIBUCIÓN DE LA RENTA Siguiendo a Levine (2005) existen tanto argumentos teóricos que defienden efectos positivos de las finanzas como efectos negativos. Por un lado, puede defenderse que los pobres tendrán mayores dificultades de acceso al crédito, y que un desarrollo de los intermediarios financieros les afectará de forma positiva. Esta idea subyace en la mayoría de los programas microfinancieros, que, como se ha visto, entienden que el mero hecho de facilitar el acceso a servicios financieros (especialmente al préstamo) conlleva beneficios para la población. Desde el punto de vista opuesto, se puede defender que serán los más ricos quienes se beneficien principalmente del desarrollo financiero para mejorar su posición. Existen también planteamientos que combinan ambos razonamientos (Demirgüç-Kunt y Levine, 2009), estableciendo una relación bidireccional según la cual la intermediación financiera promueve el crecimiento mediante mejoras en la rentabilidad de las inversiones y el crecimiento a su vez genera los medios para desarrollar estructuras financieras. Esto llevaría a un proceso en el que el efecto redistributivo podría ser perjudicial inicialmente para las personas pobres, pero pasaría a ser positivo a partir de cierto punto. También se ha apuntado que los efectos del sistema financiero pueden dividirse en directos (a través del uso de los servicios financieros) e indirectos (por ejemplo, a través de la mejor de la renta que genere el desarrollo financiero), de forma que el desarrollo financiero también puede afectar a la pobreza a través del crecimiento económico. 71 Como se ha observado anteriormente esta relación no parece cumplirse en todos los casos. A pesar de todo sigue siendo un argumento recurrente considerar que la posible contribución del sistema financiero al crecimiento afectará positivamente a la pobreza. LAS EVIDENCIAS PRÁCTICAS DEL IMPACTO MÁS ALLÁ DEL CRECIMIENTO Las aproximaciones teóricas se han comprobado de forma reciente y existen resultados de todo tipo. Demirgüç-Kunt y Levine (2009) repasan las principales aportaciones, y aunque admiten un estado aún preliminar, sus conclusiones son positivas. Los hogares pobres y las pequeñas empresas obtienen beneficios más que proporcionales con las posibilidades que ofrece el desarrollo financiero. Por otro lado, consideran más beneficiosas las políticas de mejora del sistema financiero sobre las redistributivas, planteamiento alineado con la posición del Banco Mundial. También Li et al. (1998) y Westley (2001) concluyen que la diferente profundidad del sistema financiero sería uno de los motivos de desigualdad entre países. Otros estudios dentro del Banco Mundial, como el de Dollar y Kraay (2002) concluyen que el crecimiento económico es aproximadamente neutral, es decir, beneficia a los pobres tanto como a los ricos. Sin embargo no encuentran evidencia de que el desarrollo financiero sea importante en lo que a distribución de ingreso se refiere. Beck et al. (2007) llega a una conclusión distinta, el desarrollo financiero favorece más que proporcionalmente al quintil más pobre y reduce las desigualdades. También encuentran que la pobreza disminuye al aumentar el desarrollo financiero, pero los datos son insuficientes y los resultados no son concluyentes (Gutiérrez-Goiria, 2011). Desde otro punto de vista, Honohan (2006; 2008), vinculado también al Banco Mundial, introduce la cuestión del acceso de los hogares al mercado financiero como elemento para entender el nexo entre desarrollo financiero y la reducción de la pobreza. Sus resultados, con datos de 150 países, sin embargo, no son estadísticamente concluyentes. Honohan realiza correlaciones entre profundidad y uso efectivo, obteniendo correlaciones positivas aunque moderadas, lo que atribuye a que son conceptos que miden dos realidades distintas. Por otra parte, compara uso efectivo y PIBpc encontrando relaciones positivas aunque existen grandes variaciones de renta per capita entre países con un uso efectivo similar, lo que refuerza la necesidad de estudiar otras variables en este marco. Burguess y Pande (2005) estudian si la expansión de ahorro y crédito liderada por los gobiernos puede reducir la pobreza. Para ello parten del programa de extensión rural llevado a cabo en la India, con datos de apertura de sucursales bancarias en 16 estados entre 1961 y 2000. El estudio concluye que existe una disminución de la pobreza rural mediante la apertura de sucursales aunque plantea dudas sobre la medición del desarrollo financiero y sobre el coste-beneficio de la iniciativa, por lo que cabría (al igual que con las microfinanzas en particular) preguntarse si este tipo de iniciativas con impulso público son oportunas. Se ha visto que los estudios recientes han superado el análisis exclusivo sobre el crecimiento para ahondar en cuestiones como los posibles efectos de las finanzas en otros aspectos, como la desigualdad y la pobreza, sin que las conclusiones puedan considerarse definitivas. 72 LA VISIÓN CRÍTICA ACERCA DEL SISTEMA FINANCIERO Y EL DESARROLLO Los estudios analizados previamente establecen ciertas conexiones entre el sistema financiero y el desarrollo, entendido este desde distintas ópticas. Sin embargo, mantienen importantes interrogantes que se analizarán a continuación. En primer lugar, a pesar de que en los anteriores estudios se daba casi por supuesta que la relación de causalidad iba desde el avance del sistema financiero hasta el desarrollo real, existen dudas fundadas acerca la dirección de causalidad, que puede ser retroalimentada, lo que supondría importantes cambios de enfoque. Por otro lado, admitiendo la incidencia de lo financiero en lo real, observamos una base más sólida en lo que a términos agregados se refiere, algo que no está tan claro en términos más concretos como la disminución de la desigualdad o la lucha contra la pobreza. Como se ha podido observar, uno de los principales problemas tiene que ver con los conceptos de desarrollo real y financiero y las formas de establecer medidas. Pues a pesar de ser una preocupación recurrente no existe aún consenso sobre el tema. Por otro lado, se ha de resaltar la importancia de contextualizar los resultados obtenidos dadas las grandes diferencias de partida. Junto a estas dudas de carácter puramente metodológico, también se ha planteado la necesidad de explicar los efectos nocivos que el sistema financiero puede acarrear, más aún si consideramos las recurrentes crisis financieras en países de todo tipo, que quizá no reciban una atención adecuada a sus consecuencias. LOS PROBLEMAS CONCEPTUALES SOBRE DESARROLLO ECONÓMICO Y FINANCIERO LA NOCIÓN DE DESARROLLO: Como se examinó en el Anexo 1, por parte de la economía del desarrollo ha sido ampliamente discutida la problemática de identificación del desarrollo con el crecimiento. Algo que no ha sucedido en la economía financiera, donde el debate ha permanecido prácticamente ausente. Así, en la literatura económico-financiera estudiada, se hace referencia a desarrollo económico casi exclusivamente, como si fuera esta la única dimensión sobre la que el avance financiero incidiese. De este modo, se identifica el desarrollo solo con la esfera económica, más concretamente con el crecimiento (medido en muchísimas ocasiones simplemente como aumento del PIB o PIBpc). Como se ha señalado, y en línea con la evolución de otros conceptos como el de pobreza (recogido en el Capítulo 2), trabajos más recientes amplían el concepto, introduciendo aspectos relacionados con la distribución o con la pobreza, aunque siguen siendo minoritarios. A pesar de todo, no se han estudiado suficientemente los efectos del sistema financiero en la distribución o la pobreza, lo que hace que exista una cierta desconexión entre el ámbito de la economía del desarrollo y el de la economía financiera. 73 LAS NOCIONES DE ESTRUCTURA Y DESARROLLO DEL SECTOR FINANCIERO: Como se ha planteado, también los conceptos de estructura y sistema financiero han experimentado una evolución a lo largo de los años. Sin embargo, de nuevo, a pesar del tiempo transcurrido no existe aún una definición comúnmente aceptada ni de estructura financiera ni del concepto de desarrollo financiero en sí, algo ya denunciado por muchos de los propios autores. Actualmente, en lo que respecta a desarrollo financiero, parece que la tendencia es considerar que será tanto mayor el desarrollo en la medida en que el sistema financiero cumpla con sus funciones, pasando a ser el tamaño en sí algo menos relevante. En este sentido los últimos estudios proponen ampliar el número de variables que representan el desarrollo financiero, mediante un enfoque amplio y no solo agregado. Desde esta óptica es necesario que la provisión de las funciones del sistema financiero y sus servicios sean accesibles a los diferentes agentes económicos, lo que obliga a profundizar en el nivel microeconómico. LA PROBLEMÁTICA RELACIÓN ENTRE LO FINANCIERO Y LO REAL. Como se ha comentado, otro problema importante es la determinación exacta de la dirección de causalidad entre desarrollo financiero y real, problema que se ve agravado por los efectos diferentes en función de los casos, lo que dificulta la obtención de conclusiones generales. LAS RELACIONES ENTRE LO FINANCIERO Y LO REAL: A pesar de la convicción general y mantenida durante mucho tiempo, algunos autores ponen en duda que la influencia se materialice desde lo financiero hacia lo real. Aún más notoria es la falta de explicaciones sobre la forma y motivos por los que se producen estas influencias. Es ampliamente compartida la posición que considera que se trata de un debate aún por resolver, en el que cabe imaginar efectos cruzados y retroalimentaciones para poder explicar con mayor exactitud el desarrollo económico. El problema se agrava cuando las relaciones se intentan establecer entre lo financiero y aspectos que van más allá del crecimiento económico, como la distribución o la pobreza; por un lado debido a los problemas conceptuales anteriormente referidos, y por otro a la escasez de datos disponibles que se relacionen con estos conceptos. Si constatar el hecho de que exista una relación es problemático, también lo es definir, desde un plano teórico, el modo en que esta podría producirse. En definitiva, parece que el debate sobre la causalidad y la forma en que se produciría no puede darse por cerrado. Esta carencia lleva a una falta de consecuencias prácticas en las políticas propuestas y, por consiguiente, a un debate limitado a posiciones políticas sobre el papel del sector público en este ámbito. LOS DIFERENTES EFECTOS SEGÚN LOS CASOS Y LA PROBLEMÁTICA DE LA ENDOGENEIDAD: A los problemas anteriormente descritos se une hecho de que varios estudios evidencian relaciones no lineales entre lo financiero y lo real, y diferentes comportamientos en función de otras variables ajenas a las estudiadas que pueden afectar tanto a la parte financiera como a la real, distorsionando sus relaciones. 74 Entre estos aspectos, el nivel de renta o desarrollo inicial de los países es una de las cuestiones que más parece condicionar la relación entre lo financiero y lo real. En este sentido, la idea predominante es que los efectos de lo financiero son más importantes en las primeras fases de desarrollo hasta llegar a cierto punto en que parecen tener una relevancia mucho menor. Desde el punto de vista de la interdependencia y endogeneidad de algunas variables se ha afirmado que la tecnología o el marco legal pueden afectar tanto a lo financiero como a lo real, pudiendo llevar a correlaciones artificiales. Aunque tratan de eliminarse los efectos de tales variables mediante distintos métodos, la respuesta dista de ser satisfactoria, por la propia complejidad y multicausalidad del proceso. Se hace necesario, por tanto, una mayor contextualización, descartando generalizaciones excesivas e incorporando las variables que puedan incidir simultáneamente en ambos ámbitos, lo que hace de esto un análisis complicado. LOS PROBLEMAS DE SOBREDIMENSIÓN,FINANCIARIZACIÓN Y LAS CRISIS A pesar de los problemas citados que existen a la hora de establecer relaciones de causalidad entre lo financiero y lo real, se encuentran también en la literatura (aunque de forma mucho menos frecuente) posiciones que, contra las opiniones mayoritarias, defienden que el avance del sistema financiero puede conllevar efectos negativos tanto sobre la economía real como sobre los objetivos de desarrollo generales. Estos posibles efectos negativos se dan por su contribución a las situaciones de crisis, relacionadas con los fenómenos de sobredimensión o excesivo protagonismo del sistema financiero en algunos momentos. A pesar de la menor atención recibida se trata de fenómenos muy importantes que no deben ser pasados por alto. Se observará más adelante que estos posibles efectos negativos de las finanzas encuentran reflejo en la práctica microfinanciera en particular y constituyen también la base de muchas críticas al mismo. EL SOBREDIMENSIONAMIENTO Y LA FINANCIARIZACIÓN: Existen ciertas voces, cada vez más numerosas, que denuncian los efectos altamente negativos que una excesiva dimensión del sector financiero conlleva, hasta el punto de considerarlos potencialmente desastrosos (Gutiérrez-Goiria, 2011). Este proceso ha recibido el nombre de financiarización. Según Martínez González-Tablas (2007) esta visión de las finanzas parte de la interrelación entre tecnologías de la información, los procesos de globalización y las ideas neoliberales. Cronológicamente, parece iniciarse a mediados de los 60 mostrando una importante aceleración a partir de 1980, aunque el desarrollo del fenómeno difiera entre las distintas regiones. Puede definirse, según Martínez González-Tablas (2009), como un predominio de las finanzas dentro de la actividad económica general, derivado de la confluencia de cambios que afectan a múltiples aspectos del sistema financiero. Es un proceso en el que lo financiero va tomando protagonismo y que se ve representado, a nivel macro, por aumentos de la capitalización bursátil en relación al PIB. Paralelamente se va desarrollando un sistema de intercambio ágil de productos variados y de creciente complejidad, junto con una 75 estructura de proveedores de servicios relacionados (asesores, economistas, analistas, etc.). Lo financiero va ganando autonomía, desligándose así de sus funciones en relación a la economía real. Es más atractivo, desde el punto de vista de la rentabilidad inmediata, realizar operaciones en mercados financieros que invertir en activos "reales", lo que lleva a una mayor independencia y complejidad de las finanzas. En palabras de Chesnais (2010): "los mercados financieros parecen dotados de la capacidad no solamente de succionar el valor y el plusvalor de la economía 'real', sino de aparentar 'crear valor' por sí mismos". Desde este punto de vista se resalta la creciente importancia de capitales considerados ficticios que levitan sobre la economía real. A pesar de afectar a la distribución de la renta y a la estructura social, Martínez González-Tablas destaca dos efectos que afectan directamente a la relación entre lo financiero y lo real: 1. Respecto a las funciones del sistema financiero, es dudoso que este aumento de intermediación contribuya a una función clave como la asignación óptima de recursos para la inversión. Se prioriza el logro de plusvalías cada vez más alejadas de la inversión productiva y comercial. 2. El proceso genera cambios en los modelos de gestión empresarial, obligándolo a maximizar el valor para el accionista buscando tan sólo rentabilidades a corto plazo y dejando de lado inversiones productivas a largo plazo. Se ha visto que un sistema sobredimensionado puede acarrear serios peligros al desarrollo. Además, como se ha apuntado, en un entorno de globalización los riesgos y problemas terminan afectando de manera importante también a los países en desarrollo, conectados a través de los mercados financieros. LAS CRISIS FINANCIERAS: Aunque pueden guardar una clara relación con los problemas ya citados en el marco de la financiarización, debe destacarse que las crisis han existido siempre y en contextos muy diversos, y que se trata de fenómenos que podrían considerarse endémicos de los mercados, también de los financieros. Es destacable que las crisis sobrepasan el ámbito financiero para afectar a al crecimiento, la distribución, las condiciones de vida o la pobreza, por lo que no deben obviarse para entender las relaciones entre lo financiero y lo real. Un claro ejemplo es la crisis financiera actual, en la que una popularización de las finanzas sin una comprensión suficiente, y una conjunción de factores que incluyen a la liberalización financiera mundial en su centro, han llevado a plantear millonarios rescates y medidas de corte keynesiano, que rompen con toda ortodoxia previa y que, en una segunda fase, llevan a duros programas de ajuste gubernamentales (Larrañaga y Gutiérrez-Goiria, 2008). Esta situación no se circunscribe a los países tradicionalmente considerados como desarrollados, sino que se extiende, debido a la interdependencia que trae la globalización, también a los de menor renta. Sin embargo, a pesar de estos posibles efectos negativos de una ampliación y apertura del sector financiero, sigue siendo doctrina oficial del Banco Mundial y sus economistas (aunque explícitamente reconozcan la ausencia de evidencias concluyentes) la apuesta por un desarrollo aún mayor del mismo, mejorando el acceso pero con un posicionamiento favorable al mercado y la apertura y no 76 necesariamente centrado en los más pobres. Frente a esta postura, los inconvenientes de la apertura y liberalización de los mercados (al menos de algunos) han sido documentados en estudios como los de Fitzgerald (2007), Stiglitz (2002) o De Gregorio y Guidotti (1995). Los dos primeros autores, más que oponerse a la liberalización, apuestan por una intervención pública que sea capaz de corregir los fallos de mercado a través de la regulación. En definitiva, la expansión financiera no está exenta de problemas pudiendo generar efectos negativos no siempre estudiados en profundidad. Se debe tener en cuenta que, aunque los países en desarrollo presenten, por lo general, sistemas financieros menos desarrollados, en la práctica se ven afectados debido a las políticas de apertura de los mercados de capitales propugnadas por la corriente oficial. Como se ha visto, las microfinanzas pueden contribuir a ampliar la base del sistema financiero con potencial para ampliar procesos de ahorro e inversión mejorando el desarrollo, pero con importantes riesgos reales de sobreendeudamiento y explotación similares a los identificados. 77 ANEXO 3: CASO COMPARTAMOS El caso del Banco Compartamos en México ha sido muchas veces citado tanto como ejemplo de una IMF exitosa, pero también como uno de los casos que muestran lo que puede ir mal en las microfinanzas. Junto con SKS en Andhra Pradesh (ver Anexo 5), el caso estudiado muestra la excesiva orientación hacía los beneficios en las microfinanzas y los riesgos que esto conlleva. Compartamos fue fundado como una ONG en 1990. Diez años después había obtenido seis millones de dólares en participaciones de capital de inversores internacionales, como ACCION, IFC y el CGAP y fue transformada en una organización con ánimo de lucro. Una vez obtenida la licencia bancaria en 2006, Compartamos salió al mercado en 2007. Los dueños decidieron salir a bolsa, no para aumentar el capital y así extender su cobertura, sino para vender el 30% de sus acciones y transformar en efectivo las ganancias contables. En ese momento, la compañía era valorada en 1.500 millones y los propietarios hicieron grandísimos beneficios, correspondientes a un retorno de la inversión de cerca del 100% anual. Entre el año 200 y el 2007, el número de prestatarios creció desde los 60.000 hasta los 800.000. A pesar de que la compañía había tenido un gran éxito aumentando el número de prestatarios, su éxito comercial abrió el debate sobre la compatibilidad entre objetivos sociales y económicos en las microfinanzas. Aunque la compañía no operara eficientemente, era capaz de prestar pequeñas cantidades a intereses muy altos, cercanos al 130% en términos reales, de acuerdo a algunas estimaciones. Un cuarto del interés constituía beneficio, lo que permitió a Compartamos incrementar el capital social en una media del 53% anual. La salida a bolsa de la compañía reveló que lo que se había producido era un transferencia substancial de riqueza, desde los clientes a los accionistas. En el caso de Compartamos, como en otros, no se controlaba el destino de los fondos prestados, que podían usarse para fines productivos o de consumo. Además, se tomó ventaja de la posición dominante en el mercado y se cargaron tipos de interés muy superiores a lo que podría considerarse socialmente óptimo. Se debe notar, sin embargo, que a pesar de cargar estos tipos de interés, seguía existiendo demanda de estos productos que eran devueltos de forma satisfactoria. Esto permitió a Compartamos seguir expandiendo sus negocios, aumentar su número de clientes 2,4 millones en 2011 y a obtener una cuota de mercado del 40%. Pero a pesar de su éxito, el caso se convirtió en un ejemplo clásico de prácticas abusivas y plusvalías escandalosas. 78 79 ANEXO 4: CASO BOSNIA-HERZEGOVINA El mercado de microfinanzas en Bosnia-Herzegovina proporciona un ejemplo de como el crecimiento acelerado puede dar lugar a saturación, competitividad excesiva, préstamos imprudentes y a una posterior explosión de la burbuja creada. Antes de la crisis, el mercado de microfinanzas en Bosnia-Herzegovina experimentó tasas de crecimiento altísimas, cercanas al 38% anuales, principalmente debido a las inversiones extranjeras que proporcionaron financiación al sector. Bosnia-Herzegovina era destino de inversores internacionales debido al buen desempeño de sus IMF, que habían proporcionado durante años tasas altas de crecimiento y rentabilidad. También era un destino elegido por diversas instituciones de desarrollo, muy probablemente por motivos políticos. Todo esto aseguraba a las IMF acceso abundante a recursos financieros para expandir su negocio. Sin embargo, esta rápida expansión del negocio llevaba consigo una pérdida de calidad en el personal empelado en el sector y en los controles realizados a los prestatarios. Se apunta a que se requería hasta un 40% de personal nuevo cada año para poder continuar con las tasas de crecimiento, lo que sin duda obligaba a contratar personal de menor cualificación que, además, debería encargarse de carteras cada vez más abultadas, empeorándose y debilitándose la relación prestamista-prestatario. Antes de la crisis, el microcrédito en Bosnia-Herzegovina alcanzaba una penetración del 20%, o incluso superior en algunas regiones. Como las IMF competían ferozmente por los mismos grupos objetivo, los clientes podían (y eran indirectamente animados) a tomar prestado de distintas instituciones que no compartían información. Cerca del 40% del total de prestatarios mantenía préstamos con más de una IMF. En 2008, por lo menos el 16% de los prestatarios se encontraban en situaciones de no poder devolver los préstamos. Para cumplir con sus obligaciones, muchos clientes recurrieron a re-endeudarse con otras IMF, lo que realimentó el problema e hizo empeorar la calidad de las carteras de las microfinancieras. La burbuja finalmente colapsó con la recesión de 2009, cuando el PIB se hundió un 8% y las remesas cayeron un 25%. El PAR30 de las IMF aumentó del 1 al 11% en 2009 y los beneficios se volvieron negativos. La situación económica general desencadenó una crisis, fraguada durante largo tiempo en un sector con deficiencias estructurales y objeto de un crecimiento descontrolado. Chen et al. (2010) analiza en profundidad este caso así como situaciones parecidas en Marruecos, Pakistán y Nicaragua. 86 Gutiérrez-Goiria, J. (2011), Las Microfinanzas en el Marco de la Financiación del Desarrollo: Compatibilidad y/o conflicto entre objetivos sociales y financieros. UPV-EHU, Bilbao. Gutiérrez-Nieto, B. (2006), "El microcrédito: dos escuelas teóricas y su influencia en las estrategias de luchas contra la pobreza", CIRIEC-España, Revista de Economía Pública, Social y Cooperativa, 54, 167-186. Honohan, P. (2006), "Household Financial Assets in the Process of Development", World Bank Policy Research Working Paper, 3965. Honohan, P. (2008), "Cross-country variation in household access to financial services", Journal of Banking & Finance, 32, 2493-2500. Hulme, D. y Mosley, P. (1996), Finance against poverty, Routledge, Londres. Jung, W. 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