Repositorio Institucional de Documentos

  TrabajoFindeGrado    LaCarreraAdministrativadelos FuncionariosPúblicos   Autor  EmilioCarrióndelReal    Director  MiguelÁngelSolansLatre    FacultaddeEmpresayGestiónPúblicadeHuesca 2014  LA CARRERA ADMINISTRATIVA DE LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS INDICE 1. INTRODUCCIÓN.............................................................................................................................................3 2. CUESTIONES GENERALES..........................................................................................................................5 2.1. LA CARRERA ADMINISTRATIVA COMO INSTRUMENTO DE ORDENACIÓN DEL EJERCICIO PROFESIONAL.............................................................................................................................5 2.2. LA CARRERA ADMINISTRATIVA EN EL ÁMBITO DEL EMPLEO PÚBLICO...................................7 3. EVOLUCIÓN DE LA CARRERA ADMINISTRATIVA PREVIA A LA APROBACIÓN DEL ESTATUTO BÁSICO DEL EMPLEADO PÚBLICO..................................................................................... 12 3.1. EVOLUCIÓN HISTÓRICA.......................................................................................................................12 3.2. LEY DE FUNCIONARIOS CIVILES DEL ESTADO...............................................................................13 3.3. LEY 30/1984, DE 2 DE AGOSTO, DE MEDIDAS PARA LA REFORMA DE LA FUNCIÓN PÚBLICA. ........................................................................................................................................................15 3.4. LEY 23/1988, DE 28 DE JULIO, DE REFORMA DE LA LMRFP ........................................................... 17 4 LA CARRERA ADMINISTRATIVA EN EL ESTATUTO BÁSICO DEL EMPLEADO PÚBLICO.............................................................................................................................................................21 4.1. CONSIDERACIONES PREVIAS ............................................................................................................. 21 4.1.1. El Informe de la Comisión para el Estudio y Preparación del Estatuto Básico del Empleado Público..........................................................................................................................................................21 4.1.2. Previsiones constitucionales sobre función pública...........................................................................23 4.1.3. La cuestión competencial en el empleo público. El EBEP como norma básica.................................24 4.2. CONCEPTO Y SIGNIFICADO DE LA CARRERA ADMINISTRATIVA..............................................27 4.3. PRESUPUESTOS Y MODALIDADES DE CARRERA........................................................................... 29 4.3.1. La carrera profesional horizontal ......................................................................................................29 4.3.2. La carrera profesional vertical...........................................................................................................30 4.3.3. Simultaneidad de modalidades de carrera.........................................................................................32 4.3.4. La promoción interna vertical............................................................................................................ 32 4.3.5. La promoción interna horizontal........................................................................................................ 35 4.4. GARANTÍAS JURÍDICAS DE LA CARRERA........................................................................................36 5. UN NUEVO CONCEPTO DE CARRERA ADMINISTRATIVA, LA PROGRESIÓN EN EL PUESTO...............................................................................................................................................................38 5.1. LA CARRERA PROFESIONAL...............................................................................................................38 5.2. LA EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO ..................................................................................................43 5.3. EFECTOS DE LA EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO SOBRE LA CARRERA PROFESIONAL ....... 47 5.4 PROPUESTA METODOLÓGICA DE LA EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO..................................... 49 6. DESARROLLO LEGISLATIVO EN EL ÁMBITO AUTONÓMICO......................................................53 6.1. EMPLEO PÚBLICO EN LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS ........................................................... 53 6.2. LEGISLACIÓN AUTONÓMICA DE DESARROLLO DE LA CARRERA ADMINISTRATIVA..........54 6.1.1. Asturias...............................................................................................................................................54 6.1.2. Castilla-La Mancha............................................................................................................................ 57 6.1.3. Extremadura.......................................................................................................................................59 6.1.4. Galicia................................................................................................................................................60 6.1.5. Valencia.............................................................................................................................................. 62 6.1.6. Carrera y desarrollo profesional en el marco de la reforma del empleo público aragonés .............. 63 6.1.7. Un resultado dispar............................................................................................................................ 64 7. CONCLUSIONES........................................................................................................................................... 67 8. BIBLIOGRAFÍA............................................................................................................................................. 72 2 LA CARRERA ADMINISTRATIVA DE LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS 1. INTRODUCCIÓN En el presente trabajo se pretende realizar un acercamiento al concepto de la carrera administrativa de los funcionarios públicos. Se tratará de analizar la evolución de los modelos de carrera administrativa en la función pública española, haciendo una reseña desde sus orígenes (Estatutos de Bravo Murillo y Maura) hasta nuestros días, en los que se sitúa como elemento central el Estatuto Básico del Empleado Público (en adelante EBEP). Como punto de partida es necesario indicar que existe un amplio consenso entre los expertos sobre la inexistencia de un modelo definido de carrera administrativa durante los siglos XIX y XX, a pesar de los muchos intentos que se han realizado para su implantación. El EBEP se presenta como un conjunto de reformas, entre las que ocupa un lugar central el tratamiento de la carrera administrativa de los funcionarios públicos, así como la evaluación del desempeño, como instrumentos efectivos de modernización del conjunto de la función pública española. Si bien se describirán las distintas modalidades de carrera administrativa contempladas en el EBEP, así como otros aspectos relacionados con la misma, como la provisión, movilidad o traslado del puesto de trabajo, el aspecto que se presenta como más novedoso y, a su vez, más interesante, es la introducción de la carrera horizontal y su vinculación a la evaluación del desempeño de los funcionarios públicos, por lo que dedicaremos una especial atención a esta materia. Pero, dado el carácter básico de esta norma, y la regulación abierta y poco concreta que realiza de este nuevo modelo de carrera profesional, trataremos de analizar el incipiente desarrollo normativo en el ámbito autonómico, donde, aunque sea pronto para extraer conclusiones definitivas, se puede observar la concreción real de este modelo en las alternativas, de entre las que ofrece el EBEP, elegidas por las Comunidades Autónomas que han emprendido dicho desarrollo. En definitiva, se tratará de discernir si estamos ante un nuevo intento legislativo de difícil o imposible aplicación práctica, en el que se vuelven a repetir los errores y patologías históricas de nuestra función pública o de si, por el contrario, estamos ante un verdadero cambio en la cultura organizacional de las Administraciones Públicas. En este sentido, realizaremos una valoración sobre las posibilidades de implantación efectiva de un nuevo modelo de carrera administrativa que, tanto desde una perspectiva 3 LA CARRERA ADMINISTRATIVA DE LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS objetiva, como instrumento de gestión, capaz de dar una eficaz y eficiente respuesta a la ciudadanía, así como desde una perspectiva subjetiva, como expresión del derecho de progreso y promoción profesional de los funcionarios públicos, pueda llegar a suponer un verdadero avance administrativo y, por tanto, social. 4 LA CARRERA ADMINISTRATIVA DE LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS 2. CUESTIONES GENERALES En primer lugar, debemos dejar constancia de que, aunque la carrera profesional se presenta en el EBEP como un derecho de todos los empleados públicos, en este trabajo, teniendo en cuenta las diferencias de regulación y mecanismos de funcionamiento respecto al personal laboral, nos hemos centrado en el personal funcionario. Por otro lado, tampoco hemos entrado en considerar la idoneidad del modelo funcionarial o laboral en determinados ámbitos de la Administración. Tal como indica Palomar Olmeda1, en las organizaciones públicas podemos encontrar ámbitos de funciones burocráticas y funciones de garantía, en las que existe consenso (avalado por el propio Tribunal Constitucional2) sobre la necesidad de su ejercicio por funcionarios públicos, pero también encontramos variadas funciones prestacionales, que abarcan importantes ámbitos de la Administración, que podrían ser prestadas, salvaguardando en todo caso los principios constitucionales inherentes al empleo público, por personal en régimen laboral. Aunque la naturaleza de la relación puede tener incidencia en determinados aspectos de la carrera administrativa, tanto en su dimensión subjetiva como objetiva, entendemos que no entra dentro del ámbito de análisis de este estudio. 2.1. LA CARRERA ADMINISTRATIVA COMO INSTRUMENTO DE ORDENACIÓN DEL EJERCICIO PROFESIONAL De entrada puede afirmarse que, al menos hasta ahora, no ha existido en nuestros legisladores una concepción clara de qué significa la carrera administrativa. De las sucesivas reformas que se han llevado a cabo, se puede deducir que, si bien ha habido mayores o menores consensos y expresiones de buena voluntad, no ha llegado a materializarse un verdadero acuerdo sobre el modelo de carrera que se debe, al menos, perseguir. Por ello, como punto de partida debemos tratar de centrar el objeto de estudio, tanto desde la perspectiva de cualquier organización, ya sea pública o privada, como en el específico ámbito público. La elección e implantación de un modelo de organización de los recursos humanos es fundamental para cualquier organización, ya sea pública o privada. Tal como indica Palomar Olmeda3, la necesidad del establecimiento de un sistema de carrera profesional 1 PALOMAR OLMEDA (2007: 207) 2 STC 99/1987, de 11 de junio 3 PALOMAR OLMEDA (2007: 200) 5 LA CARRERA ADMINISTRATIVA DE LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS en la política de recursos humanos se presenta como una necesidad estructural de cualquier sistema de organización. En todo caso, resulta indiscutible que es en el ámbito privado donde se han realizado verdaderos avances en este terreno, encontrándose la Administración Pública peor preparada para afrontar este desafío. Pero, incluso en el ámbito público, tal como indica Gutiérrez Reñón, “en España no ha cristalizado un modelo de carrera administrativa de solidez comparable al que existe en otros países de nuestro entorno europeo (...)”4. Por tanto, un tema central para el buen funcionamiento de las Administraciones Públicas, como es la carrera administrativa y la gestión de los recursos humanos, parece encontrarse peor estructurada que en otros entornos públicos y privados. Como punto de acotamiento de la carrera profesional, ya sea en ámbitos públicos o privados, resulta interesante el modelo presentado por Palomar Olmeda sobre el trabajo de Byars y Rue5, quienes destacan dos notas características: en primer lugar, la base de la planificación de la carrera pertenece al propio empleado, que es quien realmente sabe qué espera obtener de la organización, sin que puedan establecerse modelos generales igualmente útiles para todos; por otro lado, la organización tiene la responsabilidad de asesorar y comunicar al empleado las distintas opciones de carrera con las que cuenta, tratando de establecer objetivos realistas sobre opciones y oportunidades al alcance del mismo. Sobre esta base plantean la carrera como un conjunto ordenado de expectativas de los empleados de progresar dentro de la organización. En este modelo aparecen dos elementos fundamentales, el jerárquico y el salarial. Siguiendo a Palomar Olmeda, la combinación de estos dos elementos a lo largo de la vida profesional da lugar a “mesetas”, entendidas como momentos en los que las posibilidades de ascenso jerárquico son escasas o nulas. Estas mesetas pueden ser de tipo coyuntural, en cuyo caso se puede compensar la falta temporal de expectativas con determinadas técnicas retributivas, y mesetas no coyunturales, en las que el individuo se encuentra en “el tope” de sus aspiraciones profesionales, al borde de la ineficiencia, planteándose entonces otras posibilidades, como el ofrecimiento de medios alternativos de reconocimiento, condiciones más satisfactorias en el puesto de trabajo, nuevas tareas, etc. 4 GUTIÉRREZ REÑÓN (1987: 30) 5 BYARS y RUE (1996) 6 LA CARRERA ADMINISTRATIVA DE LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS En todo caso, existe cierto consenso entre los estudiosos en recursos humanos en que es el sistema retributivo la herramienta más eficaz de incentivación de los empleados durante las citadas mesetas, al menos respecto a aquellos trabajadores que resulten realmente necesarios para la organización y que se encuentren interesados en pertenecer y participar activamente en la misma. Desde esta perspectiva, siguiendo a Palomar Olmeda, podemos concluir que “las organizaciones privadas del mundo del trabajo consideran la carrera profesional como el conjunto de expectativas razonables y establemente establecidas por la organización, y cuya realización permite la satisfacción del empleado a lo largo de su vida laboral, bien sea mediante mecanismos de ascenso jerárquico, bien sea mediante elementos sociológicos o de entorno, y, sobre todo, con factores retributivos”6. Al tratar de acotar y concretar un término tan ambiguo como la “carrera” en el ámbito de la función pública nos encontramos con la terminología clásica, la “carrera administrativa”, y otra más moderna, quizá con connotaciones ligadas a la eficiencia y a la profesionalización, la “carrera profesional” de los funcionarios públicos. Tal como indica Jiménez Asensio7, es tal el cúmulo de fracasos que acumula la implantación de un modelo eficaz de carrera en el ámbito público, que se hace necesario introducir una nueva terminología que haga albergar esperanzas de mayores éxitos futuros. En todo caso, siguiendo al mismo autor, en la carrera podemos observar dos dimensiones diferenciadas; una subjetiva, en la que ésta se presenta como el conjunto de derechos y garantías de los empleados públicos en un plano jurídico, y una dimensión objetiva, entendiendo la carrera como elemento estructural en el diseño del sistema de función pública, visión ésta mucho más novedosa y ligada a la necesidad de contar con una Administración Pública eficaz, eficiente y productiva, y, en definitiva, con la profesionalización del empleo público. 2.2. LA CARRERA ADMINISTRATIVA EN EL ÁMBITO DEL EMPLEO PÚBLICO. Cuando se habla de la carrera administrativa en el ámbito público aparece un asunto tan reiterado como la propia reforma siempre inacabada de la Administración Pública, situándose dicha carrera como elemento central de la misma. Pero suele ocurrir que, en 6 PALOMAR OLMEDA (2007: 204) 7 JIMÉNEZ ASENSIO (2008) 7 LA CARRERA ADMINISTRATIVA DE LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS cualquier acercamiento teórico a la reforma administrativa, inmediatamente surgen cuestiones colaterales que no ayudan a facilitar la cuestión. Como vemos, el solo hecho de pensar en un estatuto del funcionario público, desemboca en una reforma integral de la Administración, y, como algo inseparable, una reforma del propio sistema de función pública y, en cierto modo, del modelo de Estado. Es decir, lo primero que debemos resolver es si nuestro modelo administrativo (del que partimos hacia el ideal que queremos alcanzar) se encuentra más cerca del concepto, en palabras de Barzelay8 "Government is a Business" frente a la concepción tradicional "la Administración no es una empresa". En este sentido, se puede citar el estudio de Francisco Longo sobre la reforma del empleo público en el que denuncia la incapacidad del modelo burocrático para dar respuesta a una Administración cada vez más compleja9. Para Longo, nuestro modelo de empleo público se encuentra regulado por un Derecho público profundamente garantista, orientado a la protección del funcionario, frente a los abusos del poder político, lo que va en detrimento de la eficacia de los procesos de gestión de recursos humanos (GRH). En dicho trabajo se ponen de manifiesto una serie de "patologías" asociadas al empleo público, como la repetición (o clonación) de modelos organizativos en organizaciones profundamente diferentes, el desconocimiento de la función directiva, la concepción de la movilidad del funcionario como un derecho de éste, en detrimento de la lógica de la gestión, el empleo vitalicio, o inamovible, frente a la visión de empleo estable, y así se podrían seguir citando elementos fuertemente arraigados y que debían ser tenidos en cuenta en una reforma de la función pública en profundidad. Tal como indica Manuel Férez Fernández10, en la carrera administrativa podemos apreciar una triple dimensión: como institución, como derecho individual y como subsistema de gestión de personas. En relación con la dimensión institucional, el autor cita a Gutiérrez Reñón, quien entiende que la carrera administrativa no puede limitarse a ser el cauce formal de desarrollo profesional de los funcionarios, sino que debe extenderse a la garantía de estabilidad en el funcionamiento de las instituciones en un Estado democrático. El objetivo fundamental de la carrera administrativa debe ser el de proporcionar a la 8 BARZELAY (1994: 18) 9 LONGO MARTÍNEZ (1995) 10 FÉREZ FERNÁNDEZ (2006: 22) 8 LA CARRERA ADMINISTRATIVA DE LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS Administración las personas con la capacidad necesaria para asegurar la gestión eficaz de los intereses públicos11. Esta dimensión presenta una carrera compleja, en la que el modelo de recursos humanos debe conseguir retener a los mejores, ofreciéndoles una garantía de progreso profesional, y, a su vez, conflictiva, en tanto debe combinar las legítimas expectativas de progreso y estabilidad de los funcionarios con los intereses de la organización. La dimensión institucional se concreta principalmente en una serie de reglas formales, recogidas en el correspondiente marco jurídico, que definen el conjunto de principios, posibilidades de progresión, estructura de progresión, garantías de progresión y estabilidad, techo, movilidad inter e intra administrativa, frontera entre el mérito y la confianza, etc. Una segunda dimensión sería la carrera profesional como derecho individual. Si bien la Constitución Española (CE) no hace una especial referencia a este derecho, existe acuerdo doctrinal sobre el derecho a la promoción profesional concretado en expectativas legítimas. Como se verá más adelante, esta dimensión de la carrera queda claramente recogida en el artículo 16 EBEP. La tercera dimensión de la carrera profesional es la de la gestión. Siguiendo a Longo12, la carrera debe enmarcarse dentro del subsistema de gestión del desarrollo (dentro del sistema integrado de gestión de recursos humanos), cuya finalidad principal es la de "estimular el crecimiento profesional de las personas, de acuerdo con su potencial, fomentando los aprendizajes necesarios y definiendo itinerarios de carrera que conjuguen las necesidades organizativas con los diferentes perfiles, expectativas y preferencias individuales". Es en esta dimensión donde radica la viabilidad del modelo de carrera, en la medida en que se consiga compaginar las necesidades organizativas con el encauzamiento de las expectativas de los funcionarios. Por otra parte, como se ha dicho, al hablar de la carrera profesional en el ámbito público, debemos tener en cuenta la gran complejidad y diversidad que engloba el conjunto de actividades de las distintas Administraciones Públicas, situación que, además, al tratarse del elemento “vivo” de la organización, se encuentra en continuo cambio y adaptación a una realidad también cambiante. Esto hace que quepa plantearse 11 GUTIÉRREZ REÑÓN (1987: 61-62) 12 LONGO MARTÍNEZ (2004: 142) 9 LA CARRERA ADMINISTRATIVA DE LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS En este contexto, la LMRFP se presentó como una “Ley de medidas urgentes”, remitiéndose a un futuro (hoy sabemos que habría que esperar veintitrés años) Estatuto de los funcionarios públicos, en cumplimiento del mandato constitucional del art. 149.1.18 CE. De forma resumida, continuando con Férez Fernández, de la redacción de la LMRFP se pueden destacar los siguientes elementos: - El puesto de trabajo se presenta como unidad básica, en convivencia con los cuerpos, los que, en general, quedan relegados a la fase de selección. - Como regla general, la adscripción de los puestos es indistinta dentro de cada grupo de titulación. Únicamente por motivo de especial naturaleza o función los puestos podrán situarse en el ámbito de un cuerpo o escala. - Se hace una clara apuesta por el modelo de carrera vertical. Los puestos se clasifican en treinta niveles, consistiendo la carrera en la sucesiva ocupación de puestos de mayor nivel. - El reconocimiento formal de la progresión dentro de la carrera se realiza por medio del grado personal. Este reconocimiento formal conlleva una garantía de tipo retributivo, la garantía del nivel del puesto en sentido tanto ascendente como descendente. - El sistema normal de provisión es el concurso de méritos, valorándose el trabajo realizado en los puestos anteriores, los cursos de promoción y perfeccionamiento, las titulaciones y la antigüedad. - Se fomenta la promoción interna desde cuerpos o escalas del grupo inferior a otros correspondientes al grupo superior, con determinados requisitos. - Se contempla la movilidad interadministrativa, principalmente entre la Administración del Estado y las de las Comunidades Autónomas. Entre otros elementos caracterizadores de esta ley podemos citar la previsión de tratar de abarcar, contra lo que ocurrió con la LFCE, la mayor parte de funcionarios posibles, aunque se contempla la posibilidad de dictar normas especiales para determinados colectivos, como el personal docente e investigador, el sanitario, el de servicios postales o el destinado en el extranjero. También se buscó el establecimiento de mecanismos que posibilitaran la progresiva incorporación de personal sujeto a régimen laboral en lugar del tradicional personal funcionarial sujeto al Derecho administrativo, lo que 16 LA CARRERA ADMINISTRATIVA DE LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS posibilitaría el desempeño, por parte de personal laboral, de funciones tradicionalmente reservadas a personal funcionario. Esta nueva tendencia, unida a las cada vez mayores restricciones presupuestarias, actuó en contra de la carrera administrativa de los funcionarios, tanto en sentido vertical o como horizontal. Pero puede afirmarse que la LMRFP tampoco obtuvo en su aplicación y desarrollo los efectos esperados en relación con la carrera administrativa de los funcionarios. Entre otras posibles causas, Sánchez Morón23 pone de manifiesto la falta de garantías de mérito y capacidad en el acceso a los puestos superiores ante la generalización de la libre designación, el débil desarrollo de la Ley en aspectos clave o las restricciones presupuestarias derivadas de las necesidades de reducción del déficit público. También señala este autor cómo, en el grupo superior de la función pública se fue elevando el nivel de los puestos de ascenso, por lo que estos funcionarios alcanzaban en muy poco tiempo su techo profesional. Por otro lado, dado que la única forma de ascender que se le ofrece al funcionario es a través del cambio de puesto de trabajo, se produjo un excesivo e indeseado aumento de la movilidad voluntaria incluso entre especialidades, lo que en Administraciones pequeñas ni siquiera es posible. Por su parte, Férez Fernández señala cómo, a los pocos años de su entrada en vigor, esta Ley ya se presentó como un fracaso legislativo, imposible de llevar a la práctica, incoherente y poco creíble para los propios funcionarios. 3.4. LEY 23/1988, DE 28 DE JULIO, DE REFORMA DE LA LMRFP El origen de esta reforma debemos buscarlo en la necesidad de modificar la LMRFP como consecuencia de los efectos de la sentencia del Tribunal Constitucional 99/87, de 11 de junio, aunque esta circunstancia fue aprovechada por el legislador para intentar corregir algunos de los errores detectados en la aplicación de la Ley 30/84. Así, se trata de corregir disfunciones en la aplicación del modelo de carrera, intentando poner fin al abuso de la libre designación mediante la limitación de la discrecionalidad en el diseño de las relaciones de puestos de trabajo; se quiere dar más credibilidad a los concursos de traslado, eliminando las referencias a los méritos preferentes y revisando la regulación de los méritos; se establecen algunas limitaciones a la promoción interna, como el acceso únicamente al grupo inmediatamente superior o la obligación de permanecer al menos dos años en el grupo de procedencia; y, en fin, se plantea lo que 23 SÁNCHEZ MORÓN (2011: 146) 17 LA CARRERA ADMINISTRATIVA DE LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS puede ser considerado un germen de la carrera en el puesto, la exigencia de lograr los grados superiores del grupo mediante la superación de cursos y otros méritos basados en criterios mérito y capacidad. 3.5. REFORMAS ENTRE 1993 Y 2005 El comienzo de este periodo se encuentra fuertemente marcado por la profunda crisis económica que “apareció” tras los eventos de 1992, y por la necesidad de cumplir con los requisitos de convergencia con la Unión Europea, lo que implicará la adopción de importantes medidas para la reducción del déficit. Tal como apunta Férez Fernández24 el sector público había experimentado un importante crecimiento, pasando en quince años del 33 al 50% del PIB. En este escenario se aprobará la Ley 22/1993, de 29 de diciembre, de medidas fiscales, de reforma del régimen jurídico de la función pública y de la protección del desempleo. En la Exposición de motivos de esta ley podemos apreciar la introducción de nuevos elementos, que suponen un cierto punto de inflexión en la concepción de la Administración Pública, incluso aceptados por los propios sindicatos: “resulta necesario articular medidas que, a partir de la racionalización y ajuste de la estructura de las organizaciones administrativas, mejoren el rendimiento de los recursos humanos (...) sometiendo su planificación y gestión a procesos dotados de mayor agilidad y eficacia, optimizando los costes de personal”. Es decir, se introducen conceptos de la denominada “nueva gestión pública” o “management”, como la planificación, la eficacia, la optimización de costes, la eficiencia de los recursos humanos, etc. Pero, es a la hora de materializar la teoría cuando surgen las complicaciones. De nuevo puede citarse a Férez Fernández25 quien lo expresa con mucha claridad: La pregunta obligatoria ahora es: ¿qué incidencia ha tenido esta nueva concepción gerencial sobre nuestra “comatosa” carrera? Y la respuesta resulta (...) bastante desoladora, porque contribuye a agrandar todavía más el abismo entre la teoría y la práctica, hasta el punto de dejar la carrera en un puro “estado vegetativo”. Los planes de empleo, que se presentaron como “instrumentos esenciales” en la política de recursos humanos, tuvieron una utilización residual a nivel nacional y casi nula en 24 FÉREZ FERNÁNDEZ (2006: 49) 25 FÉREZ FERNÁNDEZ (2006, 51) 18 LA CARRERA ADMINISTRATIVA DE LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS ámbitos autonómico y local. Su complejidad y potencial conflictividad, además del contexto económico, hicieron que fueran prácticamente inaplicables. Para los años 1995-1997 se firmó el “Acuerdo Administración-Sindicatos sobre condiciones de trabajo en la función pública” que, una vez más, demostró mejor voluntad que aplicación práctica, dando lugar únicamente a dos novedades: la posibilidad de realizar convocatorias independientes para promoción interna y la sustitución de la titulación por antigüedad para acceder del grupo D al C (que no del C al B, como también se proponía en el citado acuerdo). Importantes medidas acordadas como el refuerzo del grado como posición profesional, la definición de ámbitos de desarrollo de la carrera profesional o la estructuración de una carrera directiva quedaron en el papel. Por último se puede citar un nuevo acuerdo entre la Administración y los Sindicatos para el bienio 2002-2004, en el que se vuelve a incidir en parecidas líneas rectoras, y en el que se incluye expresamente un apartado relativo a la carrera administrativa, pero que tampoco fue en general llevado a la práctica. En definitiva, la situación de la carrera administrativa en ese momento encerraba fuertes disfunciones. La única forma de promocionar en la Administración era a través de la carrera vertical, lo que ha provocado que las estructuras administrativas de todos los ámbitos territoriales hayan experimentado una fuerte “inflación”. Por otro lado, en muchos cuerpos superiores de la Administración la carrera profesional se hace especialmente corta, al accederse a la función pública en puestos de nivel 26 o superior. Por lo que se refiere a la provisión de puestos de trabajo, el concurso es una herramienta rígida y lenta y, por lo que se refiere a la libre designación, en general no garantiza los principios de mérito y capacidad. Por otro lado, la comisión de servicios se ha convertido en una vía “alternativa” utilizada en muchos casos para cubrir puestos de trabajo, sobre todo para puestos de responsabilidad. Como conclusión, podemos citar a Jiménez Asensio26, quien, respecto a la carrera administrativa en ese momento, afirma que “es un modelo agotado y que ha fracasado por completo. O no hay carrera, o hay carreras cortas, o existen carreras fulgurantes. No tenemos término medio. Los efectos sobre el conjunto del sistema son desmotivadores, sobre todo con los núcleos profesionales más cualificados”. 26 JIMÉNEZ ASENSIO (2008: 12) 19 LA CARRERA ADMINISTRATIVA DE LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS Este es el escenario en el que el legislador afronta la tarea de, casi tres décadas después, dar cumplimiento al mandato recogido en el artículo 103.3 de la Constitución Española, lo que analizamos a continuación. 20 LA CARRERA ADMINISTRATIVA DE LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS 4 LA CARRERA ADMINISTRATIVA EN EL ESTATUTO BÁSICO DEL EMPLEADO PÚBLICO 4.1. CONSIDERACIONES PREVIAS Antes de entrar en el análisis de la regulación de la carrera administrativa en el EBEP consideramos necesario realizar una última aproximación a las bases de las que parte la nueva regulación. En primer lugar, debemos citar el Informe de la Comisión para el Estudio y Preparación del EBEP, en el que se realiza un interesante diagnóstico de la situación previa del empleo público y que hace importantes aportaciones, muchas de las cuales (con matizaciones) fueron finalmente incorporadas a la norma. Posteriormente se “recuerda” el mandato constitucional retomado ahora por el legislador, así como la distribución competencial recogida en la CE en materia de empleo público, tanto respecto a los funcionarios de carrera como al personal laboral al servicio de la Administración Pública. 4.1.1. El Informe de la Comisión para el Estudio y Preparación del Estatuto Básico del Empleado Público. Por Orden APU/3018/2004, de 16 de septiembre, se constituyó la Comisión para el estudio y preparación del Estatuto Básico del Empleado Público. Esta “Comisión de expertos”, presidida por el Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Alcalá, Miguel Sánchez Morón, elaboró un Informe entre los meses de octubre de 2004 y abril de 2005 que incluía una serie de propuestas que, durante el proceso de elaboración del Anteproyecto y, posteriormente, en la tramitación del Proyecto de Ley, vio cómo muchas de ellas se fueron desfigurando o perdieron fuerza en sus elementos más innovadores, principalmente en la negociación con los sindicatos y en los debates parlamentarios, tanto en el Congreso como en el Senado. Respecto a la promoción profesional de los empleados públicos, en este Informe se pueden señalar las siguientes aportaciones: - Se destaca la importancia de la promoción profesional en el empleo público, tanto para los funcionarios de carrera como para el personal laboral indefinido. En este sentido, se señalan dos razones fundamentales: en primer lugar, “un buen diseño de carrera permite mejorar el rendimiento y la productividad del empleado público y, en definitiva, la eficacia de la Administración”; en segundo lugar, porque de ello “depende 21 LA CARRERA ADMINISTRATIVA DE LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS la motivación y satisfacción profesional de cada empleado e inclusive, en muchos casos, la permanencia misma en el empleo público”27. - La carrera de los funcionarios públicos obliga a éstos a cambiar continuamente de puestos de trabajo para poder progresar profesional y económicamente, lo que genera una movilidad artificial y excesiva. Además, al vincularse la promoción económica al puesto de trabajo se produce una “espiral artificiosa de creación de puestos que no difieren sustancialmente en sus contenidos y a los que se otorga, sin embargo, un diferente complemento de destino o complemento específico, con el propósito de que los funcionarios, sin alterar los requerimientos y exigencias profesionales, obtengan una mejora económica y puedan ser retenidos por la organización en la que prestan servicios”. Por otro lado, tanto en organizaciones pequeñas como para determinadas categorías, principalmente de Grupo A, este modelo de promoción resulta de difícil o imposible aplicación. - Se plantea una nueva carrera administrativa articulada en torno al desempeño del puesto de trabajo y al desarrollo de las competencias de los empleados públicos. Mediante este sistema se persigue que el reconocimiento por parte de la organización del desarrollo profesional pueda realizarse sin cambiar de puesto de trabajo. Esta promoción horizontal debe estar vinculada al desarrollo de las correspondientes competencias relacionadas con el puesto de trabajo, y llevar aparejado un reconocimiento formal (como categoría o similar) y un incremento retributivo. - Este modelo debe ligarse a la evaluación del desempeño de los funcionarios. Según el Informe, “la evaluación del desempeño está llamada a ser, si se aplica bien, un factor fundamental de mejora de la motivación y el rendimiento del empleado público”, situándose como elemento central de cualquier reforma modernizadora de las Administraciones Públicas. - Respecto a la promoción profesional del personal laboral, el Comité recomienda que se remita a la negociación colectiva, sin perjuicio de su adaptación a los principios y criterios aplicables a los funcionarios. - En cuanto a la promoción interna, si bien se considera un sistema adecuado de promoción profesional, se recomiendan algunas modificaciones, como asemejar las 27 Ministerio de Administraciones Públicas. 2005. Informe de la Comisión para el Estudio y Preparación del Estatuto Básico del Empleado Público. 22 LA CARRERA ADMINISTRATIVA DE LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS oportunidades de promoción de funcionarios y laborales (promoción cruzada); eximir del requisito de titulación para acceder a determinados Grupos, con ciertos requisitos de antigüedad; eliminación de determinadas pruebas para acreditar capacidades y conocimientos ya demostrados para acceder a la categoría de origen; la introducción de cursos selectivos, siempre que exista algún tipo de prueba de actividad o la adopción de medidas encaminadas a fomentar y facilitar la promoción interna de los empleados públicos a través de licencias, reducciones de jornada o becas de formación. - Por último, la Comisión recomienda que se haga referencia en el EBEP a la necesidad de dedicar a la formación y perfeccionamiento de los empleados públicos los recursos necesarios, sometiéndose las actividades “a los criterios de programación, gestión y evaluación pertinentes para el logro de sus fines”. En todo caso, este Informe, siguiendo a Cortés Carreres28, se configura como un documento que debe ser tenido en cuenta en los análisis de los asuntos relacionados con el empleo público en la actualidad, por dos motivos: por el diagnóstico que realiza sobre la situación del empleo público y porque muchas de las propuestas que en él se formularon fueron recogidas posteriormente en el texto final del EBEP. 4.1.2. Previsiones constitucionales sobre función pública En relación con la función pública, la Constitución Española (CE) establece en su art. 103.3 que “la ley regulará el estatuto de los funcionarios públicos, el acceso a la función pública de acuerdo con los principios de mérito y capacidad, las peculiaridades del ejercicio de su derecho a sindicación, el sistema de incompatibilidades y las garantías para la imparcialidad en el ejercicio de sus funciones”. Es precisamente la primera parte de este artículo, la reserva de ley contemplada para el estatuto de los funcionarios públicos, la que ha sido llevada a la práctica a través del EBEP, habiéndose adoptado durante casi tres décadas soluciones legislativas provisionales, parciales y, en algunos casos, preconstitucionales, como se ha visto en el apartado anterior. También se establece en este artículo el acceso de acuerdo con los principios de mérito y capacidad, principios que deben ser contemplados en conexión con el “derecho a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos, con los requisitos que señalen las leyes” (art. 23.2 CE). 28 CORTÉS CARRERES (2009) 23 LA CARRERA ADMINISTRATIVA DE LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS Por último, hay que citar el artículo 149.1.18 que recoge la competencia exclusiva del Estado para determinar las “bases del régimen jurídico de los funcionarios públicos”, por lo que los distintos Estatutos autonómicos fueron asumiendo el desarrollo legislativo de la normativa básica. Como puede verse, no existe en la CE ninguna referencia a la carrera o los sistemas de provisión. En relación con el derecho fundamental al acceso en condiciones de igualdad, establecido en el art. 23.2 CE, cabe citar la jurisprudencia establecida por el Tribunal Constitucional quien, en sucesivas sentencias, señaló la conexión de este derecho con los principios de mérito y capacidad, extendiéndolo no solo al acceso, sino también a la provisión de puestos. El TC entiende que el cargo público hace referencia a la función pública profesional (STC 163/1991, 18 agosto), vinculando estrechamente los artículos 23.2 y 103.3 CE. Sin embargo, en la citada extensión de este criterio a la provisión de puestos, estos principios se proyectan con otra intensidad (STC 192/1990, 29 noviembre). Según Jiménez Asensio29, esta visión de “efectos perturbadores” no tenía otro objetivo más que “salvar la constitucionalidad del sistema de libre designación”, pero que sus consecuencias para la implantación de un modelo de carrera profesional “pueden ser (y de hecho han sido hasta la fecha) sencillamente letales”. Reconoce este autor la posibilidad de aceptar un cierto margen de discrecionalidad en la provisión, pero siempre que se haya acreditado fehacientemente el mérito y la capacidad. Por lo que se refiere al art. 103.3 CE, como se ha dicho, no hace referencia expresa a la carrera administrativa, pero, según lo establecido por el TC en su sentencia 99/1987, tanto la carrera como los sistemas de provisión deben ser entendidos dentro del ámbito reservado a la Ley en dicho artículo. En todo caso, siguiendo con Jiménez Asensio, cabría establecer en este sentido una distinción entre una “reserva de ley absoluta” respecto a la determinación de grados, niveles o categorías, garantías de acceso o pérdida de la condición de funcionario, etc., y una “reserva de ley relativa” en cuanto la carrera entendida como instrumento de gestión. 4.1.3. La cuestión competencial en el empleo público. El EBEP como norma básica. Como se ha indicado, el EBEP surge como respuesta al mandato constitucional recogido en el art. 103.3 CE. Antes de la aprobación de esta norma, la normativa básica se encontraba parcialmente cubierta por la Ley 30/1984, así como por otras normas 29 JIMÉNEZ ASENSIO (2008: 10) 24 LA CARRERA ADMINISTRATIVA DE LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS básicas específicas, como la Ley 9/1987, relativa a la negociación colectiva en el ámbito público o la Ley 53/1984, sobre el régimen de incompatibilidades. Junto a estas normas básicas convivían normas preconstitucionales cuyo carácter básico debía ser determinado en cada caso concreto, con los problemas de inseguridad jurídica y de incertidumbre que, tal como dice Toña Güenaga30, ello generaba. En el art. 149.1.18 CE se reserva al Estado la competencia exclusiva sobre “las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y del régimen estatutario de sus funcionarios”. Pero, dado que el EBEP extiende su ámbito de aplicación también al personal laboral al servicio de las Administraciones Públicas, resulta necesario citar también el art. 149.1.7, en el que se establece una competencia exclusiva sobre la “legislación laboral; sin perjuicio de su ejecución por los órganos de las Comunidades Autónomas”. Por tanto, respecto al personal laboral, no se contempla una “reserva de ley” para la legislación básica, sino una completa regulación legal y reglamentaria por parte del Estado. No obstante, el régimen laboral en el sector público puede ser considerado un “régimen laboral especial”, en función de la peculiaridad del empleador, una Administración Pública, lo que le relaciona estrechamente con las bases del régimen jurídico de dicha Administración Pública. Por ello, la competencia autonómica de “ejecución” de la legislación laboral podría dar lugar a una capacidad normativa de carácter instrumental por parte de las Comunidades Autónomas. Por otro lado, esta reserva de ley prevista en el art. 103.3 CE no alcanza solo a las leyes de las Cortes Generales, sino también a la potestad legislativa de las Comunidades Autónomas respecto al desarrollo legislativo del estatuto de sus funcionarios públicos. En base a las previsiones constitucionales ya citadas, en la Exposición de Motivos del EBEP podemos leer que este “contiene aquello que es común al conjunto de los funcionarios de todas las Administraciones Públicas, más las normas legales específicas aplicables al personal laboral a su servicio”. Asimismo se reconoce, en función del proceso de descentralización administrativa llevado a cabo, que la Administración General del Estado es, de los tres niveles territoriales de gobierno, la que cuenta con menos efectivos, habiendo experimentado un considerable aumento tanto la función pública autonómica como local. Este escenario implica que no se pueda crear un sistema homogéneo cuyo único modelo de referencia sea la Administración del Estado, concluyéndose que “la densidad de la legislación básica en materia de función 30 TOÑA GÜENAGA (2007: 17) 25 LA CARRERA ADMINISTRATIVA DE LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS tratar de “mejorar la eficacia del sistema y los estímulos y expectativas de los funcionarios”. 4.3.3. Simultaneidad de modalidades de carrera El art. 16.4 EBEP establece que “los funcionarios de carrera podrán progresar simultáneamente en las modalidades de carrera horizontal y vertical cuando la Administración correspondiente las haya implantado en un mismo ámbito”. Por tanto, será la regulación de desarrollo la que configure el modelo más adecuado para cada ámbito; la única previsión que se hace aquí es la posibilidad de coexistencia de ambas formas de progreso profesional. Se trata mediante esta redacción de restar rigidez a la que podría presentarse a priori como dos modalidades de carrera de naturaleza excluyente. No obstante, siguiendo los argumentos de Arroyo Yanes, debemos partir de la base de que la carrera horizontal trata de afrontar la problemática concreta de funcionarios con carreras administrativas de poco recorrido o con verdaderas carreras planas, como puede ocurrir en los cuerpos superiores de la Administración o en el la Administración Local, contexto en el que esta puede tener un carácter sustitutivo de la carrera vertical. Pero, en ningún caso, la posibilidad de simultaneidad de las dos modalidades debe ser considerada de forma genérica, sino que “el alcance de la simultaneidad ha de quedar restringido a unos pocos ámbitos funcionales, como es el caso de la mayoría de los locales, y no generalizarse bajo ningún concepto, so pena de subvertir la concepción de partida del legislador básico”38. Por tanto, nos encontramos ante el riesgo de que, con la intención de buscar la máxima homogeneidad en todos los ámbitos funcionales, acaben por implantarse las dos. Dada la gran diversidad de realidades que presentan las Administraciones Públicas, a las que va dirigida esta norma básica, deberá ser el legislador de desarrollo el que extreme la cautela para que el juego de estas dos modalidades de carrera se justifique de forma conveniente en cada ámbito funcional, para evitar que, una vez más, los medios terminen por convertirse en los fines. 4.3.4. La promoción interna vertical En primer lugar se debe destacar que el EBEP no ha realizado una modificación sustancial de la regulación de la promoción interna, ya sea vertical u horizontal. La 38 ARROYO YANES (2012: 108) 32 LA CARRERA ADMINISTRATIVA DE LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS promoción interna vertical supone el paso de una agrupación personal de funcionarios (cuerpo, escala, especialidad u otro tipo de agrupación) a otro de titulación superior. Es importante señalar en este sentido que el EBEP no entra en distinciones entre cuerpos o escalas del grupo o subgrupo inmediatamente inferior, sino que solo habla de “servicio activo en el inferior Subgrupo o Grupo de clasificación profesional”, abandonándose la expresión “inmediatamente inferior” (introducido en la LMRFP a través de la Ley 23/88), por lo que se vuelve a la redacción original de la citada norma, en la que se hablaba únicamente del paso de un grupo inferior a un grupo superior (art. 22.1 LMRPF). En todo caso, el EBEP establece en su art. 18.3 que “Las Leyes de Función Pública que se dicten en desarrollo de este Estatuto articularán los sistemas para realizar la promoción interna, así como también podrán determinar los cuerpos y escalas a los que podrán acceder los funcionarios de carrera pertenecientes a otros de su mismo Subgrupo”, por lo que serán estas las que determinen las mayores o menores restricciones en este sentido. Otro aspecto a considerar en relación con la promoción interna vertical es su relación con los sistemas de acceso a la función pública, es decir, la conexión entre el art. 18 y el 61 EBEP. Como se ha visto, el art. 18.3 EBEP deja abierta la posibilidad de que el legislador de desarrollo arbitre los “sistemas para realizar la promoción interna”, mientras que, en relación con el acceso a la condición de funcionario, el art. 61.6 EBEP se establece que “los sistemas selectivos de funcionarios de carrera serán los de oposición y concurso-oposición (…) Sólo en virtud de ley podrá aplicarse, con carácter excepcional, el sistema de concurso que consistirá únicamente en la valoración de méritos”. Esta diferenciación podría dar lugar a pensar que se está produciendo un distanciamiento real entre el acceso a la función pública y la promoción interna, lo que supondría una verdadera novedad en relación con la legislación precedente. No obstante, se debe tener en cuenta, tal como indica Arroyo Yanes, que “existen conexiones expuestas explícitamente a modo de mención de preceptos, pues tanto el art. 18 se refiere a los principios que rigen en el acceso a la función pública, como el 61 efectúa una referencia a la promoción interna; ambos ámbitos están, por lo tanto, completamente interrelacionados”39. Una vez realizadas estas observaciones, se puede concretar el marco establecido por el EBEP para el desarrollo de la promoción interna vertical, fijado en su art. 18.2: 39 ARROYO YANES (2012: 109) 33 LA CARRERA ADMINISTRATIVA DE LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS - “Los funcionarios deberán poseer los requisitos exigidos para el ingreso (…)”. En este sentido el EBEP no admite excepciones, por lo que, al igual que para acceder a la condición de funcionario, se deberán poseer todos y cada uno de los requisitos requeridos para el ingreso, incluido el de titulación, lo que impide posibles excepciones y refuerza la interconexión citada entre los artículos 18 y 61. - “(…) tener una antigüedad de, al menos, dos años de servicio activo en el inferior Subgrupo, o Grupo de clasificación profesional (…)”. Sin exigir, como se ha visto, el ascenso escalonado desde el grupo inmediatamente inferior, sí se trata de modular la participación en los procesos de promoción mediante la permanencia mínima de dos años en el grupo o subgrupo de procedencia. En este sentido, hay que destacar que no se exige que el funcionario se encuentre en servicio activo en el momento de participar en el proceso selectivo, únicamente que lo haya estado durante el periodo de tiempo citado. - “(…) y superar las correspondientes pruebas selectivas”. Es este un aspecto importante, ya que supone la verdadera diferenciación entre el ingreso en la función pública y la promoción interna vertical, en la medida en que no existe la necesidad de coincidencia en este sentido entre los dos procesos. En caso contrario, la promoción interna partiría de una situación de desventaja respecto al acceso general (al exigírsele un periodo de antigüedad), lo que la alejaría de suponer una modalidad real de carrera administrativa para el funcionario. Es, por tanto, lógico que los funcionarios cuenten con una cierta modulación en las exigencias de las pruebas correspondientes a la fase de oposición, en la medida en que estas pretenden comprobar la acreditación de determinadas competencias, capacidades y conocimientos, que en este caso ya pueden haber sido en parte acreditados en procesos selectivos anteriores, así como en la realización del trabajo diario. Por último, el art. 18.4 EBEP dispone que “las Administraciones Públicas adoptarán medidas que incentiven la participación de su personal en los procesos selectivos de promoción interna y para la progresión en la carrera profesional”. Para Sánchez Morón, esta redacción parece reconocer una aceptación implícita de la amplía utilización de esta figura en las distintas administraciones, mediante la reserva de plazas para este turno, lo que puede suponer, según este autor, un “cierto envejecimiento del 34 LA CARRERA ADMINISTRATIVA DE LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS empleo público, necesitado igualmente de savia nueva. Por eso el recurso a los procedimientos de promoción interna debe ser proporcionado” 40. Por último, los funcionarios que acceden por promoción interna cuentan con ciertas ventajas legales, como preferencia para ocupar las vacantes sobre los de libre acceso, conservar el grado consolidado y acumular el tiempo de servicios prestados para consolidar su grado personal en el nuevo cuerpo o escala. 4.3.5. La promoción interna horizontal Como se dijo en el apartado anterior, el EBEP adopta una solución de continuidad, también para la promoción interna horizontal, consistente en el acceso a cuerpos y escalas del mismo subgrupo profesional. En este caso, el legislador básico no ha establecido condicionantes al desarrollo de esta modalidad de carrera, que se presenta como un modelo limitado, que encontrará su desarrollo en ámbitos funcionales restringidos. A juicio de Arroyo Yanes, aunque pudiera parecer que todo el art. 18 EBEP se refiere tanto a la promoción interna vertical como horizontal, a ésta última solo le conciernen los apartados primero (principios) y cuarto (fomento)41. Por tanto, nos encontramos ante una modalidad de carrera poco definida en la que el legislador de desarrollo tendrá un amplio margen de maniobra, ya que no se especifica que las funciones correspondientes a los cuerpos o escalas afectadas deban ser análogas, o que los candidatos deban poseer una titulación determinada o que pueda eximírseles o exigírseles la acreditación de determinados conocimientos. Es decir, el EBEP incluye la promoción horizontal como una modalidad de carrera administrativa, pero no establece un marco regulador mínimo, ni impone una reserva de ley para sus condiciones de operatividad, por lo que podrían ser los reglamentos o las propias convocatorias los que determinen aspectos tan importantes como, por ejemplo, las agrupaciones de funcionarios en las que esta modalidad puede ser susceptible de implantación. A falta de regulación de desarrollo, el art. 22.3 LMRFP, no básico, condiciona este tipo de promoción a que se trate de cuerpos o escalas con funciones sustancialmente 40 SÁNCHEZ MORÓN (2011: 156) 41 Sánchez Morón piensa, en cambio, que el art. 18 EBEP se refiere también a la promoción interna horizontal en todos sus extremos, por lo que serían también exigibles los requisitos de antigüedad, titulación, etc., al igual que para la promoción interna vertical. 35 LA CARRERA ADMINISTRATIVA DE LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS coincidentes o análogas en su contenido profesional y en su nivel técnico. Por su parte, la Ley 53/2002, de 30 de diciembre, modificó el art. 22 LMRFP, en el sentido de permitir, con los mismos requisitos, esta modalidad de carrera a determinado personal laboral de categorías equivalentes, lo que se presenta como una modalidad de funcionarización o “promoción cruzada”. 4.4. GARANTÍAS JURÍDICAS DE LA CARRERA Partiendo de la base de que la carrera administrativa se presenta en el EBEP con un fuerte componente subjetivo, como derecho de los funcionarios públicos, no cabe duda de que las garantías jurídicas que deben proteger este derecho ocupan un lugar central en el tratamiento de la misma. En este sentido, Arroyo Yanes42, que tantos esfuerzos ha dedicado a la búsqueda de una verdadera carrera administrativa en la función pública española, se muestra especialmente crítico. En la regulación estatutaria de la carrera, como ya hemos señalado, podemos encontrar varias modalidades que pueden ser implantadas de forma independiente o combinada por los legisladores de desarrollo, además de otras modalidades que pudieran surgir en dicho desarrollo, la cuales, aun no sabiéndose realmente en qué pueden consistir, se sitúan a priori en pie de igualdad con las previstas por el EBEP. Respecto a estas modalidades ya recogidas, las garantías jurídicas inherentes a ellas deberían estar recogidas en el propio EBEP. Pero, del análisis de su articulado solo se extraen algunas menciones explícitas, como la recogida en el art. 79.3, en el que se dice que “en el caso de supresión o remoción de los puestos obtenidos por concurso se deberá asignar un puesto de trabajo conforme al sistema de carrera profesional propio de cada Administración Pública y con las garantías inherentes de dicho sistema”, o en el art. 81.4, que establece que “los titulares de los puestos de trabajo provistos por el procedimiento de libre designación con convocatoria pública podrán ser cesados discrecionalmente. En caso de cese, se les deberá asignar un puesto de trabajo conforme al sistema de carrera profesional propio de cada Administración Pública y con las garantías inherentes de dicho sistema”. Como podemos ver, el EBEP se remite en ambos casos a “las garantías inherentes de dicho sistema”, lo que se presenta como una regulación vaga e imprecisa, que en 42 ARROYO YANES (2012: 113) 36 LA CARRERA ADMINISTRATIVA DE LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS ningún caso fija un conjunto de garantías jurídicas comunes para todos los funcionarios públicos de las distintas Administraciones Públicas. Por ello, la progresión (o regresión en su caso) del funcionario dentro de la carrera administrativa vendrá determinada por la regulación que se haga de los sistemas de evaluación del desempeño de los que solo se presenta un esbozo, indicándose solo los criterios de transparencia, objetividad, imparcialidad y no discriminación como “instrucciones” para el legislador de desarrollo. En este escenario, se puede decir que será la pertenencia a una determinada agrupación profesional (cuerpo o escala) la que supondrá una verdadera garantía jurídica de la carrera administrativa del funcionario público, actuando como tope, tanto ascendente como descendente. Si esta regulación resulta poco sólida, aún lo es menos en relación con aquellas modalidades de carrera que puedan instaurarse en los distintos desarrollos legislativos, en los que, salvo unos criterios generales, no existe ninguna garantía específica por parte del legislador básico. 37 LA CARRERA ADMINISTRATIVA DE LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS 5. UN NUEVO CONCEPTO DE CARRERA ADMINISTRATIVA, LA PROGRESIÓN EN EL PUESTO 5.1. LA CARRERA PROFESIONAL Como hemos señalado más arriba, existe un alto grado de consenso entre los distintos autores sobre la importancia que supone la regulación de la carrera profesional entre las aportaciones e innovaciones realizadas por el EBEP. En primer lugar, resulta destacable cómo el término "carrera profesional” desplaza, a lo largo de todo el texto al de “carrera administrativa”, que casi desaparece del mismo, lo que parece incidir en una nueva concepción de la carrera como moderno instrumento de gestión organizacional y de profesionalización de la función pública. Tal como aparece recogida la carrera profesional, como “conjunto ordenado de oportunidades de ascenso y expectativas de progreso profesional”, ésta puede abarcar diferentes circunstancias de la “vida” del funcionario, desde su acceso a la función pública hasta la pérdida de su condición como tal. Así, además de las cuatro modalidades de “carrera” recogidas en el art. 16 EBEP, y de los posibles modelos diseñados por el legislador de desarrollo, tendrían cabida también otras figuras relacionadas con los sistemas de provisión de puestos de trabajo, movilidad y traslado del puesto, remoción, adscripción provisional, comisiones de servicio, etc. No obstante, profundizando en la nueva concepción de la carrera profesional, incluso dentro de las modalidades recogidas dentro del citado art. 16, se podría hacer una diferenciación entre la promoción interna y la “verdadera” carrera, en sus modalidades vertical y horizontal, entendidas ambas como dos aspectos (no necesariamente coexistentes) de una misma realidad. Pero, dado que, como se ha visto, el legislador básico ha optado por dar a la carrera vertical una solución de continuidad sobre la regulación anterior, para muchos autores el punto de inflexión en la regulación de la carrera se encuentra íntimamente relacionado con la carrera horizontal y, consecuentemente, con la evaluación del desempeño. La carrera horizontal, presentada al legislador de desarrollo como una posibilidad, aparece en el art. 17 EBEP, en el que se establece que “las Leyes de Función Pública que se dicten en desarrollo del presente Estatuto podrán regular la carrera horizontal de los funcionarios de carrera, pudiendo aplicar, entre otras, las siguientes reglas: a) Se articulará un sistema de grados, categorías o escalones de ascenso fijándose la 38 LA CARRERA ADMINISTRATIVA DE LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS remuneración a cada uno de ellos. Los ascensos serán consecutivos con carácter general, salvo en aquellos supuestos excepcionales en los que se prevea otra posibilidad. b) Se deberá valorar la trayectoria y actuación profesional, la calidad de los trabajos realizados, los conocimientos adquiridos y el resultado de la evaluación del desempeño. Podrán incluirse asimismo otros méritos y aptitudes por razón de la especificidad de la función desarrollada y la experiencia adquirida”. Como podemos ver, no solo resulta potestativa la implantación de esta modalidad, sino que, respecto a sus reglas de funcionamiento, se opta por la expresión “pudiendo” en lugar de “debiendo” aplicar determinadas reglas. Siguiendo el análisis realizado por Fuentetaja Pastor, el EBEP distingue en esta modalidad dos aspectos esenciales: “un elemento estructural subjetivo y una progresión basada en la valoración de méritos del funcionario” 43. La base de la carrera horizontal se encuentra precisamente en ese elemento estructural subjetivo, materializado en grados, categorías, escalones…, con una asignación retributiva determinada, pero desligado por completo del puesto de trabajo que se desempeña, ya que la carrera horizontal se realiza sin necesidad de cambiar de puesto. Por ello, como señala Fuentetaja, se produce una progresión subjetiva, que no objetiva, íntimamente ligada a la remuneración correspondiente a cada grado o escalón, por lo que la dimensión retributiva de esta modalidad de carrera cuenta con especial relevancia. Sin duda, esta conexión de la carrera profesional con la situación presupuestaria puede suponer un importante freno al desarrollo del modelo, máxime en periodos de profunda crisis económica, como la sobrevenida tras la aprobación del EBEP. Por ello, las restricciones presupuestarias marcarán inevitablemente el establecimiento de “cupos” en la carrera, más vinculados a la existencia de partidas presupuestarias suficientes que a los méritos que los funcionarios puedan presentar o las valoraciones que de ellos hagan los encargados de gestionar dicha carrera. Desde esta dimensión subjetiva-retributiva podríamos observar ciertas coincidencias con modelos implantados desde hace años y que no tienen relación efectiva con el nuevo concepto de carrera horizontal, como podrían ser los sexenios en el ámbito docente. Por tanto, el elemento diferenciador será introducido por el segundo aspecto señalado, la progresión basada en la valoración de los méritos del funcionario. En este sentido, resulta destacable la redacción original del proyecto de Ley, en el que la carrera 43 FUENTETAJA PASTOR (2009: 66) 39 LA CARRERA ADMINISTRATIVA DE LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS horizontal se vinculaba “al desarrollo de las competencias del puesto de trabajo y al rendimiento evaluado y acreditado”, planteamiento que finalmente quedó matizado en la redacción final del art. 17.b) EBEP citado más arriba. De esa redacción destaca especialmente lo relativo a “la experiencia adquirida”, tras la que Fuentetaja encuentra una “velada o eufemística alusión a la antigüedad, que como la jerarquía han sido relegadas de manera ominosa en el texto de la Ley”44. Como venimos señalando, el EBEP, en relación con la implantación de la carrera horizontal, se limita a realizar unos breves apuntes, que se pueden concretar en los siguientes: - Los ascensos de grado deberán ser, salvo excepciones, consecutivos, lo que implica, como indica Arroyo, “que se aceptan los ascensos per saltum en ciertas circunstancias, pero no se nos dice cuáles habrán de ser éstas”45. - No se exige un periodo mínimo de permanencia en cada grado, lo que, caso de que el legislador de desarrollo tampoco lo tenga en cuenta, podría suponer un elemento distorsionador. - No se delimitan los efectos de la evaluación del desempeño sobre la carrera horizontal, por lo que será el desarrollo normativo el que determine la vinculación entre la evaluación del desempeño y los avances de grado, así como el alcance de dicha vinculación. - Respecto a los méritos valorables, el legislador básico introduce, en caso de establecerse este modelo de carrera, unos elementos que deben ser tenidos en cuenta, junto a otros que puedan ser considerados, evitando, como se ha dicho, cualquier referencia explícita a la antigüedad. Por tanto, el EBEP se limita a “sugerir” un mínimo legal aplicable al conjunto de las Administraciones Públicas, debiendo ser éstas las que, en el desarrollo concreto a los heterogéneos ámbitos funcionales y organizativos funcionariales, adaptar y desarrollar estas previsiones a realidades que encierran importantes diferencias46. 44 FUENTETAJA PASTOR (2009: 68) 45 ARROYO YANES (2012: 103) 46 Jiménez Asensio (2008: 23) alerta sobre la necesidad de huir de las “tentaciones” de reproducir el modelo de carrera existente en sectores profundamente diferentes al de Administración General, como puede ser el sector sanitario, cuyo modelo de carrera (ya implantado) resulta de imposible adaptación a las previsiones del propio EBEP. 40 LA CARRERA ADMINISTRATIVA DE LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS En todo caso, tal como indica Jiménez Asensio, “el sistema de carrera profesional no es sino una pieza más del modelo de gestión de recursos humanos, aunque cabe señalar que es un instrumento de indudable importancia, muy a pesar de que ha sido claramente infrautilizado en las Administraciones públicas españolas”47. En este sentido, siguiendo con el mismo autor, se presentan al legislador de desarrollo una serie de problemas, que deberá resolver en la implantación de este modelo de carrera profesional. En primer lugar, deberá decidir qué modalidad o modalidades de las recogidas en el EBEP quiere implantar, así como si va a introducir modalidades adicionales. Por otro lado, podrá optar por un modelo “universalizado” para todos los puestos de trabajo o por uno “singularizado” para aquellos puestos de trabajo o estructuras que no cuenten con posibilidades de desarrollar una carrera vertical. Respecto al número de grados o escalones de la carrera, también deberá decidir cuántos deben ser, si deben existir los mismos para todos los grupos de clasificación o qué tiempo mínimo debe permanecer el funcionario en un escalón antes de pasar al superior. También será necesario determinar la forma en que se articulará el periodo transitorio de implantación de este modelo respecto a los funcionarios actuales, donde chocarán las presiones sindicales con la necesidad de graduar el proceso en el tiempo, condicionado, en todo caso, por las restricciones presupuestarias. También deberá resolverse qué exigencias se van a realizar a los funcionarios en cada tramo, las cuales deberán ser más complejas en relación con los escalones superiores. Tampoco será fácil compatibilizar la carrera profesional con puestos de trabajo cubiertos de forma temporal, o en aquellos en los que el cese es discrecional, particularmente los puestos de libre designación o incluso los directivos públicos profesionales. En orden a concretar en la medida de lo posible qué es, o qué debe ser, la carrera horizontal, podemos citar el interesante documento elaborado, entre febrero y junio de 2013, por el grupo de trabajo sobre la Carrera Administrativa de la Comisión de Coordinación del Empleo Público (CCEP) creada en el seno de la Secretaría de Estado de Administraciones Públicas48. En este documento se abordan importantes cuestiones 47 JIMÉNEZ ASENSIO (2008: 24) 48 En este grupo de trabajo se integraron, de forma voluntaria, las Comunidades Autónomas de Aragón, Cantabria, Castilla-La Mancha y Castilla y León, así como la Federación Española de Municipios y Provincias y la Administración General del Estado, contando con la colaboración del Instituto Nacional de Administraciones Públicas. 41 LA CARRERA ADMINISTRATIVA DE LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS público (art. 14.g, 20.3, 37.1.f) y a la percepción de retribuciones complementarias (art. 20.3, 20.5, 22.3, 24 y 37.1.b). Por lo que respecta a la carrera horizontal, el art. 17.b EBEP determina que, junto con la trayectoria y actuación profesional, la calidad de los trabajos realizados y los conocimientos adquiridos deberá valorarse el resultado de la evaluación del desempeño. Es decir, la ED se configura como uno de los parámetros a tener en cuenta, pero no el único. Tampoco, según lo entiende Arroyo Yanes54, resulta conveniente considerarlo como el elemento central de la carrera, al menos en una primera fase de implementación del modelo, en la que ambas figuras, carrera horizontal y evaluación del desempeño, se presentan como elementos absolutamente desconocidos en el ámbito de la función pública. En todo caso, deberán ser las normas de desarrollo las que determinen el efecto concreto que producirá la ED en la carrera horizontal. En cuanto a la carrera vertical, si bien ésta no es nombrada en el art. 20 EBEP, sí se hacen dos referencias concretas, relativas a la provisión de puestos de trabajo y al cese del puesto de trabajo obtenido por concurso. En el primer supuesto no existe una previsión expresa, como realiza el art. 17.b EBEP respecto a la carrera horizontal, lo que puede dar a entender que la ED se podrá tener o no en cuenta en relación con la carrera vertical. No obstante, teniendo en cuenta que sí se explicita la repercusión de la ED en la continuidad de un puesto obtenido por concurso, no parece tener sentido que no ocurra lo mismo para su obtención. En relación con la proyección de la ED sobre el cese del puesto de trabajo obtenido por concurso, debemos entender que los puestos cubiertos por libre designación quedan fuera de dicho alcance. En todo caso, para que se pueda producir el cese deben darse unas condiciones previas: debe existir un sistema operativo de ED, en el procedimiento debe garantizarse la audiencia del interesado y la resolución que ponga término a dicho procedimiento ha de ser motivada. Respecto a la repercusión de la ED sobre la formación, de nuevo nos encontramos con la remisión a la legislación de desarrollo, pero, en todo caso, resulta evidente la fuerte vinculación entre estos dos aspectos de la función pública. El proceso evaluador supone para la organización una interesante oportunidad de conocer aquellos aspectos en los 54 ARROYO YANES (2012: 118) 48 LA CARRERA ADMINISTRATIVA DE LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS que los empleados públicos requieren reforzar sus conocimientos, así como aquellos en los que presentan una preparación sólida. El sistema formativo debe encontrarse vinculado con el modelo de gestión de desarrollo profesional, articulado en torno a distintas fases. Respecto al personal de nuevo ingreso, se podrían plantear procesos de tutorización que incluyeran una aproximación a la misión, visión y valores generales de la organización. Una segunda fase, relacionada directamente con el puesto de trabajo, consistiría en el apoyo formativo para la adquisición de conocimientos técnicos básicos para el desempeño del mismo. Posteriormente tendrían cabida actividades formativas relacionadas con la actualización de conocimientos técnicos avanzados y desarrollo de competencias para un desempeño excelente del puesto de trabajo. En este sentido, deben establecerse itinerarios individuales de formación, como parte de una herramienta de planificación de carreras profesionales. Por último, respecto a la incidencia de la ED en la percepción de retribuciones complementarias, el art. 24 EBEP señala una serie de factores que, entre otros, pueden ser considerados por el legislador de desarrollo para fijar dichas retribuciones. En este sentido, aunque puede existir cierta conexión con la evaluación en el apartado b), “la especial dificultad técnica, responsabilidad, dedicación, incompatibilidad exigible para el desempeño de determinados puestos de trabajo o las condiciones en que se desarrolla el trabajo”, es el apartado c) el que se presenta directamente relacionado con la misma, al introducir como criterio de fijación de dichas retribuciones “el grado de interés, iniciativa o esfuerzo con que el funcionario desempeña su trabajo y el rendimiento o resultados obtenidos”. Como venimos señalando, serán las normas de desarrollo las que determinarán en qué medida se vincularán determinadas retribuciones complementarias a los resultados obtenidos en la ED. 5.4 PROPUESTA METODOLÓGICA DE LA EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO Al objeto de clarificar y concretar qué es la evaluación del desempeño, en este punto podemos incluir de forma esquemática una propuesta de en qué consiste la misma, y de cómo puede llevarse a cabo su implantación en la práctica. Para ello, nos apoyaremos en las conclusiones presentadas por el Grupo de Trabajo sobre Evaluación del Desempeño, citado más arriba. 49 LA CARRERA ADMINISTRATIVA DE LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS En primer lugar debemos designar quiénes serán los evaluadores y si éstos serán internos o externos. Para el Grupo de Trabajo, lo más aconsejable es que la evaluación de la conducta profesional y el logro de resultados del empleado público la realice el superior jerárquico funcional. Esta evaluación debe contrastarse con una autoevaluación que recoja el punto de vista del evaluado sobre el grado de cumplimiento de los objetivos y los factores que hayan podido condicionar su desempeño. Otras formas de evaluación, como la evaluación 360º, solo se aconseja en organizaciones con una cultura de la evaluación profundamente asumida, pero no en fases iniciales de implantación de estas técnicas. También se considera innecesario acudir a evaluadores externos. En todo caso, el evaluador deberá realizar su trabajo con la máxima objetividad e imparcialidad, poseer conocimiento de los objetivos individuales y colectivos señalados, de las funciones o cometidos del puesto a evaluar y conocimiento de los evaluados. En todo caso, deberá ser capaz de mantener un alto grado de objetividad y tomar en consideración el periodo concreto a evaluar y no periodos anteriores. Respecto a las fases de ejecución de la ED, en primer lugar se debe celebrar una entrevista entre el evaluador y el evaluado, a fin de fijar los objetivos de forma consensuada, así como seleccionar las competencias (entre 4 y 6) del cuadro/diccionario de competencias. El siguiente paso será la autoevaluación previa por parte del evaluado. Posteriormente, en una fase preparatoria de la entrevista, el evaluador confeccionará un borrador de cuestionario, en el que volcará las puntuaciones de la autoevaluación y analizará los argumentos que justifiquen discrepancias respecto a la misma. El cuestionario quedará definitivamente cumplimentado en la entrevista de evaluación, cerrándose el proceso en la fase de control de evaluaciones. Por lo que se refiere a los instrumentos de la ED, deberán utilizarse escalas de puntuaciones o calificaciones claras, precisas y transparentes, con definiciones concretas que permitan facilitar el trabajo de los evaluadores de la forma más equitativa posible. A fin de conseguir resultados homogéneos y comparables entre diferentes ámbitos, se podría optar por una escala única en cada Administración. Respecto a la medición de las competencias, el evaluador deberá tener siempre claro la competencia de la que se trata, así como los descriptores a través de los cuales se va a determinar la existencia o no de dicha competencia en el empleado, y en qué grado, para lo que se podrán usar escalas de intervalo variable. 50 LA CARRERA ADMINISTRATIVA DE LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS En la entrevista de evaluación se producirá un diálogo entre el evaluador y el evaluado, en el que se hará un contraste de los formularios de la autoevaluación y el del evaluador. Este instrumento debe facilitar la relación y comunicación entre los responsables de los equipos de trabajo y los miembros de los mismos. Por último, se debe contar con una plataforma informática creada al efecto a la que deben tener acceso todos los implicados en el proceso de la ED. En ella se deben encontrar todos los modelos normalizados de los documentos generados en el proceso. En la medida en que se avance en la implantación, esta plataforma se interconectará con otras aplicaciones, como la de gestión de personal y nóminas. En todo caso, una adecuada ED requiere la existencia de mecanismos de control interno que garanticen el cumplimiento de los criterios de transparencia, objetividad, imparcialidad y no discriminación establecidos en el EBEP. Por ello, debe existir una Unidad Técnica especializada en el ámbito organizacional que se determine, encargada de analizar de forma permanente las distribuciones en las calificaciones de los evaluadores. Otro mecanismo de control de la ED consistirá en la determinación de procedimientos de reclamación en el ámbito de la Ley 30/92, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, en el sentido de evitar, en la medida de lo posible, la judicialización de los procesos. Para ello, una vez finalizada la evaluación, deberá abrirse un periodo de reclamaciones ante una instancia arbitral interna. En cualquier caso, debe tenerse en cuenta el margen con el que cuenta la Administración en virtud de su discrecionalidad técnica, por lo que, según doctrina del Tribunal Constitucional sobre procesos selectivos o de provisión de puestos de trabajo, la revisión judicial solo actuará ante casos de indefensión, arbitrariedad manifiesta y desviación de poder. Por último, el resultado de la evaluación deberá quedar reflejado en un informe de evaluación, en el que se recogerá el valor alcanzado en relación con el cumplimiento de objetivos individuales y colectivos, competencias personales, responsabilidad y autonomía en el desempeño, etc. También deberán recogerse las recomendaciones que se considere necesario aplicar, las acciones formativas, o cualquier otra circunstancia que se considere necesario señalar. 51 LA CARRERA ADMINISTRATIVA DE LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS El proceso de la ED finaliza con el análisis de los resultados obtenidos, realizado por los responsables estratégicos del proyecto, con el objetivo de obtener la retroalimentación necesaria que permita incluir las propuestas de mejora del modelo para el futuro. 52 LA CARRERA ADMINISTRATIVA DE LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS 6. DESARROLLO LEGISLATIVO EN EL ÁMBITO AUTONÓMICO 6.1. EMPLEO PÚBLICO EN LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS Como ya se indicó en el apartado correspondiente, la Constitución Española establece, en su art. 149.1.18 la competencia exclusiva del Estado para regular “las bases del régimen estatutario de los funcionarios públicos”, así como en su art. 149.1.7. “la legislación laboral, sin perjuicio de su ejecución por los órganos de las Comunidades Autónomas”. Esta previsión constitucional ha sido perfilada por el Tribunal Constitucional mediante diversas sentencias, como la STC 99/1987, de 11 de junio, 148/2006, de 11 de mayo, o 86/2009, de 23 de febrero, que establecen un concepto amplio de las bases del régimen estatutario, ya que lo básico es definido por su doctrina como “común denominador normativo de carácter nuclear, inherente al concepto”, máxime cuando nos referimos a asuntos generales como los derechos económicos de los empleados públicos o su régimen de incompatibilidades. En cuanto al personal laboral, en relación con el ámbito competencial encerrado en el concepto “legislación”, podemos citar la STC 18/1982, de 4 de mayo, que establece que “es menester huir de interpretaciones meramente literales, pues tanto los conceptos de «legislación» como de «ejecución» son lo suficientemente amplios para que deba rechazarse la interpretación que asimila sin más, legislación al conjunto de normas escritas con fuerza o valor de Ley, y la interpretación que asimila «ejecución» al conjunto de actos concretos de ejecución relativos a una determinada materia.”55. El Tribunal Constitucional entiende que, cuando la Constitución emplea el término “legislación laboral”, incluye dentro del ámbito competencial del Estado tanto la legislación como los reglamentos ejecutivos dictados como desarrollo de la Ley y, por tanto, complemento de la misma. Por ello, la competencia autonómica en el ámbito de la legislación laboral quedaría limitada a los reglamentos de carácter organizativo, es decir, aquellos que afecten a la mera estructuración interna de la organización administrativa. Por lo que se refiere en concreto a la carrera profesional funcionarial, el propio EBEP, en su art. 17 remite a las Leyes de Función Pública la posibilidad de regularla en los términos básicos previstos en esta norma. En cuanto al personal laboral, el EBEP remite 55 Fundamento jurídico nº 3, STC 18/82 53 LA CARRERA ADMINISTRATIVA DE LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS su regulación a lo previsto en el Estatuto de los Trabajadores o en los Convenios Colectivos (art. 19 EBEP). Por tanto, centrándonos en la carrera administrativa de los funcionarios públicos, las Comunidades Autónomas gozan a partir del EBEP de un importante margen de libertad, superior al de la legislación anterior. Tanto es así que la carrera y la promoción profesional de los funcionarios, su régimen retributivo o la estructuración del empleo público no producirán efectos en tanto no entren en vigor las Leyes de Función Pública que se dicten en desarrollo del EBEP. Tal como indica Sánchez Morón, “cualquier Comunidad Autónoma puede retrasar sine die la aplicación del EBEP en estas materias a su propia Administración. (…) En definitiva, el EBEP faculta a las Comunidades Autónomas para adoptar su propia política de personal, con no demasiados límites”56. En base a estas previsiones, como hemos indicado, el EBEP establece las bases sobre las que deberá apoyarse el legislador de desarrollo para la implantación práctica de la carrera profesional. En este sentido, se pueden diferenciar las Comunidades que tienen nueva legislación con fecha posterior a la promulgación del EBEP (Asturias, Castilla-La Mancha, Extremadura, Galicia y Valencia), Comunidades con legislación autonómica de fecha próxima al EBEP (Islas Baleares) y Comunidades en las que aún no se ha producido ninguna modificación en el articulado sobre la carrera administrativa en fecha próxima o posterior a la publicación del EBEP (Andalucía, Aragón, Canarias, Cantabria, Castilla León, Cataluña, La Rioja, Madrid, Murcia, Navarra y País Vasco). En los siguientes epígrafes analizaremos, respecto a aquellas Comunidades Autónomas que lo han iniciado, cómo se ha abordado el desarrollo legislativo del EBEP en cuanto a la carrera administrativa de los funcionarios públicos. 6.2. LEGISLACIÓN AUTONÓMICA DE DESARROLLO DE LA CARRERA ADMINISTRATIVA 6.1.1. Asturias En esta Comunidad Autónoma se encuentra en vigor la Ley 3/1985, de 26 de diciembre, de Ordenación de la Función Pública de la Administración del Principado de Asturias, modificada por la Ley 5/2009, de 29 de diciembre, para la regulación de la carrera 56 SÁNCHEZ MORÓN (2007: 65) 54 LA CARRERA ADMINISTRATIVA DE LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS horizontal y por la Ley 14/2010, de 28 de diciembre. Por último, debe citarse el Decreto 37/2011, de 11 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento de la carrera horizontal de los funcionarios de la Administración del Principado de Asturias. La citada Ley 5/2009 implantó efectivamente la carrera profesional horizontal en esta Administración autonómica. Se trata de una modificación parcial a través de la que se incluye la carrera horizontal y la evaluación del desempeño, creando, además, un complemento retributivo nuevo ligado a dicha carrera horizontal. En este sentido, cabe señalar que, por Acuerdo de 2007, ya se había comenzado a retribuir de forma anticipada un primer tramo de carrera horizontal, previa a su regulación normativa. En el nuevo articulado se dice que “cada cuerpo, escala, especialidad o agrupación profesional tendrá asignados cinco tramos de carrera, que se corresponderán con otras tantas categorías personales. Todos los funcionarios de carrera de la Administración del Principado de Asturias, sus organismos públicos y entes públicos ostentarán una categoría personal” (art. 49.bis 3). Por tanto, este modelo descansa sobre los cuerpos y escalas, estableciéndose de forma universalizada. La carrera se estructura en cinco tramos (denominados aquí “categorías”). Los ascensos, que serán consecutivos, requerirán determinados periodos de tiempo de permanencia (cinco, seis, ocho y diez años respectivamente). En el momento de acceso a la función pública, el funcionario ostentará de forma automática la categoría de entrada, la cual no devengará derechos económicos. Como se ha dicho, también se añade un nuevo apartado para la introducción de la evaluación del desempeño, como el procedimiento mediante el cual se mide y valora la conducta profesional y el rendimiento o logro de resultados, siendo aún más impreciso que el propio EBEP. Por lo que se refiere al personal laboral, su carrera profesional se remite a lo que se establezca en los correspondientes convenios, “de acuerdo con los principios generales establecidos en esta Ley que les sean de aplicación”. Por su parte, el citado Decreto 37/2011, de 11 de mayo, supone el desarrollo reglamentario de esta nueva modalidad de carrera profesional. Según establece en su art. 5, la progresión en la carrera horizontal será voluntaria, individual, de acceso consecutivo y gradual en el tiempo y retribuida por categorías personales. Estas categorías se dividen en una categoría de entrada (no retribuida) y cuatro categorías 55 LA CARRERA ADMINISTRATIVA DE LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS retribuidas. Salvo para la primera de ellas, se requerirá la previa solicitud por parte del funcionario interesado para su reconocimiento. El acceso a una categoría personal superior requerirá el cumplimiento de los siguientes requisitos: completar el periodo de permanencia mínima en la categoría inmediatamente anterior, obtener la puntuación mínima necesaria en los procesos de evaluación y acreditar al menos cuatro años de periodos de evaluación no negativos en la evaluación del desempeño para las categorías primera y segunda o tantos como años de permanencia mínima se requieran para la tercera y cuarta. El reconocimiento de las distintas categorías personales conlleva el proceso de evaluación de cuatro bloques de valoración: evaluación del desempeño, objetivos colectivos e individuales, formación, innovación y transferencia del conocimiento y puestos de especial desempeño. En relación con la compatibilización de la carrera horizontal y la promoción interna, el Decreto establece que “cuando los funcionarios accedan a otro cuerpo o escala de su grupo o subgrupo de titulación y tengan reconocida una determinada categoría personal, continuarán percibiendo el complemento de carrera correspondiente a su grupo o subgrupo de pertenencia, accediendo a las siguientes categorías de la carrera horizontal desde el nuevo cuerpo o escala”. Las cuantías correspondientes a las distintas categorías personales se fijarán anualmente por la Ley de Presupuestos Generales del Principado de Asturias. En su Título II, el Decreto desarrolla la evaluación del desempeño, que se realizará con periodicidad anual y estará referida a la actuación profesional de los funcionarios durante el año natural a que corresponda. La ED se realizará obligatoriamente por un superior jerárquico y contará con la conformidad del responsable superior del evaluador. Los evaluadores deberán observar, registrar y valorar el desempeño de los funcionarios, así como diagnosticar las necesidades de formación, informando al evaluado sobre su rendimiento y su desempeño, indicándole aquello en lo que deba mejorar. Por su parte, el responsable superior del evaluador aprobará finalmente el resultado de la evaluación con las modificaciones necesarias a la vista de las alegaciones y de los informes de evaluación emitidos. La ED se verificará mediante la valoración individual de los siguientes factores: área de desempeño de tarea y área de desempeño contextual y organizacional. Respecto del área 56 LA CARRERA ADMINISTRATIVA DE LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS de desempeño de tarea, esta se concretará para los subgrupos A1 y A2 en capacidad de toma de decisiones, de organización y planificación, de resolución de problemas, conocimientos técnicos y productividad, entendida como cantidad y calidad del trabajo. Para los subgrupos C1, C2 y agrupaciones profesionales, capacidad de aprendizaje, minuciosidad y responsabilidad, esfuerzo y perseverancia, conocimientos técnicos y productividad, entendida como cantidad y calidad del trabajo. Respecto al área de desempeño contextual y organizacional, se concretará para todos los grupos y subgrupos en las siguientes dimensiones: orientación a objetivos y resultados, iniciativa, compromiso con la organización, colaboración y cooperación con compañeros, compartir y transmitir conocimientos, mantenimiento voluntario del rendimiento laboral, mantenimiento voluntario de la calidad del trabajo, uso adecuado del tiempo y los recursos laborales, asistencia al trabajo y uso eficiente del tiempo y ritmo voluntario eficiente del trabajo. El proceso de ED comienza con la constitución de las unidades de evaluación y la designación de los evaluadores y responsable superior evaluador, entrevista de ED, informe de ED y revisión del informe, en el plazo de 15 días tras su recepción. En este Decreto se tratan de forma pormenorizada otros aspectos relacionados con la carrera horizontal, como la definición de objetivos individuales y colectivos, la formación y la innovación y transferencia del conocimiento. Por tanto, podemos decir que en esta Comunidad Autónoma se ha realizado una aplicación pormenorizada de la carrera profesional horizontal, previéndose su coexistencia con las otras tres modalidades de carrera establecidas en el EBEP, ya contempladas en la normativa previa al mismo. En todo caso, hay que destacar que no hemos apreciado ninguna vinculación entre la carrera vertical y horizontal, por lo que se puede concluir que la carrera vertical no se ha visto afectada, ni positiva ni negativamente, por la nueva figura introducida tras la aprobación del EBEP. 6.1.2. Castilla-La Mancha La carrera administrativa aparece recogida en la Ley 4/2011, de 10 de marzo, del Empleo Público de Castilla-La Mancha, a la que dedica su Título V. En su art. 62, respecto al concepto y modalidades de carrera, se reproduce de forma casi literal lo establecido al efecto en el EBEP, remitiendo a una regulación posterior la posibilidad de optar por una o varias de las cuatro modalidades de carrera ya conocidas. 57 LA CARRERA ADMINISTRATIVA DE LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS perfil competencial del evaluado y a la determinación de posibles itinerarios formativos para el desarrollo58. Por tanto, en este proyecto se apuesta por un modelo de carrera horizontal universal y común (limitando intensamente, como se ha dicho, la carrera vertical), que otorga a todos los empleados públicos un itinerario de carrera profesional cierto y efectivo, con independencia de su actividad profesional o de su situación en la estructura administrativa. De este modo, el modelo de carrera profesional se fundamenta en la trilogía formada por el rendimiento, el desarrollo y el reconocimiento profesional, teniendo carácter voluntario solo el tercero de estos elementos, mientras que tanto la evaluación del desempeño como la formación, considerada como un deber del empleado público, tienen, como afirma Sáez, carácter imperativo. Relacionado con el tramo de carrera profesional que se reconozca al funcionario se encuentra el complemento retributivo correspondiente, de carácter subjetivo, que percibe el funcionario en la misma cuantía, con independencia del puesto de trabajo que ocupe (art.72 y 93.2.b PLFPA). Por lo que se refiere a la promoción interna, debemos señalar que el texto definitivo del PLFPA ha modificado su redacción anterior en el sentido de suprimir la promoción interna temporal, la cual aun no siendo desconocida en ámbitos como el estatutario o el laboral, sí suponía una figura desconocida en el ámbito del régimen común. Esta se configuraba en el borrador del Anteproyecto como el nombramiento temporal para la provisión de puestos de trabajo correspondientes a escalas o clases de especialidad del mismo grupo o subgrupo o del inmediato superior al del funcionario promocionado, siempre que el mismo cumpliera con los requisitos generales exigidos para la promoción59. Por otro lado, se introduce la posibilidad de promocionar directamente del subgrupo C1 al A2, o la eliminación de trabas para la promoción interna cruzada. 6.1.7. Un resultado dispar Como se ha indicado, las Comunidades Autónomas (así como la Administración General del Estado en su ámbito) cuentan, en cuanto a la carrera profesional, con un amplio margen de posibilidades de regulación. Por ello, la única forma de discernir cuál puede ser el futuro desarrollo de la misma es a través del análisis del tratamiento 58 RECIO SÁEZ DE GUINOA (2011: 337) 59 Es posible que esta figura haya quedado recogida en el texto final del PLFPA bajo la denominación de “atribución temporal de funciones” (art. 79.3.d.) 64 LA CARRERA ADMINISTRATIVA DE LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS normativo dado en este ámbito. En este punto hay que destacar que este proceso de desarrollo legislativo y aplicación práctica se ha visto profundamente condicionado y limitado por la crisis económica sobrevenida precisamente tras la aprobación del EBEP, no habiendo mejorado sustancialmente desde entonces. Este resultado parece inevitable dada la estrecha vinculación existente, como dijimos más arriba, entre el desarrollo de la carrera profesional y la disponibilidad presupuestaria, que se ha visto seriamente reducida ante la exigencia de disminución del déficit público de las Administraciones Públicas. Ya advertía la Comisión de Expertos que “de poco vale aprobar un nuevo texto legal sobre el empleo público si no se aportan al mismo tiempo las políticas, los recursos y los medios que son necesarios para aplicarlo de manera coherente. (…) Corresponde a la sociedad y a quienes la representan en las instituciones decidir si y hasta que punto se está dispuesto a hacer acopio de los recursos que precisa construir una Administración mejor”. Este contexto puede explicar que, después de siete años, solamente se haya desarrollado la carrea profesional en cinco Comunidades Autónomas, y, de ellas, solamente en dos ha comenzado su puesta efectiva en funcionamiento hasta la fecha. Del breve análisis realizado, hemos podido comprobar cómo no todas estas Comunidades han “entendido” la carrera profesional de igual forma. A nuestro juicio, el modelo más riguroso y acorde con el espíritu de la nueva figura de la carrera profesional es el recogido en la norma de la Comunidad de Castilla-La Mancha. En este modelo se pueden destacar algunas novedades como la llamada al rediseño de las RPT, cuyos niveles “se reducirán a los estrictamente necesarios para mantener una estructura jerárquica y de responsabilidad adecuadas”; la utilización de la promoción interna como única forma (salvo plazas desiertas) para acceder a determinadas categorías profesionales; la adopción de la carrera horizontal en ámbitos funcionales concretos, en los que resulta más operativa que la carrera vertical, vinculada en todo caso a la evaluación del desempeño; la vinculación en determinados aspectos entre las carreras horizontal y vertical; o el rechazo expreso a la valoración de la antigüedad, por sí misma, a estos efectos. No obstante, en la actualidad este modelo se encuentra sin desarrollo alguno. En este sentido, resulta destacable el esfuerzo realizado en la Comunidad asturiana, donde se encuentra considerablemente avanzado el modelo de carrera horizontal. En Galicia, aunque se ha aprobado una nueva norma de función pública, se ha optado por 65 LA CARRERA ADMINISTRATIVA DE LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS no incluir la modalidad de carrera horizontal, dejando la carrera administrativa prácticamente invariable respecto a la regulación anterior al EBEP. Otra de las novedades que nos resultan destacables es la dada en el PLFPA a la carrera vertical en la Comunidad de Aragón, en la que se elimina la posibilidad de consolidación del grado personal, lo que, sin eliminar la carrera vertical, hará bascular de forma muy importante la carrera profesional del funcionario al modelo de carrera horizontal60. En cambio, en la Comunidad de Extremadura podemos apreciar, no ya en su concepción normativa (que, a falta de desarrollo, no hace aportaciones de interés), sino en la aplicación práctica del modelo, algunos de los elementos que pueden resultar especialmente críticos. Se produce aquí un reconocimiento general para todos los funcionarios del nivel 1 (retribuido), sin que se haya puesto en marcha de forma efectiva la evaluación del desempeño. Asimismo se prevé un acceso escalonado a los distintos niveles entre 2015 y 2017, vinculado únicamente a la antigüedad, los cursos de formación y la ausencia de sanciones disciplinarias. A nuestro juicio, esta aplicación dará lugar a un reconocimiento general, ligado casi en exclusiva a contar con un determinado número de años de servicios, lo que se aleja por completo del modelo perseguido. Algo parecido se puede decir de la Comunidad valenciana, en la que, aunque está pendiente de comenzar a aplicarse, también se aprecia a priori una vinculación casi exclusiva de la carrera profesional con el nuevo complemento retributivo, y un acceso al nivel correspondiente de carrera horizontal, basado principalmente en el binomio antigüedad-cursos de formación. 60 En todo caso, la Disposición transitoria undécima del PLFPA establece en su punto primero que “hasta que cada Administración Pública proceda a la implantación de la carrera profesional, continuará en vigor el actual régimen de consolidación de grado personal”. 66 LA CARRERA ADMINISTRATIVA DE LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS 7. CONCLUSIONES Siguiendo a Férez Fernández61, podemos resumir la regulación que hace el EBEP de la carrera profesional en cinco puntos: - Se parte del concepto de carrera como “conjunto ordenado de oportunidades de ascenso y expectativas de progreso profesional conforme a los principios de igualdad, mérito y capacidad”. - Se recupera el concepto de categoría, con la denominación que se decida en cada caso, como elemento indicativo de la progresión y garantizador de la consolidación de un determinado estatus profesional. - Se potencia la carrera horizontal, articulada en torno al desempeño del puesto de trabajo, vinculada a procedimientos de evaluación y modificación del sistema retributivo. - Se presenta la promoción interna como una forma de promoción profesional. - Se reconoce la existencia del personal directivo profesional, con estatuto específico, que actúa como límite de la carrera ordinaria de los empleados públicos. De este planteamiento se puede destacar el diseño coherente de este sistema de carrera, que combina estabilidad con progresión, desde una perspectiva flexible, ofreciendo un modelo capaz de adaptarse al amplio y variado complejo organizacional de las distintas Administraciones Públicas. Pero también se presentan grandes retos, que deben ser resueltos por el legislador de desarrollo, como el asentamiento de una nueva concepción del puesto de trabajo, la elaboración de verdaderos perfiles profesionales, el diseño e implantación de sistemas de evaluación del desempeño, el diseño de nuevos conceptos retributivos ligados a la carrera, etc. Como indica Férez Fernández, el legislador de desarrollo se enfrenta a dos errores históricos clásicos: una implantación excesivamente rápida o tan tardía que desactive su potencial innovador y la falta de impulso político, no poniendo en práctica los instrumentos y procedimientos necesarios para la efectiva implantación del sistema diseñado. El EBEP ha diseñado un sistema de carrera en el que, aun presentando una dimensión objetiva, prevalece su dimensión subjetiva, como derecho de todos los empleados públicos a la carrera profesional y a la promoción interna. No obliga a desarrollar todas 61 FÉREZ FERNÁNDEZ (2008: 28) 67 LA CARRERA ADMINISTRATIVA DE LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS las modalidades de carrera previstas, ni excluye la introducción de otros mecanismos. El funcionario podrá avanzar simultáneamente en las carreras vertical y horizontal, vinculándose esta última modalidad con la valoración de la trayectoria del funcionario y la calidad de su trabajo, apreciado a través de la evaluación del desempeño. Debemos traer la valoración, recogida por Fuentetaja Pastor62, de Arroyo Yanes, quien dice que “la ordenación de la carrera de los funcionarios públicos constituye uno de los capítulos peor regulados de cuantos son abordados por la ley 7/2007, de 12 de abril, hasta el extremo de perder aquí el rótulo denominador que legitima su promulgación, y ello por dos razones: porque la flexibilización vía modalidades, frente a los deseos de los redactores del Proyecto de ley de fijar un marco dispositivo cerrado, ha acabado por desembocar, en el desenlace de la tramitación parlamentaria, en pura libertad de elección para los distintos legisladores de desarrollo y, en segundo lugar, porque se echa muy en falta el establecimiento de un régimen de garantías jurídicas que, por ser consustancial a la propia idea de carrera administrativa, de modo obligado debería de figurar en el denominado estatuto básico”. Por su parte, Parada Vázquez63, en relación con la carrera horizontal, a la que denomina de forma gráfica como “carrera de los inmóviles”, plantea un pesimista desarrollo, en el que se inventarán una serie de grados que se adquirirán por mera permanencia en el puesto sin evaluación negativa en el desempeño, que será lo normal para la gran mayoría de los funcionarios, vinculándolo a una retribución fija. Por ello, para Parada este modelo no irá más allá del reconocimiento de un nuevo concepto retributivo similar a los trienios. También Palomar Olmeda observa una desvinculación entre los intereses objetivos del servicio y los intereses funcionariales subjetivos, afirmando que “la carrera horizontal está más pensada en clave funcionarial que organizativa. De hecho y como acaba de verse una de las características es, precisamente, que el puesto de trabajo y la función desarrollada es la misma”64. Algo más optimista se muestra en su valoración Fuentetaja Pastor, quien advierte de que la complejidad de la carrera horizontal no se agota con las previsiones del EBEP, sino que estará en manos de los legisladores y Administraciones extraer otras consecuencias, 62 FUENTETAJA PASTOR (2009: 68) 63 PARADA VÁZQUEZ (2007: 71) 64 PALOMAR OLMEDA (2009: 136) 68 LA CARRERA ADMINISTRATIVA DE LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS como “la posibilidad de explotar la dimensión objetiva y la organizativa de la carrera horizontal, que pueden pasar desapercibidas ante las dimensiones subjetiva y retributiva que en primera instancia son más evidentes”65. La carrera horizontal, convenientemente utilizada, puede abrir a la Administración numerosas posibilidades de gestión y organización. Puede ser tratada como un requisito para el desempeño de determinados puestos, o incluso para dotar de mayores competencias al propio puesto, en la medida en que se avanza en dicha carrera. En definitiva, la carrera profesional puede mostrar mayores funcionalidades si la legislación de desarrollo, en lugar de limitarse a permitir la simultaneidad de las modalidades vertical y horizontal, establece ciertas conexiones y vinculaciones de progreso entre ambas. Pero, en todo caso, debemos hacer un especial énfasis, siguiendo a Fuentetaja, en la importancia de respetar, a la hora de incorporar soluciones organizativas o funcionales procedentes de nuevas formas de gestión de recursos humanos o de la empresa privada, el principio de legalidad, al que se deben las Administraciones Públicas. Tal como indica de forma muy clara dicho autor, “los términos de gestión han de ser transformados en conceptos jurídicos con contenido propio, pues lo contrario sumiría al empleado en la inseguridad jurídica, al poder el gestor interpretar arbitrariamente neologismos o barbarismos ajenos al Derecho de la Función Pública extraídos de normas foráneas, cuando no de doctrinas o estudios tan respetables como discutibles. Es pues, imprescindible, juridificar la gestión que origina el EBEP en estos ámbitos de carrera y de la evaluación del desempeño. La gestión puede aportar contenidos, métodos, modelos alternativos o parámetros críticos a las instituciones administrativas, pero éstas son creadas por el Derecho, que las regula y las encauza en su devenir administrativo”66. Llegado este punto, debemos realizar una recopilación de lo visto en esta aproximación a la carrera profesional de los funcionarios públicos. El lugar de partida de la nueva regulación de esta materia se concreta en el consenso entre los expertos sobre la previa inexistencia de una verdadera carrera administrativa, mostrando el modelo existente importantes disfunciones, como la citada inflación de puestos por presión de la carrera vertical, única forma de carrera establecida hasta ese momento, carreras profesionales 65 FUENTETAJA PASTOR (2009: 69) 66 FUENTETAJA PASTOR (2009: 74) 69 LA CARRERA ADMINISTRATIVA DE LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS extremadamente cortas, concursos rígidos y lentos, abuso de la libre designación, uso “alternativo” de la comisión de servicios, etc. El nuevo concepto de carrera iniciado a partir del Informe de la Comisión de Expertos del EBEP posiciona la carrera profesional como elemento central de la reforma, principalmente basada en la introducción de la carrera horizontal y la evaluación del desempeño. Se parte de la base de que un buen diseño de carrera mejorará la motivación y satisfacción profesional del empleado público, lo que conllevará un mayor rendimiento y productividad y, consecuentemente, una Administración más eficaz y eficiente. El EBEP apuesta en su regulación por un sistema abierto, muy poco definido, en el que prima la dimensión subjetiva de la carrera y en el que la nueva modalidad de carrera horizontal aparece como una mera posibilidad de desarrollo legislativo, carente de garantías estatutarias y adoptándose una solución de continuidad sobre la figura de la carrera vertical, que tan mal resultado había arrojado hasta la fecha. El tratamiento dado por el EBEP a la carrera profesional queda, por tanto, pendiente de su concreción por parte del Estado y de las Comunidades Autónomas en sus respectivos ámbitos, lo que se ha visto fuertemente limitado por la especial situación económica actual. El resultado en la actualidad es un desarrollo legislativo muy limitado, pero en el que, como hemos dicho, se presentan modelos muy dispares, lo que parece inevitable dada la falta de una verdadera regulación básica estatutaria para todos los funcionarios de las Administraciones Públicas en el EBEP. Es cierto que, en determinados desarrollos normativos, hemos encontrado elementos que parecen caminar hacia el nuevo modelo de carrera administrativa esbozado en el EBEP, que plantean la carrera horizontal para determinados ámbitos funcionales, fuertemente vinculada a la evaluación del desempeño, ligada al rediseño de las RPT, a la creación de áreas funcionales y mapas de competencias, contemplando supuestos que enlazan y condicionan las carreras horizontal y vertical, rechazando el criterio de antigüedad per se, etc. Pero también se han presentado modelos cuya aplicación práctica resulta, cuando menos, decepcionante, en la medida en que se establece una aplicación automática para todos los empleados públicos, valorándose méritos ligados prácticamente en exclusiva al tándem antigüedad y número mínimo de horas de formación, y con reconocimiento y 70 LA CARRERA ADMINISTRATIVA DE LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS efectos económicos previos al diseño e implantación de un sistema de evaluación del desempeño. A nuestro juicio, uno de los principales peligros que amenazan al desarrollo legislativo de la carrera profesional es que la materialización final del modelo se traduzca en la creación de un nuevo concepto retributivo similar a los trienios, sexenios, etc. Si esto ocurre, no solo no se conseguirá una mejora sustancial en la calidad y profesionalización de las Administraciones, sino que tampoco resolverá cuestiones tan importantes como la motivación, la superación de las fases de “meseta” en el desarrollo profesional, la recompensa a quienes realicen mejor sus funciones, la dotación de mayores funciones y responsabilidades a aquellos que avancen en la mejora continua de sus competencias profesionales, etc. Es decir, la reforma de la carrera administrativa habrá quedado relativamente devaluada, tanto en su dimensión objetiva como subjetiva. Si bien es cierto que no se puede pretender una asimilación inmediata del cambio cultural que supone la introducción de la evaluación del desempeño en la Administración Pública, también lo es el hecho de que el nuevo paradigma debe ser “orientado en la buena dirección” desde su implantación. Por ello resulta muy importante que, no solo en el desarrollo legislativo, sino también en el reglamentario, los poderes públicos sean capaces de conjugar los derechos de los funcionarios con la implantación de nuevas herramientas de gestión de recursos humanos, siguiendo el que entendemos que es el espíritu del EBEP en esta materia, salvaguardando en todo caso el principio de legalidad, junto a los de igualdad, mérito y capacidad, inherentes a la Función Pública. Solo así podremos lograr avanzar en la tan perseguida reforma de la carrera profesional, capaz de contribuir al desarrollo de una Administración moderna y profesional, capaz de responder a las exigencias de una sociedad avanzada. 71 LA CARRERA ADMINISTRATIVA DE LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS 8. BIBLIOGRAFÍA ARROYO YANES, Luis Miguel, La carrera administrativa de los funcionarios públicos, Valencia, Tirant Lo Blanch, 1994. ARROYO YANES, Luis Miguel, “La carrera profesional y la evaluación del desempeño de los funcionarios públicos”, Revista catalana de dret públic. Núm. 45, 2012, pp. 94-128 BARZELAY, Michael, “Metáforas en la gestión de servicios públicos”, Gestión y Análisis de las Políticas Públicas, núm. 1, (septiembre-diciembre 1994), pp. 17-20. BYARS, Lloyd y RUE, L.W., Gestión de recursos humanos, Madrid, McGraw-Hill, 1996. CÁDIZ DELEITO, José Luis, “Notas sobre la carrera profesional del funcionario público”, Documentación Administrativa, núm. 210-211 (1987), pp. 97-119. 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