Cuestionando el sueño americano: planificación regional versus el área metropolitana de Phoenix

CIUDADES, 3 (1996) CUESTIONANDO EL SUEÑO AMERICANO: PLANIFICACION REGIONAL VERSUS EL AREA METROPOLITANA DE PHOENIX. Ignacio San Ma ín *. In oducción. El p opósi o de es a p esen ación iene como obje i o el es ablece un ma co de diálogo u banís ico, en el cual puedan compa a se dos pos u as di e gen es de plani icación. Una de ellas, ep esen ada po la endencia nue a du an e los úl imos 20 años en los Es ados Unidos, de es ablece un sis ema de plani icación sup amunicipal (Regional Planning), y la o a, ep esen ada po la endencia p agmá ica en la egión Me opoli ana de Phoenix, A izona, la cual esis e odo ipo de plani icación egional bajo el pun o de is a de que las ue zas compe i i as del me cado económico son las mejo es di ec ices pa a guia el uso del suelo. His ó icamen e, las dos endencias de plani icación comienzan a e ela se con cla a dis inción a inales de los años 60, pe íodo en el que en los Es ados Unidos empieza a desa olla se lo que podemos llama la quin a emig ación hacia "el cin u ón del sol", que incluye, p incipalmen e, los Es ados del Su de Cali o nia, Colo ado, A izona, Texas, Geo gia y Flo ida. Hay que ene en cuen a que los años 60 ep esen an un cambio económico impo an e en los Es ados Unidos. Es o es, el gi o de en oque a ni el nacional de una p e ia base económica indus ial a una nue a e apa de expansión pos indus ial, donde des aca el c ecimien o y dominio de una economía de se icios y el c ecimien o de la in es igación écnica (R&D), cuya descen alización es espaldada po los nue os a ances écnicos de comunicación y la a luencia de una ene gía ba a a de anspo e, la cual es sub encionada exp esamen e po el gobie no ede al. También hay que añadi los a ances del ai e acondicionado que, en los años 60, ya * IGNACIO SAN MARTÍN es Landscape A chi ec y U ban Designe po la Uni e sidad de Be keley, donde comienza su ac i idad docen e y p o esional. En la ac ualidad es Associa e P o eso en el College o A chi ec u e and En i on nen al Desing de la A izona S a e Uni e si y, con sede en Tempe, A izona. 67 IGNACIO SAN MARTÍN es posible ins ala en los edi icios come ciales y en las nue as esidencias uni amilia es, haciendo posible el habi a con cie o ali io y comodidad las zonas á idas asociadas con el "cin u ón del sol". Es a emig ación hacia los Es ados del Su p opo ciona, pa a las agencias inancie as y pa a los p omo o es del Suelo U bano, una especie de sueño, pues polí icamen e el Su de los Es ados Unidos ep esen a, sin duda alguna, la sede del conse adu ismo ideológico u ili a io (bajo el lema de Leo Ma x), donde la p opiedad de la ie a domina y dic a la polí ica social, la adminis ación u bana y la polí ica de Medio Ambien e. Es impo an e ema ca que los años 60 simbolizan his ó icamen e la ealización de una nue a ipología en la es uc u a subu bana, que acili a y ayuda a la demanda acele ada que se impone en la p oducción del suelo habi able. Basadas en una ideologías y ipologías u banas, quizás inocen es del mo imien o p e io Ciudad Ja dín, g andes emp esas de cons ucción, apoyadas po el sis ema banca io p i ado y ede al, emp enden el desa ollo ho izon al, en las pe i e ias u ales me opoli anas, cons uyendo los p ime os ejemplos de MPCs (Mas e Plan Communi ies) en masa. Ejemplos son Columbia, Ma yland; Res an, Vi ginia; I ine, Cali o nia; Li ch ield Pa k, A izona; The Woodlands, Texas, como ejemplos más conocidos en e muchos o os. De o ma gene al, es e nue o pa ón de desa ollo subu bano se ca ac e iza po p oyec os que ocupan ex ensas á eas de desa ollo (18 a 40 mil ac es, 7 a 17 mil hec á eas), en los cuales p edomina la i ienda uni amilia , el desa ollo e in e sión económica pa a cons ui el espacio p i ado en luga del espacio público, amplios campos de gol , la ca encia de edi icios cí icos, y el desplazamien o dia io de sus habi an es po medio de au opis as y au omó iles p i ados a los cen os de empleo. Así, es e nue o sis ema de expansión me opoli ana cambia, de una o ma adical, el p omedio de densidad y es uc u a u bana p e iamen e exis en e, el cual ubica en e 10 y 20 mil habi an es po milla cuad ada a una nue a es uc u a subu bana, en la que des acan las densidades en e 3 a 5 mil habi an es po milla cuad ada. La egión me opoli ana de Phoenix aba ca hoy 2.500 millas cuad adas (640.000 hec á eas), con una densidad de 2.300 pe sonas po milla cuad ada. Aunque la descen alización demog á ica p edomina du an e es e iempo hacia los Es ados del Su , o as egiones del país ambién con on an el impac o municipal de es e nue o pa ón de desa ollo subu bano, y los años 70 son p o agonis as de lo que llamamos en Es ados Unidos la "Re olución Silenciosa". Basada, en cie o pun o, en un nue o enacimien o ecológico, los Es ados de Hawaii, Ve mon , O egon, Flo ida, Colo ado y Cali o nia, empiezan a esis i los impac os de la descen alización subu bana, imponiendo una nue a legislación donde el Es ado (o egión au ónoma) oma una pa e ac i a en las decisiones del desa ollo de la p opiedad p i ada, imponiendo a las municipalidades nue as eglas de plani icación egional, de acue do con di ec ices y obje i os o mulados po el Es ado. La es uc u a de plani icación egional pa a lle a a cabo la legislación es a al, se conoce quizás mejo po el nomb e de Es a egias de Di ección de C ecimien o (G ow h Managemen S a egies). 68 CnJDADES, 3 (1996) Obje i os Gene ales de la Plani icación Regional en USA. Quizás como p eámbulo, es impo an e eco da cie as echas c í icas en la c onología his ó ica de los Es ados Unidos, en la que se desa olla la legalidad ju ídica de la plani icación, con espec o al uso del e eno p i ado (Figu a 1 ). El pun o de pa ida es el año 1.877, donde, po p ime a ez, el T ibunal Sup emo decide, en su delibe ación en el caso Munn . Illinois: "Cuando un p opie a io dedica su suelo a usos en los cuales el público iene in e és, es e p opie a io, en e ec o, ga an iza que el público enga cie o in e és en con ola el uso de la p opiedad po in e eses comunes". A pesa de la impo ancia de es a decla ación, no es has a 1.909 cuando se es ablece el de echo de las municipalidades en desa olla leyes de plani icación u bana (Wisconsin Planning Ac ), lo cual acili ó la adopción po la ciudad de Nue a Yo k del p ime código de uso de suelo (zoning law) en 1.916. Nue e años más a de, en 1.925, la ciudad de Cincinna i es ablece el p ime Plan Comp e nsi o de la ciudad y, solamen e es años más a de, es cuando se es ablece po p ime a ez el "Ac a de Reglas" (S anda d Ac ) , en el cual se desc ibe con cie a cla idad la es uc u a y me odología a segui en la plani icación municipal de los Es ados Unidos y, cuyo mé odo, es usado en los p óximos 50 años. Es e sis ema de plani icación municipal comp ensi o, aunque ep esen a, sin duda alguna, un a ance impo an e sob e las leyes p e ias del uso del suelo, iene, en sí, dos aspec os con adic o ios. En p ime luga , con el obje o de es ablece un ma co de plani icación acional y elimina posibles ami icaciones nega i as en las á eas de p o ección pública (heal h, sa e y and wel a e), se planea comp ensi amen e el e i o io con po encial u bano a a és de oda la egión municipal. Po o a pa e, la plani icación o al de suelo municipal acili a, al mismo iempo, la especulación del suelo, omen ando la descen alización u bana, lo cual c ea nue as ex e nalidades nega i as, ya bien conocidas, asociadas con el desa ollo ho izon al (sp awl de elopmen ). Es así que, a inales de los años 60 y p incipios de los 70, cie os Es ados emp enden la "Re olución Silenciosa" ca ac e izada po el con ol del Es ado pa a es ablece las di ec ices de plani icación egional, in luyendo así en el uso del suelo p i ado. T adicionalmen e, la posición del Es ado an es de los años 60 ue el au o iza a los gobie nos locales que edac en sus p opias leyes de suelo y, solamen e, in lui en aspec os de egulación ambien al, como espues a, en la mayo ía de los casos, a inicia i as ede ales (DeG o e 1.991). Po lo an o, no es has a 1.970 que las elaciones en e los Es ados y los gobie nos locales empeza on a cambia (New Yo k 1.921, 1.968 y 1.996; Ve mon 1.971; Cali o nia 1. 972; Flo ida 1.972 y 1.975; O egon 1.973; No h Ca olina 197 4; Colo ado 1.974; y Hawaii 1.961 y 1978. Más a de, du an e la segunda ola de en usiasmo, Flo ida 1.985; New Je sey 1.986 y 1.996; Ve mon y Rhode Island 1.987; Maine 1.988; Geo g ia y Massachusse s 1989; y Washing on 1.990). Aunque los mé odos especí icos pa a lle a a cabo las Es a egias de Di ección del C ecimien o a ían ampliamen e en e los di e en es Es ados, los obje i os de las 69 IGNACIO SAN MARTÍN inicia i as sob e la plani icación egional ienen elemen os (quizás so p enden emen e) muy simila es en e ellos, des acando los siguien es: Guia el en oque y la magni ud del c ecimien o pa a consegui un balance en e las zonas de empleo y las zonas esidenciales, p ese ando el ca ác e his ó ico y cul u al u bano. Conse a las zonas ag a ias y las zonas o es ales, p o ege las ie as con ecu sos na u ales y paisajes únicos. Fomen a el desa ollo económico den o del á ea u banizada, educiendo los gas os de la expansión de in aes uc u a y disminui los impac os causados po la expansión del á ico. En ol e a la comunidad y g upos con in e eses especí icos en es ablece un ambien e de diálogo posi i o (pa ne ship) pa a guia una isión común de desa ollo y mejo a la calidad de ida en la egión. Opues o a lo que a eces se ha c i icado, la plani icación egional no iene po obje o ena el c ecimien o. Al con a io, el en oque p incipal es el consegui un balance sos enible en e el medio ambien e de la egión y las p esiones polí ico- económicas pa a p opo ciona nue as i iendas y omen a el desa ollo indus ial y come cial. Aunque las es a egias de di ección del c ecimien o son ins umen os pa a implemen a las a eas de la plani icación e i o ial, es e nue o ins umen o ha c eado una nue a e olución y ha cambiado la na u aleza o iginal de la plani icación comp ensi a. El éxi o de implemen a las di e en es es a egias pa a di igi el c ecimien o u bano den o de un ambien e polí ico- egional se basa en es ablece un sis ema adminis a i o, espaldado po un ac a de ley que au o iza al Es ado pa a oma una pa icipación di ec a en la o mulación de las di ec ices y me as del uso del suelo. De hecho, la expe iencia en los Es ados Unidos indica que, sin el endoso i me de la legisla u a es a al y, en la mayo ía de los casos, el apoyo o al del Gobe nado del Es ado, es cues ionable que la plani icación egional pueda lle a se a éxi o. Asimismo, la expe iencia en los Es ados Unidos indica que la p esencia y el sopo e de la legisla u a es a al es imp escindible pa a omen a la e ec i idad implemen a i a de las es a egias de c ecimien o. Es a egias de Di ección del C ecimien o. Como comen amos an e io men e, los obje i os de la plani icación egional en los Es ados que adop a on la "Re olución Silenciosa" ienen como base di igi el c ecimien o u bano y, cla amen e, edac a las me as y obje i os pa a su cumplimien o legal. Bajo el pun o de is a del Es ado, el p ese a zonas ag ícolas, educi el gas o de in aes uc u as y p o ege los ecu sos na u ales, son obje i os comunes de la plani icación egional. Pe o la ley es a al no p esc ibe cómo o cuál es la mejo o ma de llega a es as me as. Es á den o de la esponsabilidad de cada municipalidad el descub i es a egias de plani icación u bana que cumplan con los obje i os egionales. Aquí es á la eno me y compleja a ea p incipal de la plani icación p o esional y la esponsabilidad académica den o de un ambien e 70 CIUDADES, 3 (1996) sumamen e polí ico y con lic i o, nue os componen es de plani icación e i o ial que in eg en c i e ios medio ambien ales con nue os c i e ios económicos, sociales y é icos, los cuales pe mi an llega a un desa ollo sos enible y mejo a la calidad de ida de la egión. Las es a egias de di ección del c ecimien o, den o del ma co de la plani icación egional, se lle an a cabo a a és de cie os modos ope a i os o ins umen os écnicos ( ools), que guían las complejas ges iones u banas. Después de dos décadas de expe imen ación, hoy en día son al ededo de 30 ins umen os écnicos que' se emplean como mecanismos pa a consegui los obje i os de plani icación egional. Aunque no odos es os ins umen os son usados po cada gobie no local, los u ilizados ienen esul ados e ec i os bas an e a iables en e dis in os Es ados. B e emen e, quizás la mejo o ma de in oduci las complejas de iniciones asociadas con es os ins umen os es el p esen a los como ins umen os que pe enecen a di e en es " amilias" o g upos de mé odos ope a i os, cada uno de los cuales pueda se u ilizado en di e en es si uaciones. La cla e es á en c ea una combinación de ins umen os que sean e ec i os en e ellos y que puedan, acumula i amen e, c ea un sis ema lexible, donde se pueda e i a decisiones nega i os o cap ichosas a los in e eses comunes, y espondan de una o ma azonable a la p opiedad del suelo y al clima económico que, sin luga a dudas, es necesa io omen a . La lección es el e i a la c eación de un ambien e adminis a i o que in i e al ac o "análisis-pa álisis", el cual es o almen e con ap oducen e. G upo 1.- Regulaciones de uso del suelo. En es e ca ego ía, se encuen an los mé odos de o denación no males que de e minan las leyes de uso del suelo (zoning), que legalizan el uso, densidad e in ensidad de desa ollo: Cin u ón de desa ollo (u ban g ow h bounda y), que denomina las zonas u banizadas, zonas u banizables, zonas con posibilidad de u banización u u a, cin u ón e de y zonas no u banizables. O denanzas ísicas (building heigh s and FAR) y a qui ec ónicas, que in luyen en al u as, olúmenes o e anqueos y en las elaciones en e supe icie o al cons uida y la supe icie del e eno, e c. O denanzas de subdi isión (subdi ision con ols), que desc iben eglas de plani icación y leyes de suelo en e enos p e iamen e no cons uidos o en casos donde hay un cambio de uso p e io a o o nue o. O a clase de o denanzas in luyen en el uso del suelo po su acceso a in aes uc u a pública (access o public acili ies). Es o incluye o denanzas que limi an el desa ollo del suelo, con espec o al acceso, inacceso, capacidad, o acceso limi ado a la in aes uc u a. O denanzas de in ensi icación (down zoning) O denanzas que, po azones especí icas, deban educi la densidad de desa ollo en un de e minado sola o zona u bana. O denanzas que denominan zonas especiales (special dis ic s), como pueden se dis i os his ó icos, o zonas que necesi an espacios lib es, pa ques o, bien, sea la denominación de zona especial en dis i os esidenciales, come ciales e, incluso, dis i os indus iales de ca ác e único. 71 IGNACIO SAN MARTÍN G upo 2.- Regulaciones de Medio-Ambien e. Es indispensable que, an o las es a egias de di ección del c ecimien o, como los ins umen os écnicos de implemen ación, es én ligados a una base de conocimien o bio ísico de la egión. Es o quie e deci que el análisis medio- ambien al debe p ecede al desa ollo de las es a egias de la adminis ación del c ecimien o. En es e g upo, se encuen an eglamen os y leyes pa a p o ege á ea s c í icas (c i ica! a eas) como ibe as, ecu sos acuí e os, ma ismas, ciénagas, ecu sos o es ales, zonas bio ísicas asociadas con la p o ección y sus en abilidad de la lo a y auna egional, ie as con suelos ag ícolas p ima ios o e enos con pendien es excesi as. La lis a puede se ex ensa, pe o lo impo an e es ene un en endimien o cla o de las opo unidades, es icciones y compa ibilidad ecológica de la egión. Den o del mismo campo, es án las o denanzas pa a zonas de iesgos (haza ds) que, como ejemplo, ci amos las complejas mani es aciones asociadas en zonas sísmicas, o zonas asociadas con li cue acción, subsis encia y desp endimien os de ie a, e c. En es e g upo medio-ambien al, ambién se encuen an o denanzas de la p o ección de co edo es con is as escénicas (scenic iew p o ec ion), las cuales pueden se ú iles en las zonas pe i é icas u banas o a lo la go de au opis as o ejes de comunicación egional, incluyendo las o denanzas de p o ección del pais aj e único (unique landscape), bien sea po su signi icado ecológico, bien po su signi icado his ó ico, cul u al o es é ico. G upo 3.- Reglas de Negociación. Es a ca ego ía aba ca una se ie de mé odos que ayudan a omen a el desa ollo económico y de i ienda den o de la acep ación de cie os ámi es legales insc i os pa a consegui cie os equipamien os que bene icien a la comunidad o p o ege zonas ambien ales. Po ejemplo, la a ns e encia del de echo de d esa ollo ( ans e o de elopmen igh s), el cual puede se ans e ido de una zona o e eno especí ico a o o e eno ubicado en dis in a zona u bana. Bajo es a p o isión, la habilidad de ans e i el de echo de desa ollo ep esen a una o ma de esol e p oblemas múl iples de equidad pa a los p opie a ios de e enos y c ea una e ec i idad en la implemen ación de la adminis ación del c ecimien o. Es as eglas de negociación pueden se ú iles en la p o ección de edi icios his ó icos, la p ese ación de e enos ag a ios, co edo es escénicos, o en cie as á eas c í icas a lo la go del cin u ón de c ecimien o. O o ins umen o es el c ea bonos de uso (zoning bonuses), a a és del cual un p oyec o puede ejecu a se si el p omo o acep a la cons ucción de cie os equipamien os públicos, como la cons ucción de un pa que in an il, plazas, apa camien o sub e áneo, ace as a boladas o el negocia que cie o po cen aje de i iendas sean adqui ibles a p ecios mode ados. La compensación, bajo el pun o de is a del p omo o , es el pode cons ui mayo es densidades o más al u as. Es e mé odo de boni icación ambién se usa pa a ins iga el po encial u bano en cie as á eas que, po azones a iadas, no a aen in e sión económica. Den o de encon a un balance ap opiado de c ecimien o, a a és del á ea me opoli ana, cie as zonas pueden se u banizadas con pe mi so limi ado (pe mi limi a ions sys em). Es e ins umen o limi a la p opo ción y/o el iempo ( a e ) de desa ollo de cualquie uso, bien sea esidencial, come cial o indus ial. Es a o denanza puede a ec a a oda la ciudad (el caso de San F ancisco con espec o a la cons ucción anual limi ada de 72 CIUDADES, 3 (1996) edi icios des inados a o icinas come ciales), o en á eas especí icas, con lo cual se limi a el núme o de pe misos que se o o gan en cada año. Impac o de uso (pe o mance zoning) es un mé odo de limi a o acep a un p oyec o en una zona especí ica. Bajo es a o denanza, un p oyec o se analiza con o ma a las especi icaciones del diseño con espec o a una lis a de impac os, p oducidos po el p oyec o y no po la con o midad con el uso del suelo. Capa c idad de desa ollo (popula ion caps) es un mecanismo écnico de negociación, en el cual se li mi a el núme o de habi an es en que un dis i o puede c ece , debido a limi aciones de in aes uc u a, o se ias limi aciones con espec o a se icios públicos (po ejemplo, escuelas, se icio de incendio y segu idad). La legalidad de es e ins umen o se basa en la capacidad iscal de la municipalidad de dispone de ecu sos económicos pa a sa is ace (cons ui y man ene ) las necesidades que el c ecimien o de un dis i o impone con espec o a las obligaciones o ales de la municipalidad. Puen es de de sa ollo (linkages) es un mé odo de negociación que se equie e de p oyec os gene almen e no esidenciales, pa a con ibui a ondos pa a el desa ollo de i ienda sub encionada u o a clase de p og amas sociales e, incluso, educa i os, los cuales pueden se i de "puen e" de empleo o esidencia pa a u u os empleados en el p oyec o. G upo 4 .- Adquisición. Es e sis ema es ablece una se ie de mé odos pa a omen a los ecu sos económicos de la municipalidad, con o sin ayuda del Es ado pa a, di ec amen e, comp a e enos que son ecológicamen e o cul u almen e únicos. El ámi e puede se de comp a o al, adquisición o al (jee simple), o puede negocia se la comp a de los de echos de desa ollo, o po ciones especí icas del e eno pa a el ac ceso público, en cuyo caso se denomina adquisición pa cial (less han ee simple). G upo 5.- Ins umen os de Impues os y Tasas. En el lenguaje gene al écnico de la plani icación egional, es polí icamen e un suicidio el habla de p oposiciones écnicas que inc emen an las asas. Po eso, es e g upo comp ende una se ie de es a egias impo an es, que son denominadas, gene almen e, bajo el nomb e de exacciones o consecuencias de desa ollo. En ealidad, las exacciones deben se en endidas como ins umen os que uncionan en ambas di ecciones. En casos especí icos, pueden inc emen a los gas os de in e sión económica, pe o ambién se aplican como incen i as que educen los impues os de in e sión. Tasas p e e enciales (p e e en ial ax) incluyen una di e sidad de acciones bajo las cuales p oyec os o e enos pueden se emune ados o pena li za dos po impues os. Un caso común es el de concede una disminución de asas pa a p o ege y p ese a espacios ecológicos o zonas ag ícolas ubicadas gene almen e con p oximidad a las á eas u banizables. Bajo es e sis ema, zonas ag ícolas p ue den se es imuladas con una disminución de impues os si con inúan sus ac i idades po la go iempo (de 50 a 100 años), o in ie en en nue os cul i os di e sos. O a o ma de ins iga un balance de c ecimien o económico sup amunicipal es el ins i ucionaliza la dis ibución de a sas base ( ax base she ing ) en e las municipalidades de la egión y, así, e i a las compe encias po usos p e e en es que gene an al as em me aciones. De es a o ma, la emune ación de impues os se edis ibuyen en e los di e en es municipios, usando ó mulas que a o ecen los 73 IGNACIO SAN MARTíN dis i os con p opiedades de amilla amien o bajo. El es imula el desa ollo en zonas u banas abandonadas o dep eciadas, es una labo c í ica de la plani icación sup amunicipal. La inicia i a puede c ea se ins i ucionalizando una asociación (pa ne ship) en e el gobie no local y los p omo o es, bajo la cual el gobie no, de an emano, con ibuye económicamen e en el p oyec o a a és de la in e sión en obligaciones banca ias, usando la inanciación de asa inc e m en a da ( ax inc emen inancing), la cual se basa en in e i al en e, el inc emen o u u o ecibido po asas p opo cionadas po el nue o p oyec o. O a o ma de disminui los gas os públicos asociados con el desa ollo nue o es el impone exacciones de as as de impac o (impac ees) a los p omo o es con mo i o de mancia los se icios públicos ocasionados po el p oyec o. O a al e na i a disponible pa a el p omo o es la concesión de e enos (dedica ion o land o capi al acili ies) p opios y cede los a la p opiedad pública pa a la cons ucción de escuelas, e c .. . G upo 6.- Re isión de P oyec os. Finalmen e, cie os p oyec os deben se some idos al Depa amen o de U banismo pa a de e mina la con o midad con las eglas de di ección del c ecimien o. Va ias e isiones pueden se necesa ias, incluyendo: diseño u bano (design e iew), e isión medio- ambi en al (en i onmen al e iew). En cie os casos, un p oyec o po sus mani es aciones públicas equie e una con ibución o sub ención pública, lo cual gene a la necesidad de un o o de ap oba ción ( o e app o al) po la comunidad. En 1.991, la Uni e sidad de Washing on desa olló una encues a comp endiendo 43 pueblos u ales, 63 municipios y 85 ciudades en Es ados Unidos sob e el uso y la e icacia de es os ins umen os écnicos discu idos an e io men e. El conocimien o p opo cionado po es a encues a señalan impo an es conclusiones, en e ellas: 74 De un o al de 30 ins umen os écnicos analizados, solamen e 10 o 15 ins umen os son usados con cla a pe cepción de éxi o. Regiones que expe imen an un c ecimien o muy ápido, gene almen e emplean más ins umen os écnicos. La mayo ía de los ins umen os que ienen éxi o son bien comp endidos po el público y son legalmen e de endibles. Municipalidades que des acan posi i amen e en implemen a es os ins umen os écnicos ienen una sólida plani icación egional. Plani icaciones egionales con éxi o emplean es a egias de di ección de c ecimien o en ocadas a las necesidades de la comunidad y la egión. El éxi o de cie os ins umen os écnicos depende, muchas eces, de la clase de ju isdicción. Pequeños municipios o comunidades u ales con poca población ienen, gene almen e, escaso pode iscal. Po eso, solamen e un pequeño g upo de ins umen os son, en es os casos, aplicables. 1 ) La p esencia del Es ado en oma una pa e ac i a y isible en e alua la plani icación local, omen a la e ec i idad de cumpli con los ins umen os écnicos. CIUDADES, 3 (1996) La habilidad de implemen a es a egias de plani icación egional y consegui el sopo e público y polí ico, se elaciona con el g ado de es ue zo de educa a la comunidad sob e el p opósi o y el uncionamien o legal de los ins umen os écnicos. Las es a egias de di ección del c ecimien o, si son muy ígidas o in lexibles, pueden causa e ec os nega i os. Po ejemplo, el inc emen o del cos o de i ienda, la pé dida de empleos y la gen i icación de la clase ob e a. Es as obse aciones indican que el equipo écnico, in oluc ado en es ablece las guías y es a egias de di ección del c ecimien o, iene que se su icien emen e adecuado y equipado pa a pode expe imen a , a a és de modelos, las posibles ami icaciones de los ins umen os écnicos, an es de que es os sean implemen ados. El Ejemplo del Es ado de O egon. Como ejemplo de una es uc u a adminis a i a egional, la cual ha ecibido el espe o nacional, an o po sus esul ados posi i os como po su habilidad de sob e i i ue es a aques polí icos, podemos expone el caso del Es ado de O egon (Figu a 2). En cie o modo, el Es ado de O egon (compues o po 36 municipalidades y 230 ciudades) ep esen a una se ie de combinaciones únicas que, quizás, sea di ícil de encon a en o os Es ados. Vein e años a ás, los habi an es de O egon acep a on la opinión de que el e i o io del Es ado poseía un paisaje do ado po una na u aleza isiog á ica única, la cual debía p o ege se. Co ola io a es a ealización, los habi an es de O egon ab aza on el sen imien o y la de e minación de e i a que el Es ado se con ie e en o a Cali o nia y se la íc ima u u a del desa ollo ho izon al (sp aw[), a uinando así su base ag ícola y o es al. Po o a pa e, el Es ado de O egon no hubie a alcanzado la e o ma sin la ayuda y isión del Gobe nado del Es ado Tom McCall, que ue el esponsable de lanza la plani icación egional en un camino ecológico. En 1.973, den o del mismo año de su in oducción, la legisla u a del Es ado adop ó el Ac a Es a al de Uso de Suelo (O egon Land Use Ac - Sena e BilllOO). El Ac a Es a al au o iza la o mación de una nue a Comisión (Land Conse a ion and De elopmen Commission [LCDC]) compues a po sie e miemb os, elegidos po el Gobe nado , y un nue o Depa amen o (Depa amen oj Land Conse a ion and De elopmen [DLCD]) compues o po un equipo p o esional que si e como el b azo ejecu i o de la Comisión. Bajo la nue a L ey, la Comisión (LCDC) iene como ca go: 1) Es ablece los obje i os, me as y guías de plani icación egional. 2) Redac a O denanzas cla e. 3) Es ablece un in en a io ecológico incluyendo el uso del suelo. 4) Designa y coo dina especi icas ac i idades, a a és de las agencias es a ales. 5) Coo dina , e isa y acep a la nue a plani icación de cada gobie no local. 6) P omociona la pa icipación de la Comunidad (DeG o e 1.984). 75 IGNACIO SAN MA R'TÍN Figu a 7. Age O Ma lcopa Residen s - Cu en and P ojec ed AQ& 1115 ... 2 000 ... 0.1 381 2411 15 .70 % .. , .. 1 17 15 . 10 % 10-18 323. 4411 13.30 % 371 ¡434 13 .7 0% 20·28 351¡201 14.5 0% 382¡218 13.2 0% 30· ' 8 75 1.001 31. 00 % 8 35.211 30 .50% 50-84 300,20 4 12. 40% 312, 1 12 14 .30% 8 5·71 z• o. aae 1. 10 % 211. 131 1. 80 % lll+ 77 012 3.20 % aa .o a• 3.8 0% TO TA L 2,.2, , 547 2,741,1511 .__, q o., o leo-~ .._.,., ~ ........... U loll , , ..... CJTY NEW YORK NY LOs ANGECEs, CA CHICAGOR IL ROOsTO TX PHILADELPHIAÁ PA LAND AREA (In sg. mll es ) 314.7 467.4 228 .4 581.4 136 330.7 2020 " 2 04 0 aos.s a3 13.7 0% 80 3¡2 02 557¡2 03 12 .10% 7 41 ¡ 371 sea .•a• 12 . 11 0% 772 4 111 1o as. o 77 2 4.8 0% 1 14 3 1 . 118 0 77 1 513 17.5 0% 1 81 . 343 844 2 41 14.8 0% 718 1117 aa .ao a 4. 30 % 4111 0 87 4 ,4 17,0 44 5, 1 3 4, 03 1 POPULATJON DENSJTY C poplsg .mll e) 7,322,564 2 3,268 7,457 3,485,398 1 2,188 2, 783 ,7 26 1,630,553 2,804 1,585,577 11 ,559 11 11 0,549 3, 358 CIUDA DES, 3 (1996) ... 13.5 0% 12 .10% 13. 00 % 24 .10 % 11.7 0% 13. 00 % 7.10% SAN DIEGOg e . oETROIT, 1 143 1,027,974 7,189 . DALLAS Tx PRóENIX, AZ 378 426 1,006,877 983,403 Figu a 8. 2,664 2,308 P o esiOl'I.SanMa i.D A izona S a e U oiwni y, 4/I S/96 83 IGNACIO SAN MARTÍN Gasoline Consump ion and Densi y Ca bon Monoxide Pollu ion Sou ces Vehicle Fuel Consump ion jn A jzona Billion Gallons 2 .• .-------------- -, u -- ---------------.11 2 .2j----- ---- ----11 2.1 -------------J'I 1. j----------:.. lll Figu a 9. Planes , ains ... 10 % PM1 O Pollu ion Sou ces Fa ming and mise . 5% Ca s and ucks 35 % Sou ce: A izona Depa men o En i onnnen al Quali y Sou ce: A izona Depa l ]en o En i onnnen al Quali y Figu a 10. 84 CIUDADES, 3 (1996) económico municipal e indi idual ex ao dina iamen e se io. Po ejemplo, es udios conducidos po A izona S a e Uni e si y (Wai s, Ma y Jo, e al 1.996) indican que los gas os asociados po el uso dia io de un ehículos son de $4.900 anuales, incluyendo segu os, gasolina, man enimien o, egis o anual de asas, e c. En compa ación, los gas os indi iduales asociados po el anspo e público son $612 anuales (Figu a 14 ). Hay que ene en cuen a que el habi a subu bios, con su ca encia de anspo e público, indica la necesidad de usa , po lo menos, dos y, en muchos casos, es ehículos po amilia, lo que, acumula i amen e, asciende al cos o anual simila a la hipo eca esidencial, lo cual ocu e po p ime a ez en la his o ia u bana. Es o iene impo ancia cuando se es ablece al a gumen o indicando que el bene icio p incipal de man ene un me cado económico lib e (sin ins umen os de adminis ación en c ecimien o), es á en su habilidad pa a p oduci esidencia a p ecios más asequibles. La esidencia quizás sí, pe o los gas os acumula i os anuales po cada amilia, compa ándolos con una u banización más compac a, la cual incluya más di e sidad de i ienda y el acceso al anspo e público no, p incipalmen e en una egión donde el p omedio anual de ing esos no excede $35.000 po amilia. A izona iene sus o ígenes en la ag icul u a (Figu a 15 ). La en idad adminis a i a donde eside el á ea me opoli ana de Phoenix, el condado de Ma icopa, es á clasi icado, po su p oducción ag ícola, en el ango 18, den o de 3.000 condados en los Es ados Unidos (MAG 1.996). En 1.994, la economía ag a ia con ibuyó (di ec a e indi ec amen e) en $569 millones (Figu a 16), dando empleo a más de 85 .000 pe sonas. A pesa del signi icado de es as ci as, el condado de Ma icopa, en e 1.980-1.992, pe dió una capacidad de p oducción ag ícola de 500 millas cuad adas (128.000 hec á eas), la mayo ía a consecuencia de la expansión u bana. Hoy oda ía pe demos ie a ag ícola a azón de un ac e (0,40 hec á eas) cada ho a (Figu a 17 ). Hay muchas azones que podemos pensa aplicables a una de ensa ue e sob e la p ese ación del suelo ag ícola. Pe o, bajo el pun o de is a ideológico u ili a io, ca ac e ís ico del pensamien o polí ico ac ual en el Es ado de A izona, es as.de ensas se limi an a una ansacción muy sencilla, hay demanda y, si el p opie a io del e eno quie e ende , esos son sus de echos legales en Amé ica. En ealidad, como se expuso al p incipio, hay lími es legales sob e la ans e encia del uso del suelo, y muchas es a egias pa a p ese a el e eno ag ícola, pe o en el clima polí ico ac ual, es a discusión du a ía muy poco en Phoenix. Después de odo, el ac o legal de 1.877 es á muy lejos del pensamien o polí ico ac ual. Po eso, el diálogo más p oduc i o bajo el pun o de is a de la plausibilidad de la plani icación egional es el demos a que, incluso den o del pensamien o ideológico u ili a io, el p ese a las ie as ag ícolas, no solamen e iene sen ido, sino que es económicamen e imp escindible. El azonamien o es á ligado con los mecanismo de sol encia iscal. Como en o as ciudades de Amé ica, en elación con su sol encia iscal, las ciudades de la egión me opoli ana de Phoenix cumplen con sus obligaciones a a és de los impues os de asas, e e siones es a ales, ayudas ede ales pa a p og amas especí icos, y la con ibución de impues os po los pe misos de cons ucción, que son ce ca de un 20% de la ecaudación anual. Es a con ibución po los impues os de cons ucción es cie amen e impo an e y, en muchos casos, la única azón de los dis i os u ales pa a con e i e enos ag ícolas en zonas u banizables. 85 IGNACIO SAN MARTÍN P incipalmen e en un ambien e conse ado , donde la con ibución de impues os esidenciales y de asación gene al es ela i amen e modes a, exponiendo quizás o as exp esión del sueño ame icano. En ealidad, bajo es a es uc u a iscal ac ual (y aquí es donde iene sen ido la plani icación sup amunicipal), la única o ma de sa is ace los gas os de los se icios públicos es el omen a o a ae la ubicación del desa ollo come cial. Desa o unadamen e, en una egión municipal an ex ensa y en la ac ual a mós e a económica global, la a acción del desa ollo come cial es muy compe i i a, dejando la pe i e ia subu bana en un es ado de c isis. La mejo o ma de segui es a lógica es la de expone el análisis demog á ico que ma ca el c ecimien o esidencial, el empleo y el p omedio de sala ios (Figu a 18) en la egión me opoli ana. Es e análisis demues a que el c ecimien o de empleo y el c ecimien o come cial, g a i a p incipalmen e en dos ciudades, Phoenix y Sco sdale, que son las más ue es en idades polí icas en la egión y las únicas que demues an un balance u u o equilib ado en e el c ecimien o esidencial y come cial. Po o a pa e, el c ecimien o ue e esidencial subu bano se ubica en las ciudades pe i é icas, donde los gas os de se icios públicos (escuelas, biblio ecas, se icios de bombe os y segu idad, e c.) se exp esan con más necesidad. Po es o, la sol encia iscal de las ciudades pe i é icas pa a cumpli con las obligaciones de p o ee se icios públicos es ealmen e p oblemá ica. Po ejemplo (Figu a 19), po cada dóla ecibido en impues os esidenciales, la ciudad debe con ibui en gas os públicos $1.22 a $1.35. Po o a pa e, po cada dóla ecibido po el desa ollo come cial, la in e sión en se icios públicos es un gas o de $0.35. Pe o la so p esa iene en el cómpu o del balance iscal con elación a e enos ag ícolas, el cual indica que, po cada dóla de ing eso po los impues os ag ícolas, la ciudad in ie e solamen e $0.07 en gas os de se icios públicos (Na ional Fa mland T us 1.992). Es a ealización indica que si las ciudades u ales pe i é icas no ienen el pode polí ico (o el ambien e adecuado) pa a a ae el c ecimien o come cial o indus ial, el p ese a el e eno ag ícola es undamen almen e necesa io. El análisis de la egión me opoli ana de Phoenix, como ejemplo del sueño ame icano, no ep esen a un caso único en la his o ia de los Es ados Unidos, ni quie e deci que el u u o de la egión es á ealmen e acabado. Pe o sí demues a las complejas ami icaciones de ins i ucionaliza una isión económica simple, dejando que las ue zas del me cado dic en la plani icación egional. En ealidad, en el u u o de las egiones que exp esan un c ecimien o ápido ienen que hace decisiones c í icas sob e la plani icación egional, p incipalmen e cuando i imos en un ambien e económico global donde la posibilidad de a ae emp esas e in e siones económicas es empo al y ágil. El Es ado de O egon demues a que la opo unidad de encon a es e u u o ideal (el sueño ame icano), es á más ce ca cuando la egión p opo ciona una di e sidad amplia de exp esiones cul u ales, donde la calidad de educación es cul i ada y el auge económico que o ece la egión es á lib e de impac os ambien ales nega i os. Cla amen e, la acep ación de es e diálogo es di ícil, en un clima polí ico y económico que in ie e en soluciones a co o plazo. Hoy, las ciudades del "cin u ón de sol", como demues a la egión me opoli ana de Phoenix, es án ca ac e izadas po supe -au opis as, desa ollo ho izon al, densidades bajas y una con inua ans o mación demog á ica y económica 86 CIUDADES, 3 (1996) impe manen e. Los impac os de es a ans o mación subu bana es án siendo cla amen e e iden es en la egión me opoli ana de Phoenix: con aminación de ai e, pé dida del paisaje y economía ag a ia, educción del paisaje na u al del desie o Sono a (el cual es una de las azones p incipales que a aen a i i en A izona), el inc emen o iscal pa a pode equilib a los gas os de in aes uc u a y se icios públicos, y la exp esión u bana donde la población · i e undamen almen e agmen ada en zonas esidenciales homogéneas. En o ma exp esada po las oces de muchos esiden es, el sueño ame icano, en la egión me opoli ana de Phoenix, se es á con i iendo en pesadilla. Po o a pa e, la p egun a cla e social en Subu bian Ame ica es, como Richa d Senne (1988), inquisi i amen e, hace ue a de las es adís icas académicas: ¿Es posible omen a una sociedad democ á ica en un ambien e subu bano que ca ece de ida pública?. 87 IGNACIO SAN MARTíN Phoenix Me opoli an A ea Ai Pollu ion Cos (431 mi Ilion pe yea ) So u ca: Ame ican l ung Associa ion, Published in Tha A jzona Aegublic "Cos o Ene gy" quan i y uni p ice Mdolla s Gasoline 1 937. 64 M Gal. 1. 14 2 208.91 Di ese l 495.52 M Ga l. 1. 24 614.44 Elec ici y 44,482. 00 GWH 0.10 4 448.20 sub o al ( o he s a e) 7 271.55 cos pe ca pi a (in dolla s) Ai Pollu ion 431.00 Solid Was e 2 900.00 K on . 25 . 00 72 .50 sub o al ( o lhe Ma icopa Coun l cos pe capl a (in dolla sl 503.50 To a l a nnu al cos pe cap Ha Figu a 11. T anspo a ion Pa adigms Sou ce : W•l e Ku .. •h. 1 DM • oad ne wo k •p lclng lllliií;:::-,;;;.;;;.;,;;;.;;:;;;;;;.::..:;;;;..:;:;;:.:.,;;;,;;;.;;;.;.;;;;;;.;o;;;_+-• elecommu lng •alzlng • a op llgh l ane limi a pe capl e • 1,688.04 237.28 1,925.31 • c hange a anda ds Figu a 12. 88 CIUDADES, 3 (1996) Figu a 13. STATE FINANCIAL ASSISTANCE THE COST OF DRIVI NG V. F OR PUBLIC TRANSPORT ATION T AKING TRANSIT STA TE FUNDING FU N DI NG Amual Ex!lendi u e (M ILLIO NS$) PERCAPITA p i a a ehicle public ansi Cali omia $1,336.90 $4 3.00 O~e a ing Cos s $1 1250 $0 O egon 27. 00 9.00 (lncl. uel and se lce) U ah 38.80 21.00 lnsu ance $788 $0 Wash in g on 146.70 29.00 Fixed Cos $2,850 $0 All S a es 51 668.60 22.00 (incl. dep icia ion, egis a ion, and license) A iz ona 11.1 o 3.00 T ansi Co s $0 $612 (exp ess bus pass a $51 pe mon h) Soun::e : MonDen lns i u e o P blic Polq 1996 To al $41888 $612 Sowce: Mo ison lnS'iMelo Plbic Polic:y 1996 Figu a 14. 89 IGNACIO S AN MA RTÍN 90 CI TR US $4 3 ,000,000 aha e o AZ) M ELO N $ 44 ,100 ,0 (81% eh a e o AZ A g ic u l :'~~ ~ _L !!O..d. :V: ~ ~ b an Land / / V LETTUCE $ 87 , 300 , 000 (5~ ah• • o AZ) Figu a 16 . COT TON $ 10 3,8 00 , 000 (3 1 eha e o AZ) La ges Reyenue P odyce s in Ma jcooa Coyn y 1 99 3-4 P o esso i.SanMa in A izona S a e Uni cni y, 4 /15196 Figu a 17. P o eiiD LSanMa ia A lzoaaS a eUili eni y,4115196 A e age H ousahold lncome C yo Chmdle ....... ~ Op O 110 ....... 8 ... , ... ~!.. •. 1 ....... ....... , ..... . . ..... . ~ ...... == 11 11 ''' ' n• auo 1111 un Cl y o Ql.nda le ....... ~ .... ,_ ... .... s-~!..-- ... .... "'·'" ·:::::: - "" o o 1111 :un un uu Figu a 18. CIUDADES, 3 (1996) ...... . ~ .. ... .. e:-:~ 1 ....... .. . .... ~----- ... . - ~ ···-. • ••• , ........... 1010 1010 a y o Phoenlx '·"··-~ '·"' ·-E:-=-1 ...... -- '·"'·- ......... ::::::- ····· •· ....... . ! ~ ª ! i. 5 C yo GII bw ::::: ¡ ~ ... . ... ~ . ... - no.- '"·"' .. .... 91