Cuestionando el sueño americano: planificación regional versus el área metropolitana de Phoenix

CIUDADES, 3 (1996) CUESTIONANDO EL SUEÑO AMERICANO: PLANIFICACION REGIONAL VERSUS EL AREA METROPOLITANA DE PHOENIX. Ignacio San Martín *. Introducción. El propósito de esta presentación tiene como objetivo el establecer un marco de diálogo urbanístico, en el cual puedan compararse dos posturas divergentes de planificación. Una de ellas, representada por la tendencia nueva durante los últimos 20 años en los Estados Unidos, de establecer un sistema de planificación supramunicipal (Regional Planning), y la otra, representada por la tendencia pragmática en la región Metropolitana de Phoenix, Arizona, la cual resiste todo tipo de planificación regional bajo el punto de vista de que las fuerzas competitivas del mercado económico son las mejores directrices para guiar el uso del suelo. Históricamente, las dos tendencias de planificación comienzan a revelarse con clara distinción a finales de los años 60, período en el que en los Estados Unidos empieza a desarrollarse lo que podemos llamar la quinta emigración hacia "el cinturón del sol", que incluye, principalmente, los Estados del Sur de California, Colorado, Arizona, Texas, Georgia y Florida. Hay que tener en cuenta que los años 60 representan un cambio económico importante en los Estados Unidos. Esto es, el giro de enfoque a nivel nacional de una previa base económica industrial a una nueva etapa de expansión postindustrial, donde destaca el crecimiento y dominio de una economía de servicios y el crecimiento de la investigación técnica (R&D), cuya descentralización es respaldada por los nuevos avances técnicos de comunicación y la afluencia de una energía barata de transporte, la cual es subvencionada expresamente por el gobierno federal. También hay que añadir los avances del aire acondicionado que, en los años 60, ya * IGNACIO SAN MARTÍN es Landscape Architect y Urban Designer por la Universidad de Berkeley, donde comienza su actividad docente y profesional. En la actualidad es Associate Profesor en el College of Architecture and Environrnental Desing de la Arizona State University, con sede en Tempe, Arizona. 67 IGNACIO SAN MARTÍN es posible instalar en los edificios comerciales y en las nuevas residencias unifamiliares, haciendo posible el habitar con cierto alivio y comodidad las zonas áridas asociadas con el "cinturón del sol". Esta emigración hacia los Estados del Sur proporciona, para las agencias financieras y para los promotores del Suelo Urbano, una especie de sueño, pues políticamente el Sur de los Estados Unidos representa, sin duda alguna, la sede del conservadurismo ideológico utilitario (bajo el lema de Leo Marx), donde la propiedad de la tierra domina y dicta la política social, la administración urbana y la política de Medio Ambiente. Es importante remarcar que los años 60 simbolizan históricamente la realización de una nueva tipología en la estructura suburbana, que facilita y ayuda a la demanda acelerada que se impone en la producción del suelo habitable. Basadas en una ideologías y tipologías urbanas, quizás inocentes del movimiento previo Ciudad Jardín, grandes empresas de construcción, apoyadas por el sistema bancario privado y federal, emprenden el desarrollo horizontal, en las periferias rurales metropolitanas, construyendo los primeros ejemplos de MPCs (Master Plan Communities) en masa. Ejemplos son Columbia, Maryland; Restan, Virginia; Irvine, California; Litchfield Park, Arizona; The Woodlands, Texas, como ejemplos más conocidos entre muchos otros. De forma general, este nuevo patrón de desarrollo suburbano se caracteriza por proyectos que ocupan extensas áreas de desarrollo (18 a 40 mil acres, 7 a 17 mil hectáreas), en los cuales predomina la vivienda unifamiliar, el desarrollo e inversión económica para construir el espacio privado en lugar del espacio público, amplios campos de golf, la carencia de edificios cívicos, y el desplazamiento diario de sus habitantes por medio de autopistas y automóviles privados a los centros de empleo. Así, este nuevo sistema de expansión metropolitana cambia, de una forma radical, el promedio de densidad y estructura urbana previamente existente, el cual ubica entre 10 y 20 mil habitantes por milla cuadrada a una nueva estructura suburbana, en la que destacan las densidades entre 3 a 5 mil habitantes por milla cuadrada. La región metropolitana de Phoenix abarca hoy 2.500 millas cuadradas (640.000 hectáreas), con una densidad de 2.300 personas por milla cuadrada. Aunque la descentralización demográfica predomina durante este tiempo hacia los Estados del Sur, otras regiones del país también confrontan el impacto municipal de este nuevo patrón de desarrollo suburbano, y los años 70 son protagonistas de lo que llamamos en Estados Unidos la "Revolución Silenciosa". Basada, en cierto punto, en un nuevo renacimiento ecológico, los Estados de Hawaii, Vermont, Oregon, Florida, Colorado y California, empiezan a resistir los impactos de la descentralización suburbana, imponiendo una nueva legislación donde el Estado (o región autónoma) toma una parte activa en las decisiones del desarrollo de la propiedad privada, imponiendo a las municipalidades nuevas reglas de planificación regional, de acuerdo con directrices y objetivos formulados por el Estado. La estructura de planificación regional para llevar a cabo la legislación estatal, se conoce quizás mejor por el nombre de Estrategias de Dirección de Crecimiento (Growth Management Strategies). 68 CnJDADES, 3 (1996) Objetivos Generales de la Planificación Regional en USA. Quizás como preámbulo, es importante recordar ciertas fechas críticas en la cronología histórica de los Estados Unidos, en la que se desarrolla la legalidad jurídica de la planificación, con respecto al uso del terreno privado (Figura 1 ). El punto de partida es el año 1.877, donde, por primera vez, el Tribunal Supremo decide, en su deliberación en el caso Munn v. Illinois: "Cuando un propietar io dedica su suelo a usos en los cuales el público tiene interés, este propietario, en efecto, garantiza que el público tenga cierto interés en controlar el uso de la propiedad por intereses comunes". A pesar de la importancia de esta declaración, no es hasta 1.909 cuando se establece el derecho de las municipalidades en desarrollar leyes de planificación urbana (Wisconsin Planning Act), lo cual facilitó la adopción por la ciudad de Nueva York del primer código de uso de suelo (zoning law) en 1.916. Nueve años más tarde, en 1.925, la ciudad de Cincinnati establece el primer Plan Comp re nsivo de la ciudad y, solamente tres años más tarde, es cuando se establece por primera vez el "Acta de Reglas" (Standard Ac t) , en el cual se describe con cierta claridad la estructura y metodología a seguir en la planificación municipal de los Estados Unidos y, cuyo método, es usado en los próximos 50 años. Este sistema de planificación municipal comprensivo, aunque representa, sin duda alguna, un avance importante sobre las leyes previas del uso del suelo, tiene, en sí, dos aspectos contradictorios. En primer lugar, con el objeto de establecer un marco de planificación racional y eliminar posibles ramificaciones negativas en las áreas de protección pública (health, safety and welfare), se planea comprensivamente el territorio con potencial urbano a través de toda la región municipal. Por otra parte, la planificación total de suelo municipal facilita, al mismo tiempo, la especulación del suelo, fomentando la descentralización urbana, lo cual crea nuevas externalidades negativas, ya bien conocidas, asociadas con el desarrollo horizontal (sprawl development). Es así que, a finales de los años 60 y principios de los 70, ciertos Estados emprenden la "Revolución Silenciosa" caracterizada por el control del Estado para establecer las directrices de planificación regional, influyendo así en el uso del suelo privado. Tradicionalmente, la posición del Estado antes de los años 60 fue el autorizar a los gobiernos locales que redacten sus propias leyes de suelo y, solamente, influir en aspectos de regulación ambiental, como respuesta, en la mayoría de los casos, a iniciativas federales (DeGrove 1.991). Por lo tanto, no es hasta 1.970 que las relaciones entre los Estados y los gobiernos locales empezaron a cambiar (New York 1.921, 1.968 y 1.996; Vermont 1.971; California 1. 972; Florida 1.972 y 1.975; Oregon 1.973; North Carolina 197 4; Colorado 1.974; y Hawaii 1.961 y 1978. Más tarde, durante la segunda ola de entusiasmo, Florida 1.985; New Jersey 1.986 y 1.996; Vermont y Rhode Island 1.987; Maine 1.988; Geo rg ia y Massachussetts 1989; y Washington 1.990). Aunque los métodos específicos para llevar a cabo las Estrategias de Dirección del Crecimiento varían ampliamente entre los diferentes Estados, los objetivos de las 69 IGNACIO SAN MARTÍN iniciativas sobre la planificación regional tienen elementos (quizás sorprendentemente) muy similares entre ellos, destacando los siguientes: Guiar el enfoque y la magnitud del crecimiento para conseguir un balance entre las zonas de empleo y las zonas residenciales, preservando el carácter histórico y cultural urbano. Conservar las zonas agrarias y las zonas forestales, proteger las tierras con recursos naturales y paisajes únicos. Fomentar el desarrollo económico dentro del área urbanizada, reduciendo los gastos de la expansión de infraestructura y disminuir los impactos causados por la expansión del tráfico. Envolver a la comunidad y grupos con intereses específicos en establecer un ambiente de diálogo positivo (partnership) para guiar una visión común de desarrollo y mejorar la calidad de vida en la región. Opuesto a lo que a veces se ha criticado, la planificación regional no tiene por objeto frenar el crecimiento. Al contrario, el enfoque principal es el conseguir un balance sostenible entre el medio ambiente de la región y las presiones políticoeconómicas para proporcionar nuevas viviendas y fomentar el desarrollo industrial y comercial. Aunque las estrategias de dirección del crecimiento son instrumentos para implementar las tareas de la planificación territorial, este nuevo instrumento ha creado una nueva evolución y ha cambiado la naturaleza original de la planificación comprensiva. El éxito de implementar las diferentes estrategias para dirigir el crecimiento urbano dentro de un ambiente político-regional se basa en establecer un sistema administrativo, respaldado por un acta de ley que autoriza al Estado para tomar una participación directa en la formulación de las directrices y metas del uso del suelo. De hecho, la experiencia en los Estados Unidos indica que, sin el endoso firme de la legislatura estatal y, en la mayoría de los casos, el apoyo total del Gobernador del Estado, es cuestionable que la planificación regional pueda llevarse a éxito. Asimismo, la experiencia en los Estados Unidos indica que la presencia y el soporte de la legislatura estatal es imprescindible para fomentar la efectividad implementativa de las estrategias de crecimiento. Estrategias de Dirección del Crecimiento. Como comentamos anteriormente, los objetivos de la planificación regional en los Estados que adoptaron la "Revolución Silenciosa" tienen como base dirigir el crecimiento urbano y, claramente, redactar las metas y objetivos para su cumplimiento legal. Bajo el punto de vista del Estado, el preservar zonas agrícolas, reducir el gasto de infraestructuras y proteger los recursos naturales, son objetivos comunes de la planificación regional. Pero la ley estatal no prescribe cómo o cuál es la mejor forma de llegar a estas metas. Está dentro de la responsabilidad de cada municipalidad el descubrir estrategias de planificación urbana que cumplan con los objetivos regionales. Aquí está la enorme y compleja tarea principal de la planificación profesional y la responsabilidad académica dentro de un ambiente 70 CIUDADES, 3 (1996) sumamente político y conflictivo, nuevos componentes de planificación territorial que integren criterios medio ambientales con nuevos criterios económicos, sociales y éticos, los cuales permitan llegar a un desarrollo sostenible y mejorar la calidad de vida de la región. Las estrategias de dirección del crecimiento, dentro del marco de la planificación regional, se llevan a cabo a través de ciertos modos operativos o instrumentos técnicos (tools), que guían las complejas gestiones urbanas. Después de dos décadas de experimentación, hoy en día son alrededor de 30 instrumentos técnicos que' se emplean como mecanismos para conseguir los objetivos de planificación regional. Aunque no todos estos instrumentos son usados por cada gobierno local, los utilizados tienen resultados efectivos bastante variables entre distintos Estados. Brevemente, quizás la mejor forma de introducir las complejas definiciones asociadas con estos instrumentos es el presentarlos como instrumentos que pertenecen a diferentes "familias" o grupos de métodos operativos, cada uno de los cuales pueda ser utilizado en diferentes situaciones. La clave está en crear una combinación de instrumentos que sean efectivos entre ellos y que puedan, acumulativamente, crear un sistema flexible, donde se pueda evitar decisiones negativos o caprichosas a los intereses comunes, y respondan de una forma razonable a la propiedad del suelo y al clima económico que, sin lugar a dudas, es necesario fomentar. La lección es el evitar la creación de un ambiente administrativo que invite al factor "análisis-parálisis", el cual es totalmente contraproducente. Grupo 1.- Regulaciones de uso del suelo. En este categoría, se encuentran los métodos de ordenación normales que determinan las leyes de uso del suelo (zoning), que legalizan el uso, densidad e intensidad de desarrollo: Cinturón de desarrollo (urban growth boundary), que denomina las zonas urbanizadas, zonas urbanizables, zonas con posibilidad de urbanización futura, cinturón verde y zonas no urbanizables. Ordenanzas tísicas (building heights and FAR) y arquitectónicas, que influyen en alturas, volúmenes o retranqueos y en las relaciones entre superficie total construida y la superficie del terreno, etc. Ordenanzas de subdivisión (subdivision controls), que describen reglas de planificación y leyes de suelo en terrenos previamente no construidos o en casos donde hay un cambio de uso previo a otro nuevo. Otra clase de ordenanzas influyen en el uso del suelo por su acceso a infraestructura pública (access to public facilities). Esto incluye ordenanzas que limitan el desarrollo del suelo, con respecto al acceso, inacceso, capacidad, o acceso limitado a la infraestructura. Ordenanzas de intensificación (down zoning) Ordenanzas que, por razones específicas, deban reducir la densidad de desarrollo en un determinado solar o zona urbana. Ordenanzas que denominan zonas especiales (special districts), como pueden ser distritos históricos, o zonas que necesitan espacios libres, parques o, bien, sea la denominación de zona especial en distritos residenciales, comerciales e, incluso, distritos industriales de carácter único. 71 IGNACIO SAN MARTÍN Grupo 2.- Regulaciones de Medio-Ambiente. Es indispensable que, tanto las estrategias de dirección del crecimiento, como los instrumentos técnicos de implementación, estén ligados a una base de conocimiento biofísico de la región. Esto quiere decir que el análisis medioambiental debe preceder al desarrollo de las estrategias de la administración del crecimiento. En este grupo, se encuentran reglamentos y leyes para proteger ár ea s críticas (critica! areas) como riberas, recursos acuíferos, marismas, ciénagas, recursos forestales, zonas biofísicas asociadas con la protección y sustentabilidad de la flora y fauna regional, tierras con suelos agrícolas primarios o terrenos con pendientes excesivas. La lista puede ser extensa, pero lo importante es tener un entendimiento claro de las oportunidades, restricciones y compatibilidad ecológica de la región. Dentro del mismo campo, están las ordenanzas para zonas de riesgos (hazards) que, como ejemplo, citamos las complejas manifestaciones asociadas en zonas sísmicas, o zonas asociadas con li cuefacción, subsistencia y desprendimientos de tierra, etc. En este grupo medio-ambiental, también se encuentran ordenanzas de la protección de corredores con vistas escénicas (scenic view protection), las cuales pueden ser útiles en las zonas periféricas urbanas o a lo largo de autopistas o ejes de comunicación regional, incluyendo las ordenanzas de protección del pais aj e único (unique landscape), bien sea por su significado ecológico, bien por su significado histórico, cultural o estético. Grupo 3.- Reglas de Negociación. Esta categoría abarca una serie de métodos que ayudan a fomentar el desarrollo económico y de vivienda dentro de la aceptación de ciertos trámites legales inscritos para conseguir ciertos equipamientos que beneficien a la comunidad o proteger zonas ambientales. Por ejemplo, la t ra nsferencia del derecho de d esar rollo (transfer of development rights), el cual puede ser transferido de una zona o terreno específico a otro terreno ubicado en distinta zona urbana. Bajo esta provisión, la habilidad de transferir el derecho de desarrollo representa una forma de resolver problemas múltiples de equidad para los propietarios de terrenos y crear una efectividad en la implementación de la administración del crecimiento. Estas reglas de negociación pueden ser útiles en la protección de edificios históricos, la preservación de terrenos agrarios, corredores escénicos, o en ciertas áreas críticas a lo largo del cinturón de crecimiento. Otro instrumento es el crear bonos de uso (zoning bonuses), a través del cual un proyecto puede ejecutarse si el promotor acepta la construcción de ciertos equipamientos públicos, como la construcción de un parque infantil, plazas, aparcamiento subterráneo, aceras arboladas o el negociar que cierto porcentaje de viviendas sean adquiribles a precios moderados. La compensación, bajo el punto de vista del promotor, es el poder construir mayores densidades o más alturas. Este método de bonificación también se usa para instigar el potencial urbano en ciertas áreas que, por razones variadas, no atraen inversión económica. Dentro de encontrar un balance apropiado de crecimiento, a través del área metropolitana, ciertas zonas pueden ser urbanizadas con permi so limit ado (permit limitations system). Este instrumento limita la proporción y/o el tiempo (rate ) de desarrollo de cualquier uso, bien sea residencial, comercial o industrial. Esta ordenanza puede afectar a toda la ciudad (el caso de San Francisco con respecto a la construcción anual limitada de 72 CIUDADES, 3 (1996) edificios destinados a oficinas comerciales), o en áreas específicas, con lo cual se limita el número de permisos que se otorgan en cada año. Impacto de uso (performance zoning) es un método de limitar o aceptar un proyecto en una zona específica. Bajo esta ordenanza, un proyecto se analiza conforma a las especificaciones del diseño con respecto a una lista de impactos, producidos por el proyecto y no por la conformidad con el uso del suelo. Capa c idad de desarrollo (population caps) es un mecanismo técnico de negociación, en el cual se li mita el número de habitantes en que un distrito puede crecer, debido a limitaciones de infraestructura, o serias limitaciones con respecto a servicios públicos (por ejemplo, escuelas, servicio de incendio y seguridad). La legalidad de este instrumento se basa en la capacidad fiscal de la municipalidad de disponer de recursos económicos para satisfacer (construir y mantener) las necesidades que el crecimiento de un distrito impone con respecto a las obligaciones totales de la municipalidad. Puentes de de sa rrollo (linkages) es un método de negociación que se requiere de proyectos generalmente no residenciales, para contribuir a fondos para el desarrollo de vivienda subvencionada u otra clase de programas sociales e, incluso, educativos, los cuales pueden servir de "puente" de empleo o residencia para futuros empleados en el proyecto. Grupo 4 .- Adquisición. Este sistema establece una serie de métodos para fomentar los recursos económicos de la municipalidad, con o sin ayuda del Estado para, directament e, comprar terrenos que son ecológicamente o culturalmente únicos. El trámite puede ser de compra total, adquisición total (jee simple), o puede negociarse la compra de los derechos de desarrollo, o porciones específicas del terreno para el ac ceso público, en cuyo caso se denomina adquisición parcial (less thanfee simple). Grupo 5.- Instrumentos de Impuestos y Tasas. En el lenguaje general técnico de la planificación regional, es políticamente un suicidio el hablar de proposiciones técnicas que incrementan las tasas. Por eso, este grupo comprende una serie de estrategias importantes, que son denominadas, generalmente, bajo el nombre de exacciones o consecuencias de desarrollo. En realidad, las exacciones deben ser entendidas como instrumentos que funcionan en ambas direcciones. En casos específicos, pueden incrementar los gastos de inversión económica, pero también se aplican como incentivas que reducen los impuestos de inversión. Tasas pr eferenciales (preferential tax) incluyen una diversidad de acciones bajo las cuales proyectos o terrenos pueden ser remunerados o pena li za dos por impuestos. Un caso común es el de conceder una disminución de tasas para proteger y preservar espacios ecológicos o zonas agrícolas ubicadas generalmente con proximidad a las áreas urbanizables. Bajo este sistema, zonas agrícolas p ue den ser estimuladas con una disminución de impuestos si continúan sus actividades por largo tiempo (de 50 a 100 años), o invierten en nuevos cultivos diversos. Otra forma de instigar un balance de crecimiento económico supramunicipal es el institucionalizar la distribución de ta sas base (tax base shering ) entre las municipalidades de la región y, así, evitar las competencias por usos preferentes que generan altas remtmeraciones. De esta forma, la remuneración de impuestos se redistribuyen entre los diferentes municipios, usando fórmulas que favorecen los 73 IGNACIO SAN MARTíN distritos con propiedades de amillaramiento bajo. El estimular el desarrollo en zonas urbanas abandonadas o depreciadas, es una labor crítica de la planificación supramunicipal. La iniciativa puede crearse institucionalizando una asociación (partnership) entre el gobierno local y los promotores, bajo la cual el gobierno, de antemano, contribuye económicamente en el proyecto a través de la inversión en obligaciones bancarias, usando la financiación de t asa inc re m en ta da (tax increment financing), la cual se basa en invertir al frente, el incremento futuro recibido por tasas proporcionadas por el nuevo proyecto. Otra forma de disminuir los gastos públicos asociados con el desarrollo nuevo es el imponer exacciones de t as as de impacto (impact fees) a los promotores con motivo de fmanciar los servicios públicos ocasionados por el proyecto. Otra alternativa disponible para el promotor es la concesión de te rr enos (dedication of land or capital facilities) propios y cederlos a la propiedad pública para la construcción de escuelas, etc .. . Grupo 6.- Revisión de Proyectos. Finalmente, ciertos proyectos deben ser sometidos al Departamento de Urbanismo para determinar la conformidad con las reglas de dirección del crecimient o. Varias revisiones pueden ser necesarias, incluyendo: diseño urbano (design review), revisión medioambi ental (environmental review). En ciertos casos, un proyecto por sus manifestaciones públicas requiere una contribución o subvención pública, lo cual genera la necesidad de un voto de aproba ción (voter approval) por la comunidad. En 1.991, la Universidad de Washington desarrolló una encuesta comprendiendo 43 pueblos rurales, 63 municipios y 85 ciudades en Estados Unidos sobre el uso y la eficacia de estos instrumentos técnicos discutidos anteriormente. El conocimiento proporcionado por esta encuesta señalan importantes conclusiones, entre ellas: 74 De un total de 30 instrumentos técnicos analizados, solamente 10 o 15 instrumentos son usados con clara percepción de éxito. Regiones que experimentan un crecimiento muy rápido, generalmente emplean más instrumentos técnicos. La mayoría de los instrumentos que tienen éxito son bien comprendidos por el público y son legalmente defendibles. Municipalidades que destacan positivamente en implementar estos instrumentos técnicos tienen una sólida planificación regional. Planificaciones regionales con éxito emplean estrategias de dirección de crecimiento enfocadas a las necesidades de la comunidad y la región. El éxito de ciertos instrumentos técnicos depende, muchas veces, de la clase de jurisdicción. Pequeños municipios o comunidades rurales con poca población tienen, generalmente, escaso poder fiscal. Por eso, solamente un pequeño grupo de instrumentos son, en estos casos, aplicables. 1 ) La presencia del Estado en tomar una parte activa y visible en evaluar la planificación local, fomenta la efectividad de cumplir con los instrumentos técnicos. CIUDADES, 3 (1996) La habilidad de implementar estrategias de planificación regional y conseguir el soporte público y político, se relaciona con el grado de esfuerzo de educar a la comunidad sobre el propósito y el funcionamiento legal de los instrumentos técnicos. Las estrategias de dirección del crecimiento, si son muy rígidas o inflexibles, pueden causar efectos negativos. Por ejemplo, el incremento del costo de vivienda, la pérdida de empleos y la gentrificación de la clase obrera. Estas observaciones indican que el equipo técnico, involucrado en establecer las guías y estrategias de dirección del crecimiento, tiene que ser suficientemente adecuado y equipado para poder experimentar, a través de modelos, las posibles ramificaciones de los instrumentos técnicos, antes de que estos sean implementados. El Ejemplo del Estado de Oregon. Como ejemplo de una estructura administrativa regional, la cual ha recibido el respeto nacional, tanto por sus resultados positivos como por su habilidad de sobrevivir fuertes ataques políticos, podemos exponer el caso del Estado de Oregon (Figura 2). En cierto modo, el Estado de Oregon (compuesto por 36 municipalidades y 230 ciudades) representa una serie de combinaciones únicas que, quizás, sea difícil de encontrar en otros Estados. Veinte años atrás, los habitantes de Oregon aceptaron la opinión de que el territorio del Estado poseía un paisaje dotado por una naturaleza fisiográfica única, la cual debía protegerse. Corolario a esta realización, los habitantes de Oregon abrazaron el sentimiento y la determinación de evitar que el Estado se convierte en otra California y ser la víctima futura del desarrollo horizontal (spraw[), arruinando así su base agrícola y forestal. Por otra parte, el Estado de Oregon no hubiera alcanzado la reforma sin la ayuda y visión del Gobernador del Estado Tom McCall, que fue el responsable de lanzar la planificación regional en un camino ecológico. En 1.973, dentro del mismo año de su introducción, la legislatura del Estado adoptó el Acta Estatal de Uso de Suelo (Oregon Land Use Act- Senate BilllOO). El Acta Estatal autoriza la formación de una nueva Comisión (Land Conservation and Development Commission [LCDC]) compuesta por siete miembros, elegidos por el Gobernador, y un nuevo Departamento (Departament oj Land Conservation and Development [DLCD]) compuesto por un equipo profesional que sirve como el brazo ejecutivo de la Comisión. Bajo la nueva L ey, la Comisión (LCDC) tiene como cargo: 1) Establecer los objetivos, metas y guías de planificación regional. 2) Redactar Ordenanzas clave. 3) Establecer un inventario ecológico incluyendo el uso del suelo. 4) Designar y coordinar especificas actividades, a través de las agencias estatales. 5) Coordinar, revisar y aceptar la nueva planificación de cada gobierno local. 6) Promocionar la participación de la Comunidad (DeGrove 1.984). 75 IGNACIO SAN MA R'TÍN Figura 7. Age Of Marlcopa Residents - Current and Projected AQ& 1115 ... 2 000 ... 0.1 381 2411 15 .70 % .. , .. 1 17 15 . 10 % 10-18 323. 4411 13.30 % 371 ¡434 13 .7 0% 20·28 351¡201 14.5 0% 382¡218 13.2 0% 30· ' 8 75 1.001 31. 00 % 8 35.211 30 .50% 50-84 300,20 4 12. 40% 312, 1 12 14 .30% 8 5·71 z• o. aae 1. 10 % 211. 131 1. 80 % lll+ 77 012 3.20 % aa .o a• 3.8 0% TO TA L 2,.2, , 547 2,741,1511 .__, q o.,t of leo-~ .._.,., ~ ........... Uflollt, , ..... CJTY NEW YORK NY LOs ANGECEs, CA CHICAGOR IL ROOsTO TX PHILADELPHIAÁ PA LAND AREA (In sg. mll es ) 314.7 467.4 228 .4 581.4 136 330.7 2020 " 2 04 0 aos.s a3 13.7 0% 80 3¡2 02 557¡2 03 12 .10% 7 41 ¡ 371 sea .•a• 12 . 11 0% 772 4 111 t1o as. o 77 2 4.8 0% 1 14 3 1 . 118 0 77 1 513 17.5 0% 1 81 . 343 844 2 41 14.8 0% 718 1117 t aa .ao a 4. 30 % 4111 0 87 4 ,4 17,0 44 5, 1 3 4, 03 1 POPULATJON DENSJTY C poplsg .mll e) 7,322,564 2 3,268 7,457 3,485,398 1 2,188 2, 783 ,7 26 1,630,553 2,804 1,585,577 11 ,559 11 11 0,549 3, 358 CIUDA DES, 3 (1996) ... 13.5 0% 12 .10% 13. 00 % 24 .10 % 11.7 0% 13. 00 % 7.10% SAN DIEGOg e . oETROIT, 1 143 1,027,974 7,189 . DALLAS Tx PRóENIX, AZ 378 426 1,006,877 983,403 Figura 8. 2,664 2,308 ProfesiOl'I.SanMatti.D Arizona State U oiwnit y, 4/I S/96 83 IGNACIO SAN MARTÍN Gasoline Consumption and Density Carbon Monoxide Pollution Sources Vehicle Fuel Consumption jn Arjzona Billion Gallons 2 .• .-------------- -, ut-- ---------------.11 2 .2j----- ---- ----11 2.1 -------------J'I 1.tj----------:..tlll Figura 9. Planes , trains ... 10 % PM1 O Pollution Sources Farming and mise . 5% Cars and trucks 35 % Source: Arizona Department of Environnnental Quality Source: Arizona Deparlrt]ent of Environnnental Quality Figura 10. 84 CIUDADES, 3 (1996) económico municipal e individual extraordinariamente serio. Por ejemplo, estudios conducidos por Arizona State University (Waits, Mary Jo, et al 1.996) indican que los gastos asociados por el uso diario de un vehículos son de $4.900 anuales, incluyendo seguros, gasolina, mantenimiento, registro anual de tasas, etc. En comparación, los gastos individuales asociados por el transporte público son $612 anuales (Figura 14 ). Hay que tener en cuenta que el habitar suburbios, con su carencia de transporte público, indica la necesidad de usar, por lo menos, dos y, en muchos casos, tres vehículos por familia, lo que, acumulativamente, asciende al costo anual similar a la hipoteca residencial, lo cual ocurre por primera vez en la historia urbana. Esto tiene importancia cuando se establece al argumento indicando que el beneficio principal de mantener un mercado económico libre (sin instrumentos de administración en crecimiento), está en su habilidad para producir residencia a precios más asequibles. La residencia quizás sí, pero los gastos acumulativos anuales por cada familia, comparándolos con una urbanización más compacta, la cual incluya más diversidad de vivienda y el acceso al transporte público no, principalmente en una región donde el promedio anual de ingresos no excede $35.000 por familia. Arizona tiene sus orígenes en la agricultura (Figura 15 ). La entidad administrativa donde reside el área metropolitana de Phoenix, el condado de Maricopa, está clasificado, por su producción agrícola, en el rango 18, dentro de 3.000 condados en los Estados Unidos (MAG 1.996). En 1.994, la economía agraria contribuyó (directa e indirectamente) en $569 millones (Figura 16), dando empleo a más de 85 .000 personas. A pesar del significado de estas cifras, el condado de Maricopa, entre 1.980-1.992, perdió una capacidad de producción agrícola de 500 millas cuadradas (128.000 hectáreas), la mayoría a consecuencia de la expansión urbana. Hoy todavía perdemos tierra agrícola a razón de un acre (0,40 hectáreas) cada hora (Figura 17 ). Hay muchas razones que podemos pensar aplicables a una defensa fuerte sobre la preservación del suelo agrícola. Pero, bajo el punto de vista ideológico utilitario, característico del pensamiento político actual en el Estado de Arizona, estas.defensas se limitan a una transacción muy sencilla, hay demanda y, si el propietario del terreno quiere vender, esos son sus derechos legales en América. En realidad, como se expuso al principio, hay límites legales sobre la transferencia del uso del suelo, y muchas estrategias para preservar el terreno agrícola, pero en el clima político actual, esta discusión duraría muy poco en Phoenix. Después de todo, el acto legal de 1.877 está muy lejos del pensamiento político actual. Por eso, el diálogo más productivo bajo el punto de vista de la plausibilidad de la planificación regional es el demostrar que, incluso dentro del pensamiento ideológico utilitario, el preservar las tierras agrícolas, no solamente tiene sentido, sino que es económicamente imprescindible. El razonamiento está ligado con los mecanismo de solvencia fiscal. Como en otras ciudades de América, en relación con su solvencia fiscal, las ciudades de la región metropolitana de Phoenix cumplen con sus obligaciones a través de los impuestos de tasas, reversiones estatales, ayudas federales para programas específicos, y la contribución de impuestos por los permisos de construcción, que son cerca de un 20% de la recaudación anual. Esta contribución por los impuestos de construcción es ciertamente importante y, en muchos casos, la única razón de los distritos rurales para convertir terrenos agrícolas en zonas urbanizables. 85 IGNACIO SAN MARTÍN Principalmente en un ambiente conservador, donde la contribución de impuestos residenciales y de tasación general es relativamente modesta, exponiendo quizás otras expresión del sueño americano. En realidad, bajo esta estructura fiscal actual (y aquí es donde tiene sentido la planificación supramunicipal), la única forma de satisfacer los gastos de los servicios públicos es el fomentar o atraer la ubicación del desarrollo comercial. Desafortunadamente, en una región municipal tan extensa y en la actual atmósfera económica global, la atracción del desarrollo comercial es muy competitiva, dejando la periferia suburbana en un estado de crisis. La mejor forma de seguir esta lógica es la de exponer el análisis demográfico que marca el crecimiento residencial, el empleo y el promedio de salarios (Figu ra 18) en la región metropolitana. Este análisis demuestra que el crecimiento de empleo y el crecimiento comercial, gravita principalmente en dos ciudades, Phoenix y Scottsdale, que son las más fuertes entidades políticas en la región y las únicas que demuestran un balance futuro equilibrado entre el crecimiento residencial y comercial. Por otra parte, el crecimiento fuerte residencial suburbano se ubica en las ciudades periféricas, donde los gastos de servicios públicos (escuelas, bibliotecas, servicios de bomberos y seguridad, etc.) se expresan con más necesidad. Por esto, la solvencia fiscal de las ciudades periféricas para cumplir con las obligaciones de proveer servicios públicos es realmente problemática. Por ejemplo (Figura 19), por cada dólar recibido en impuestos residenciales, la ciudad debe contribuir en gastos públicos $1.22 a $1.35. Por otra parte, por cada dólar recibido por el desarrollo comercial, la inversión en servicios públicos es un gasto de $0.35. Pero la sorpresa viene en el cómputo del balance fiscal con relación a terrenos agrícolas, el cual indica que, por cada dólar de ingreso por los impuestos agrícolas, la ciudad invierte solamente $0.07 en gastos de servicios públicos (National Farmland Trust 1.992). Esta realización indica que si las ciudades rurales periféricas no tienen el poder político (o el ambiente adecuado) para atraer el crecimiento comercial o industrial, el preservar el terreno agrícola es fundamentalmente necesario. El análisis de la región metropolitana de Phoenix, como ejemplo del sueño americano, no representa un caso único en la historia de los Estados Unidos, ni quiere decir que el futuro de la región está realmente acabado. Pero sí demuestra las complejas ramificaciones de institucionalizar una visión económica simple, dejando que las fuerzas del mercado dicten la planificación regional. En realidad, en el futuro de las regiones que expresan un crecimiento rápido tienen que hacer decisiones críticas sobre la planificación regional, principalmente cuando vivimos en un ambiente económico global donde la posibilidad de atraer empresas e inversiones económicas es temporal y frágil. El Estado de Oregon demuestra que la oportunidad de encontrar este futuro ideal (el sueño americano), está más cerca cuando la región proporciona una diversidad amplia de expresiones culturales, donde la calidad de educación es cultivada y el auge económico que ofrece la región está libre de impactos ambientales negativos. Claramente, la aceptación de este diálogo es difícil, en un clima político y económico que invierte en soluciones a corto plazo. Hoy, las ciudades del "cinturón de sol", como demuestra la región metropolitana de Phoenix, están caracterizadas por super-autopistas, desarrollo horizontal, densidades bajas y una continua transformación demográfica y económica 86 CIUDADES, 3 (1996) impermanente. Los impactos de esta transformación suburbana están siendo claramente evidentes en la región metropolitana de Phoenix: contaminación de aire, pérdida del paisaje y economía agraria, reducción del paisaje natural del desierto Sonora (el cual es una de las razones principales que atraen a vivir en Arizona), el incremento fiscal para poder equilibrar los gastos de infraestructura y servicios públicos, y la expresión urbana donde la población ·vive fundamentalmente fragmentada en zonas residenciales homogéneas. En forma expresada por las voces de muchos residentes, el sueño americano, en la región metropolitana de Phoenix, se está convirtiendo en pesadilla. Por otra parte, la pregunta clave social en Suburbian America es, como Richard Sennet (1988), inquisitivamente, hace fuera de las estadísticas académicas: ¿Es posible fomentar una sociedad democrática en un ambiente suburbano que carece de vida pública?. 87 IGNACIO SAN MARTíN Phoenix Metropolitan Area Air Pollution Cost (431 mi Ilion per year) So ur ca: American l ung Association, Published in Tha Arjzona Aegublic "Cost of Energy" quan t ity unitprice Mdollars Gasoline 1 937. 64 M Gal. 1. 14 2 208.91 Di ese l 495.52 M Ga l. 1. 24 614.44 Electricity 44,482. 00 GWH 0.10 4 448.20 sub total (for the state) 7 271.55 cost per ca pita (in dollars) AirPollution 431.00 Solid Waste 2 900.00 K ton . 25 . 00 72 .50 subtotal (for lhe Maricopa Countvl cost per caplta (in dollarsl 503.50 Tota l a nnu al cost per cap Ha Figura 11. Transportation Paradigms Source : W•lter Ku .. •h. 1 DM • road network •prlclng lllliií;:::-,;;;.;;;.;,;;;.;;:;;;;;;.::..:;;;;..:;:;;:.:.,;;;,;;;.;;;.;.;;;;;;.;o;;;_+-• telecommutlng •alzlng • atopfllght l ane limita percaplte • 1,688.04 237.28 1,925.31 • c hange atandards Figura 12. 88 CIUDADES, 3 (1996) Figura 13. STATE FINANCIAL ASSISTANCE THE COST OF DRIVI NG V. F OR PUBLIC TRANSPORT ATION T AKING TRANSIT STA TE FUNDING FU N DI NG Amual Ex!lenditure (M ILLIO NS$) PERCAPITA privata vehicle public transit Califomia $1,336.90 $4 3.00 O~erating Costs $1 1250 $0 Oregon 27. 00 9.00 (lncl. fuel and servlce) Utah 38.80 21.00 lnsurance $788 $0 Wash in gt on 146.70 29.00 Fixed Cost $2,850 $0 All States 51 668.60 22.00 (incl. depriciation, registration, and license) Ar iz ona 11.1 o 3.00 Transit Co st $0 $612 (express bus pass at $51 per month) Soun::e : MonDen lnstitutefor Ptblic Polq 1996 Total $41888 $612 Sowce: Morrison lnS'iMelor Plbic Polic:y 1996 Figura 14. 89 IGNACIO S AN MA RTÍN 90 CI TR US $4 3 ,000,000 ahare of AZ) M ELO N $ 44 ,100 ,0 (81% eh are of AZ A gric u l tt:'~~ ~ _L !!O..d. :V: ~ ~ b an Land / / V LETTUCE $ 87 , 300 , 000 (5~ ah• r• ot AZ) Figura 16 . COT TON $ 10 3,8 00 , 000 (3 1 ehare of AZ) Largest Reyenue Prodycers in Marjcooa Coynty 1 99 3-4 Professor i.SanMattin Arizona State Univcnity, 4 /15196 Figura 17. ProfeiiDrLSanMartia ArlzoaaStateUilivenity,4115196 Ave r age H ousahold lncome CttyofChmdler ....... ~ OptO 110 ....... 8 ... , ... ~!.. •. 1 ....... ....... , ..... . . ..... . ~ ...... == 11 11 ''' ' tn• auo 1111 un Clty ot Ql.nda le ....... ~ .... ,_ ... .... s-~!..-- r ... .... "'·'" ·:::::: - "" toto 1111 :un un uu Figura 18. CIUDADES, 3 (1996) ...... . ~ .. ... .. e:-:~ 1 ....... .. . .... ~----- ... . - ~ ···-. • ••• , ........... 1010 1010 aty of Phoenlx '·"··-~ '·"' ·-E:-=-1 ...... -- '·"'·- ......... ::::::- ····· •· ....... . ! ~ ª ! i. 5 C ttyof GII bwt ::::: ¡ ~ ... . ... ~ . ... - no.- '"·"' .. .... 91