La I+D en la Unión Europea: el Derecho originario

La J+D en la Untón Europea: el Det'f!cho originarlo La I+D en la Unión Europea: el Derecho originario Antonio Calonge Velázquez Profesor Titular de Derecho Adrrúnistrativo Facultad de Ciencias Económicas y Empresariales Universidad de Valladolid l. INTRODUCCIÓN Los fundadores de las Comunidades Europeas (hoy Unión Europea) apenas se ocuparon de la investigación científica y técnica salvo en el ámbito específico de algunas políticas comunes: CECA, Euratom y, en la CEE, la agricultura. Era quizás lógico que el espacio económico que se pretendía formar hubiera sido considerado, también, el marco natural para la cooperación científica y técnica pero tal vez, no advirtieron la importancia que esta materia iría adquiriendo de cara al proceso de integración y desarrollo económico y social de las Comunidades y, en consecuencia, no la regularon de manera general con los perfiles que, con el transcurso del tiempo y la propia dinámica comunitaria, ha ido alcanzando. La política de Investigación y Desarrollo Tecnológico O+D) de la Comunidad -se ha dicho acertadamenteocupa hoy una posición clave en el dispositivo de actuación de la Comunidad Europea1. Los Tratados CECA y Euratom sí dedicaron algunos preceptos a esta materia aunque, lógicamente referidos sólo a los aspectos materiales de que se ocupaban dichos Tratados, es decir, al carbón y al acero, por una lado, y a la energía atómica, por otro. Por contra, el Tratado CEE no dedicó ninguno de sus artículos, salvo una breve referencia en el artículo 41, a la investigación científica y al desarrollo tecnológico, a la I+D, en suma. La preocupación por otras cuestiones más inmediatas como, por ejemplo, la unión aduanera; la convicción de los autores del Tratado de Roma de que la investigación tecnológica era un campo marginal e innecesario para la instauración del Mercado Común; la escasa importancia que en esos momentos se daba a la política científica y tecnológica en Europa o, en fin, la no incorporación a la "Comunidad de los seis" de países tecnológicamente desarrollados como Gran Bretaña o los Países Nórdicos, son algunas de las razones que explican la ausencia de la I+D en los orígenes (al menos a nivel de Derecho originario) de la Comunidad Económica Europea2. Aunque la atención a la política comunitaria de I+D fue naciendo en los setenta, no será sino hasta la entrada en vigor del Acta Cnica Europea de febrero de 1986 (AUE) cuando se pueda hablar de la existencia en los Tratados constitutivos de una I+D comunitaria o, dicho en otros términos, cuando se produzca la institucionalización de la investigación científica y el desarrollo tecnológico en la Comunidad Europea en su Derecho originario. En efecto, el AUE, en virtud de lo dispuesto en su artículo 24, introdujo un Título VI, que llevaría por rúbrica "Investigación y desarrollo tecnológico" (artículos 130 F al130 Q), a la Tercera Parte del TCEE, precisamente la parte dedicada a las "Políticas de la Comunidad", lo que implica, como atinadamente ha escrito Botana Agra, de una parte, que la promoción de la I+D se ha de realizar en armonía con las restantes políticas contempladas en la Tercera Parte del Tratado; y, de otro lado, que dicha promoción ha de respetar las normas comunes del Título I, entre las que destacan las "Normas sobre la competencia"'· No significa lo que acabamos de exponer que antes de la aprobación del AUE no existiera investigación comunitaria. Todo lo contrario, podemos afirmar que la historia de la I+D es tan antigua como la misma Comunidad4• En esta materia, como en tantas otras, hemos asistido a un proceso de continuo crecimiento y maduración muy propio de lo que es y supone la integración europea que debe recordarse no es un fin inmediato, sino un proceso continuo, progresivo5. En definitiva, queremos poner de relieve que también en este campo las palabras que pronunciara Robert Schumann, uno de los padres fundadores de lo que hoy es la Unión Europea, en ese ya histórico discurso del 9 de mayo de 1950, definen lo que ha sido la evolución de la política comunitaria de I+D. Manifestaba el que fuera Ministro francés de Asuntos Exteriores: "Europa no se hará de un golpe, ni como una consecución global; se hará mediante realizaciones concretas''. Pues bien, así ha ocurrido también en esta materia. Nos proponemos, pues, dedicar las páginas que siguen al estudio de algunas mestiones de la investigación N° 12, 1996, pág. 21-30 REE-21 La /+Den la Unt6n Europea: el Derecho originarlo científica y técnica en la Unión Europea. En primer lugar, haremos un sucinto recorrido a través de su historia, esto es, desde los orígenes de las Comunidades Europeas hasta la actualidad. Y, en segundo término, realizaremos un análisis de las previsiones comunitarias, al menos, a nivel de Derecho originario. 2. LA HISTORIA DE LA I+D COMLWTARIA La historia de la política de investigación cien(tfica y técnica comunitaria es, como acabamos de señalar, la historia de una continua y progresiva evolución que arranca en los propios orígenes de las Comunidades Europeas y fmallza, por ahora, con la aprobación del Tratado de Maastrlcht. Podemos distinguir en este largo período de más de cuarenta años hasta cinco etapas. La primera tiene su inicio en 1951 y se extiende hasta 1974; la segunda abarca el período comprendido entre los años 1974--1982; la tercera se inicia en 1983 con la aprobación del primer Programa- Marco comunitario y fmaliza en 1987; la cuarta comienza con la entrada en vigor del AUE en 1987 y se extiende hasta la aprobación del Tratado de Maastrlcht y la quinta y última etapa tiene su comienzo en 1992. Como ya hemos indicado, la investigación comunitaria comenzó siendo sectorial y limitada a los estrictos ambos materiales que señalaron los Tratados constitutivos y ha fmalizado, por el momento, constituyendo casi una auténtica "política común"6. Veamos cada una de las etapas señaladas con la advertencia de que aun cuando estas fechas coinciden con las principales variaciones de los enfoques comunitarios en materia de I+D o de alguno de sus hitos más importantes, conviene dejar claro que la elección de una fecha determinada no deja de ser un convencionalismo. Los períodos que hemos citado son flexibles, en el sentido de que no están separados por un único hecho trascendental que supusiera una ruptura absoluta con el pasado. Primera etapa: 1951-1974 Con la aprobación de los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas que dedican, como veremos, algunos preceptos a esta materia, se inicia un proceso de continua maduración hasta llegar a culminar en lo que hoy es la política de I+D en la Unión Europea. Esta primera etapa se caracteriza, fundamentalmente, por el limitado ámbito material de la investigación comunitaria, recluida en lo que son los sectores contemplados en los Tratados. Esto es, la investigación comunitaria de este período se circunscribe al carbón y al acero, a la energía atómica y a la investigación agrícola, que era, como hemos senalado, la única prevista en el TCEE. No existe, pues, una política de I+D global a nivel comunitario. Deben ser destacados dos hechos en esta primera etapa. En primer lugar, la creación, a tenor de lo dispuesto W 12, 1996 pág. 21-30 REE-22 en el artículo 8 TCEEA, del Centro Común de Investigaciones Nucleares (CCR), el primer centro de investigación propio de la Comunidad, que desarrollará su actividad en este campo durante toda la década de los sesenta. Y, en segundo término, un hecho que excede del ámbito de la Comunidad: la puesta en marcha en el plano intergubemamental de la "Cooperación Científica y Técnica" (COST), organización internacional que agrupa a 19 países europeos para la realización conjunta de investigaciones en distintos ámbitos7• Segunda etapa: 1974-1982 Ya desde finales de los años sesenta se sentía la necesidad de desarrollar una política común de investigación científica fuera del campo nuclear. El CCR, como diremos más adelante, entró en una profunda crisis como consecuencia de la rivalidad entre las industrias nucleares francesas y alemanas que se saldaría con la diversificación de sus actividades a otros campos distintos de los q\le hasta entonces había sido su campo propio de actuación. En 197 4 se dictaron por parte del Consejo una serie de Resoluciones que habrían de marcar el camino a seguir por las Comunidades en esta materia. La más importante es la relativa a la coordinación de las políticas nacionales y a la definición de interés comunitario en el campo de la ciencia y la tecnología8• En esta disposición se establecía la necesidad de defmir los objetivos y asegurar el desarrollo de una política común en el campo de la ciencia y la tecnología, que implique la coordinación de las políticas nacionales y la ejecución en común de acciones de interés comunitario (artículo 1 11 ); creaba un Comité de Investigación Científica y Técnica (CREST) para asesorar a la Comisión y al Consejo en el cumplimiento de las tareas señaladas en el artículo 1 11 (artículos 2 11 a 4 11 ) y, al mismo tiempo, precisaba que al final de 1976, tras una fase de dos años, serían extraídas las conclusiones de las experiencias realizadas cara a apreciar la eficacia de los procedimientos, perfeccionar los mecanismos y enunciar las líneas directrices de una política común en el campo de la ciencia y la tecnología (artículo 611). En esta fecha se adoptó también una Resolución relativa a la participación de las Comunidades Europeas en la Fundación Europea de la Ciencia9; se aprobó un primer programa de acción de las Comunidades Europeas en el campo de la ciencia y la tecnología 10 , que determinó como cauce jurídico para la adopción de las acciones de investigación el artículo 235 TCEE, que -como sobradamente se conocepermite otorgar poderes de acción a la Comisión cuando dicha acción aparece necesaria para realizar uno de los fmes de la Comunidad sin que el Tratado haya previsto tales poderes de acción y, por último, se aprobó un programa de acdón de las Comunidades Europeas en materia de previsión, evaluación y metodología 11 . En resumen, esta etapa se caracteriza, a mi juicio, por La /+ D en la Untón Europea: el Derecho originario la ampliación de las actividades comunitarias de investigación a todo el campo científico y tecnológico. Así, se pusieron en marcha distintos programas sectoriales de investigación en campos tales como la energía, el medio ambiente, las materias primas, etc. Más adelante, en Jos afias ochenta, aparecieron una serie de programas que fueron denominados de "segunda generación", muy integrados en los campos tecnológicos: tecnologías de la información 12 . Tercera etapa: el primer programa-marco (1983-1987) La tercera etapa de esta evolución de la política de investigación comunitaria viene presidida por la aprobación del primer programa-marco de l+D para el período 1983-1987. El desarrollo y la diversificación de las actividades de investigación comunitarias hicieron sentir cada vez más la necesidad de coordinarlas en una estructura de conjunto que permitiese una visión global y sintética. La Comisión propuso al Consejo la aprobación de un programa-marco que cumplía con esta finalidad y por Resolución del Consejo de 25 de julio de 1983 se aprobó el primer Programa-Marco comunitarioH. Este programa, adoptado al amparo del artículo 235 TCEE, agrupó el conjunto de acciones de investigación en marcha o ya comprometidas al tiempo que fijó Jos objetivos científicos y técnicos 14 , los criterios de selección15 y preveía su revisión durante el año 1985. Debe subrayarse que este programa-marco no tenía carácter obligatorio, sino meramente indicativo. En coherencia con Jo dispuesto en este programa, las Comunidades adoptaron distintos programas específicos sobre acciones comprendidas en los objetivos de aquéP6. El programa-marco constituyó un cambio de rumbo en la política de I+D comunitaria, no sólo por el presupuesto asignado (3.750 millones de ecus), sino también por el enfoque general que se hace de la I+D. Cuarta etapa: la institucionalización (1987-1992) Es la etapa que podemos denominar de la institucionalización de la política comunitaria de investigación científica y técnica. Hasta 1987 la política comunitaria de I+D no tenía más base jurídica que la que le proporcionaba el precepto regulador de los "poderes implícitos": el artículo 235 TCEE. Con la entrada en vigor del AVE esta situación se alterará de manera notable. El Acta Unica proporciona, como hemos destacado, una base jurídica expresa a esta materia; a partir de aquí la investigación científica y el desarrollo tecnológico pasan a ser un campo de competencia formal de la Comunidad. No significa esto que la política comunitaria de investigación cambiara sustancialmente. Pero sí otorgó el AVE a la Comunidad los medios necesarios para hacer frente a los retos tecnológicos siguiendo el método comunitario; sí estableció una estructura general de la investigación comunitaria, aunque limitándose a recopilar, a nivel de Derecho originario, las disposiciones reguladoras de la materia, sin introducir grandes modificaciones. Esta etapa se caracteriza fundamentalmente por la vinculación de la I+D, de un lado, al desarrollo de la industria comunitaria y al fomento de la competitividad internacional y, de otro, a la pretensión del establecimien- to de mercado interior17. Qutnta etapa: desde 1992 La última etapa de la política de investigación comunitaria, la actual, tiene su inicio con la aprobación del Tratado de Maastricht el 7 de febrero de 1992. No supone ningún cambio revolucionario con respec- to a la anterior. Se limita -ello es importante-, de un lado, a superar la orientación puramente económica que el AVE había dado a la investigación comunitaria y, de este modo, se ha añadido un párrafo al apartado 1 11 rlel artículo 130 F estableciendo también como objetivo de la Comunidad en esta materia el fomento de todas las acciones de investigación que se consideren necesarias en virtud de los demás capítulos del presente Tratado y, de otro, a agilizar los procedimientos de adopción de decisiones en materia de investigación, así como reforzar el papel del Parlamen- to Europeo en esta materia. La investigación científica y el desarrollo tecnológico parecen haber adquirido ya su plena madurez en las políticas de la Unión Europea y, además, el importante papel que les corresponde de cara al progreso económico y social de la Comunidad. 3. LA I+D EN LOS TRATADOS COMUNITARIOS La investigación científica y el desarrollo tecnológico, como hemos aftrmado, está presente en los Tratados comunitarios. Primero, la encontramos en los Tratados CECA y Euratom referida sólo a los ámbitos materiales sobre los que versan los mencionados Tratados; después, en el TCEE, con carácter general, como consecuencia de la modillcación que introdujo el AVE y, fmalmente, el Tratado de Maastricht que también ha introducido algunas modificaciones a la regulación de la I+D. Veamos las previsiones que contienen los distintos Tratados comunitarios, esto es, el llamado Derecho primario u originario. El Tratado de la Comunidad Económica del Carbón y del Acero (['CECA) El TCECA es muy parco en la materia. Dedica solamente un precepto a la investigación científica y al desarrollo tecnológico: el artículo 55. El apartado 1 11 del citado precepto establece que la Alta Autoridad (la Comisión1 8) "deberá fomentar la investigación técnica y económica relacionada con la producción y el desarrollo del consumo de carbón y acero, así como la seguridad en el trabajo de estas industrias". Esto es, N" 12, 1996, pág. 21-30 REE-23 La l+D en la Unión Europea: el Derecho originarlo encomienda a la Comisión el deber de potenciar la investigación científica y técnica destinada a aumentar el rendimiento y la seguridad en las industrias siderúrgicas y del carbón. Para estimular y facilitar el desarrollo de estas investigaciones, la Comisión, previa consulta al Comité consultivo CECA -que de este modo se convierte en órgano consultivo de investigación 19 -realizará las acciones siguientes: a) Promoverá una fmanciación común por parte de las empresas interesadas. b) Destinará fondos recibidos a titulo gratuito. e) Asignará, con el dictamen conforme del Consejo, fondos procedentes de las exacciones previstas en el artículo 50, sin que pueda sobrepasar, sin embargo, el límite máximo establecido en el apartado 21l de dicho artículo. En relación a las dos primeras acciones, el propio apartado 21l de este artículo 55 establece la obligación de que los resultados obtenidos sean puestos a disposición de todos los interesados en la Comunidad. Finalmente, el último apartado de este precepto indica que la Alta Autoridad emitirá cuantos dictámenes fueren apropiados para la difusión de las mejoras técnicas, especialmente en lo que concierne a los intercambios de patentes y a la concesión de licencias de explotación. Como puede observarse, la regulación que hace esta norma de la investigación científica y técnica está limitada al estricto ámbito material del Tratado, esto es, al carbón y al acero. De otra parte, también puede observarse que distingue dos tipos de investigación: la investigadón técnica, de una parte, y lo que algún autor ha denominado acertadamente la investigación social 20 • En lo que hace referencia a la primera, la CECA ha adoptado distintos programas de ayuda a medio plazo 21 • Y por lo que respecta a la investigación soda!, ha adoptado, asimismo, distintos proyectos de higiene industrial en las minas, seguridad en el trabajo, lucha contra las enfermedades mineras, etc. 22 . Señalemos, por último, que la CECA -dispone, in fine, el apartado 1° del artículo que estamos examinandoorganizará para realizar las tareas investigadoras los contactos adecuados entre los organismos de investigación existentes, que, forzosamente, en un principio, serían sólo los de los Estados miembros puesto que este Tratado, a diferencia del TCEEA, no creó ningún órgano de investigación propio para desarrollar estas misiones. El Tratado de la Comunidad Europea de la Energía Atómica (TCEEA o Euratom) El TCEEA procura también, como el anterior, una base jurídica explícita a la investigadón comunitaria en el campo de la energía nuclear, contemplándola, al menos, en tres lugares distintos: En primer lugar, en el artículo 21l donde se establecen las tareas o acdones a desarrollar por la CEEA y, así, en N" 12, 1996 pág. 21-30 REE-24 su letra a) señala "desarrollar la investigación y asegurar la difusión de los conocimientos técnicos". En segundo lugar, en el Capítulo I "Desarrollo de la Investigación" del Título Segundo (artículos 4 a 10). Y, por último, en el artículo 134 por el que crea un Comité Científico y Técnico (CST) de carácter consultivo, adjunto a la Comisión, que se ocupa de las cuestiones generales derivadas del Tratado para asesorar a aquélla en los programas de investigación y enseñanza en materia de energía nuclear. Este órgano está formado por treinta y tres miembros (dos o tres representantes de cada Estado miembro), nombrados a título personal por un período de cinco años renovable por el Consejo, previa consulta a la Comisión 23 . El artículo 4Q del Tratado recoge los objetivos que se precisan conseguir en el campo de la energía nuclear, a saber: promover y facilitar las investigaciones nucleares de los Estados miembros y completar la ejecución del programa de investigación y enseñanza de la Comunidad. También señala, remitiéndose a lo establecido en el Anexo I, el ámbito de las acciones en la investigación nuclear y se refiere a las materias primas, la física aplicada de la energía nuclear, la fisioquímica de los reactores, el tratamiento de materiales radiactivos, las aplicaciones de los radisótopos, el estudio de los efectos nodvos de las radiaciones en los seres vivos, los equipos y los aspectos económicos de la producción de la energía. La técnica de la programación en la investigación comunitaria tiene su origen explícito en el marco de este Tratado. De este modo, su artículo 71l prevé que el Consejo, por unanimidad y a propuesta de la Comisión que consultará al CST, establecerá los programas de investigación, que serán fijados para un período de cinco años, correspondiendo su ejecución al Centro Común de Investigaciones Nucleares (CCR). Quizás, una de las cuestiones más importantes que se contienen en este Tratado sea, precisamente, la previsión de la creación de un Centro de investigación que realizará la denominada investigación propia de la Comunidad o también "acción directa". Es decir, que el propio Tratado constitutivo crea un órgano de investigación. El CCR está previsto en el artículo &1 TCEEA como órgano encargado de hacer progresar en común los conocimientos y las técnicas necesarias para utilizar de forma industrial la energía nuclear. Constituido por Decisión de la Comisión 71/57, tiene, como preveía el apartado 21l de este artículo, distintos establecimientos para ejercer sus actividades, concretamente en Ispra (Italia), Kalsruhe (Alemania), Petten (Holanda) y Gell (Bélgica). El CCR está fmanciado exclusivamente por la Comunidad y cumple, fundamentalmente, tres objetivos: a) realización de programas de investigación con carácter central, concentrando esfuerzos sobre sus actividades; b) prestación de un servicio de interés público, poniendo a disposidón de los organismos y las empresas industriales, los equipos especiales, conocimientos, productos y servicios que necesiten y e) elaboración de informes científicos y ' l La l+D en la Unión Europea: el Derecho originarlo técnicos para la Comisión. A comienzos de los setenta y como consecuencia, según ha explicado De Ruyt, de la rivalidad entre las industrias nucleares francesas y alemanas, cada una desarrollando sus propias técnicas de construcción de reactores y haciéndose competencia en el mercado mundiaJ24, el Centro entró en una profunda crisis que se saldaría con la diversificadón de sus actividades extendiéndolas a sectores tales como el medio ambiente, la energía solar, los materiales, etc. En resumen, el Tratado Euratom es, como vemos, más extenso que el TCECA a la hora de regular la investigación científica y técnica, quizás como consecuencia de la necesidad de conodmi entos que sentía la Comunidad en esta singular materia, aunque tiene en común con el anterior que tampoco se hace aquí una regulación general de la I+D, sino solamente referida al ámbito material del Tratado. El Tratado de la Comunidad Económica Europea (TCEE) El TCEE en su versión originaria no contenía normas relativas a la investigación científica y tecnológica, salvo un precepto, el artículo 41, dedicado a una materia muy concreta: la investigación agraria. En efecto, el citado precepto disponía que para alcanzar los objetivos de la política agrícola común (P AC) podrían preverse medidas tales como "una eficaz coordinación de los esfuerzos emprendidos en los sectores de la... investigación y divulgación de conocimientos agronómicos" 25 • Esta ausencia de normas reguladoras de la investigadón no significa, como hemos manifestado, que no existiera desde el principio investigadón comunitaria en el marco de la CEE. Sin embargo, la base jurídica de estas acdones durante mucho tiempo sólo tuvieron apoyo en un artículo muy general del Tratado, el artículo 235, que, como se conoce, establece que si una acción de la Comunidad se considera necesaria para el objetivo de ésta, y en el Tratado no se hubiera previsto, el Consejo, a propuesta de la Comisión y después de la comunicadón al Parlamento, adoptará por unanimidad las disposiciones que considere oportunas 26 • La base jurídica expresa de la I+D comunitaria no llegará sino hasta la entrada en vigor en julio de 1987 del AUE, cuyo artículo 24 introduce, como hemos advertido, un Título VI a la Tercera Parte del Tratado que contiene once nuevos artículos, que definen de manera bastante elaborada los objetivos, el marco y los medios de acción a esta nueva política. Por su parte, el Tratado de Maastricht, además de modificar la ubicación sistemática del Título dedicado a la I+D (ahora es el XV del TCE) también introducirá algunos cambios que han mejorado la regulación en este campo. El Acta Unica Europea El AUE, sin duda, supuso para la investigación comunitaria un cambio muy notable. Significó nada menos que su transformación en un campo de competencia formal de la Comunidad o, dicho en otros términos, otorgó cabida a una "nueva" política comunitaria, que en realidad sólo es nueva, como han destacado todos los autores, por lo que se refiere a su inclusión en el Tratado 27 • El AUE contiene, como de inmediato tendremos ocasión de comprobar, una serie de nuevas disposiciones que definen la estructura general de la política de investigación comunitaria. Más acertado, sin embargo, sería señalar -con un tono más modestoque en realidad se limita a codificar, aunque sea en el plano del Derecho originario, los objetivos, modalidades de programación, de acción y de cooperación aplicadas en el primer programa-marco o incluso mucho antes 28 • Pero lo derto es que hubo que esperar a este Tratado para asistir a la elevación de la política de investigación comunitaria a la categoría de Derecho originario, esto es, a tener una base jurídica expresa de la que carecía, salvo la muy general del artículo 235 TCEE. El AUE representa, en suma, el desenlace del proceso evolutivo que ha venido desarrollando la ciencia y la tecnología en el marco de la integración comunitaria. El Título VI dedicado a la Investigación y desarrollo tecnológico comienza señalando en su primer precepto, el artículo 130 F, los fundamentos, la razón de ser y los límites de la investigación comunitaria. El apartado 12 formula lo que muchos -de modo acertadohan denominado el objetivo general de la Comunidad en este campo 29 : "fortalecer las bases dentíficas y tecnológicas de la industria europea y favorecer el desarrollo de su competitividad internacional". Los dos objetivos indicados se complementan pues tratan de explotar las potencialidades que da a la industria su dimensión comunitaria en relación a la de sus principales oponentes. Desde esta perspectiva, hay que señalar que la formulación del objetivo es bastante amplia y no se restringe, como algunos habrían querido, a que la investigación comunitaria sólo fuera complementaria en relación a la que realizan los Estados miembros, si bien esta nodón de complementariedad aparecerá, después en el artículo 130 G. Por su parte, los apartados 22 y 3 11 , formulan otros objetivos más concretos. El apartado 22 indica la vía a seguir por la Comunidad y la conexión entre la política tecnológica y la realización del mercado común; así señala, de una parte, que "estimulará a las empresas, incluyendo a las pequeñas y medianas empresas30, centros de investigación y universidades y, de otro, que "apoyará sus esfuerzos de cooperación fijándose, en es pedal, como objetivo, permitir a las empresas la plena utilizadón de las potencialidades del mercado interior de la Comunidad, en particular por medio de la contratación pública nacional, la definición de normas comunes y la supresión de los w 12, 1996, pág. 21-30 REE-25 La I+D en la Unión Europea: el Derecho originario obstáculos jurídicos y fiscales que se opongan a dicha cooperación"; en definitiva, ir a un espacio científico único, un mercado interior o, en palabras de la Comisión, hacia una "C omunidad Europea de la cienda y la tecnología"31. El apartado 3ll, por su parte, subraya la relación entre el esfuerzo tecnológico y las políticas comunes, disponiendo que en la consecución de estos objetivos, se tendrá especialmente en cuenta la relación entre el esfuerzo común emprendido en materia de investigación y de desarrollo tecnológico, el establecimiento del mercado interior y la ejecución de políticas comunes, en particular, en materia de competencia y de intercambios. De lo expuesto en este precepto se desprende - además de lo señaladoque la Comunidad no tiene vocación de sostener la llamada investigación básica, fundamental o pura, sino únicamente el estadio "precompetitivo" 32 puesto que hace referencia al fortalecimiento de las bases científica y tecnológicas de la industria europea y favorecer el desarrollo de su competitividad internacional, es decir, se ha concentrado sobre el propósito más específico y estratégico de la promoción de la competitividad industrial europea. Aquí aparece la característica más original de la investigación comunitaria que es esendalmente la investigadón ap li cada, que procura conseguir resultados que puedan rápidamente encontrar una salida en el campo industrial o comerdal, con la reserva, sin embargo de que se trate de un desarrollo precompetitivo 33 • Además, el objetivo general de la Comunidad en esta materia es, como ha denunciado la profesora Gon~alves, restrictivo, puesto que somete la promoción de las actividades comunitarias de I+D únicamente al desarrollo de la industria sin hacer referencia a otros sectores de la actividad económica ni a objetivos de interés general 34 . Si nos limitamos a hacer una interpretación literal -continúa escribiendo esta autoralas actividades de investigación en el campo de la medicina y del medio ambiente por ejemplo no estarían cubiertas más que en la medida que contribuyan a promover la competitividad industrial 35 . Es decir, ha adoptado una orientación exclusivamente económica. Lo establecido en este precepto -en concreto en su apartado 311.. resulta, asimismo, restrictivo en relación a la aplicación de los objetivos de desarrollo científico y tecnológico y las otras políticas comunes ya que sólo menciona la de la competencia y la comercial, olvidándose de otras que también podían haber sido señaladas en este precepto. No obstante, esta afirmación debe ser matizada en el sentido de que el precepto, en mi opinión, no puede ser interpretado como excluyente del resto de políticas comunes que expresamente no menciona pues textualmente dice: "políticas comunes, en particular, en materia de competencias y de intercambios"; simplemente, pues, debe entenderse que los autores del Tratado tuvieron en cuenta especialmente las señaladas, pero nada más. No significa que las demás fueran excluidas. Se desprende de este examen de los objetivos de la W 12, 1996 pág. 21-30 REE-26 política de I+D, como ha nombrado Gon~alves, que éstos no son planteados como fines en sí mismos, sino medios del proceso económico que el sistema comunitario concibe en cada momento. La investigación no está valorada como tal. Esto explica -dice- el puesto secundario reservado a la investigación fundamental y a las ciencias sociales y humanas en el marco de la Comunidad36. La política de I+D se configura, en fin, como uno de los objetivos comunitarios que se plasmará, como establece el artículo 130 G, en cuatro tipos de acdones : -Aplicación de programas de investigación, de desarrollo tecnológico y de demostración. -Promoción de la cooperación en materia de investigación, de desarrollo tecnológico y de demostración comunitaria con terceros países y organizaciones internacionales. -Difusión y explotación de los resultados de las actividades en materia de investigación, desarrollo tecnológico y demostración. -Estímulo a la formación y a la movilidad de los investigadores de la Comunidad. No obstante, en mi opinión, aun siendo esto importante todavía lo es más lo que dispone este precepto en su encabezamiento cuando señala que las acciones comunitarias de investigación "completarán" las emprendidas en los Estados miembros. O, dicho en otros términos, el párrafo 1ll de este artículo 130 G establece el principio general de que la política de investigación comunitaria reside en la responsabilidad de los Estados miembros y la acción comunitaria no hace más que completarla. Aquí está la noción de complementariedad a que antes nos referíamos. Esta formulación, sin embargo, no es muy afortunada ya que podría ser interpretada en el sentido de que una acción comunitaria de investigación sólo puede se r desarrollada si figura ya en los programas de algún Estado miembro, Jo que resueltamente estaría en contradicción tanto con los objetivos que figuran en el artículo 130 F.1 como con la definición de acciones ofrecida en el mismo artículo 130 G. Es necesario entender esta frase -como ha avanzado De Ruyt- "expresando el papel, bastante lógico, de evitar las duplicaciones y concentrar los programas sobre acciones que correspondan a la dimensión comunitaria"37. Además, y como consecuencia de este carácter de complementariedad de la política de investigación comunitaria, el siguiente precepto del AUE, el artículo 130 H, impone una obligadón de coordinar los programas nacionales de I+D de los Estados miembros, entre sí, en contacto con la Comisión, pero sin otorgar a ésta ninguna competencia directa sobre el tema, aunque la facultad para que tome en estrecho contacto con los Estados miembros, "cualquier iniciativa útil para promover dicha coordinación". El artículo 130 H, en suma, obliga a que los Estados miembros coordinen, entre sí, sus programas de investigación, pero sin que una institudón comunitaria, como en otras políticas, tengan facultades en esta materia. lA I+D en la Urllór1 Europea: el Derecho originarlo Se tratará, como ha dicho la profesora Gon~lves , de una "cooperación institucional" más que de un instrumento típico de la constitución económica de una Comunidad integracionista 38 • El resultado ha sido, pues, un precepto de contenido relativamente modesto, aunque confirma la autonomía de los Estados miembros para la formulación de sus respectivas políticas nacionales. Como tendremos ocasión de exponer, el Tratado de Maastricht modificará estos aspectos introduciendo una auténtica coordinación comunitaria. Los artículos 1301 a 130 P regulan la programación de la I+D comunitaria. Debe destacarse que estos preceptos, con carácter general, no representan novedad alguna ya que, como conocemos, la programación de la investigación en el marco de la CEE estaba recogida desde las Resoluciones de 1974. En este punto, el AUE se limita a conferir un estatuto de conjunto a la programación elevándola a rango de Derecho originario. La programación de la 1+ D se articula en tomo a tres niveles: El primer nivel, el más genérico, estará integrado por el programa-marco plurianual (artículo 130 1). El contenido de este precepto no incorpora ninguna novedad pues, como se recordará, ya por Resolución del Consejo de 25 de julio de 1977 se aprobó el primer programa-marco. El AUE, en consecuencia, no hace sino recoger lo que ya estaba establecido. La diferencia ahora está en que los programas que se aprueben en base al precepto citado tendrán carácter constrictivo, es decir, ninguna acción podrá ser adoptada por la Comunidad fuera de ellos. El programa-marco, que incluirá el conjunto de acciones a desarrollar, fijará los objetivos científicos y técnicos; determinará sus respectivas prioridades, indicará las grandes líneas de acción previstas, fijará el importe que se considere necesario y las modalidades de participación financiera de la Comunidad en el conjunto del programa, así como el reparto de dichos importes entre las diferentes acciones previstas. El programa-marco -finaliza el artículo 130 1, 22- podrá ser adoptado o completado en función de la evolución de las situaciones, esto es, prevé el examen y revisión del programa-marco atendiendo a un criterio de flexibilidad que ya había sido incorporado en el primer programa-marco sobre I+D para el período 1984-1987. El segundo nivel de programación lo constituyen los programas específicos. El artículo 130 K, que contempla este tipo de programas, establece que el programa-marco se ejecutará mediante programas específicos desarrollados dentro de cada una de las acciones previstas en aquél. cada programa específico precisará las modalidades de su realización, fijará su duración y preverá los medios que se estimen necesarios. Por su parte, el Consejo determinará las modalidades de difusión de los conocimientos que resulten de los programas específicos. Representan, como ha dicho Botana Agra, "el cauce de ejecución del programa-marco"39. Por último, el tercer nivel está integrado por los programas complementarios (artículo 130 L), que sirven, como los anteriores, para ejecutar el programa-marco, pero con la singularidad de que sólo participarán en ellos aquellos Estados miembros que se comprometan a financiarlos, sin perjuicio de una posible participación de la Comunidad. El Consejo establecerá las normas aplicables a este tipo de programas, especialmente en materia de difusión de los conocimientos y de acceso de otros Estados miembros. Además, en la ejecución del programa-marco, la Comunidad podrá prever, de acuerdo con los Estados miembros interesados, una participación en programas de investigación emprendidos por ellos (artículo 130M) y, asimismo, cooperar con terceros países o con organizaciones internacionales, celebrando acuerdos basados en el artículo 228 TCEE (artículo 130 N). En cuanto a la financiación de los programas comunitarios, el artículo 130 P dispone que será señalada, comprendiendo una eventual participación de la Comunidad, al aprobarse cada uno de ellos. En este sentido, el citado precepto no hace sino reiterar las previsiones que contempla el artículo 130 l. La contribución anual de la Comunidad a la I+D será, sin embargo, adoptada en el marco del procedimiento presupuestario, sin perjuicio de otros modos de intervención eventual de la Comunidad. Finalmente, el artículo 130 Q regula el procedimiento de adopción de acuerdos en esta materia. Los procedimientos son varios: El párrafo 1 11 establece que serán adoptadas por unanimidad a propuesta de la Comisión y después de consultar al Parlamento Europeo y al Comité Económico y Social las disposiciones contempladas en los artículos 130 I (programa-marco plurianual) y 130 O (creación de empresas comunes). El párrafo 2 11 en su primera parte establece que el Consejo, a propuesta de la Comisión, previa consulta al Comité Económico y Social, y en consulta con el Parlamento Europeo, adoptará por mayoría cualificada, las disposiciones contempladas en los artículos 130 K (programas específicos), 130 L (programas complementarios) 130M (participación comunitaria en los programas nacionales), 130 N (cooperación con terceros países o con organizaciones internacionales) y apartado 1 11 del130 P (financiación de programas). Y, por último, el párrafo 2 11 in fine establece que los programas complementarios requerirán además la aprobación de los Estados miembros. El Tratado de Maastrichr«' El nuevo Título XV (artículos 130 F al 130 P) de la Tercera Parte del Tratado de la Comunidad Europea CTCE) está dedicado a la investigación y al desarrollo tecnológico. Lo primero que debe subrayarse es que no estamos en presencia, como comprobaremos, de una modificación sustancial de la regulación de la política de investigación comunitaria, sino de una reescritura de su texto -como ha w 12, 1996, pág. 21-30 REE-27 La I+D en la Unión Europea: el Derecho originarlo expresado la Comisión en una Comunicación de 21 de octubre de 1990 sobre la revisión del Tratado- en aras, tras la experiencia obtenida, de mejorar la eficacia de las acciones de investigación desarrolladas por la Comunidad. La redacción que da en este Tratado al artículo 3.m) y al apartado 1 11 del artículo 130 F supone una ampliación de los objetivos que persigue la Comunidad en la materia. En efecto, ya no tiene sólo el objetivo general anundado de "fortalecer las bases científicas y tecnológicas de la industria y favorecer el desarrollo de su competitividad internacional", sino que se ha establecido expresamente en el primero de los preceptos mencionados "el fomento de la investigación y del desarrollo tecnológico" y en el segundo se le ha añadido, consecuentemente, un párrafo del siguiente tenor: "así como fomentar todas las acciones de investigación que se consideren necesarias en virtud de los demás capítulos del presente Tratado". Como observamos, con este nuevo objetivo se ha superado la orientación puramente económica que el AUE parecía haber dado expresamente a la investigación comunitaria, abriéndose a todos los campos posibles y permitiendo una utilización plurisectorial y diversificada de los esfuerzos de investigación. La Comunidad, ahora de modo explícito, podrá promover la investigación en todo tipo de campos (medio ambiente, sanidad, etc.), donde el primer objetivo ya no tiene por qué ser el desarrollo de la industria europea y de su competitividad internacional. La crítica que habíamos realizado al AUE por lo restrictivo de sus objetivos expresos puede ser considerada, tras la reforma de Maastricht, superada ya que, como ha reconocido la propia Comisión, el Tratado de Maastricht sitúa la política de l+D en una doble perspectiva, sintetizada del modo siguiente: fortalecimiento de la vocación industrial y ampliación de horizontes 41 • El apartado 2 11 del precepto que examinamos contiene dos adiciones. De un lado, se señala que la Comunidad estimulará "en todo su territorio" a las empresas ... ; y, de otro, se ha precisado que los esfuerzos de investigación deben ser de "alta calidad". Como han explicado distintos autores, la referencia al conjunto del territorio de la Comunidad que se ha hecho en este precepto es como consecuencia del debate que se produjo en el seno de la Conferencia Intergubemamental respecto a los deseos de algunas delegaciones de introducir en el capítulo de la investigación una referencia explícita a la cohesión económica y social 42 • Mendonar la cohesión en este Título hubiera comportado el riesgo de restringir la investigación a un mero instrumento de política de desarrollo regional, por lo que se optó por no incluirla, aunque ha tenido su reflejo en esta expresión. El apartado 3 11 del artículo 130 F, que relegaba la investigación al establecimiento del mercado interior y de otras políticas comunitarias, en particular las de la competencia y la comercial, ha sido suprimido por considerarse que esa disposición se imponía desde la óptica de 1986, a saber la realización del mercado común, pero en 1992 N" 12, 1996 pág. 21-30 REE-28 ya no tenía tanta importancia. Ahora este párrafo tiene un contenido completamente distinto pues se establece que todas las acciones de la Comunidad que se realicen en virtud del presente Tratado se decidirán y ejecutarán de acuerdo con lo establecido en el presente Título. Es decir, la política de I+D adquiere, en virtud de esta disposición, una dimensión horizontal que atraviesa las diferentes políticas comunitarias. Sus horizontes -ha señalado la Comisiónse amplían, y se fortalece su papel 43 • También ha sufrido una modificación lo referente a la coordinación de las políticas de investigación de los Estados miembros. Como se recordará el AUE contemplaba la coordinación de dichas políticas de los Estados entre sí, sin intervención de la Comunidad. Ahora, la coordinación debe efectuarse entre la Comunidad y los Estados miembros "con el fin de garantizar la coherencia recíproca de las políticas nacionales y de la política comunitaria". A este fin, se otorga a la Comisión la facultad de promover cualquier iniciativa, en estrecho contacto con los Estados, para promover dicha coordinación. Ya no se trata, pues, de una coordinación de las políticas nacionales de los Estados miembros, entre sí, sino de las de éstos con la política comunitaria. Pero, desde luego, lo que más modificación ha sufrido ha sido lo relativo a los procedimientos de adopción de decisiones. Los procedimientos prescritos en el AUE resultaron particularmente complicados y lentos (el pr<r grama-marco 1990-1994 sufrió un considerable retraso). En la redacción que se da en el Tratado de Maastricht los programas-marco plurianuales serán adoptados por el Consejo, por unanimidad, con arreglo al procedimiento previsto en el artículo 189 B (procedimiento de codecisión«) y previa consulta al Comité Económico y Social. El Consejo se pronunciará por unanimidad durante todo el procedimiento de codecisión (artículo 130 1), lo que hace particularmente estrecho el margen de acuerdo con el Parlamento y disminuye el papel de éste. Idéntico procedimiento se seguirá, a tenor de lo establecido en el artículo 130 O, para la creación de empresas comunes o cualquier otra estructura que se considere necesaria para la concreta ejecución de los programas de investigación, de desarr<r llo tecnológico y de demostración comunitarios. Los programas específicos (artículo 130 1.3) serán adoptados, como indica el apartado 4Q de este precepto, por el Consejo, por mayoría cualificada, a propuesta de la Comisión y previa consulta al Parlamento Europeo y al Comité Económico y Social. Asimismo, las disposiciones previstas en los artículos 130 J a 130 L deberán ser adoptadas siguiendo el procedimiento previsto en el artículo 189 C (procedimientO de COOperación 45 ) y previa consulta al Comité Económico y Social, de conformidad con lo que establece el artículo 130 0.2. Como vemos, en estos nuevos procedimientos que se establecen, el Parlamento Europeo adquiere un mayor papel en el proceso de decisión, que se refuerza, además, con lo dispuesto en el artículo 130 P que obliga a la La I+D en la Unión Europea: el Derecho originarlo Comisión a la presentación de un infonne anual al Parlamento y al Consejo que versará en particular sobre las actividades realizadas en materia de investigación y desarrollo tecnológico y de difusión de los resultados durante el año precedente, así como sobre el programa de trabajo del año en curso. NOTAS Dechamps, G., "La politica de investigación y desarrollo tecnológico de la Comunidad Europea: el programa marco 1987- 1991", Revista de estudios e inwsttgactón de las Comunidades Europeas, n° 5, 1988, p. 305. Vid., en este sentido, Solá y Solá, J. Po/íttca tecnológica en la CEE, IMPIV A, Valencia, 1986, p. 9 y Botana Agra, M., "El Acta Unica Europea y el marco juridico de la política de la CEE sobre investigación y desarrollo tecnológico", Nottcías!CEE, n° 51, 1989, p. 31. ' Botana Agra, M., "El Acta Unica Europea y el marco jurídico ... ", cit., p. 33. • André, M. , Política de investigación y desarrollo tecnológíco, Oficina de Publicaciones de las Comunidades Europeas, Luxemburgo, 1988, p. 19. Si la integración horizontal supuso un avance frente a la orientación francesa de la integración sectorial, aquélla no se agotaba en sí misma. Los Tratados de Roma no obviaron que existía una interrelación entre los factores económicos y los factores estructurales jurídico-institucionales. En sus preámbulos se conocía que el objetivo fmal al que debían conducir las acciones de integración era la "unión cada vez más estrecha de los Pueblos Europeos". 6 Los documentos oficiales de la Comisión califican a la política de 1+0 como una "politica común". Vid ., por ejemplo, • un marco para las Acciones comunitarias de Investigación y Desarrollo Tecnológico en los años 1990", Comunicación de la Comisión, SEC (89) 675 final, Bruselas, 13 de junio de 1989, p. 7. Sobre esto vid. Muñoz-Delgado Ortiz, J.A., "Las acciones COST", Polfttca científica, junio-septiembre, 1986, pp. 9-12. 8 Resolución del Consejo de 14 de enero de 1974 OOCE n° C 7/2, de 29 de enero de 1974. Resolución de 14 de enero de 1974 OOCE n° e 7/ 5, de 29 de enero de 1974). 10 Resolución de 14 de enero de 1974 OOCE n° C 7/6, de 29 de enero de 1974). 11 Resolución de 14 de enero de 1974 OOCE n° e 7/7, de 29 de enero de 1974). 12 Vid. sobre eSta cuestión López Mayor, V., "Nueva política y normativa comunitaria de investigación y desarrollo sobre tecnologías de la información: 1985-1990", Nottcias/CEE, n° 75, 1991 , pp . 53-65. " JOCE n° C 208, de 14 de agosto de 1983. 14 Los objetivos del primer programa-marw eran los siguientes: promoción de la competitividad agrícola, promoción de la competitividad industrial, mejora de la utilización de las materias primas, mejora de la gestión de las fuentes energéticas, fortalecimiento de las ayudas al desarrollo, mejora de las condiciones de la vida y del trabajo y mejora de la eficada del potencial dentíflco y técnico de la Comunidad. 1s Estos criterios de exponen en Anexo Il de la Resolución. 16 Botana Agra, M., "El Acta Unica y el marco .. .", cit., p. 33. 17 A este respecto ya es revelador el Memorándum de la Comisión, que el Consejo Europeo hizo suyo, "Hacia una Comunidad Europea de la Tecnología", COM (85) 320 final, JOCE n° 6/ 1985, p. 24. 18 Como es conocido, por el Tratado de Bruselas de 8 de abril de 1965 (el denominado Tratado de fusión de ejecutivos), se constituyó un Consejo único y una Comisión única de las Comunidades Europeas. 1' Andrés Gómez de Barreda, M1 R., Lorca Corrons, A. y Urzainquei Miquelez, E., Investigación y desarrollo en las Comunidades Europeas, CSic-Gabinete de EStudios de la Presidencia, Madrid, 1985, p. 21. Sobre el Comité consultivo CECA en general, vid. Mangas Martín, A. , "Los órganos auxiliares: el Comité de Representantes Permanentes (COREPER). El Comité Económico y Social. El Comité Consultivo de la CECA y el Tribunal de Cuentas", Tratado de Derecho Comunitario Europeo, 1, Civitas, Madrid, 1986, pp. 167- 171. ¡;¡ Solá y Solá, J., Polfttca tecnológica ... , cit., p. 10. 21 En 1968 el Consejo de Ministros aprobó el primer programa de ayuda a la investigación del carbón para el período 1967-1969, vid. Bul/etin de la Communauté Européenne du cbarbon et de l'acter, n° 41, 1966. El segundo programa fue elaborado en 1970 y puesto en marcha para los años 1970-1974, publicado en el)OCE n° e 99 de 31 de julio de 1970; fue revisado en 1972 y publicado en el JOCE n2 e 74 de 10 de julio de 1972. El tercer programa para el período 1975-1980 fue publicado en el JOCE n° C 60/16 de 25 de mayo de 1974, etc. n Vid., por ejemplo, JOCE n° C 10/2 de 14 de enero de 1977, establecimiento de un programa de investigación en materia de seguridad minera o JOCE n° C 159/3 de 5 de julio de 1978, establecimiento de un programa de investigación en materia de higiene industrial en las minas. '13 Vid. "Comités Europeos competentes en 1 +O", Polfttca Ctentifica, abril, 1986, p. 11. l• De Ruyt,]., L'Acte Unique Europeen, Editions de I'Université de Bruxelles, Belgique, 1987, p. 203. lS Sobre este tema vid., Vázquez Losada, A.M'., "La polftica comunitaria de investigación y desarrollo tecnológico en el sector agrario", Nottctas!CEE, n° 73, 1991, pp. 27-35. 24 El profesor )ean-Victor Louis establece tres condiciones para la aplicación de este precepto: 1 a tiene que considerarse la acción como necesaria; 21 la acción debe tener como fmalidad la realización de un objetivo del Tratado ya sea general o particular y 31 es necesario que el Tratado no haya previsto las medidas de acción suficientes para alcanzar el objetivo perseguido, vid., L'ordre jurtdique communautaire, Luxemburgo, 1986, p. 50. Es claro que estas tres condiciones se dan en la política a que nos estamos refiriendo. La doctrina más autorizada (Van der Meersch, W., "L'ordre juridique des Communautés Européennes et le Droit Intemational", Recueíl des Cours de I'AcademtedeDroit lntemationa4 vol. 5, n° 148, 1975) considera que esta histórica disposición •no crea ni determina las competencias ni las distribuye entre las in~tituciones comunitarias. Es estrictamente subsidiario y no tiene por objeto más que colmar una laguna en el ejercicio de una competencia determinada sin poner en cuestión el equilibrio institucional del Tratado". Sin embargo, la jurisprudencia comunitaria ha adoptado posiciones más expansivas a la hora de interpretar el alcance de esta disposición, al declarar expresamente que el artículo 235 permite al Consejo tomar todas las disposiciones apropiadas incluso en el marco de las relaciones internacionales (Aff . 22/70. Arr& 31 / 3n1. "Commission c. Conseil. Accord Européen sur les Transports Routiers". Recueil de )urisprudence, 1971, pp. 263-284). Vid igualmente sobre este artículo, entre otros, Olmi, G., "La place de l'articlc 235 TCEE dans le systeme des atributions de competence a la Communauté", Melanges Femand Debousse , vol. Il, Bruselas, 1979, p. 285;Marenco, G., "Lescondictionsd'aplication de l'article 235 du Traité CEE", RMC, nu 131, 1970, p. 154; N" 12, 1996, pág. 21-30 REE-29