El transporte colaborativo. Uber o la revolución del transporte urbano. Retos para el transporte rural en Castilla y León

0 Facultad de Ciencias Económicas y Empresariales Trabajo de Fin de Grado Grado en Administración y Dirección de Empresas El transporte colaborativo. Uber o la revolución del transporte urbano. Retos para el transporte rural en Castilla y León Presentado por: Carlos José Urueña García Tutelado por: Helena Villarejo Galende Valladolid, 8 de julio de 2019 1 RESUMEN La economía colaborativa emplea recursos de particulares infrautilizados para obtener ingresos. Ha llegado al transporte, donde compite directamente con el sector del taxi. Empresas como Uber ofrecen una plataforma tecnológica para poner en contacto a conductores y usuarios, a precios más competitivos que los del taxi. Sin embargo, cuestionamos su carácter colaborativo: por la rápida mercantilización de su actividad -capitalización bursátil de más de 78.000 millones de dólares-; y por la prestación del servicio a través de licencias de arrendamiento de vehículos con conductor, en lugar de por particulares. Los tribunales encuadran la actividad de Uber en el marco del transporte, sujeta a la legislación nacional en esta materia. Los conflictos entre taxi y VTC en España han dado lugar a huelgas que se han zanjado con nueva regulación. El taxi es un sector rígido en términos de número de licencias y de tarifas. Se han aplicado los mismos principios a las VTC (ratio 1:30 o prohibición de trayectos urbanos a partir de 2022), abriendo la puerta a una regulación diferente en cada Comunidad Autónoma o en cada municipio. El sector VTC está concentrado en unos pocos operadores que poseen miles de licencias, aglutinadas casi en exclusiva en el ámbito urbano. Es necesario una regulación armonizada, y que permita fomentar su empleo en el medio rural para afrontar la despoblación de regiones como Castilla y León. Palabras clave: transporte colaborativo, Uber, taxi, medio rural Clasificación JEL: K23 (Derecho administrativo e industrias reguladas), R41 (Transportes: demanda, oferta y congestión), R48 (Fijación de precios por el gobierno; Políticas reguladoras) 2 ABSTRACT Collaborative economy tries to make an income from people’s resources which are underused. It has arrived to the transport activities where it competes directly with the taxi sector. Companies such as Uber present a technological platform to create a market between drivers and users, offering more competitive prices than taxi does. However, these companies raise doubts about its collaborative aim: due to the fast growth of this business -more than 78 billion dollars of market capitalization-; and because the service is not carried out by particular people, but through official licenses of drivers for hire. The Court sentences pose Uber’s activity within the framework of transport, subject to national legislation on this topic. The controversy between taxi and drivers for hire in Spain has led to strikes, which ended up with new regulations. Taxi is a very rigid sector in terms of number of licenses and fares. Those same principles have been applied to the drivers for hire activities (i.e. 1:30 ratio or the ban on performing urban journeys from 2022), opening the door to a different regulation in each Autonomous Community or, even in each municipality. The drivers for hire sector is highly concentrated in a few companies holding thousands of licenses, almost exclusively in the urban area. A new and harmonized regulation is needed in order to foster its potential use in rural areas to face the depopulation in Regions such as Castile and Leon. Keywords: collaborative transport, Uber, taxi, rural areas JEL Classification: K23 (Regulated industries and Administrative law), R41 (Transportation: demand, supply and congestion) and R48 (Government pricing and policy) 3 ÍNDICE 1. INTRODUCCIÓN ................................................................................... 5 2. EL CAMINO HACIA LA ECONOMÍA COLABORATIVA ........................ 8 2.1. La crisis de la “sociedad de la propiedad privada” ................................. 8 2.2. Caracterización de la economía colaborativa ........................................ 9 2.3. La economía colaborativa en el ámbito del transporte ........................ 11 3. EL PAPEL DE LA PLATAFORMA COLABORATIVA DE UBER Y SU CONSIDERACIÓN JURÍDICA .......................................................................... 14 3.1. ¿Cómo define Uber su plataforma? Su pretendido encaje en la categoría de “servicios de la sociedad de la información” ................... 16 3.2. La consideración de Uber como prestador de servicios en el ámbito del transporte ............................................................................................ 17 3.3. El reflejo del criterio del TJUE en el ámbito jurisprudencial español .... 19 3.4. Uber como transportista o intermediario en el ámbito del transporte ... 20 4. EL TRANSPORTE PÚBLICO DISCRECIONAL EN EL ÁMBITO URBANO: TAXIS VS. VTC ............................................................................... 23 4.1. Argumentación económica .................................................................. 25 4.2. El poder de negociación del sector del taxi ......................................... 26 4.3. Prestación efectiva del transporte colaborativo: de conductores no profesionales a licencias VTC ............................................................. 29 4.4. Ventajas económicas del funcionamiento de las VTC ......................... 31 4.5. Régimen fiscal del taxi y de las licencias VTC ..................................... 32 5. EVOLUCIÓN DE LOS PRINCIPALES REQUISITOS DE LAS LICENCIAS VTC .............................................................................................. 34 5.1. Ratio entre licencias de VTC y taxi ...................................................... 35 5.2. Ámbito territorial de las autorizaciones ................................................ 41 5.3. Número mínimo de vehículos para desempeñar servicios VTC .......... 43 5.4. Requisitos complementarios introducidos por las Comunidades Autónomas .......................................................................................... 44 6. COMPETENCIAS DE LA COMUNIDAD DE CASTILLA Y LEÓN EN MATERIA DE TRANSPORTE .......................................................................... 47 7. OPORTUNIDADES DEL TRANSPORTE COLABORATIVO EN EL MEDIO RURAL. EL CASO DE CASTILLA Y LEÓN ......................................... 49 7.1. Diagnóstico demográfico en Castilla y León: el reto de la despoblación para la prestación del servicio de transporte ....................................... 49 7.2. Limitación de las VTC a trayectos interurbanos: el concepto de término municipal y la problemática de las Entidades Locales Menores .......... 50 4 7.3. Condicionantes de la baja oferta de VTC en el medio rural ................. 53 8. CONCLUSIONES ................................................................................ 57 9. BIBLIOGRAFÍA .................................................................................... 63 5 1. INTRODUCCIÓN El transporte es una necesidad en la sociedad del siglo XXI, convirtiéndose en un elemento esencial para que millones de ciudadanos puedan llegar a sus puestos de trabajo, cumplir con sus compromisos sociales, realizar sus compras o disfrutar de su ocio. En un mundo eminentemente urbano, la estructuración del transporte en las ciudades plantea grandes retos. Éstos van desde el coste económico de la adquisición de vehículos, a los problemas de atascos y movilidad, pasando por la contaminación. La dimensión de este fenómeno queda patente en España, donde el 90% de los habitantes vive en el 30% del territorio 1 . Y también tiene su reflejo a escala mundial, con un 55% de la población residiendo en ciudades, porcentaje que se incrementará hasta el 68% en el año 2050 2 . La configuración actual de los entornos urbanos hace que buena parte de la población resida o trabaje en zonas periféricas, en las que resulta más complicado contar con una red de transporte público densa. En ese contexto, el transporte de “última milla”, el que acerca al usuario hasta su destino final, se realiza preferentemente en vehículos privados. La necesidad de contar con vehículo privado para llegar al destino, condiciona que ésta sea la opción elegida para efectuar el conjunto del trayecto. El transporte colaborativo ofrece una alternativa a los vehículos privados para este tipo de desplazamientos. Además, la regulación del sector también debe ofrecer soluciones a las zonas más despobladas, rurales o con baja densidad de población. La denominada “economía colaborativa” ha propiciado la creación de plataformas como Uber y Cabify, que operan en el ámbito urbano y ofrecen un servicio similar al del taxi. Con ello se genera una competencia por un segmento de mercado coincidente, pero en el que los prestadores de servicios están sujetos a requisitos distintos. 1 “El 30% del territorio español concentra el 90% de la población”. Diario” “El País”. Disponible en: https://elpais.com/politica/2018/10/05/actualidad/1538767620_420819.html [consultado: 08/06/2019]. 2 “Las ciudades seguirán creciendo, sobre todo en los países en desarrollo”, publicado por el Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de las Naciones Unidas en mayo de 2018. Disponible en: https://www.un.org/development/desa/es/news/population/2018-world- urbanization-prospects.html [consultado: 06/07/2019]. 6 Este trabajo aborda, en primer lugar, los condicionantes que están detrás del surgimiento de la nueva economía colaborativa, como fenómeno económico que ha renacido en la cuarta revolución industrial. La realidad de esta “colaboración” ha trascendido las relaciones entre particulares, contando con la presencia de grandes empresas y con un negocio de miles de millones de euros en toda la Unión Europea. Se trata de un nuevo modelo empresarial, como puede comprobarse con la salida a Bolsa de Uber el pasado 10 de mayo 3 , contando con una capitalización bursátil de más de 78.300 millones de dólares 4 en el mercado de valores de Nueva York. Por ello, en las siguientes páginas se debate sobre los retos jurídicos que afronta la economía colaborativa en el ámbito del transporte, centrando el análisis en la empresa más reconocida del sector, Uber. Se pretende realizar una aproximación a cuatro cuestiones fundamentales, que han de ser convenientemente separadas: 1. La consideración jurídica de las plataformas electrónicas dedicadas al transporte discrecional de pasajeros en el ámbito urbano. Del análisis de los pronunciamientos judiciales de los últimos años y de la propia actividad de Uber, se concluirá que presta servicio en el ámbito del transporte, como un auténtico transportista. En consecuencia, va más allá de un mero servicio de intermediación digital. 2. La forma en que se lleva a cabo la prestación efectiva del servicio de transporte colaborativo en el ámbito urbano. Si bien Uber comenzó contando con conductores no profesionales para prestar el servicio (UberPop), la jurisprudencia y, posteriormente, la normativa, han establecido la obligación de disponer de conductores y vehículos convenientemente autorizados. Ello ha llevado a que opten por emplear la 3 La compañía debutó en el parqué neoyorquino el 10 de mayo. Según las fuentes financieras, se ha tratado de la mayor salida a bolsa de una empresa tecnológica en Estados Unidos prevista para el año 2019. Destaca el hecho de que uno de sus mayores rivales en el mercado americano, Lyft, salió a cotización el 29 de marzo. La entrada en el mercado de valores de ambas compañías deja patente el tránsito de la economía meramente colaborativa hacia un modelo híbrido entre economía colaborativa y de mercado. Disponible en: https://www.theverge.com/2019/5/10/18564197/uber-ipo-stock-valuation-pricing-fares-drivers- public-market [consultado: 28/06/2019]. 4 Esta cifra se corresponde con la capitalización bursátil a cierre de mercado el 28 de junio de 2019. Disponible de manera actualizada en: https://es.investing.com/equities/ubertechnologies-inc [consultado: 28/06/2019]. 7 figura de las licencias de arrendamiento de vehículos con conductor (VTC). Esto ha reavivado el conflicto con el sector del taxi, cuyo último capítulo pasa por la aprobación del Real Decreto-ley 13/2018, una norma que cambia radicalmente el panorama de actuación de los VTC, al destinarlos al transporte interurbano. 3. El conflicto existente entre el sector tradicional del taxi y el de arrendamiento de vehículos con conductor. El número limitado de autorizaciones para el servicio de taxi conlleva la aparición de un importante mercado secundario de licencias, con unos precios muy elevados, que convierten estos títulos en verdaderos activos económicos en lugar de en meras autorizaciones administrativas. En este sentido, la competencia de las VTC, sujetas también a un número limitado -ratio 1:30-, perjudican los intereses económicos del sector del taxi. Desde un punto de vista normativo, resulta deseable alcanzar un modelo armonizado pero, parece que se ha optado por delegar esta problemática en cada Comunidad Autónoma y, eventualmente, en cada municipio. Con ello, se puede dar un marco normativo diferente en cada localidad, y la consiguiente inseguridad jurídica. 4. El papel que puede jugar el transporte discrecional para articular el territorio de las provincias que afrontan el reto demográfico o tienen una baja densidad de población. La nueva normativa de las VTC se ha realizado pensando en las grandes ciudades pero, como veremos, puede plantear graves inconvenientes para la prestación de estos servicios en el medio rural. Siguiendo esta estructura, se realiza un recorrido por las principales normas y pronunciamientos judiciales en esta materia. De forma sucesiva, se analizan las cuatro cuestiones planteadas, mostrando cómo ha cambiado radicalmente la configuración de las plataformas colaborativas de transporte. Del mismo modo, se pretende poner el foco en la excesiva atención que recibe el equilibrio taxi-VTC en el entorno urbano, relegando las sinergias positivas que pueden tener ambas modalidades de transporte en el entorno rural. 8 2. EL CAMINO HACIA LA ECONOMÍA COLABORATIVA 2.1. La crisis de la “sociedad de la propiedad privada” El pasado 15 de septiembre de 2018 se cumplió el décimo aniversario de la quiebra de Lehman Brothers 5 , el cuarto mayor banco de inversión de Estados Unidos. Esta efeméride marcó un hito en la crisis financiera que se estaba gestando y propició su contagio a la economía real a escala mundial. ¿Cómo una entidad con más de 158 años de historia, que sobrevivió incluso al crack de 1929, pudo sucumbir en cuestión de días? No existe una respuesta sencilla, pero uno de los detonantes se encuentra en las denominadas hipotecas subprime, rebautizadas a partir de ese momento como “hipotecas basura” 6 . Estos instrumentos tenían un riesgo superior a otros créditos, concediéndose a clientes con un dudoso historial o sin empleo estable, que no podían proporcionar avales y que se ven abocados a asegurar los pagos o a contratar otros productos financieros complejos. Más allá de su dinámica y de los impagos que generaron, estos créditos tenían como finalidad facilitar la compra de activos reales, viviendas que los consumidores querían tener en propiedad. Es uno de los síntomas del camino recorrido en el siglo XX, caracterizado por el tránsito hacia la “sociedad de la propiedad privada” 7 , gracias al auge de las grandes economías industriales. Disponer en propiedad de una casa o de un vehículo se ha convertido en un objetivo esencial en el proyecto vital de millones de personas. Son elementos 5 “La histórica quiebra de Lehman Brothers, diez años después”. Disponible en: http://www.expansion.com/empresas/banca/2018/09/02/5b8c04f3468aebdd308b467d.html [consultado: 08/06/2019]. 6 “Tiempo de conceptos: ¿qué son las hipotecas subprime?”, por el Instituto de Estudios Bursátiles (IEB). Disponible en: https://www.ieb.es/tiempo-de-conceptos-que-son-las-hipotecas- subprime/ [consultado: 06/07/2019]. 7 Se trata de un concepto acuñado por la Escuela Austríaca, encabezada por Ludwig von Mises. Uno de los impulsores de este concepto, Hans-Hermann Hoppe, identifica esta propiedad privada como un “derecho de exclusión que puede ser ejercido por los propietarios en una economía de mercado”, afirmando que es útil para mantener el valor de la propiedad, al tiempo que permite que el mercado produzca los bienes que las personas desean. Disponible en: https://www.mises.org.es/2017/11/los-austriacos-y-la-sociedad-de-propiedad-privada/ [consultado: 07/07/2019]. La economía colaborativa y el paso a la “sociedad de consumo” que se defiende en este trabajo implica que los propietarios de un bien no ejerzan plenamente su derecho de exclusión, para que algunos activos de su propiedad puedan ser empleados por terceros a cambio de una contraprestación. 15 Tanto el conductor como el usuario están registrados en la plataforma, que establece mediante un algoritmo el precio estimado del servicio, conocido por el usuario en el momento de la contratación, y se encarga de la gestión del pago a través de la tarjeta de crédito facilitada por el cliente en el momento de registrarse en la aplicación. No obstante, desde el 20 de agosto de 2018, es posible el pago en efectivo, opción disponible sólo para la ciudad de Madrid 20 y que debe ser indicada en el momento de la concertación del servicio a través de la aplicación. En esta primera aproximación, queda patente que la plataforma tecnológica de Uber va mucho más allá de la mera conexión entre el usuario y el prestador del servicio. Tanto el Tribunal de Justicia de la Unión Europea como el Tribunal Supremo de nuestro país han confirmado en sendas sentencias que Uber presta servicios en el ámbito del transporte 21 . Hasta hace escasas fechas, la cuestión radicaba en determinar si los servicios de Uber debían considerarse como servicios de transporte, servicios propios de la sociedad de la información o como una combinación de ambos 22 . Las consecuencias no son desdeñables: al ser catalogado como un servicio de transporte, la actividad de Uber queda albergada bajo la legislación nacional sectorial en esta materia 23 , mientras que, si se considera como un servicio de la sociedad de la información, queda cobijada por las Directivas europeas sobre 20 “Uber permite el pago en efectivo en Madrid desde este lunes”. Disponible en https://www.20minutos.es/noticia/3420431/0/uber-pago-efectivo-madrid/ [consultado: 15/06/2019]. 21 Sentencia de la Gran Sala del TJUE de 20 de diciembre de 2017, y Sentencias del Tribunal Supremo 81/2018, de 24 de enero de 2018 y 87/2018, de 25 de enero de 2018. 22 Esta delimitación positiva constituye el contenido de una de las cuatro cuestiones prejudiciales elevadas al Tribunal de Justicia de la Unión Europea por el Juzgado de lo Mercantil número 3 de Barcelona, en el marco de una demanda por competencia desleal interpuesta por la Asociación Profesional Elite Taxi. Referencia en la Sentencia de la Gran Sala del TJUE de 20 de diciembre de 2017 en el asunto C-434/15, párrafo 15. 23 Como se analizará más adelante, el transporte que no trasciende las fronteras de un Estado miembro es uno de los ámbitos que el Derecho comunitario no ha regulado. De hecho, la actividad de transporte queda expresamente excluida de la Directiva 2006/123/CE de servicios. 16 comercio electrónico y sobre servicios, transpuestas mediante tres leyes en nuestro ordenamiento jurídico 24 . 3.1. ¿Cómo define Uber su plataforma? Su pretendido encaje en la categoría de “servicios de la sociedad de la información” Uber pretende encuadrar su actuación como mero intermediario. De hecho, indica al usuario que éste “reconoce que Uber no presta servicios de transporte o de logística o funciona como una empresa de transportes, y que dichos servicios de transporte o de logística se prestan por terceros contratistas independientes, que no están empleados por Uber ni por ninguna de sus afiliados” 25 . Con ello, persigue que su actividad recaiga en el ámbito de los “servicios de la sociedad de la información”, definidos como aquellos prestados normalmente a cambio de una remuneración, a distancia, por vía electrónica y a petición individual de un prestatario de servicios 26 . Estos se ven regulados por la normativa comunitaria, que determina la exención de las autorizaciones administrativas pertinentes para el desarrollo de sus funciones, disfrutando también de un régimen de responsabilidad limitada en aspectos tan importantes como la protección de datos o responsabilidad patrimonial. Ahora bien, una plataforma colaborativa puede actuar en la práctica como prestadora del servicio subyacente, en cuyo caso perdería su consideración de servicio de la sociedad de la información y quedaría sujeta a la regulación sectorial específica que, en el caso del transporte, implica la obtención de la pertinente autorización. 24 La Directiva de comercio electrónico fue transpuesta a nuestro ordenamiento por la Ley 34/2002, de 11 de julio, de servicios de la sociedad de la información y de comercio electrónico. Por su parte, la Directiva de servicios ha encontrado su plasmación en dos normas: la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio y, llevando los principios de la Directiva a otros sectores no expresamente contemplados en ella, la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio. 25 Términos y condiciones de Uber B.V., cláusula 2, dedicada a “Los Servicios”, según la última actualización de 4 de diciembre de 2017. Disponible en: https://www.uber.com/es- US/legal/terms/es/ [consultado: 15/06/2019]. 26 Definición contenida en el artículo 2.a de la Directiva 2000/31/CE sobre el comercio electrónico, transpuesta a nuestro ordenamiento mediante la Ley 34/2002, de 11 de julio, de servicios de la sociedad de la información y de comercio electrónico. 17 3.2. La consideración de Uber como prestador de servicios en el ámbito del transporte En este punto, destacan las cuestiones prejudiciales elevadas al Tribunal de Justicia de la Unión Europea 27 y, en concreto, las conclusiones presentadas en el caso C-434/15 por el Abogado General, Maciej Szpunar, el 11 de mayo de 2017. Aunque el litigo se centra sobre la actividad de UberPop, modalidad que, como veremos más adelante, implica la actuación de conductores no profesionales como prestadores del servicio, sirve para que el Abogado General plantee un debate de alcance general. Considera que, por su propia naturaleza, algunas actividades pueden ser entendidas como servicios mixtos, tal y como contempla la Directiva 2000/31/CE sobre comercio electrónico. En el caso de Uber, este carácter vendría representado por la labor de intermediación que ofrece su plataforma online para poner en contacto al usuario con el conductor (componente exclusivamente electrónico), y por la fijación de las condiciones y su papel en la prestación efectiva del transporte (elemento no electrónico o de alcance físico). Szpunar defiende que estos servicios mixtos sólo pueden ser calificados como servicios de la sociedad de la información en dos casos: a) Cuando el servicio que no se presta por vía electrónica es económicamente independiente del prestado por vía electrónica (Abogado General TJUE, 2017) 28 . b) Cuando el prestador del servicio electrónico es el mismo que el prestador del servicio no electrónico, o cuando ejerce una influencia decisiva sobre el 27 El Juzgado de lo Mercantil número 3 de Barcelona elevó una petición de decisión prejudicial al Tribunal de Justicia de la Unión Europea el 16 de julio de 2015, en el marco de una controversia entre la Asociación Profesional Elite Taxi y Uber Systems Spain, S.L. De las cuatro cuestiones planteadas, destaca la segunda, en la que se solicitaba calificar el encuadre de Uber como servicio de intermediación o de la sociedad de la información o, alternativamente, como servicio en el ámbito de los transportes. 28 Conclusiones del Abogado General del Tribunal de Justicia de la Unión Europea en el caso C-434/15, párrafo 33. 18 mismo, estamos ante un servicio de la sociedad de la información si el elemento esencial de la prestación se realiza por vía electrónica 29 . El Abogado General concluye que la actividad de Uber no cumple ninguno de los dos criterios. El primero de ellos, porque Uber ha de analizarse como un conjunto, desde el servicio de conexión entre pasajeros y conductores, hasta la propia prestación de transporte en sí misma; el segundo porque el elemento principal es el servicio de transporte, que obviamente no es prestado por vía telemática, y sobre el que Uber mantiene una influencia decisiva. En consecuencia, Szpunar proclama que “tal servicio [Uber] debe calificarse como «servicio en el ámbito del transporte»” 30 . Este criterio fue recogido por la esperada Sentencia de la Gran Sala del TJUE, de 20 de diciembre de 2017, que se pronuncia sobre las referidas cuestiones prejudiciales elevadas por el Juzgado de lo Mercantil de Barcelona. En su resolución, proclama que “debe considerarse que este servicio de intermediación forma parte integrante de un servicio global cuyo elemento principal es un servicio de transporte y, por lo tanto, que no responde a la calificación de «servicio de la sociedad de la información»” 31 , confirmando que se trata de un servicio en el ámbito del transporte y que queda excluido del marco de aplicación de la Directiva de servicios y de la Directiva de comercio electrónico. Desde el punto de vista de la normativa aplicable, esta consideración tiene una importancia capital. Así, la actividad de Uber no estaría sometida en el ámbito de aplicación del artículo 56 del TFUE, relativo a la libre prestación de servicios en general, sino que tiene su reflejo en el artículo 58 del Tratado: este precepto encomienda la regulación a lo dispuesto en el título destinado a los transportes. Ahora bien, es preciso destacar que no existe legislación comunitaria sobre los 29 Conclusiones del Abogado General, párrafo 35. 30 Conclusiones del Abogado General, párrafo 71. 31 Sentencia de la Gran Sala del TJUE, de 20 de diciembre de 2017, párrafo 40. La Gran Sala justifica esta consideración en aspectos como que la aplicación es imprescindible para poner en contacto a conductores y a las personas que desean realizar un recorrido urbano, al tiempo que Uber ejerce una influencia decisiva en otras condiciones de las prestaciones efectuadas por los conductores, estableciendo un precio máximo de la carrera y recibiendo el pago por parte del cliente (párrafo 39 de la Sentencia). 19 servicios de intermediación de transportes como Uber, por lo que habrá de atenerse a la normativa sectorial propia de cada Estado miembro. 3.3. El reflejo del criterio del TJUE en el ámbito jurisprudencial español La consideración de Uber como plataforma encuadrada en el ámbito del transporte llegó a España pocas semanas después del pronunciamiento del TJUE, a través de las Sentencias 81/2018, de 24 de enero, y 87/2018, de 25 de enero, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo 32 . Su interés reside en la jurisprudencia que sientan, al responder a sendos recursos de casación en los que se pretende determinar, con carácter general, “el marco regulador de las actividades de intermediación o conexión de usuarios y servicios a través de plataformas digitales” 33 , abriendo la posibilidad a que estén sometidas al régimen administrativo del transporte. Ambas Sentencias del Alto Tribunal traen causa en los recursos de casación interpuestos por la Generalitat de Cataluña contra las Sentencias del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo de Barcelona de 2016, que revocaban una sanción de 4.001 euros impuesta a Uber por la Generalitat, por la contratación como transportista y la facturación en nombre propio de servicios de transporte público discrecional de viajeros en vehículos de hasta nueve plazas sin ser previamente titular de una autorización de transporte. Por tanto, ya no se refiere al régimen de la prestación efectiva del servicio, sobre el que el TJUE se había pronunciado para los transportes efectuados por conductores no profesionales (UberPop), sino a la consideración jurídica de la plataforma Uber, con independencia de que el prestador efectivo del servicio sea un profesional o no. Se trata de definir la auténtica naturaleza de Uber, ya que el Juzgado de Barcelona recurrido la encuadra en el ámbito de los servicios de la sociedad de la información (por ello consideraba aplicable como régimen de regulación y 32 Sentencias de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo 81/2018, de 24 de enero, disponible en: https://supremo.vlex.es/vid/702169629 [consultado: 07/07/2019] y 87/2018, de 25 de enero, disponible en: https://supremo.vlex.es/vid/702169641 [consultado: 07/07/2019]. 33 Antecedente de hecho tercero, apartado 2º, de la STS 81/2018, de 24 de enero de 2018. 20 sanción la Ley 34/2002, de 11 de julio, de servicios de la sociedad de la información y de comercio electrónico), mientras que la Generalitat entiende que ha de situarse en el ámbito de los transportes (con una regulación encabezada por la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres). El Supremo reitera que la actividad de Uber no es un mero servicio de intermediación, por lo que no tiene cobijo en este ámbito, sino que constituye una parte sustancial de la prestación del servicio de transporte de viajeros, estando por ello sujeta a la autorización administrativa exigida en el artículo 42.1 de la LOTT 34 . 3.4. Uber como transportista o intermediario en el ámbito del transporte Del breve recorrido por los pronunciamientos judiciales descritos, queda patente la sujeción de Uber a la legislación española en el ámbito del transporte. El siguiente paso abre un interesante debate sobre el papel que esta plataforma desarrolla en el sector del transporte. En la terminología de la propia LOTT, puede ajustarse al rol de “intermediario” o de “transportista”. El problema se plantea a la hora de encontrar una definición clara de ambos conceptos en la normativa vigente relativa al transporte de viajeros por carretera. En cuanto al concepto de “transportista”, no existe una descripción precisa ni en la LOTT ni en su Reglamento de desarrollo. No obstante, debido a que este concepto sí que se ha clarificado en el caso del transporte de mercancías, a nivel doctrinal se ha configurado por analogía como “la parte que asume, en nombre propio, la realización de un transporte, siendo irrelevante que lo ejecute con medios propios o ajenos” (Boboc, 2017, p. 11). Respecto al concepto de “intermediario”, la LOTT remite su regulación a la legislación en materia de turismo, identificándose como las funciones propias de las agencias de viajes. Además, cabe reseñar que la Ley 9/2013, de 4 de 34 Fundamento de Derecho Segundo de la STS 81/2018, de 24 de enero de 2018. 21 julio 35 , abre el camino a la liberalización en el ámbito de la intermediación de transportes. Esta distinción tiene gran trascendencia práctica. En el caso de que Uber sea considerado como intermediario en el ámbito del transporte, podría ser suficiente con que su actividad se sujetara a la comunicación de inicio de actividad a la que se someten las agencias de viajes (no es necesario disponer de una autorización administrativa en estos casos), pudiendo llegar a no exigirse tan siquiera este requisito en el caso de que se consume la pretendida liberalización en el ámbito de la intermediación del transporte anunciada en 2013. Como se ha indicado a lo largo de este trabajo, la actividad de Uber está indisolublemente ligada con la prestación efectiva del servicio de transporte. Desde estas páginas se defiende que Uber ha de ser considerada como un auténtico transportista. En la Comunicación sobre la Agenda Europea para la economía colaborativa (Comisión Europea, 2016), la Comisión ofrece unos criterios para determinar el nivel de control de las plataformas tecnológicas sobre el prestador efectivo del servicio que, en caso de cumplirse, justifican que la plataforma sea considerada como la prestadora del citado servicio. En concreto, enumera tres aspectos: - Precio: ¿fija la plataforma colaborativa el precio final que debe pagar el usuario como beneficiario del servicio subyacente? - Términos y condiciones distintos del precio que determinan la relación contractual. - Propiedad de activos claves. En cuanto al primero de ellos, resulta manifiesto el papel de Uber. Es la propia aplicación la que, mediante una serie de algoritmos que casan la oferta con la demanda, establece el precio del trayecto. Basándose en ese equilibrio, se informa al usuario de que los cargos pueden incrementarse considerablemente 35 Exposición de motivos de la Ley 9/2013, de 4 de julio, por la que se modifica la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres y la Ley 21/2003, de 7 de julio, de Seguridad Aérea. 22 en periodos de alta demanda 36 . Un ejemplo de esta práctica se encuentra en el festival musical Mad Cool, celebrado en la capital de España en julio de 2018, en el que, por el trayecto entre el centro de Madrid y el lugar de celebración (unos 10 kilómetros), se llegaron a establecer tarifas de 90 euros 37 . También destacan las bonificaciones en los precios implementadas de forma discrecional, a través de códigos promocionales, que sólo son concedidos y usados conforme a los términos que establezca Uber. Del mismo modo, es la propia plataforma la que se encarga de recibir el pago por el trayecto (salvo los casos de pago en metálico admitidos en Madrid) y, posteriormente, retribuir al conductor que ha prestado de manera efectiva el servicio; en caso de que se produzca una reclamación por considerar excesivo el importe cargado, es Uber la que resuelve la controversia; la misma se reserva el derecho a eliminar o revisar los cambios en cualquier momento; o, en el ámbito campo, desincentiva las propinas al considerarlas como algo voluntario 38 . En lo relativo al segundo de los criterios estimados por la Comisión Europea, sobre otras condiciones distintas al precio que determinan la relación contractual, encontramos aspectos que sustentan su concurrencia. Por ejemplo, en el caso de que el titular de un vehículo establezca que ha lugar a una compensación por reparación o limpieza a consecuencia del uso del automóvil por un cliente, es Uber la que determina si procede la compensación, su importe, y la gestión del cobro al cliente, a través de uno de los medios de pago que ha registrado en la aplicación 39 . Otros elementos igualmente evidentes son apuntados por Boboc (2017, p. 19), al afirmar que “Uber establece el modo en el que debe realizarse la prestación 36 Términos y condiciones de Uber B.V., cláusula 4, dedicada al Pago. 37 “Colas de horas y 90 euros por 10 km: caos en la «promo» exclusiva de Uber en el Mad Cool”. Disponible en: https://www.elconfidencial.com/tecnologia/2018-07-13/uber-madcool- problemas-quejas_1592290/ [consultado: 22/06/2019]. 38 Términos y condiciones de Uber B.V, cláusulas 3 y 4 relativas, respectivamente, a “Su uso de los servicios” y al “Pago”. La única excepción al pago a través de la plataforma de Uber se produce en el caso del pago en metálico, aceptado en muy pocas ciudades en las que opera, como Madrid. En el caso del carácter voluntario de las propinas, cabe reseñar que la propia aplicación, al concluir el trayecto y solicitar la valoración del servicio, ofrece la posibilidad de abonar una propina, estableciendo varios importes orientativos. 39 Términos y condiciones de Uber B.V., cláusula 4, que al referirse al “Pago” también regula lo que denomina “tarifa de reparación y limpieza”. 23 de transporte […], cuando realiza la selección de los conductores para realizar el servicio a través de su plataforma […], les imparte cursos de formación […]. Uber prohíbe a los conductores atender reservas fuera de su aplicación”. En este punto es relevante el sistema de evaluación del servicio, apartado que aparece en la aplicación móvil una vez que ha concluido el trayecto. En él, el usuario realiza una valoración general (de 0 a 5 estrellas), en la que no se distingue entre la puntuación concedida al conductor y la relacionada con el funcionamiento de la plataforma o la opinión sobre el precio fijado. Finalmente, nos encontramos con el tercer requisito marcado por la Comisión Europea: la propiedad de activos claves. El éxito de Uber reside en su aplicación para dispositivos móviles que, basada en la geolocalización, es capaz de poner en contacto a conductores con usuarios. La empresa es propietaria de este sistema. Mediante su programación permite establecer una tarifa competitiva y ofrece un sistema de valoración del servicio. Sin esta plataforma no sería posible llevar a cabo el transporte colaborativo. Para abonar esta idea, los profesionales del automóvil han pasado de trabajar sin licencias profesionales cuando la empresa llegó a España mediante la figura de UberPop, a operar con autorizaciones VTC, sujetas a una fuerte regulación; sin embargo, lo que no ha cambiado es la aplicación de Uber que, con independencia de la consideración jurídica de la actividad subyacente, es básica para organizar el servicio. En consecuencia, están presentes elementos suficientes para considerar que se cumplen los tres criterios marcados por la Comisión Europea. Por tanto, podemos afirmar que Uber actúa como un auténtico transportista. 4. EL TRANSPORTE PÚBLICO DISCRECIONAL EN EL ÁMBITO URBANO: TAXIS VS. VTC La ordenación del transporte urbano presenta múltiples facetas que exigen un equilibrio regulatorio. El objetivo final pasa por lograr la máxima capilaridad de las redes, para que la movilidad en medios públicos se presente como una alternativa razonable a los desplazamientos en vehículos privados. Una correcta ordenación tiene efectos positivos sobre la utilización de las 24 infraestructuras, la reducción de la congestión viaria, y sobre el medio ambiente. Sentada esta meta, cabe destacar que los municipios ostentan las competencias en materia de tráfico y del transporte colectivo urbano 40 , siendo obligatoria la prestación del servicio de transporte colectivo urbano de viajeros para los municipios de más de 50.000 habitantes 41 . El transporte colectivo urbano, en la mayoría de los Ayuntamientos, adopta dos fórmulas alternativas: la concesión administrativa o la prestación directa a través de una empresa pública. En función del tamaño, los medios empleados con mayor recurrencia son el autobús, el metro y el tranvía. Esta modalidad de transporte está sujeta a itinerarios cerrados, así como a frecuencias y tarifas fijas. Precisamente es el carácter preestablecido de los itinerarios el que plantea el principal obstáculo para la capilaridad de las redes: estas líneas no pueden llegar a todos los puntos del ámbito metropolitano. Por ello, es preciso desarrollar un medio complementario. La respuesta histórica en la mayor parte de los núcleos de población se ha articulado a través del taxi. Un servicio altamente regulado pero que, como ha señalado el Tribunal Supremo, “no es en sentido técnico jurídico un servicio público” 42 , sino “un servicio de interés público y respecto al que las administraciones responsables tratan de garantizar unos determinados niveles de calidad, seguridad y accesibilidad” 43 . Es lo que la doctrina administrativista caracteriza como “servicio público impropio” (Entrena Cuesta, 1958). En los últimos años la economía colaborativa en el ámbito del transporte ha entrado a competir en este mismo segmento de mercado, como otra modalidad complementaria a los medios de transporte colectivo. La actual reacción de la 40 Artículo 25.2.g) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local. 41 Artículo 26.1.d) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local. 42 Fundamento de derecho sexto de la Sentencia del Tribunal Supremo 921/2018, de 4 de junio, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, que resuelve el recurso contenciosoadministrativo número 1/438/2017, interpuesto por la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia contra el Real Decreto 1057/2015, de 20 de noviembre, por el que se modifica el Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres, página 19. También se personan como recurrentes Uber B.V., Maxi Mobility Spain, S.L.U. (propietaria de Cabify), y Unauto VTC. 43 Fundamento de derecho sexto de la citada Sentencia del Tribunal Supremo 921/2018, página 19. 31 conductor. Bajo esta nueva fórmula, sujeta a autorización administrativa y con conductores profesionales, Uber retomó sus operaciones en Madrid el 30 de marzo de 2016 54 . Esta operativa se ha extendido a otras ciudades y ha encontrado seguimiento en otras compañías del sector como Cabify. El empleo de las licencias VTC acaba con la polémica sobre la actividad ilegal de estas plataformas, la economía sumergida que propiciaban o la competencia desleal (Guillén Navarro, 2018, p. 129). 4.4. Ventajas económicas del funcionamiento de las VTC El empleo de las nuevas tecnologías en el transporte colaborativo conlleva un incremento importante de la eficiencia con respecto a la alternativa tradicional del taxi. Gracias a la geolocalización es posible destinar a un determinado trayecto los vehículos VTC más próximos al cliente, fijando también su próximo servicio en función de la cercanía al pasajero. Esta mejora de la eficiencia conlleva una mejora de la productividad susceptible de ser valorada económicamente. No se han encontrado estudios en España que avalen esta tesis. Sin embargo, en el ámbito estadounidense existen análisis de este potencial sobre la base de dos variables: el tiempo que un conductor viaja con un pasajero con respecto a la duración total de su jornada, y las millas 55 recorridas con un pasajero en relación al total de millas circuladas en el día (Cramer y Krueger, 2015). En este estudio, con datos de cinco grandes urbes (Boston, Nueva York, Los Ángeles, San Francisco y Seattle), los autores determinan, respecto a la primera variable, que los conductores de UberX cuentan, de media, con un pasajero en su coche el 50% del tiempo que tienen conectada la aplicación. Este porcentaje desciende a entre un 30 y un 50% en el caso de los conductores de taxi. Respecto a la segunda variable, en función de la distancia recorrida, determinan que un conductor de UberX realiza 0,56 millas sin pasajero por 54 “Uber regresa a Madrid con licencias de vehículos con conductor”. Disponible en: https://elpais.com/economia/2016/03/29/actualidad/1459249748_399031.html [consultado: 22/06/2019]. 55 Se mantiene la unidad de medida de distancia del sistema anglosajón, la milla, por ser la variable contenida en el estudio de la Universidad de Princeton. 32 cada milla que conduce con algún usuario de la aplicación. Esta ratio sube hasta las 1,46 millas sin pasajero por cada milla con un cliente en el caso de los taxis. De la suma de ambas medidas de eficiencia, los autores concluyen que los conductores de UberX pueden aplicar una tarifa un 28% inferior a la del taxi, manteniendo los mismos ingresos por hora trabajada que los taxistas. Aquí reside una clara ventaja competitiva, unida al hecho de que los VTC pueden establecer libremente su precio, frente a las tarifas fijas del servicio del taxi. Como se ha señalado, esta mejora se debe en gran medida al software de geolocalización y a la mayor implantación de smartphones con GPS y conexión a internet entre la población. En el desarrollo normativo autonómico al que habilita el Real Decreto-ley 13/2018, de 28 de septiembre, algunas Comunidades Autónomas como Cataluña han optado por eliminar esta geolocalización en el entorno de las VTC 56 . Secundando la norma autonómica, como se verá más adelante, el Área Metropolitana de Barcelona también ha regulado la supresión de la geolocalización con carácter previo a la contratación. Esta misma regulación ha sido adoptada por Aragón y la Comunidad Valenciana. Con ello, suprime buena parte de la mejora de la capacidad y del aprovechamiento de recursos derivado del uso de las nuevas tecnologías. 4.5. Régimen fiscal del taxi y de las licencias VTC Estamos ante uno de los aspectos más controvertidos de la economía colaborativa ya que, en algunos casos, se entiende como una vertiente próxima a la economía sumergida. En el transporte colaborativo, a raíz de su prestación a través de licencias VTC, la actividad queda perfectamente gravada en términos fiscales. No obstante, hay que realizar una primera distinción: por los ingresos que generan los servicios VTC adscritos a plataformas como Uber o Cabify se 56 Artículo 4.4 del Decreto Ley 4/2019, de 29 de enero, de medidas urgentes en materia de transporte de viajeros mediante el alquiler de vehículos con conductor. Aprobado por la Generalitat de Cataluña y convalidado por el Parlamento de Cataluña. Norma dictada por habilitación de la disposición adicional primera del Real Decreto-ley 13/2018, de 28 de septiembre. 33 identifican dos sujetos pasivos. Por un lado, la propia plataforma colaborativa, que tributará, conforme a la consideración jurídica de la sociedad, por la comisión que percibe por cada viaje. Por otra parte, el titular de la licencia VTC, que tributará en régimen de estimación directa por el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, así como por el Impuesto sobre el Valor Añadido que corresponda. En este apartado se va a dejar de lado la tributación de la plataforma colaborativa para centrarse en la figura del titular de la licencia. Para dotar de un contexto adecuado, se procede a comparar con la situación del colectivo del taxi. Ambas modalidades de transporte se encuentran reguladas en el mismo epígrafe de actividades económicas -el 721.2-. Sin embargo, existen grandes diferencias entre ellos. El servicio de autotaxi se encuentra incluido dentro del régimen de estimación objetiva del IRPF 57 y del régimen especial simplificado del IVA, dando lugar al módulo 721.2. Conforme a los criterios establecidos por la Orden HAC/1264/2018, de 27 de noviembre, los profesionales que se acojan a la estimación objetiva del IRPF tributarán por tres conceptos: por personal asalariado, a razón de un rendimiento anual bruto de 1.646,27 euros; por personal no asalariado 7.656,89 euros; y por cada mil kilómetros recorridos 45,08 euros. Esta cifra se verá reducida por la amortización de la licencia y del vehículo con el que desarrollan su actividad. En el caso del IVA, tributarán 903,46 euros por personal empleado y 8,78 euros por cada mil kilómetros recorridos. El sector de las VTC no está incluido en el régimen de estimación objetiva, por lo que los profesionales han de tributar obligatoriamente por estimación directa. Esto supone que tendrán una carga fiscal en concepto de IRPF acorde al tramo 57 El artículo 16.2.b) de la Ley 35/2006, de 28 de noviembre, del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas establece que los rendimientos de actividades económicas pueden estimarse de manera objetiva en los términos establecidos reglamentariamente (el artículo 32 del Reglamento habla de la inclusión de las actividades de que se trate en una Orden anual). En este sentido, el artículo 1.1 de la Orden HAC/1264/2018, de 27 de noviembre, incluye al servicio de autotaxi como actividad en la que los profesionales pueden acogerse en régimen de tributación por estimación objetiva para el año 2019. 34 de renta/ingresos en que se encuentren, al tiempo que soportarán un IVA del 10% por cada trayecto realizado, tipo que se aplica a las actividades de transporte. Las distinciones entre taxi y VTC en este campo son sustanciales. Así lo acredita Gestha, Sindicato de Técnicos de Hacienda que, para una simulación de 60.000 kilómetros recorridos al año y residencia fiscal en Madrid, estima una aportación fiscal (IRPF e IVA) de 916 euros en el caso del taxi, frente a los 8.860,23 euros en el supuesto de una VTC 58 . El reflejo práctico de este desequilibrio queda patente en los datos de la Agencia Tributaria: 59.258 profesionales del taxi optan por la estimación objetiva, frente a 4.058 que se acogen a la estimación directa. El resultado es un tipo efectivo en concepto del IRPF del 2,46% para los taxistas que tributan por estimación objetiva 59 (unos 246 euros en concepto de IRPF por cada 10.000 euros brutos obtenidos). 5. EVOLUCIÓN DE LOS PRINCIPALES REQUISITOS DE LAS LICENCIAS VTC El sector del arrendamiento de vehículos con conductor basa su regulación en dos normas: la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres (LOTT), y el Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento de la referida Ley (ROTT). Sin embargo, el texto de ambas disposiciones ha experimentado profundas modificaciones a lo largo de tiempo. Estos cambios pretenden garantizar un pretendido balance entre las VTC y el tradicional sector del taxi. Para comprender su evolución, este trabajo va a centrarse en cuatro aspectos fundamentales: la ratio máxima de licencias, el ámbito territorial en que pueden 58 “Los técnicos de Hacienda confirman que los VTC pagan muchos más impuestos que los taxistas” Disponible en https://www.libremercado.com/2019-01-29/los-tecnicos-de-hacienda- confirman-que-los-vtc-pagan-muchos-mas-impuestos-que-los-taxistas-1276632112/ [consultado: 23/06/2019]. 59 Estadística de la Agencia Tributaria correspondiente al ejercicio 2016. Se han empleado los datos relativos al rendimiento de las actividades económicas por epígrafes de IAE del método de estimación objetiva para actividades no agrícolas. En concreto, las del rendimiento de “transporte de viajeros”. Disponible en https://www.agenciatributaria.es/AEAT/Contenidos_Comunes/La_Agencia_Tributaria/Estadistic as/Publicaciones/sites/rae/2016/jrubikf229c4c61ef7df47ac2e5c9d91e5a9f7ad6e1958d.html [consultado: 23/06/2019]. 35 prestar sus servicios, el número mínimo de vehículos con los que deben contar, y la habilitación en favor de las Comunidades Autónomas para que éstas regulen otros requisitos. 5.1. Ratio entre licencias de VTC y taxi La primera referencia al equilibrio numérico entre los dos ámbitos aparece en la Orden de 1 de febrero de 1992. En desarrollo del ROTT proclama que, en caso de detectarse desajustes entre la oferta y la demanda, se podrá elaborar un plan o programación de transportes, cuyo contenido podía versar sobre limitaciones al otorgamiento de autorizaciones y su distribución territorial 60 . Este plan requería la audiencia previa de los Ayuntamientos afectados. El siguiente paso se encuentra en la Orden de 14 de junio de 1993, que contempla por primera vez los límites cuantitativos, aunque sin especificar una ratio concreta. Además, la desproporción que justifica esta medida no hace referencia al equilibrio entre taxis y VTC, sino a las licencias otorgadas en el municipio en relación con los potenciales usuarios del servicio 61 . Avanzamos hasta 1998 para localizar la Orden de 30 de julio que, nuevamente, altera el ROTT. Recibe la consabida ratio 1:30 entre autorizaciones VTC y taxi, aunque como una mera potestad -no es obligatorio su cumplimiento-, encuadrándola a nivel reglamentario 62 . Lo llamativo es que continúa hablando del equilibrio entre las autorizaciones otorgadas en la zona del municipio y los usuarios potenciales, pero concreta ese equilibrio como la proporción 1:30 entre autorizaciones VTC domiciliadas en una Comunidad Autónoma y el de autorizaciones de transportes discrecional interurbano de viajeros. El carácter obligatorio de la aplicación de la ratio 1:30 llega, en el ámbito reglamentario, con la Orden FOM/36/2008 63 . No obstante, el origen de la confrontación actual se sitúa un año más tarde, a consecuencia de la 60 Artículo 11.3º de la Orden de 1 de febrero de 1992, por la que se desarrolla la Sección 2ª del Capítulo IV del Título V del Reglamento de Ordenación de los Transportes Terrestres, sobre arrendamiento de vehículos con conductor. 61 Artículo 11.2 de la Orden de 14 de junio de 1993, por la que se desarrolla la Sección 2ª del Capítulo IV del Título IV del Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres, sobre arrendamiento de vehículos con conductor. 62 Artículo 14.2 de la Orden de 30 de julio de 1998, por la que se desarrolla el Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres, aprobado por el Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre, en materia de arrendamiento de vehículos con conductor. 63 Artículo 14.1 de la Orden FOM/36/2008. 36 denominada “Ley Ómnibus” (Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio). Con el objeto de profundizar en el contenido de la Directiva 2006/123/CE de servicios, transpuesta a nuestro ordenamiento por la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio (conocida como “Ley paraguas”), el legislador español promueve esta nueva norma que “extiende los principios de buena regulación a sectores no afectados por la Directiva” 64 , como es el caso del transporte. Sobre esta base, el artículo 21.Dos de la citada norma suprime los artículos 49 y 50 de la LOTT. Como quiera que el referido artículo 49 daba amparo a las limitaciones cuantitativas de las autorizaciones de VTC 65 , su eliminación generó un vacío legal que cuestionaba la validez de las normas reglamentarias que mantenían la ratio 1:30, al haberse quedado sin un soporte de rango legal. En la práctica, planteó la desaparición de los límites cuantitativos. Un uso que se ha visto refrendado jurisprudencialmente por el Tribunal Supremo, entre otras, en sus Sentencias de 27 y de 29 de enero de 2014 66 . Este vacío se extiende hasta la aprobación de la Ley 9/2013, de 4 de julio. En la cuestión que nos atañe, el artículo 1.Veinticuatro introduce una nueva redacción del artículo 48.2 LOTT, que afirma que “podrán establecerse limitaciones reglamentarias al otorgamiento […] de nuevas autorizaciones habilitantes […] que habilitan para el arrendamiento de vehículos con conductor”. 64 Exposición de motivos de la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio. 65 El tenor literal del artículo 49 LOTT vigente hasta ese momento establecía que “el sistema de acceso al mercado de transporte y de las actividades auxiliares y complementarias del mismo, podrá ser restringido o condicionado por la Administración, en las formas previstas por la Ley, en los siguientes supuestos: […] b) Cuando en una situación de mercado equilibrado el aumento de la oferta sea susceptible de producir desajustes y disfunciones expresados en el apartado a) anterior”. 66 La Sentencia del Tribunal Supremo de 27 de enero de 2014 resuelve los recursos de casación 5892/2011 y 969/2012, mientras que el pronunciamiento de 29 de enero de 2014 da respuesta al recurso de casación 105/2012. 37 Las dos claves del precepto residen, por un lado, en hecho de que la limitación cuantitativa recae en un ulterior desarrollo reglamentario y, por otro, en que estas restricciones únicamente afectarán a las nuevas autorizaciones. La plasmación reglamentaria de la limitación no llegará hasta el año 2015, de la mano del Real Decreto 1057/2015, de 20 de noviembre. Nuevamente, encontramos dos aspectos reseñables. En primer lugar, se reestablece la consabida ratio 1:30 entre VTC y taxi para el otorgamiento de nuevas autorizaciones y, en segundo lugar, se introduce una habilitación en favor de las Comunidades Autónomas que hayan asumido competencias en materia de autorizaciones VTC, por la que pueden modificar la regla de proporcionalidad en un sentido menos restrictivo 67 . El capítulo de la ratio 1:30 se cierra, por el momento, con el Real Decreto-ley 3/2018. Esta disposición eleva al rango legal esta proporción, introduciendo el artículo 48.3 LOTT, en los mismos términos que se recogían en el Reglamento. Se trató de una apuesta arriesgada del Ejecutivo que pretendía responder a las demandas del sector del taxi. No obstante, el momento se antojó poco propicio, al encontrarse pendiente de resolución, por parte del Tribunal Supremo, un recurso contra el Real Decreto 1057/2015 presentado por la CNMC, al que se sumaron varias empresas del sector VTC. El pronunciamiento del Alto Tribunal se plasmó en la Sentencia 921/2018, de 4 de junio, que ratificó la proporcionalidad de la ratio 1:30 68 . Del recorrido normativo realizado, se desprende la importancia del vacío legal creado entre 2009 y 2013, así como de la ausencia de regulación reglamentaria de los contingentes de autorizaciones hasta el año 2015. Por ello, incluso cumpliéndose con la denegación de nuevas licencias VTC en tanto se supere la ratio 1:30, el número de autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor se ha disparado. El motivo reside en el reconocimiento, por parte de los tribunales, de licencias solicitadas entre 2009 y 2015. 67 Artículo Único.Uno.3 del Real Decreto 1057/2015, de 20 de noviembre, por el que se modifica el Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres, en materia de arrendamiento de vehículos con conductor, para adaptarlo a la Ley 9/2013. 68 Fundamento de derecho sexto de la Sentencia 921/2018, de 4 de junio. 38 En suma, “el Tribunal Supremo tiene que decidir sobre un número indeterminado de solicitudes, que oscilan entre las 3.000 de Uber y Cabify según Cruz Peña (2017) o las 10.000 en todo el territorio nacional referenciadas por la Gaceta del taxi (2017)” (Guillén Navarro, 2018, p. 132). Queda patente que las disposiciones legales se están cumpliendo, al no concederse nuevas autorizaciones en tanto la proporción de licencias VTC sea superior a 1:30. Sin embargo, es la vía jurisdiccional la que incrementa considerablemente el número de las mismas. El impacto puede comprobarse en los datos del Registro General de Autorizaciones de turismo en el ámbito autonómico 69 , que publica mensualmente el Ministerio de Fomento. Se ha estudiado la evolución comprendida en el periodo de los últimos diez meses, entre septiembre de 2018 y julio de 2019, cuyos resultados pueden consultarse en la Tabla 5.1. 69 Datos oficiales del Registro General de autorizaciones autonómicas para el transporte en vehículos de turismo del Ministerio de Fomento. Disponible en https://www.fomento.gob.es/recursos_mfom/comodin/recursos/webturi_020719.pdf [consultado: 07/07/2019]. 39 Tabla 5.1. Evolución de licencias de taxi y VTC por Comunidades Autónomas, septiembre de 2018 a julio de 2019 70 SEPTIEMBRE DE 2018 JULIO DE 2019 COMPARATIVA SEPTIEMBRE 2018-JULIO 2019 Taxi VTC Ratio Exceso VTC Taxi VTC Ratio Exceso VTC Incremento Taxi % Incremento Taxi Incremento VTC % Incremento VTC Andalucía 8.971 1.731 1: 5,18 1.432 9.108 2.312 1: 3,94 2.008 137 1,53% 581 33,56% Aragón 2.205 165 1: 13,36 92 2.227 173 1: 12,87 99 22 1,00% 8 4,85% Asturias 1.399 105 1: 13,32 58 1.407 148 1: 9,51 101 8 0,57% 43 40,95% Baleares 2.474 213 1: 11,62 131 2.483 209 1: 11,88 126 9 0,36% -4 -1,88% Canarias 6.053 252 1: 24,02 50 2.754 213 1: 12,93 121 -3.299 -54,50% -39 -15,48% Cantabria 512 209 1: 2,45 192 515 161 1: 3,20 144 3 0,59% -48 -22,97% Castilla y León 2.295 307 1: 7,48 231 2.329 201 1: 11,59 123 34 1,48% -106 -34,53% Castilla-La Mancha 1.126 46 1: 24,48 8 1.133 67 1: 16,91 29 7 0,62% 21 45,65% Cataluña 12.330 2.056 1: 6,00 1.645 12.889 2.220 1: 5,81 1.790 559 4,53% 164 7,98% Extremadura 877 30 1: 29,23 1 888 232 1: 3,83 202 11 1,25% 202 673,33% Galicia 3.620 276 1: 13,12 155 3.637 275 1: 13,23 154 17 0,47% -1 -0,36% La Rioja 166 16 1: 10,38 10 166 95 1: 1,75 89 0 0,00% 79 493,75% Madrid 15.523 5.277 1: 2,94 4.760 15.619 8.033 1: 1,94 7.512 96 0,62% 2.756 52,23% Murcia 771 112 1: 6,88 86 777 115 1: 6,76 89 6 0,78% 3 2,68% Navarra 432 57 1: 7,58 43 436 94 1: 4,64 79 4 0,93% 37 64,91% País Vasco 2.132 94 1: 22,68 23 2.142 171 1: 12,53 100 10 0,47% 77 81,91% Valencia 4.653 254 1: 18,32 99 4.706 587 1: 8,02 430 53 1,14% 333 131,10% TOTAL 65.539 11.200 1: 5,85 9.015 63.216 15.306 1: 4,13 13.199 -2.323 -3,54% 4.106 36,66% 70 Fuente: elaboración propia del cálculo de la ratio taxi-VTC, del exceso del número de licencias VTC y de la comparativa entre septiembre de 2018 y julio de 2019, a partir de los datos del Registro General de autorizaciones de transporte en turismos a nivel autonómico, publicados por el Ministerio de Fomento. 40 A nivel general, el número de autorizaciones de taxi se sitúa en 63.216 71 para toda España. Las VTC alcanzan las 15.306, muy por encima de las 2.107 que marcarían el cumplimiento de la ratio 1:30. En el cómputo nacional, las autorizaciones de vehículos de arrendamiento con conductor han crecido un 36,66% en los últimos once meses, con 3.627 nuevas (frente a la caída del 3,54% en el número de licencias de taxi). Destacan especialmente los incrementos de Extremadura y La Rioja, donde se han multiplicado prácticamente por 7 y por 5, respectivamente. Madrid cuenta con especial relevancia por su importancia numérica: 2.756 nuevas autorizaciones -un 52,23% más que en septiembre-. El conflicto entre el taxi y las VTC está especialmente arraigado en el entorno urbano. Para ilustrar esta afirmación, en la Comunidad de Madrid están domiciliadas una de cada dos autorizaciones VTC de toda España, arrojando una ratio de 1:1,94 en relación con el taxi (existen 1,94 taxis por cada licencia VTC). Por su parte, Cataluña aglutina al 14,50% de las licencias de arrendamiento de vehículos con conductor de todo el país, con una ratio de 1:5,91. Ninguna Comunidad Autónoma cumple actualmente con la ratio 1:30. No obstante, el carácter urbano de esta problemática se ve abonado por el hecho de que la Región más extensa y con mayor número de municipios de España, Castilla y León 72 , ha visto reducido el número de licencias VTC en un 34,53% en los últimos once meses -106 títulos habilitantes menos-. 71 Ha de destacarse la reducción en el número de licencias de taxi en Canarias, que ha caído un 54,50% en los últimos once meses (3.299 autorizaciones menos). Ello ha provocado que, pese a que en el resto de las Comunidades Autónomas ha subido el número de licencias de taxi (a excepción de La Rioja donde el número ha permanecido estable), el total de autorizaciones de taxi haya caído en el conjunto del país en 2.323 con respecto a septiembre de 2018. 72 Conforme a la distribución de municipios por provincias, recogida en las cifras oficiales de población resultantes de la revisión del Padrón municipal a 1 de enero (Instituto Nacional de Estadística), Castilla y León cuenta con 2.248 municipios del total de 8.124 del conjunto de España -cerca del 28%- del total). La superficie de esta Comunidad Autónoma -94.226 km2- representa el 18% del total de la superficie del país. 47 En la norma de la Comunidad Valenciana destaca la prohibición absoluta de contratar un vehículo VTC por plazas 99 , cerrando la puerta a una de las modalidades de transporte colaborativo de más rápido crecimiento en otros países como es el carsharing. Hasta ahora se han analizado las normas autonómicas más restrictivas. En el otro extremo nos encontramos con la posición de Madrid que, por el momento, no ha restringido las condiciones de explotación. En el caso de Andalucía, destaca el proyecto de Decreto que se está negociando con las partes interesadas. Apuesta por un marco de convivencia en el que se liberalizan algunas de las rigideces tradicionales del taxi (permite que los taxistas ofrezcan un precio cerrado por los servicios precontratados), al tiempo que propone medidas para la integración de los VTC (el no establecimiento de un periodo mínimo de precontratación, o la creación de estaciones VTC en el perímetro de los núcleos urbanos para que los servicios sean prestados desde esas instalaciones) 100 . 6. COMPETENCIAS DE LA COMUNIDAD DE CASTILLA Y LEÓN EN MATERIA DE TRANSPORTE La regulación de los transportes que discurren por el territorio de una Comunidad Autónoma, recae exclusivamente en el ámbito autonómico y local. Esta tesis encuentra su fundamento en la propia Constitución Española, así como en el Estatuto de Autonomía de Castilla y León, normas que recogen como competencia exclusiva las carreteras que transcurran íntegramente por el territorio autonómico, así como los transportes terrestres intracomunitarios 101 . 99 Artículo 3.2. del Decreto Ley 4/2019, de 29 de marzo, del Consell de la Generalitat Valenciana. 100 Principales medidas contenidas en el proyecto de Decreto de la Junta de Andalucía. Disponible en https://www.europapress.es/andalucia/noticia-elite-otras-entidades-no-ven- urgentes-medidas-pactadas-borrador-taxi-piden-plazo-minimo-vtc-20190617160309.html [consultado: 26/06/2019]. 101 La Constitución Española encomienda al Estado la regulación de los transportes terrestres que transcurran por el territorio de más de una Comunidad, así como el régimen general de tráfico y circulación de vehículos a motor (artículo 149.1.21ª). No obstante, en su artículo 148.1.5ª reconoce que las Comunidades pueden asumir competencias en materia de “ferrocarriles y carreteras cuyo itinerario se desarrolle íntegramente en el territorio de la Comunidad Autónoma y, en los mismos términos, el transporte desarrollado por estos medios o por cable”. Esta competencia es asumida en el artículo 70.1.8ª de la Ley Orgánica 14/2007, de 30 de noviembre, de reforma del Estatuto de Autonomía de Castilla y León. 48 En el caso del taxi, encontramos un pronunciamiento del Tribunal Constitucional que justifica esta consideración: declaró la inconstitucionalidad de la normativa estatal que regulaba estos tipos de transportes (Capítulo VII del Título III de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres), por medio de su Sentencia 118/1996, de 27 de junio, al considerar que invadía las competencias exclusivas reservadas al ámbito autonómico. Como consecuencia, las Comunidades han tenido que legislar en este campo. En concreto, nuestra región cuenta con la Ley 15/2002, de 28 de noviembre, de transporte urbano y metropolitano de Castilla y León. A ello hay que sumar las Ordenanzas Municipales que regulan el servicio de autotaxi, habilitación contemplada por la Ley de Bases de Régimen Local 102 . En lo que se refiere al ámbito de las VTC, pese a ser títulos habilitantes a nivel nacional -con las limitaciones territoriales vistas en el apartado 5 de este trabajo, existe una delegación en favor de las Comunidades Autónomas para su expedición. Así se recoge en la Ley Orgánica 5/1987, de 30 de julio, de Delegación de Facultades del Estado en las Comunidades Autónomas en relación con los transportes por carretera y por cable 103 . Conforme al Real Decreto 1057/2015, de 20 de noviembre, la Comunidad puede regular otros dos aspectos. En primer lugar, la flexibilización de la ratio 1:30 entre taxis y VTC, según la redacción que da esta norma al ROTT 104 . Esta posibilidad no ha sido desarrollada en nuestra región. En segundo lugar, destaca la posibilidad de aprobar un distintivo para los VTC que operen con una licencia domiciliada en Castilla y León 105 . En este caso, a través del Decreto 13/2018, de 17 de mayo, se ha aprobado el uso de un distintivo obligatorio. 102 Los artículos 25.2 y 86.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de Bases de Régimen Local, establece la competencia municipal para gestionar y ordenar el servicio de taxi. 103 El artículo 5 de la citada Ley Orgánica 5/1987 establece la delegación en favor de las Comunidades Autónomas para “el otorgamiento de autorizaciones para la prestación de dichos servicios (servicios de transporte público discrecional de viajeros, consideración que tienen los prestados bajo licencia de arrendamiento de vehículos con conductor, conforme a lo establecido en el artículo 99.4 LOTT)”. 104 Posteriormente, con el Real Decreto-ley 3/2018, este texto se plasmará a nivel legal en el artículo 48 LOTT. 105 Esta potestad aparece contemplada en la nueva redacción del artículo 182.4 ROTT, dada por el Real Decreto 1057/2015. 49 Finalmente, Castilla y León, como comunidad que ha asumido competencias en materia de transporte, puede regular ciertas condiciones del servicio de las VTC que operen íntegramente en su territorio, conforme a lo dispuesto en la Disposición adicional primera del Real Decreto-ley 13/2018. Como se ha indicado en el epígrafe 6.3, aluden a la precontratación, a la solitud de servicios o a la captación de clientes. De momento no se han producido movimiento para dictar normas adicionales en estos campos, por lo que resulta de aplicación lo contenido en la normativa estatal. 7. OPORTUNIDADES DEL TRANSPORTE COLABORATIVO EN EL MEDIO RURAL. EL CASO DE CASTILLA Y LEÓN 7.1. Diagnóstico demográfico en Castilla y León: el reto de la despoblación para la prestación del servicio de transporte Este apartado, meramente descriptivo, pretende arrojar una imagen de la realidad demográfica de Castilla y León, marcada por el reto demográfico. La caída de la natalidad, el aumento de la esperanza de vida y los movimientos migratorios protagonizan una tendencia iniciada en la década de 1960. Desde el año 2000, la Comunidad ha perdido 80.904 habitantes -el 3,26%-; un fenómeno que han compartido 6 de las 9 provincias -con especial incidencia en Zamora, que ha reducido su padrón en un 15,20%-. Únicamente han sumado población en este periodo Burgos, León y Valladolid. En el otro extremo, el conjunto de España ha ganado más de 6 millones y medio de habitantes, con un crecimiento del 16,07% 106 . La menor población se ha traducido en núcleos más pequeños. De hecho, en Castilla y León el 30,70% de los municipios cuenta con menos de 100 habitantes, agrupando a tan sólo el 1,68% de la población. Esto genera un problema a la hora de crear economías de escala que permitan prestar los servicios públicos de una manera eficiente. 106 Fuente: Instituto Nacional de Estadística. Estadística del Padrón Continuo (Datos provisionales a 1 de enero de 2019) y Cifras oficiales de población resultantes de la revisión del Padrón municipal a 1 de enero de cada año. Todas las magnitudes ofrecidas en este epígrafe han sido elaboradas a partir de los referidos datos oficiales. 50 Estos Ayuntamientos de menos de 100 habitantes en la región han aumentado un 57% desde el año 2000 -251 municipios más, hasta alcanzar los 690-. Todas las provincias han visto incrementado este tipo de núcleos, destacando Ávila y Salamanca, con un crecimiento del 142 y del 138%, respectivamente. Esta dispersión de la población tiene sus efectos en términos de densidad. Castilla y León es la región más grande de España en términos de superficie, y la tercera mayor de toda la Unión Europea -más grande que países como Austria o Portugal-. Así, contamos con una densidad de 26 habitantes por kilómetro cuadrado, lejos de los 92 del conjunto de España. El envejecimiento de la población es una constante cada vez más patente: la edad media de la población de estos Ayuntamientos más pequeños de nuestra Autonomía es de 58,90 años, cifra muy alejada de los 43,62 años que tienen de media los habitantes de las ciudades de más de 100.000 habitantes en toda España. Resulta evidente que la suma de todas estas variables plantea problemas para la sostenibilidad de los servicios públicos. Una tupida red de transporte se convierte en elemento indispensable para garantizarlos, acercando a los usuarios a los puntos en los que radican centros médicos, comercios o centros de trabajo. Por el carácter deficitario de muchas de las rutas de transporte público - grandes distancias para pocos usuarios-, la economía colaborativa y las nuevas tecnologías plantean grandes oportunidades para el transporte rural. 7.2. Limitación de las VTC a trayectos interurbanos: el concepto de término municipal y la problemática de las Entidades Locales Menores En anteriores epígrafes se ha hecho referencia al carácter estrictamente interurbano que han de tener los trayectos realizados bajo la fórmula de arrendamiento de vehículos con conductor. Un carácter que operará a partir del 51 fin de la moratoria de cuatro años desde la entrada en vigor del Real Decretoley 13/2018, de 28 de septiembre 107 . En otras palabras, la actual regulación prohibirá la realización de trayectos urbanos a cargo de VTC, entendiendo como tales los que tienen como origen y destino el mismo término municipal. Se trata de una normativa que pretende lograr un equilibrio entre los intereses del sector del taxi y del VTC en las grandes ciudades y que, sin embargo, no tiene en cuenta las necesidades del medio rural. A la hora de articular el territorio en buena parte de la España de interior, la figura de las Entidades Locales Menores cobra gran trascendencia. Son parte del territorio de un término municipal, aunque pueden estar separadas por varios kilómetros del núcleo de población en el que radica el Ayuntamiento del que dependen. La Comunidad de Madrid cuenta únicamente con dos, y la provincia de Barcelona con cuatro. Como muestra de que estas entidades están incardinadas en el medio rural, la Comunidad de Castilla y León cuenta con 2.216 Entidades Locales Menores 108 . A la cabeza se encuentran León, con 1.226; Burgos, con 647; y Palencia, con 226. Descendiendo al nivel de Ayuntamientos y, tomando como ejemplo Palencia, nos encontramos con municipios con 21 Entidades Locales Menores (Aguilar de Campoo y Cervera de Pisuerga); con 12 (La Pernía y Santibáñez de la Peña); con 11 (Barruelo de Santullán y Pomar de Valdivia); o con 8 (Castrejón de la Peña y Olmos de Ojeda). Casi todos ellos, núcleos pertenecientes a zonas de montaña, en los que se suman a los inconvenientes demográficos - poca población y envejecidalos propios de la orografía del entorno, con distancias de varios kilómetros entre las Juntas Vecinales y el Ayuntamiento. En la práctica se traduce en que los habitantes de estas Entidades Locales Menores han de desplazarse al núcleo en el que radica el Ayuntamiento para 107 Artículo único y disposición transitoria única del Real Decreto-ley 18/2018, de 28 de septiembre. 108 Fuente: Oficina del Censo Electoral. Datos del censo electoral de entidades de ámbito territorial inferior al municipio, año 2019. Disponible en http://www.ine.es/ss/Satellite?c=Page&cid=1254735793323&pagename=CensoElectoral%2FIN ELayout&L=0 [consultado: 28/06/2019]. 52 recibir servicios básicos. Una parte importante de la población de estas áreas cuenta con una avanzada edad, lo que imposibilita que dispongan de su propio vehículo. Con esta realidad, el transporte colaborativo se plantea como una buena alternativa para casar la oferta y la demanda, al tiempo que supone una fuente de empleo en el medio rural. No obstante, la prohibición de que las VTC presten servicios urbanos -en el propio término municipalimposibilita que puedan ser empleados para desplazarse entre una Junta Vecinal y el lugar en el que se ubican instalaciones como el Ayuntamiento o un Centro de Salud. La consideración del término municipal como la suma del Ayuntamiento y las Juntas Vecinales adscritas al mismo tiene su fundamento en la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local. En su artículo 11.2 establece los elementos del municipio, que está integrado por territorio, población y la organización. En materia del territorio, proclama que el “término municipal” es el territorio en el que el Ayuntamiento ejerce sus competencias (artículo 12). Finalmente, el artículo 24 bis delega en las Comunidades la regulación de los entes de ámbito territorial inferior al municipio, como forma de organización desconcentrada del mismo para la administración de núcleos de población separados. En este sentido, la regulación autonómica se encuentra en la Ley 1/1998, de 4 de junio, de Régimen Local de Castilla y León 109 . Para que los VTC puedan desempeñar servicios urbanos entre los distintos núcleos que componen un municipio, sería necesario un desarrollo normativo en el marco de la habilitación de la Disposición adicional primera del Real Decreto-ley 2018, que permite a las Comunidades modificar las condiciones del servicio. En concreto, como señala la CNMC, “los titulares de autorizaciones VTC podrían continuar prestando servicios urbanos de transporte si contaran con 109 Destaca el artículo 49.1 de la norma, que prescribe que “son entidades locales menores aquellas entidades de ámbito inferior al municipio que bajo diversas denominaciones tienen reconocido dicho carácter”, mientras que el apartado 2 de este precepto afirma que “tendrán la consideración de entidad local, personalidad y capacidad jurídica plena para el ejercicio de sus competencias”. 53 una licencia o autorización adicional autonómica o local para el ámbito urbano” (CNMC, 2019, p. 27), supuesto que haría necesario que los operadores VTC cuenten con dos licencias para desempeñar su actividad. En todo caso, esta posibilidad quedaría sujeta a la voluntad de las Comunidades o Ayuntamientos con competencias, elemento que hasta el momento no concurre en la normativa autonómica promulgada. Baste recordar los ejemplos de Cataluña, Aragón y Comunidad Valenciana referenciados con anterioridad. Esta realidad supone una faceta más de la ya extensa problemática de nuestra organización municipal. Con origen en la Constitución de 1812, se alumbró un sistema en el que existía una identidad entre núcleo de población y municipio - con su correspondiente Ayuntamiento-. Los condicionantes que plantea la despoblación -envejecimiento de la población, baja natalidad y dispersión de la población-, unidas al hecho de que las Corporaciones Municipales han de atender a un mayor número de competencias con unos recursos cada vez más escasos, hacen que los municipios más pequeños “no puedan, en la práctica, prestar y cumplir los servicios obligatorios que tienen encomendados” (Calonge Velázquez, 2001, p. 142). Se constata una falta de voluntad política para hacer frente a la organización de la planta municipal. Ante las dificultades para revertir la realidad demográfica, marcada por núcleos de población pequeños, Calonge Velázquez propugna el papel que pueden desempeñar las Mancomunidades, como agrupación voluntaria de entidades locales para la prestación de determinados servicios. 7.3. Condicionantes de la baja oferta de VTC en el medio rural Este apartado se centra en la presentación de tres de los mayores problemas a los que se enfrenta la implantación del transporte colaborativo en el ámbito rural: despliegue de banda ancha, concentración de licencias VTC en las ciudades, y alternativas existentes para promover la movilidad. Respeto al primero de los factores, el despliegue de banda ancha, cabe reseñar que tiene una importancia capital. El acceso a Internet para contratar los servicios de transporte a través de una aplicación para smartphone es la base del funcionamiento de Uber, de Cabify, y de cualquier otra empresa que quiera asentarse en un entorno rural con un modelo de negocio parecido. 54 Por ello, para que esta modalidad de transporte permita vertebrar el territorio, es imprescindible garantizar el acceso a Internet en todo el territorio. A nivel político, el Gobierno de la Nación presentó el Plan 300x100 en marzo de 2018, una iniciativa con la que se pretende dotar de banda ancha de 300 Mb por segundo al 95% de la población en el año 2021 110 . No obstante, este ambicioso objetivo se ha visto rebajado, no en cuanto al porcentaje de población alcanzada, sino en términos de velocidad: la Orden que regula el desarrollo del Plan, dictada en octubre de 2018, establece una velocidad mínima de 30 Mb por segundo 111 , una previsión un 90% inferior a los objetivos iniciales. Además, sin atender a la velocidad efectiva de conexión, hay que presentar una realidad más preocupante: existen muchos puntos de términos municipales en los que no hay cobertura de banda ancha. La denominación técnica de estos espacios responde al término “zonas blancas” 112 . Según los últimos datos de la Secretaría de Estado para el Avance Digital 113 , sólo en Castilla y León existen 5.074 de estas zonas. Si tomamos en consideración la población afectada, significa que un total de 361.641 ciudadanos de esta Comunidad no tienen acceso a una conexión de banda ancha. Por provincias, destacan los casos de León, con 1.095 puntos; Burgos, con 1.055; Salamanca, con 701; o Soria, con 479. La segunda de las limitaciones a la presencia de las VTC en los pueblos, pasa por la concentración de las VTC en un doble sentido: en el gran número de licencias que están en manos de unos pocos operadores, y su ubicación casi exclusiva en el área de las principales ciudades. 110 Referencia del Consejo de Ministros de 23 de marzo de 2018, en el que se acordó la aprobación de una línea de ayudas de 150 millones de euros para comenzar la implantación de este Plan. Disponible en: https://www.lamoncloa.gob.es/consejodeministros/referencias/Paginas/2018/refc20180323.asp x#BandaAncha [consultado: 01/07/2019]. 111 Así se recoge en el artículo 1 de la Orden ECE/1166/2018, de 29 de octubre, por la que se aprueba el Plan para proporcionar cobertura que permita el acceso a servicios de banda ancha a velocidad de 30 Mbps o superior. 112 En concordancia con lo dispuesto en la normativa del Estado en materia de subvenciones en este campo, las zonas blancas NGA son aquellas que no disponen de cobertura de redes de banda ancha de nueva generación, ni previsiones para su dotación por algún operador en el plazo de 3 años, en base a planes de inversión creíbles. 113 Información sobre zonas blancas actualizada a abril de 2019, facilitada por la Secretaría de Estado para el Avance Digital. Disponible en: https://avancedigital.gob.es/banda-ancha/zonasblancas-NGA/Paginas/2019.aspx [consultado: 01/07/2019]. 55 En parte se justifica por uno de los requisitos de explotación vigentes hasta el pasado año: eran necesarios siete vehículos para poder explotar el negocio de las licencias VTC. Esta condición, eliminada por el Tribunal Supremo en su Sentencia 921/2018, de 4 de junio, impedía la entrada de pequeños empresarios. No hay que olvidar que al estar sujetas a un contingente máximo, a través de la ratio 1:30, las licencias VTC tienen un valor muy superior a la hora de ser transmitidas en un mercado secundario. Al igual que ocurre con las autorizaciones de autotaxi, los titulares de estas licencias cuentan con un activo económico muy importante por lo que, en ambos casos -taxis y VTC-, no son partidarios de una liberalización total del sector, ya que esta medida conllevaría una caída del valor de las licencias en el mercado secundario. Según los datos facilitados por El Confidencial 114 , en las transmisiones secundarias de estas autorizaciones se alcanza un valor de 60.000 euros en Madrid y Barcelona, y de unos 30.000 euros de media en el resto de provincias. Además, señalan la agrupación de la mayor parte de las licencias VTC en torno a cuatro grandes empresas. A fecha de cierre de 2018, el diario digital estima que casi 10.000 títulos están en manos de esas compañías, aglutinando más del 80% de las mismas (identifica a Moove Cars, con 5.000; Auro New Transport Concept, con 2.500; Vector Ronda, con 1.500; y Cibeles Comfort Cars, con 1.000). Al mismo tiempo, la propiedad de estas sociedades está muy concentrada. Las fuentes empleadas, sobre la base de los datos del Registro Mercantil, apuntan a un total de tan solo veintiséis socios entre las cuatro empresas indicadas. Con el objeto de maximizar su beneficio por licencia, estas compañías suelen operar sus autorizaciones a través de Uber y Cabify. En consecuencia, su ámbito de actuación queda circunscrito al de las grandes ciudades en las que trabajan los gigantes de la economía colaborativa. Un interesante fenómeno económico aparecerá cuando concluya la moratoria de cuatro años establecida 114 “Los verdaderos ganadores de las guerras del taxi: 26 personas amasan 450 millones”. Disponible en: https://www.elconfidencial.com/tecnologia/2018-05-06/uber-cabify-decreto-ley- gobierno-taxi-licencias-vtc-decretazo_1558568/ [consultado: 01/07/2019]. 56 en el Real Decreto-ley 13/2018, cuando pasen a estar prohibidos los trayectos urbanos en VTC, ya que el valor de las licencias podría experimentar una disminución importante. Finalmente, la tercera limitación consiste en los medios de transporte alternativos puestos en marcha por distintas administraciones públicas. Entre ellas destaca, por su carácter pionero, el “transporte a la demanda” en Castilla y León. Establecido en el año 2004 115 , supone la creación de una serie de rutas de transporte público por carretera que, si bien están sujetas a unos horarios, trayectos y precios fijos, sólo realizan la expedición en el caso de que haya viajeros que reserven su plaza con carácter previo a través de una centralita telefónica. Las paradas se realizan en los espacios habilitados, que cuentan con pantallas para conocer el tiempo de llegada del autobús. En su ejecución, se identifican 804 rutas que conectan los municipios más pequeños y entidades locales menores con otros municipios más grandes o con los que operan a modo de “cabecera de comarca”, donde radican servicios como centros sanitarios. Con ello se atiende a un total de 3.494 núcleos de población, de los que 1.419 carecían de transporte público con anterioridad. En suma, alcanza a una población objetiva de 381.939 habitantes del medio rural 116 . El último paso en el desarrollo de esta modalidad lo encontramos en la aprobación de la Ley 9/2018, de 20 de diciembre, de transporte público de viajeros por carretera de Castilla y León, que eleva a este rango normativo el transporte a la demanda en sus artículos 31 y 32. La consecuencia de esta nueva previsión es su integración en el Mapa de Ordenación del Transporte Público de Viajeros por Carretera, elaborado por la Consejería de Fomento y Medio Ambiente. Según han indicado fuentes de la Consejería, en este nuevo instrumento pasarán a desempeñarse bajo el 115 Descripción básica del programa de “transporte a la demanda”. Disponible en: https://carreterasytransportes.jcyl.es/web/jcyl/CarreterasTransportes/es/Plantilla100/128436700 3062/_/_/_ [consultado: 01/07/2019]. 116 Datos del Informe de evaluación del Transporte a la Demanda, publicado por la Consejería de Fomento y Medio Ambiente, si bien la última revisión disponible data del año 2012. 63 20) A la vista del análisis efectuado en este trabajo, debido a la concurrencia de factores sociales, tecnológicos y administrativos en constante evolución, resulta necesario una mayor investigación sobre el impacto del transporte colaborativo, especialmente en el medio rural. El objetivo pasa por armonizar este fenómeno en el ámbito rural y urbano. Así, debe perseguirse el estudio del hecho diferencial de los pequeños núcleos de población y la necesidad de incentivar la actividad económica basándose en las figuras de la economía colaborativa, así como en la colaboración público-privada. 9. BIBLIOGRAFÍA Abogado General TJUE, 2017. 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Orden de 1 de febrero de 1992, del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, por la que se desarrolla la Sección 2ª del Capítulo IV del Título V del Reglamento de Ordenación de los Transportes Terrestres, sobre arrendamiento de vehículos con conductor. Orden de 14 de junio de 1993, del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, por la que se desarrolla la Sección 2ª del Capítulo IV del Título IV del Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres, sobre arrendamiento de vehículos con conductor. Ley 1/1998, de 4 de junio, de Régimen Local de Castilla y León. Orden de 30 de julio de 1998, del Ministerio de Fomento, por la que se desarrolla el Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres, aprobado por el Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre, en materia de arrendamiento de vehículos con conductor. 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Orden FOM/36/2008, del Ministerio de Fomento, de 9 de enero, por la que se desarrolla la Sección Segunda del Capítulo IV del Título V, en materia de arrendamiento de vehículos con conductor, del Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres, aprobado por Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre. Ordenanza Municipal reguladora del servicio de autotaxi de Palencia, de 20 de noviembre de 2008, aprobada por el Ayuntamiento de Palencia, publicada en el Boletín Oficial de la Provincia de 27 de febrero de 2009. 66 Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio. Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio. Real Decreto 919/2010, de 16 de julio, por el que se modifica el Reglamento de la ley de Ordenación de los Transportes Terrestres para adaptarlo a la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio. Ordenanza Reguladora del Taxi de Madrid, de 28 de noviembre de 2012, aprobada por el Ayuntamiento de Madrid, publicada en el Boletín oficial de la Comunidad de Madrid número 297, de 13 de diciembre de 2012. Ley 9/2013, de 4 de julio, por la que se modifica la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres y la Ley 21/2003, de 7 de julio, de Seguridad Aérea. Decreto 43/2014, de 3 octubre, por el que se desarrollan y concretan determinados aspectos de la actividad de arrendamiento de vehículos con conductor en el ámbito territorial de las Illes Balears. Real Decreto 1057/2015, de 20 de noviembre, por el que se modifica el Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres, aprobado por Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre, en materia de arrendamiento de vehículos con conductor, para adaptarlo a la Ley 9/2013, de 4 de julio, por la que se modifica la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres y la Ley 21/2003, de 7 de julio, de Seguridad Aérea. Real Decreto-ley 3/2018, de 20 de abril, por el que se modifica la Ley 16/1987, de Ordenación de los Transportes Terrestres, en materia de arrendamiento de vehículos con conductor. Decreto 13/2018, de 17 de mayo, por el que se regula el uso de un distintivo obligatorio para la identificación de los vehículos dedicados a la actividad de arrendamiento con conductor autorizados por la Comunidad de Castilla y León. Real Decreto-ley 13/2018, de 28 de septiembre, por el que se modifica la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres, en materia de arrendamiento de vehículos con conductor. Orden HAC/1264/2018, de 27 de noviembre, del Ministerio de Hacienda, por la que se desarrollan para el año 2019 el método de estimación objetiva del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas y el régimen especial simplificado del Impuesto sobre el Valor Añadido. 67 Decreto Ley 4/2019, de 29 de enero, de medidas urgentes en materia de transporte de viajeros mediante el alquiler de vehículos con conductor. Aprobado por la Generalitat de Cataluña. Decreto Ley 7/2019, de 12 de marzo, del Gobierno de Aragón, de medidas urgentes en materia de transporte de viajeros mediante el arrendamiento de vehículos con conductor. Decreto Ley 4/2019, de 29 de marzo, del Consell de la Generalitat Valenciana, de prestación del servicio de transporte público discrecional de personas viajeras mediante arrendamiento de vehículos con conductor. Reglamento por el que se establecen las condiciones de explotación de las autorizaciones de transporte de viajeros en vehículos turismo de alquiler con conductor de hasta nueve plazas (VTC), aprobado definitivamente el 21 de mayo de 2019 por el Consejo Metropolitano del Área Metropolitana de Barcelona. Pronunciamientos judiciales Sentencia del Tribunal Constitucional 118/1996, de 27 de junio, que resuelve los recursos de inconstitucionalidad 1191/87, 1390/87, 1391/87, 1392/87 y 1393/87. Disponible en: http://hj.tribunalconstitucional.es/de/Resolucion/Show/3170 [consultado: 08/07/2019] Sentencia del Tribunal Supremo, de 27 de enero de 2014, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, que resuelve los recursos de casación 5892/2011 y 969/2012. Disponible en: https://supremo.vlex.es/vid/490079198 [consultado: 08/07/2019]. Sentencia del Tribunal Supremo, de 29 de enero de 2014, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, que da respuesta al recurso de casación 105/2012. Disponible en: https://supremo.vlex.es/vid/-494096994 [consultado: 08/07/2019]. Auto del Juzgado de lo Mercantil número 2 de Madrid, dictado en el referido litigo entre la Asociación Madrileña del Taxi y Uber Technologies Inc. Número ROJ: AJM M74/2014. Disponible en: http://www.poderjudicial.es/search/doAction?action=contentpdf&databasematch =AN&reference=7222269&links=uber%20Y%20taxi&optimize=20141210&publi cinterface=true [consultado: 08/07/2019]. Auto del Juzgado de lo Mercantil número 2 de Madrid, que resuelve el recurso presentado por Uber Technologies Inc. Número ROJ: AJM M1428/2015. Disponible en: http://www.poderjudicial.es/search/contenidos.action?action=contentpdf&datab asematch=AN&reference=7871133&links=%22707%2F2014%22&optimize=20 161121&publicinterface=true [consultado: 08/07/2019]. 68 Sentencia del Juzgado de lo Mercantil número 2 de Madrid 30/2017, de 2 de febrero de 2017. Disponible en: http://s03.s3c.es/imag/doc/2017-02- 03/Sentencia-Confebus-Blablacar.pdf [consultado: 08/07/2019]. Sentencia de la Gran Sala del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, de 20 de diciembre de 2017, en el asunto C-434/15. Disponible en: http://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=es&jur=C,T,F&num=C- 434/15&td=ALL [consultado: 08/07/2019]. Sentencia del Tribunal Supremo 81/2018, de 24 de enero de 2018, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo. Disponible en: https://supremo.vlex.es/vid/702169629 [consultado: 08/07/2019]. Sentencia del Tribunal Supremo 87/2018, de 25 de enero de 2018, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo. Disponible en: https://supremo.vlex.es/vid/702169641 [consultado: 08/07/2019]. Sentencia del Tribunal Supremo 921/2018, de 4 de junio, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, que resuelve el recurso contencioso-administrativo número 1/438/2017, interpuesto por la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia contra el Real Decreto 1057/2015, de 20 de noviembre, por el que se modifica el Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres. Disponible en: https://supremo.vlex.es/vid/727896109 [consultado: 08/07/2019].