Morfologías normativas: tácticas de ordenación en los pequeños municipios de Castilla y León

Morfologías normativas: tácticas de ordenación en los pequeños municipios de Castilla y León Normative morphologies: planning tactics for the small municipalities in Castilla y León Juan Luis de las Rivas Sanz1, Enrique Rodrigo González2, Miguel Fernández-Maroto3 ¹ Instituto Universitario de Urbanística, Universidad de Valladolid. in[email protected] 2 Instituto Universitario de Urbanística, Universidad de Valladolid. [email protected] 3 Instituto Universitario de Urbanística, Universidad de Valladolid. [email protected] Palabras clave: Urbanismo rural, morfología urbana, diseño urbano, paisaje, medio rural, Castilla y León Key-words: Rural urbanism, urban morphology, urban design, landscape, rural environment, Castilla y León Resumen: La ordenación de los pequeños municipios del medio rural debe atender su complejidad, riqueza patrimonial y diversidad territorial desde criterios específicamente orientados a procesos de transformación diferentes de los propios de las áreas urbanas. Este artículo expone una lógica de ordenación urbana para los municipios menores de 500 habitantes de Castilla y León, que según la legislación urbanística regional no están obligados a disponer de planeamiento general propio, papel que han de desempeñar las normas urbanísticas de escala territorial, hoy en proceso de revisión. A partir del estudio y caracterización del universo de los municipios menores en Castilla y León, desarrollando los perfiles de los paisajes rurales, su sustrato económico y los tipos de asentamiento, se consideran las estructuras urbanas consolidadas históricamente y arraigadas en el paisaje local como fundamento de cualquier transformación. Con un urbanismo más táctico que estratégico, se plantean situaciones tipo en las que la propia forma urbana emerge como regla de intervención. La sostenibilidad del modelo y la morfología del enclave rural en sus interacciones paisajísticas son la referencia desde la que se establecen criterios y escenarios potenciales de actuación. Abstract: Urban planning in small rural municipalities must address their complexity, heritage and territorial diversity, and its criteria must be specifically oriented to transformation processes that are different from those of urban areas. This article exposes a planning rationale for the municipalities with less than 500 inhabitants in Castilla y León. According to the regional law, they are not obliged to have their own general planning, because this role is to be played by territorial planning tools that are currently under updating. Through the study and characterization of all small municipalities in Castilla y León—profiles of rural landscapes, their economic basis and settlement types—, urban structures—historically consolidated and rooted in the local landscape—are considered as the foundation of any transformation. With a more tactical than strategic urban planning, urban form emerges as intervention rule for typical situations. The sustainability of the model and the morphology of any rural settlement regarding its interactions with landscape are the reference to set criteria and potential scenarios for intervention. Volumen 6 Formas urbanas y territorio 77 Las dificultades de un urbanismo de lo no urbano La ordenación urbanística de los pequeños municipios del medio rural se enfrenta en nuestro país a numerosas dificultades. En un proceso acelerado desde los años sesenta, el impulso al desarrollo y crecimiento de las áreas urbanas -materializado especialmente en las zonas costeras y en torno a Madridse ha producido en paralelo al paulatino despoblamiento del medio rural. Junto con otros factores, este modelo de desarrollo urbano ha conducido a la notable polarización que caracteriza al territorio español, con buena parte del interior de la península actualmente sumido en la atonía demográfica y económica. En este sentido, un planeamiento urbanístico útil, que no suponga un obstáculo adicional en un medio ya de por sí castigado, debe aportar criterios específicamente orientados a unos procesos de transformación muy diferentes de los propios de las áreas urbanas. Sin embargo, el planeamiento para el medio rural no tiene un fácil encaje dentro de un sistema urbanístico que, desde sus inicios y a lo largo de su evolución, ha estado siempre vinculado y orientado a la ordenación de la expansión de las áreas urbanas. Es evidente que los mecanismos para la clasificación y urbanización de suelo en los entornos de las ciudades, que han constituido históricamente el eje del planeamiento urbanístico en España, tienen una más que difícil traslación a los pequeños núcleos de población, donde este tipo de crecimientos expansivos son radicalmente ajenos a esa realidad social y económica a la que nos acabamos de referir. Este desajuste de carácter instrumental se combina además con otro de carácter administrativo, que tiene que ver con la estrecha relación entre el planeamiento urbanístico y el municipio como ámbito tanto de ordenación como de gestión. El urbanismo ha sido y sigue siendo en nuestro país una facultad esencialmente municipal, sin perjuicio de las competencias esencialmente legislativas y de control que ejercen el resto de los niveles de la administración. Sin embargo, casi la mitad de los más de 8.000 municipios españoles tienen menos de 500 habitantes, por lo que su escasez de medios, tanto económicos como humanos, conduce a que en muchas ocasiones les resulte imposible ejercer este cometido.1 La respuesta habitual es el recurso a la ordenación y la gestión subsidiarias, que no hacen sino agravar la desvinculación respecto a la realidad urbana y socioeconómica de estos pequeños municipios. Respondiendo a patrones históricos de ocupación del territorio peninsular, estos municipios menores se concentran fundamentalmente en el interior peninsular: comarcas interiores de Cataluña, Navarra, La Rioja, provincias de Teruel y Huesca en Aragón, provincias de Guadalajara y Cuenca en Castilla-La Mancha y, muy especialmente, en Castilla y León, donde se concentran más de la cuarta parte de los municipios del país -2.248-, de los que casi el 80% -1.727- tienen menos de 500 habitantes (Figura 1). En ellos solo vive el 12% de la población de la región, pero representan nada menos que el 60% de su territorio. La legislación urbanística vigente -Ley 5/1999, de Urbanismo de Castilla y León (LUCyL), y sus modificaciones posterioresexime a estos municipios de disponer de normas urbanísticas propias, y aunque algunos de ellos sí que las han desarrollado, ello resulta cada vez más difícil, tanto por los costes de su elaboración como por su cada vez mayor complejidad, debido por ejemplo a las exigencias que imponen las distintas normativas sectoriales. Por otro lado, también es habitual que, de disponer de planeamiento, este sea obsoleto, consistiendo por ejemplo en simples delimitaciones de suelo urbano -muchas veces sin ordenanzasque se aprobaron con anterioridad a la propia legislación urbanística regional y que han sido, de facto, derogados por esta.2 En consecuencia, la mayor parte de los pequeños municipios de Castilla y León están sujetos al régimen correspondiente a los municipios sin planeamiento, que se nutre básicamente del estatuto reglado del suelo urbano consolidado y de las autorizaciones de uso en suelo rústico. Ello queda en todo caso sometido a la interpretación -discrecional y más o menos acertadade unas comisiones que se apoyan en informes técnicos en ocasiones arbitrarios o contradictorios.3 Se siguen además usando como referencia las antiguas normas subsidiarias de ámbito provincial, aprobadas también antes de la propia legislación urbanística autonómica y que adolecen por lo tanto de múltiples carencias, que en algunos casos se han ido tratando de resolver sobre la marcha mediante modificaciones puntuales.4 Todo ello conduce, en definitiva, a que todos estos municipios se enfrenten a numerosas dificultades a la hora de administrar su urbanismo cotidiano. Ciudades y formas urbanas 78 Figura 1. Municipios menores de 2.000 y de 500 habitantes en España (Fuente: Instituto Universitario de Urbanística de la Universidad de Valladolid, a partir de datos del Instituto Nacional de Estadística, 2016) Parece evidente que una respuesta más apropiada a esta realidad del medio rural debe venir de la mano de instrumentos que actúen desde la escala territorial, una estrategia que Castilla y León está activando en los últimos años, recogiendo el testigo de la ya lejana aprobación de la Ley 10/1998, de Ordenación del Territorio de Castilla y León (LOTCyL). Por ejemplo, desde el punto de vista de la gestión de los servicios públicos básicos, la Ley 7/2013, de Ordenación, Servicios y Gobierno del Territorio de Castilla y León pretende una radical transformación del esquema administrativo, proponiendo la agrupación de municipios dentro de las denominadas Unidades Básicas de Ordenación y Servicios del Territorio (UBOST) para facilitar una mejor satisfacción de las necesidades básicas de sus habitantes. En lo que al urbanismo se refiere, la propia LUCyL ya incorporó en su día la figura de las Normas Urbanísticas Territoriales, orientadas precisamente a establecer las determinaciones de planeamiento urbanístico que sean necesarias en los municipios sin planeamiento general propio, pero que no habían llegado a utilizarse.5 De hecho, no fue hasta 2016 cuando la Dirección General de Vivienda, Arquitectura y Urbanismo de la Junta de Castilla y León inició el despliegue de estos instrumentos, encargando en primer lugar un estudio sobre la aplicación de la normativa urbanística regional en los municipios menores de 500 habitantes que aportase criterios de ordenación y cuyas conclusiones, ampliadas, se explican a continuación.6 Bases para la ordenación: lectura del territorio y síntesis morfológica Toda ordenación supramunicipal de los pequeños municipios del medio rural de Castilla y León debe partir del reconocimiento de su complejidad y diversidad territorial, pero debe conducir a la delimitación de ámbitos de cierta extensión en los que se establezcan normas urbanísticas comunes. El habitual recurso a los límites provinciales como referencia asumida para las normas subsidiarias de planeamiento, efectivo sin duda desde la lógica administrativa, impide sin embargo el reconocimiento de realidades territoriales coherentes de las que se derivan factores mucho más relevantes de cara a la ordenación urbanística en los municipios que comprenden. Por lo tanto, es evidente el interés de una lectura del medio rural de Castilla y León que, sin dejarse condicionar por los límites administrativos, analice los principales rasgos que caracterizan a su territorio, aunque sin perder de vista la finalidad operativa de este análisis, es decir, teniendo presente la necesidad de que Volumen 6 Formas urbanas y territorio 79 conduzca a una delimitación del territorio suficientemente sintética y vinculada a la definición de criterios de ordenación urbana. De esta forma, el primer aspecto considerado es el paisaje, un concepto ya de por sí integrador, en el que confluyen los principales rasgos geográficos del territorio: orografía, hidrografía, vegetación, etc. El Atlas de los Paisajes de España (Mata Olmo y Sanz Herráiz 2003) plantea unas asociaciones de tipos de paisajes que constituyen una buena referencia de partida. En el caso de Castilla y León, áreas urbanas aparte, están representadas catorce de estas asociaciones, número que es posible reducir agrupando aquellas asociaciones con un alto grado de coherencia y cuyos factores diferenciadores son poco relevantes en cuanto a la formulación posterior de criterios para el planeamiento urbanístico. Se obtiene así una clasificación simplificada de seis agrupaciones de paisajes: macizos montañosos y valles; sierras y cuencas y depresiones; páramos, mesas y llanuras; penillanuras y piedemontes; campiñas; y vegas y riberas (Figura 2).7 Figura 2. Tipos agrupados de paisaje (Fuente: Fuente: Instituto Universitario de Urbanística de la Universidad de Valladolid, a partir del Atlas de los Paisajes de España, 2016) Además de las características naturales del territorio, es necesario analizar también la transformación que las actividades humanas introducen en él. En este sentido, tratándose del medio rural, es evidente la relevancia a este respecto de la agricultura y la ganadería, que concentran buena parte de la actividad económica y siguen reflejando formas históricas de explotación de los recursos del territorio que han implicado la antropización de ese paisaje natural, con innegables consecuencias espaciales. Teniendo de nuevo en cuenta la necesidad de obtener una clasificación simplificada, resultaba interesante ceñir el análisis a la determinación del predominio mayor o menor de la agricultura o de la ganadería, ya que ello da lugar a diferentes configuraciones del espacio rural, vinculadas por ejemplo a la estructura de la propiedad y el tamaño de las explotaciones o a la propia distribución de los núcleos de población en el territorio. Recurriendo a los datos del último Censo Agrario disponible (2009) y tomando la comarca agraria como ámbito de referencia -59 en Castilla y León-, se definieron las zonas de predominio ganadero, las de predominio agrícola y las que se pueden considerar como de carácter mixto (Figura 3).8 Finalmente, el tercer aspecto considerado es la traducción urbana de las condiciones del medio natural y de las actividades económicas tradicionales, que dan lugar a tipos concretos de asentamiento, es decir, a patrones formales que caracterizan y permiten agrupar los núcleos de Ciudades y formas urbanas 80 población del medio rural, expresados en formas urbanas y tipologías edificatorias propias, es decir, en una arquitectura tradicional. En el caso de Castilla y León son numerosos los estudios sobre la arquitectura tradicional, muchos de ellos centrados en comarcas concretas y, por lo tanto, en la descripción y caracterización de sus elementos definitorios. Sin embargo, son también numerosos los autores que, con una mayor ambición, al menos en cuanto a la escala, han tratado de caracterizar la arquitectura tradicional en el conjunto de Castilla y León, buscando rasgos distintivos sobre los que delimitar ámbitos territoriales con cierto grado de homogeneidad. Se pueden citar a este respecto los trabajos de Juan Manuel Báez Mezquita (1992) y sobre todo de Félix Benito (1998), que definió trece modelos de asentamiento en la región. Por otro lado, también se han realizado estudios que inciden en la vertiente patrimonial de la arquitectura tradicional o vernácula, definiendo su especificidad dentro del patrimonio cultural (Pérez Gil 2016), catalogando los conjuntos históricos en los que se ha preservado (De las Rivas 2009) o, con un punto de vista netamente urbanístico, detectando las limitaciones de los actuales instrumentos de intervención urbanística de cara a la eficaz protección de dichos conjuntos (Pérez Eguíluz 2015).9 En este caso se recurrió como fuente, por su enfoque territorial, al estudio de Félix Benito, sometido de nuevo a una lectura algo más sintética que, habida cuenta de los rasgos compartidos entre algunos tipos, se tradujo en la delimitación de seis modelos agrupados de asentamientos: núcleos de montaña celulares o semidispersos; núcleos de montaña agrupados o compactos; páramos septentrionales; piedemonte del Sistema Central; penillanura occidental; y llanura sedimentaria central (Figura 4).10 Figura 3. Actividad económica primaria predominante (Fuente: Instituto Universitario de Urbanística de la Universidad de Valladolid, a partir de datos del Instituto Nacional de Estadística, 2016) La superposición de esta última delimitación con las correspondientes al paisaje y a la actividad económica primaria ratifica su mutua coherencia, y su lectura integrada permite definir situaciones tipo respecto a la caracterización -con finalidad urbanísticadel medio rural de Castilla y León. El espacio central es sin duda el más evidente y coherente, un espacio compuesto de llanuras, páramos, campiñas y vegas, con claro predominio de la actividad agrícola, fundamentalmente de secano, pero también de regadío, habida cuenta de la riqueza en cursos de agua y acuíferos. Los núcleos son aquí compactos, concentrados, compuestos de manzanas cerradas e irregulares -de origen agrario- en las que las fachadas definen con claridad el espacio público, dejando amplios espacios libres -Corrales- en el interior, lo que reduce la densidad. También tiene una clara identidad el espacio de la Volumen 6 Formas urbanas y territorio 81 montaña, de economía ganadera o mixta, concentrado fundamentalmente en el norte de la región, con núcleos configurados por yuxtaposición de edificios aislados, en esquemas irregulares y discontinuos en los que interviene un número reducido de parcelas. Figura 4. Modelos de asentamientos (Fuente: Instituto Universitario de Urbanística de la Universidad de Valladolid, a partir de la agrupación y ajuste de los modelos propuestos por Félix Benito, 2016) En cuanto al resto del territorio regional, podemos hablar de espacios de carácter intermedio, en los que las variables tienen una mayor dispersión, pero en los que se pueden apreciar también rasgos comunes. Por ejemplo, las zonas de montaña, media montaña y piedemonte que recorren todo el perímetro oriental y sur de Castilla y León, con economías mixtas, se caracterizan por tramas de tipo agregado, habitualmente de tipo lineal, con un número reducido de parcelas de pequeñas dimensiones y bastante compactas. Estos rasgos se aprecian también en los páramos septentrionales, aunque con mayor cercanía a los núcleos agrarios de la zona central, con la que comparten el predominio agrícola. Por otro lado, es clara la singularidad de las penillanuras occidentales de la región, un paisaje característico de predominio ganadero, y en el que las tramas urbanas son semicompactas o nucleadas, con grandes parcelas que no se definen con claridad al concentrarse la edificación en su interior -los corrales son delanteros- y que se van uniendo de forma irregular en enclaves separados por caminos. Finalmente, también es necesario señalar la excepcionalidad -reseñada también por Félix Benitode las villas de fundación, abundantes por ejemplo en el límite entre los que fueron los reinos de León y de Castilla y que tienen como rasgo singular y definitorio la regularidad de su trama, siendo idénticas en lo restante a los núcleos compactos de la zona central de la región. De este modo, desde la lectura territorial se puede llegar a una síntesis morfológica consistente en la definición de cuatro grandes tipos de tramas urbanas características del medio rural de Castilla y León: núcleos compactos en llanura cerealista, caracterizados por sus manzanas de origen agrario, cerradas e irregulares; núcleos de montaña de economía ganadera, configurados por agrupación de tipo clúster de edificios aislados; núcleos configurados por manzanas lineales, en espacios de media montaña o piedemonte con economías mixtas agro-ganaderas; y núcleos semicompactos de caserío mixto con economías de predominio ganadero (Figura 5). Estas cuatro familias de formas urbanas, consolidadas históricamente y arraigadas en el paisaje local, pueden así constituir el fundamento o base de cualquier propuesta de ordenación urbanística en los municipios correspondientes. Ciudades y formas urbanas 82 Figura 5. Ejemplos de núcleo compacto: Autillo de Campos, Palencia; núcleo semidisperso: Hornillayuso, Merindad de Sotoscueva, Burgos; núcleo lineal: Montejo de Tiermes, Soria; y núcleo semicompacto: Santiz, Salamanca (Fuente: Instituto Universitario de Urbanística de la Universidad de Valladolid, 2016) La forma urbana como regla para un urbanismo táctico: localizaciones e intervenciones tipo Una vez realizada la caracterización y clasificación morfológica de los núcleos de población a escala territorial es necesario disponer de una referencia que, con el mismo carácter de aplicabilidad universal, permita acercarse a cada caso concreto, reflejando con la suficiente precisión sus características y condiciones relevantes en lo tocante a su ordenación urbanística. En este sentido, la cartografía catastral se revela como un instrumento de enorme utilidad, ya que está disponible para todos los municipios de Castilla y León, es fácil de obtener y de utilizar y permite disponer de una clasificación inicial del suelo en cada municipio conforme al mismo criterio y con un buen grado de homogeneidad en su aplicación. La distinción entre parcelas urbanas y parcelas rústicas facilita una primera aproximación a cada núcleo que, combinada con la distinción entre lo construido y lo no construido -en ambos tipos de parcelas-, permite detectar las zonas concretas de cada municipio que se caracterizan por su condición en cierto modo inestable o en proceso de transformación. Complementariamente, el también fácil recurso a las ortofotografías del PNOA y al Mapa Topográfico Nacional permite afinar todavía más el análisis, enriqueciendo fundamentalmente la lectura del entorno paisajístico del núcleo. Autores pioneros como Efrén García Fernández (1986) en su estudio sobre León han mostrado la utilidad y elocuencia de una aproximación integradora que contemple tanto la morfología del núcleo como las condiciones de su entorno. Volumen 6 Formas urbanas y territorio 83 Figura 6. Plano de situaciones urbanísticas básicas en Piña de Campos, Palencia (Fuente: Instituto Universitario de Urbanística de la Universidad de Valladolid, 2016) Ciudades y formas urbanas 84 Figura 7. Situaciones tipo y criterios de ordenación urbana para Piña de Campos, Palencia (Fuente: Instituto Universitario de Urbanística de la Universidad de Valladolid, 2016) Partiendo de toda esta información, es posible llevar a cabo su interpretación, que es siempre problemática pero puede orientarse en función de la familia morfológica del núcleo. El objetivo es delimitar las situaciones urbanísticas básicas en estos municipios, que tienen que ver fundamentalmente con la distinción entre suelo urbano y suelo rústico. De esta forma, se puede identificar en primer lugar el suelo urbano consolidado, correspondiente a las parcelas edificadas incluidas en el catastro como urbanas. Complementariamente, se pueden detectar los vacíos urbanos interiores, es decir, solares y espacios asimilables incluidos también en catastro como Volumen 6 Formas urbanas y territorio 85