El defensor civitatis y el defensor del pueblo: un estudio comparado

1 FACULTAD DE DRECHO GRADO EN DERECHO Título del Trabajo Fin de Grado: EL DEFENSOR CIVITATIS Y EL DEFENSOR DEL PUEBLO UN ESTUDIO COMPARADO Presentado por: NARCISO CARRETERO GONZÁLEZ Tutelado por: ÁLEX CORONA ENCINAS Valladolid, 19 de julio de 2021 2 3 ÍNDICE CAPÍTULO 1: INTRODUCCIÓN ................................................................... 6 1.1 Estructura del trabajo ......................................................................................... 6 1.2 Metodología ........................................................................................................ 6 1.3 Objetivos ............................................................................................................. 7 CAPÍTULO 2: DEFENSOR CIVITATIS ....................................................... 8 2.1 orígenes de la institución.................................................................................... 8 2.2 Institución precedente al defensor civitatis. ...................................................... 9 2.3 creación y características de la institución del defensor ................................... 13 2.3.1 El defensor temprano. ....................................................................................................... 13 2.3.2 El defensor en época de Valentiniano. .................................................................................. 16 2.3.3 Cambios en la institución del defensor civitatis tras Valentiniano. .............................................. 19 2.4 Desarrollo del defensor durante el siglo V. ...................................................... 22 2.4.1 El defensor en el imperio de Oriente ..................................................................................... 26 2.5 Defensor Civitatis y obispo .............................................................................. 27 CAPÍTULO 3: EVOLUCIÓN HISTÓRICA ................................................ 31 3.1 Defensor en la España visigoda. ....................................................................... 31 3.2. El Protector de Indios ..................................................................................... 33 3.3 El Justicia de Aragón........................................................................................ 36 CAPÍTULO 4: EL DEFENSOR DEL PUEBLO ....................................... 39 4.1 Origen del defensor del pueblo. ....................................................................... 39 4.2 El Defensor del Pueblo en España .................................................................. 40 4.2.1 Necesidad de la Institución. ................................................................................................ 40 4.2.2 Redacción del Defensor del Pueblo. ....................................................................................... 42 4.2.3 Naturaleza del Defensor del Pueblo ..................................................................................... 43 4.3 Funciones del Defensor del Pueblo ................................................................. 44 4.3.1 El Recurso de Inconstitucionalidad y el Recurso de Amparo ...................................................... 46 4.3.2 Control del Defensor del Pueblo........................................................................................... 48 4.3.3. Límites a la Actuación del Defensor del Pueblo ..................................................................... 48 4.3.4 El Defensor del Pueblo como Mediador. ................................................................................ 51 4.4 Elección del Defensor del Pueblo. ................................................................... 52 4.4.1 Elección ......................................................................................................................... 53 4 4.1.2 Prerrogativas e Incompatibilidades ....................................................................................... 54 4.4.2 Cese y Sustitución............................................................................................................. 56 4.5 Informes y Resoluciones .................................................................................. 57 4.6 La Comisión Mixta y el Defensor del Pueblo .................................................. 58 4.7 Organización y Estructura del Defensor del Pueblo. ...................................... 59 4.8 Relación de los Defensores del Pueblo Autonómicos y con Instituciones de Iguales Funciones Supranacionales. ..................................................................... 60 4.8.1 Los Defensores del Pueblo Autonómicos. ............................................................................... 60 4.8.2 Defensor del Pueblo en la Unión Europea. ............................................................................ 62 CAPÍTULO 5: COMPARACIÓN ENTRE EL DEFENSOR CIVITATIS Y EL DEFENSOR DEL PUEBLO ........................................ 63 5.1 Comparación entre el Defensor Civitatis y el Defensor del Pueblo ................. 63 5.1.1 Orígenes ......................................................................................................................... 63 5.1.2 Motivos de la creación de las instituciones. ............................................................................. 63 5.2 Funciones ......................................................................................................... 64 5.3 Elección ............................................................................................................ 65 5.4 Necesidad y Evolución de las Instituciones. ................................................... 66 5.4.1 Necesidad ....................................................................................................................... 66 5.4.2 Evolución ....................................................................................................................... 67 CAPÍTULO 6: CONCLUSIONES ........................................................................ 68 BIBLIOGRAFÍA .................................................................................................. 70 5 6 CAPÍTULO 1: INTRODUCCIÓN 1.1 Estructura del trabajo Para este trabajo, el objetivo principal, como bien indica el título del mismo, es analizar de forma comparativa al defensor civitatis y al defensor del pueblo actual. Para realizar tal comparación es preciso ahondar en ambas instituciones. En el primer capítulo de este trabajo se verá la institución del defensor civitatis desde los momentos previos a la creación de institución hasta su transformación durante el siglo V, en el que las funciones del cargo fueron asumidas, en buena medida, por el obispo. En un segundo capítulo se presentará la evolución de figuras afines al defensor civitatis, con el fin de ver que la institución o, al menos, instituciones parecidas han surgido a lo largo del tiempo, revelando la importancia de este tipo de instituciones y cuáles fueron sus funciones de una forma comparativa respecto a la institución antigua del defensor civitatis. En un tercer capítulo veremos la figura del defensor del pueblo, un desarrollo de su origen, así como la evolución durante estos años de democracia en España y la influencia que tiene en las comunidades autónomas. Finalmente, en un último capítulo se procederá a analizar las características comunes y diferencias entre ambas instituciones, proyectando así una comparación y un análisis de las diferencias y actuaciones parecidas, así como el motivo del surgimiento de ambas instituciones. Además, se tratará la necesidad de la institución y una cierta perspectiva sobre este tipo de instituciones avalada por la revisión histórica de instituciones similares mencionadas en el anterior capítulo número tres. 1.2 Metodología Para realizar este trabajo se han consultado fuentes que podemos clasificar en dos tipos: En un primer lugar, tenemos fuentes primarias u originarias, en los cuales vamos a encontrar papiros, tallas en piedra, epitafios, así como redacciones de leyes y otros documentos históricos que recogen la situación de las instituciones del defensor civitatis, así como los textos legales sobre el defensor del pueblo. 7 En segundo lugar, está una serie de fuentes secundarias formadas por los artículos de investigación de diversos autores especialistas en la materia que han tenido acceso a materiales originarios, los cuales no están disponibles para el público en general, así como comentarios de autores sobre las instituciones analizadas del trabajo. 1.3 Objetivos Los objetivos perseguidos en el presente trabajo pueden sintetizarse en los siguientes puntos: - Identificar la institución del defensor civitatis. - Analizar la evolución del defensor civitatis en la época romana. - Analizar la aparición de instituciones similares al defensor civitatis durante el transcurso de la historia. - Analizar la institución del defensor del pueblo. - Comparar las funciones y diferencias entre el defensor civitatis y el defensor del pueblo. - Inferir la necesidad de una institución con estas características. - Prever la posible evolución de la institución. 8 CAPÍTULO 2: DEFENSOR CIVITATIS 2.1 orígenes de la institución En una primera reflexión sobre los orígenes de la institución, hay que decir que son varias las ideas de los autores sobre los inicios y orígenes de la institución. A esto se le suman los diversos descubrimientos y nuevas interpretaciones de textos que hacen que el estudio del defensor civitatis sea complejo. Empezando con la idea de E. Chénon 1 , quien basándose en las fuentes de información a las que tenía acceso, considera que la institución era una creación nueva y originaria, que surge en el año 364 DC, a manos del emperador Valentiniano, quien buscaba proteger a los más desfavorecidos para que no fueran explotados por funcionarios imperiales, los cuales intentaban saltarse la acción judicial. A pesar de ello, reconoce Chénon que hay referencias a términos más antiguos (que son “defensio civitatis” y “defensio republicae”), así como otros homólogos en griego, pero cuyas funciones eran distintas y no formaban parte de la administración del imperio como el defensor civitatis. El motivo de valorar tanto la opinión de E. Chénon reside en que identifica varias fases importantes de la institución, sobre todo en el periodo de 360 al 410 2 . A pesar de que este autor analiza la función del defensor civitatis, hay que revisar la opinión de otros autores como, Otto Seeck 3 quien, a pesar de haber hecho un estudio de la institución, mucho antes de que algunos documentos fueran revelados, dispuso de numerosas fuentes originarias. Seeck también considera que la legislación de Valentiniano fue fundamental para crear el defensor civitatis, que se formó con el carácter de proteger a los pobres contra la opresión de los poderosos, bajo el argumento de que el defensor actuaba informando al gobernador de 1 ROBERT M. Frakes: Contra potentium iniurias: the defensor civitatis and late Roman justice. München: Beck, 2001. p.6 2 Ibíd., p. 7 3 Ibíd., p. 7 9 los problemas que había en la provincia, por lo que el acceso al gobernador era sencillo y rápido. Para A. Hoepffner, la institución creada por Valentiniano era muy diferente de los anteriores funcionarios, ya que al tener como misión proteger a los pobres contra la presión de los grandes terratenientes, que estaban abusando de los pequeños agricultores, formaban así una medida antisenatorial muy típica de la política de Valentiniano 4 , por lo que sería una institución nueva, que está basada en otra anterior 5 . Así pues, la primera mención a esta institución del defensor civitatis se produce en el Código Teodosiano y, más concretamente, en la constitución CTh 1.29.1 del año 368 6 . Pero la falta de documentos, así como la rápida modificación de la institución del defensor civitatis en el año 387 hacen creer a muchos autores que debía existir una institución anterior 7 . Por ello, a pesar de esta primera valoración donde varios autores coinciden en que el defensor civitatis nació con el emperador Valentiniano en el año 368, lo cierto es que hay menciones a unos funcionarios anteriores que pudieron servir como referencia a la hora de crear la institución, lo que hace dudar si el defensor civitatis es o no una creación originaria de Valentiniano. Así pues, es necesario aproximarse a esa institución previa y a esos funcionarios para intentar formar una imagen completa que pueda revelar el origen del defensor civitatis. 2.2 Institución precedente al defensor civitatis. Para empezar con el estudio de esta institución previa al defensor civitatis y de la que se sospecha que puede originarse la institución en este trabajo analizada, hemos de remitirnos a B.R. Rees, quien es uno de los primeros en estudiar esta figura previa, tras el descubrimiento de nuevos papiros, que datan de principios del siglo IV 8 . 4 Ibíd., p. 9 5 Ibíd., p. 9 6 Ibíd., p. 9 7 Ibíd., p. 9 8 Ibíd., p. 23 16 los deberes oficiales del Concejo Municipal ejercerá el cargo de curador o defensor con la excepción mencionada. 31 Con ello, se cree que el objetivo de Constantino era tapar el vacío legal existente, porque las élites locales ricas evitaban los deberes municipales a través del servicio gubernamental y, por otro lado, restringir la corrupción de los funcionarios locales especialmente la del curator. Esta ley muestra la importancia que tenía para Constantino luchar contra la corrupción en las élites, pero más importante para el estudio del defensor, es una ley posterior a esta, ya que habla esta ley de mayo del año 322, CTh 2.4.2, sobre los defensores 32 , aunque las referencias escritas a los defensores están recogidas entre el 438 y el 506 por juristas romanos tardíos 33 , por lo que las referencias realizadas pueden ser derivadas del defensor que estuvo vigente durante el siglo V 34 . Otras referencias al defensor se encuentran en una ley perdida de Constantino, que se puede hallar en el libro de derecho Siro-romano 35 , que consiste en una serie de colecciones de leyes romanas, que en teoría provienen de Constantino, Teodosio II y León, pero las leyes no citan ni fecha ni a los emperadores que corresponden. Ello obliga a tener especial cuidado en lo que respecta a estas referencias hacia los defensores, pero es una fuente importante y algunas comparaciones con otros textos legislativos siguen mostrando la existencia de un defensor en época de Constantino y las características vistas de que el defensor trabajaba solo y no en colegio, tenía importantes responsabilidades en cuanto a la administración, los cuales no eran incompatibles con las funciones de un juez. Además, el Libro de derecho Siro-romano ayuda a completar muchas lagunas existentes antes del reinado de Valentiniano. 2.3.2 El defensor en época de Valentiniano. La fuente que nos proporciona mayor información sobre el defensor civitatis en este periodo es el Código Teodosiano, que se escribió mucho más tarde, en el 438. Mucho después, por 31 Ibíd., p. 71 32 Ibíd., p. 72 33 Ibíd., p. 72 34 Ibíd., p. 72 35 Ibíd., p. 73 17 tanto, del emperador Valentiniano. Además, hay que tener en cuenta que, tras la muerte de Constantino en el 337 y hasta la toma del poder por parte del emperador Valentiniano en el 364, se desarrolla uno de los períodos más turbulentos de la historia romana, ya que el Imperio se ve envuelto en una guerra civil. Hay que considerar que se entiende que todas las leyes recogidas en el Código Teodosiano son emitidas para todo el imperio, por lo que se entiende que la institución del defensor civitatis se encontraba en todo el imperio, a pesar de que algunas de las constituciones del Código se refieran a lugares específicos. Esto se debe a que hasta el año 398 las decisiones del emperador se consideraban leyes. Una vez aclarado esto, lo primero que hay que mencionar en este punto es la ley del Código Teodosiano 1.29.1 36 . Esta es la ley más famosa sobre el defensor realizada por el emperador Valentiniano y su hermano Valente. Aparece en el código bajo la rúbrica “de Defensoribus Civitatum”. Hay que decir, en este punto, que no está claro cuando realmente se formuló la ley del CTh 1.29.1. Los argumentos giran en torno a Probo, quien es objeto de esta ley. Otto Seeck argumenta que Probo nació en el 334 y no sirve hasta el 368 como prefecto de Italia, Illyricum y África, por lo que la ley, que es la primera en mencionar a un defensor civitatis, no pudo ser redactada en el 364. 37 También Theodor Mommsen cree que se trata del año 368, basado en que CTh 11.1.15 se dirige a Probo en el 366 como prefecto pretoriano 38 . Por su parte, Chénon defiende como fecha de publicación de la ley el año 364, argumentando para ello que se emitió en el 364 como reglamento general y más tarde fue corregida en el 368 39 . Hoepffner acepta la fecha del 368, ya que es acorde con su teoría de que el defensor fue un medio por parte del emperador Valentiniano de refrenar al Senado. Además de estos autores, hay otros cuyos argumentos e investigaciones sobre Probo llevan a que el debate sobre la fecha siga sin ser cierto a día de hoy. Para este trabajo se considera que la fecha 36 Ibíd., p. 87 37 Ibíd., p. 95 38 Ibíd., p. 95 39 Ibíd., p. 95 18 correcta de datación de esta ley es el 364, porque permite continuar con otras fechas que sí están constatadas. Como se mencionó anteriormente, debido a la situación de inestabilidad, podemos determinar que la institución del defensor civitatis estuvo suspendida hasta la toma del poder por parte de Valentiniano y es en esta ley que se aprovecha a cambiar el modo de seleccionar al defensor y los deberes que tenía atribuidos. Así pues, del examen de esta ley (CTh 1.29.1), vemos que Valentiniano en su redacción no usa ninguna referencia a la creación de una nueva institución, lo que avalaría la existencia del defensor temprano. Por otro lado, en la ley se establece un criterio para el acceso y la formación de la institución, siendo elegidos por el prefecto del pretorio. Resulta curioso resaltar que se habla de mecenas y no de defensores (puesto que no es hasta el año 380 cuando el término de defensor civitatis es definitivamente acuñado). Estos mecenas, como parte de la organización imperial, debían ser notificados al emperador y su función era la de defender a los pobres. De este análisis podría decirse que la institución es muy distinta de la vista anteriormente, de la que pensamos que es el antecedente del defensor en Egipto, ya que no era elegido por el prefecto, ni notificado al emperador o usado específicamente con la función de proteger a los pobres en exclusiva, pero ciertamente existe una relación, con el defensor temprano, demostrando así que la institución existía con anterioridad nuevamente. El emperador Valentiniano intenta proteger a los ciudadanos más pobres de los más ricos. Es, por tanto, relevante que se prohíba el acceso al cargo a decuriones y oficiales del prefecto para evitar la corrupción, ya que era una práctica típica que se obstaculizara el acceso a la justicia a los pobres. Algunos autores creen que es una medida por parte de Valentiniano de luchar contra las elites. Aunque la ley no mencione cómo se deba llevar a cabo la protección de los pobres, se piensa que sería reduciendo la carga del gobernador en los asuntos de justicia. Por eso, ese mismo año surge otra ley, CTh 8.11.1, que prohíbe la extorsión de honorarios adicionales si se dedican a dicha actividad. Por ello, sería una prueba de que no era una medida contra el Senado como insistía Hoepffner y que los emperadores querían a gente con experiencia en los cargos. 19 La siguiente ley es CTh 1.29.2 (CJ 1.55.1) 40 , del año 365, donde se da instrucciones a un defensor civitatis y se indican los tipos de casos que debería llevar a cabo el defensor con el fin de acabar con la corrupción, siendo causas menores, de poco capital, junto con las que tenía en instituciones previas, lo que revela una conexión con el defensor en la época de Constantino. La siguiente ley, CTh 1.29.3 41 , vuelve a estar dirigida a Probo y presenta también problemas a la hora de su datación. En esta ley es muy parecida a CTh 1.29.1. La única diferencia es que ahora sí son elegibles para el cargo aquellos que hayan sido jefes de la administración de vicarios o de los abogados, salvo los decuriones. Todo ello para aumentar así el número de posibles candidatos al puesto. La cuarta ley es CTh 1.29.4 42 , que presenta otra de las medidas para seleccionar a los defensores, por lo que se puede entender que era parte de la anterior ley, en la que Probo solicita al emperador una aclaración sobre si los antiguos agentes in rebus podían ser elegidos como defensores si hubieran servido como directores de personal de oficina. Tras la muerte de Valentiniano en el 375, surge una nueva ley en el 380, que es CTh 3.11.1, que muestra que se sigue la corriente de usar al defensor como protector de los pobres planeada por Valentiniano. De lo visto hasta el momento, podemos determinar que el defensor civitatis era elegido por el prefecto de entre gente preparada y con experiencia en la Administración, que tenían como función proteger a los pobres y juzgar casos menores. La elección de los defensores civitatis debía ser reportada al emperador para su control, lo que vincula a la institución con el gobierno imperial de una forma periférica. 2.3.3 Cambios en la institución del defensor civitatis tras Valentiniano. En el año 387 ocurre un gran cambio en la institución del defensor civitatis. Se promulga la ley recogida en CTh 1.29.6, que, contraria a CTh 1.29.1, permite que los defensores civitatis sean elegidos por su propia comunidad y ya no tienen que ser pertenecientes a una comunidad 40 Ibíd., p. 105 41 Ibíd., p. 108 42 Ibíd., p. 110 20 distinta como pasaba con la anterior ley. Es, además, en este periodo cuando los defensores ganan nuevas funciones y cómo se une cada vez más a la elite el cargo, aspecto que es contrario a la voluntad original de la institución, que pretendía separar a la élite local del defensor para que protegiera a los pobres. El primer cambio de la institución se produce en el año 383 en CTh 11.7.12 43 . Donde antes los defensores tenían la función de proteger a los pobres de impuestos injustos, ahora los emperadores les encargan funciones de recaudación hacia los propietarios más pequeños. Se podría considerar que así se intenta proteger a los pobres de aquellos más codiciosos, pero una ley posterior, CTh 11.1.19 44 , muestra que el verdadero objetivo es la obtención de ingresos. Como consecuencia de los cambios en otros órdenes sociales, los defensores asumen también la tarea de controlar al ejército, ya que, como resultado de los cambios ocurridos en el imperio, tendían a abusar de su poder. Se puede ver en el Código Justinianeo 1.55.4 45 , que los emperadores Valentiniano II y Teodosio en el año 385 crean una serie de normas para el defensor, donde se dice que el mandato durará 5 años. Además, intentará que las cargas sobre los ciudadanos de su comunidad no sean demasiado pesadas, oponiéndose a los funcionarios y jueces que actúen de forma corrupta o abusando de su poder, aunque con un respeto pudiendo comparecer ante ellos cuando consideren oportuno. Anteriormente, el cargo se cree que hasta el 330 era de dos años, y se ve cómo van cambiando las funciones del defensor civitatis de su objetivo original. La siguiente ley, CTh 12.6.23 46 , aclara más la función de recaudadores de los defensores. Esta ley, así como las posteriores creadas por Valentiniano II, Teodosio y Arcadio muestran que el papel de defensor cambia de una función de un juez menor a un recaudador, que, si bien haría pensar que actúa con ese objetivo de defender al pobre, ya que sería menos codicioso que el resto de los funcionarios, se aprecia el cambio de la función. En la ley CTh 1.29.6, del año 387, ya no solo cambia la función, sino también la forma de elegir al defensor. Se puede apreciar que, en este momento, las élites locales tienen un papel 43 Ibíd., p. 130 44 Ibíd., p. 131 45 Ibíd., p. 133 46 Ibíd., p. 134 21 muy importante a la hora de seleccionar a los funcionarios, cosa que en leyes anteriores era impensable. A pesar de que Chénon piensa que esta ley viene a decir que se elegiría por sufragio universal 47 , estudios demuestran que las ciudades, a finales del siglo IV, habían perdido la capacidad de elegir funcionarios 48 , por lo que solo serán elegidos por la asamblea municipal. Junto con este cambio de selección de los defensores se puede apreciar cómo la institución empieza a verse rodeada de corrupción, aspecto que se puede ver en cómo se establece una multa para aquellos que no obtengan el puesto de forma legítima y en cómo en el 392 los emperadores Valentiniano II, Teodosio y Arcadio promulgan tres leyes diferentes. La primera, CTh 1.29.7 49 , sobre el defensor, en la cual se viene a estipular una serie de prohibiciones y castigos para aquellos que abusen de su poder, al exigir recompensas por sus actuaciones, multar o llevar investigaciones bajo tortura. La segunda, CTh 1.29.8 50 , hace hincapié en que no se permita que el crimen siga aumentando, haciendo así referencia a la mala praxis de los defensores de la época y dándoles funciones de represión y vigilancia sobre los factores productivos de los mecenazgos. La tercera ley, CTh 16.10.12, del 392. Esta ley confiere a los defensores la potestad de juzgar la conducta religiosa a un nivel local. Esto permite crecer al poder que ya tenían los defensores, en especial en lo que respecta a esa función de policía. Por ello, esta ley es de gran valor para el estudio del defensor civitatis, ya que marca el cambio que estaba sucediendo en el imperio. En el antiguo Egipto, los defensores actuaban confiscando las propiedades de los cristianos durante la gran persecución de Diocleciano. Sin embargo, con esta ley, el defensor cambia de papel, siendo una forma de controlar a aquellos que no eran cristianos. En el 395, con la ley CTh 16.10.13 51 , los defensores ganan todavía más funciones. La ya sobrecargada institución, que pasó de un juez menor a tener funciones recaudadoras y penales de asuntos menores como el robo o la transmisión de cosas, hará que los 47 Ibíd., p. 135 48 Ibíd., p. 135 49 Ibíd., p. 136 50 Ibíd., p. 137 51 Ibíd., p. 142 22 ciudadanos intenten sobrepasar la institución del defensor, ya sea por sus decisiones o por la lentitud de estos debido a tener esas funciones, ganan ahora más funciones todavía. Arcadio y Honorio exigen a los funcionarios del imperio, incluidos los defensores, que denuncien cualquier práctica herética bajo pena de multa, creando así una segunda ley religiosa que transforma ya claramente la institución en un instrumento de persecución. Estos mencionados emperadores en el 397, dictan la ley CTh 3.30.6 52 , en la cual sí se incluye una función protectora, ya que ganan la función de controlar la sucesión. Como se puede apreciar, el defensor durante estos últimos años del siglo IV obtiene numerosas funciones que son debidas a los cambios que ocurrían en el imperio. Estos cambios están lejos de las intenciones originales de la institución de actuar como un juez menor que protege a los débiles frente a las injusticias de las élites. Hay que destacar, además, que el cambio de selección del defensor es uno de los aspectos más importantes, ya que permite que las élites se alíen con el defensor como demuestran algunos textos y las mencionadas leyes que persiguen castigar a los defensores que actúen indebidamente. 2.4 Desarrollo del defensor durante el siglo V. El siglo V es una época caracterizada por la división del imperio romano en la parte de Occidente y de Oriente y, a pesar de que los emperadores de cada imperio aseguraron gobernar juntos, lo cierto es que hay que hablar de diferencias en cuanto a la hora de gobernar y en cuanto a las instituciones. No solo la separación del imperio en las dos partes influyó, sino que la mala situación del imperio de Occidente hizo que hubiera inestabilidad en el imperio y una gran carga fiscal para los ciudadanos. Finalmente, el imperio de Occidente desaparece, conquistado por los diversos pueblos bárbaros. Por ello, a la hora de analizar al defensor civitatis, aunque hablemos en un principio de lo que sucede en ambos imperios, lo cierto es que, al llegar a un determinado momento, hemos de referirnos al defensor civitatis de la parte oriental, con capital en Constantinopla, lo 52 Ibíd., p. 144 23 cual resulta curioso habiendo visto que el estudio del defensor civitatis empezó también por la parte oriental. Durante este periodo, el defensor civitatis gana todavía más funciones que las vistas hasta el momento y cada vez más relacionadas con la Iglesia, cumpliendo una función perseguidora, cuyos indicios se habían visto en las leyes CTh 16.10.12 y CTh 16.10.13 53 . El emperador Honorio en la ley CTh 8.5.59 54 establece la función de vigilar junto con los curadores y principales de la ciudad a los que infringieran las normas de la administración. En CTh 1.55.7 y CTh 9.2.5 55 se otorgan ahora facultades de policía, permitiendo detener a personas. Además, según la ley CTh 16.5.45 56 , se le otorga la función de guardia del orden público, que se une a su función de policía permitiendo perseguir a los herejes. También vuelve a cambiar la forma de elegir al defensor civitatis. La primera gran ley sobre el defensor del siglo V data del 405, donde se protege a la fe católica. Esta ley tiene como objetivo, que se denuncie a los donatistas que insistían en el rebautismo, ya que esto los transforma de cismáticos en herejes 57 , bajo pena de multa para defensores y decuriones sino cumplían su función. La segunda ley, del 407, redactada en Roma, incluye a los priscilianistas, maniqueos y montanistas para ser perseguidos como los donatistas, siendo despojados de sus bienes 58 . De estas leyes, además de ver el marcado carácter del defensor como un modo de perseguir a los herejes, también se puede apreciar que adquiere la facultad de despojar de bienes 59 , así como de tierras a aquellos afectados por estas leyes, lo cual es una función nueva, que no tenía anteriormente y que dista del objetivo de Valentiniano de funcionar como institución protectora. En el 409, Honorio y Teodosio redactan una nueva ley que transforma dos aspectos del defensor, aunque han sobrevivido de forma parcial al paso del tiempo entre el Código Teodosiano y el Código Justinianeo, se puede encontrar en CTh 9.2.5 y CJ 1.55.7. 53 Ibíd., p. 142 54 Ibíd., p. 147 55 Ibíd., p. 172 56 Ibíd., p. 170 57 Ibíd., p. 168 58 Ibíd., p. 169 59 Ibíd., p. 168 24 Se destaca de esta ley que mantiene las funciones de protección de las minorías, así como de juzgar crímenes menores. Además, la ley vuelve o mencionar la existencia de un vínculo entre el defensor y las élites de la sociedad, pero lo que más importa es que ahora, para seleccionar a un defensor, es necesario que sea elegido entre aquellos que han estudiado los misterios sagrados de la religión ortodoxa 60 . Así pues, los defensores son elegidos por el obispo 61 y más tarde son aprobados por el prefecto del pretorio, a modo de confirmación. Jones cree que es un intento por parte de la administración imperial de obstaculizar a los más poderosos, dando un papel más importante al defensor en la asamblea municipal, que a principios del siglo V estaba debilitada 62 . Otros autores piensan que la interpretación de esta ley no es adecuada, porque consideran que la asamblea tiene un papel importante 63 y está dominada por los poderosos, por lo que no tendría el efecto, esperado por Jones, de reprimir a los poderosos, sino que sería, al contrario. Aunque se menciona todavía cualidades de defensor se puede apreciar que el término civitatis se une a la condición de cristiano. A pesar de que los defensores cada vez se acercan más a recaudadores, lo cierto es que los emperadores del momento, sabiendo la posible corrupción de los defensores, aún quieren mantener la función de proteger a los pobres. Chénon cree que es debido a que los emperadores creen que, sin ellos, el imperio caería 64 . Esta preocupación de los emperadores por hacer que la institución funcione se puede ver en la ley CTh 11.8.3 65 , donde se dice que aquellos que han sido negados de la justicia pueden poner sus quejas por escrito en lugares públicos, aunque parece inútil, ya que si las elites de la asamblea están corruptas no informarían a sus superiores. Otra de las nuevas funciones es controlar a los productores de artículos que pudieran dañar al imperio si caían en manos de los bárbaros, como armas o barcos 66 , así como sustituir al personal faltante. 60 Ibíd., p. 173 61 Ibíd., p. 173 62 Ibíd., p. 174 63 Ibíd., p. 174 64 Ibíd., p. 174 65 Ibíd., p. 175 66 Ibíd., p. 178 25 Sobre la función de control, hay que decir que pocos ciudadanos denunciarían esos comportamientos, debido a las amenazas que existieron, por lo que las leyes referidas al asunto fueron un fracaso. Debido a los problemas surgidos por la mala praxis del defensor, los emperadores decidieron, que los defensores fueran elegidos por los obispos para ir en contra de las élites 67 . Por este motivo, hemos de acudir a fuentes eclesiásticas para poder obtener más información y, en este punto, el Canon 75 es un buen referente, aunque si bien es cierto que en vez de hablar del defensor civitatis se refiere al defensor ecclesiae 68 , que es una institución muy distinta al defensor civitatis con la que no hay que confundirse. Este defensor ecclesiae fue una institución muy importante para la Iglesia, creada en la segunda mitad del siglo V y VI, y está representada en las leyes del Código justinianeo. Estos defensores elegidos entre los laicos representaban a la Iglesia y al clero en una serie de funciones económicas y legales y tenían un papel especial en la gestión de los bienes terrenales de Iglesia. Esta institución recibe mucha importancia en las fuentes eclesiásticas. Este canon 75, del 401, pide a los emperadores que los obispos tengan un rol en la selección de los defensores el cual se incluye en el Código justinianeo 1.55.8, de enero del año 409. Chénon argumenta que el canon pretendía devolver al defensor a sus funciones originales, mientras que Mannino cree que era una forma de subordinar a la institución a la iglesia. En el canon 97 69 , que es un poco posterior a este canon 75, se indica, que son los defensores de la Iglesia, quienes velan por los intereses de la Iglesia. Las fuentes eclesiásticas sin duda muestran una vista de la institución durante el siglo V, y es debido a la Iglesia precisamente, que se producen muchos cambios en la institución, además de los que ya habían venido antes del siglo V. Seguramente estos cambios se realizaron con el fin de complacer a los obispos, ya que los emperadores intentaban así consolidar su poder, pero sea el motivo el que sea que lleva a estos cambios lo cierto, es que los emperadores posteriores continuaron modificando las funciones del defensor añadiendo todavía más. 67 Ibíd., p. 174 68 Ibíd., p. 182 69 Ibíd., p. 184 32 Teodosiano), así como las costumbres y otros derechos de la época, lo que permite, junto con fuentes eclesiásticas, observar los sucesos de la época. A pesar de ya haber visto cómo la Iglesia gana un gran poder respecto a la institución del defensor civitatis, incluso asumiendo sus funciones y creando al defensor ecclesiae, en el Reino visigodo se creó un equilibrio entre las instituciones de la ciudad, la realeza y la Iglesia, por lo que tiene importancia. En el Breviario de Alarico, que es una de las fuentes del siglo VI que recoge el Derecho romano vigente en el Reino visigodo, podemos encontrar solo tres referencias al defensor civitatis, que se recogen en las leyes CTh 1.29.6, 1.29.7 y 1.29.8, sin mayores menciones a la institución. De los comentarios realizados, podemos saber que estos defensores eran elegidos por la comunidad local, teniendo como función proteger a la comunidad e impidiendo que los poderosos obstaculizaran el ejercicio de la justicia. También este Breviario recoge una ley del emperador Honorio (CTh 2.1.8), que les otorgaba facultades de juzgar casos menores. La importancia de la institución es muy importante para las ciudades visigodas de la época. Fuentes eclesiásticas, como un pasaje de Isidoro de Sevilla, muestran la existencia del defensor y su importancia como defensores de los pobres frente a los poderosos 78 . Se puede apreciar que las diferencias entre la institución de finales del siglo V en el Imperio romano ya no coinciden con la institución ahora vista, pero curiosamente sí cumplen las funciones de forma muy similar a las intenciones (como ya vimos) de Valentiniano y Valente, aunque se puede observar, que aún han perdido poder en favor de los obispos. En el Liber Iudiciorum se puede apreciar la ley LV 12.1.2, que vigila la corrupción de las instituciones de las ciudades, incluida la del defensor, donde se ordena que los defensores, que hasta ese momento solo tenían su cargo durante un año pasaran a tenerlo más tiempo (quizás 5 años, como se vio previamente en CJ 1.55.4 79 ), con el fin de dar una mayor 78 FERNÁNDEZ CERERO, Damián.: “Transformaciones institucionales y liderazgo cívico en la Hispania postimperial. En Transformaciones Urbanas en el Oeste Antiguo Tardío: Monumentos, Materiales y Modelos, Eds”. Carneiro, André, Neil Christie y Pilar Diarte-Blasco. Coimbra: Universidad de Coimbra Press, 2020, págs. 259-278, p.264 79 CJ 1.55.4 33 estabilidad a la posición, prestando así un mejor servicio y teniendo que ser elegidos por los residentes de la ciudad en la que iban a servir 80 . A pesar de hablar de que los defensores eran elegidos por los ciudadanos de cada ciudad lo cierto es que hay que matizarlo. No se trata de una elección democrática universal, sino que se hacía mediante asambleas en las que probablemente seguían la tradición del Breviario de Alarico, donde se incluían a todos los ciudadanos libres, en favor de la disolución de las clases romanas. Con esta ley se intenta evitar cualquier tipo de práctica corrupta bajo pena de multa 81 e intentar que los poderosos (en este caso, nobles, dado el tipo de sociedad que era) accedieran a este cargo, lo cual se preveía ya en el Breviario (1.10.1 y 12.1.4). Se puede observar de esta ley que a los obispos se les encarga la misión de vigilar a los funcionarios 82 , siendo considerados los defensores de los pobres, lo que muestra el reflejo de la última etapa del defensor y el obispo durante el siglo V en el Imperio romano de Occidente, como vimos. Como he mencionado, se crea un equilibrio de poder entre los funcionarios de las ciudades, la realeza y la Iglesia. Se puede apreciar una separación entre los tres, donde, como se ha dicho, los defensores ya no son elegidos por el obispo como pasaba en el Imperio de Occidente, sino que son elegidos por los ciudadanos. Aunque sigue un cierto control por parte de los obispos y sus funciones son menores, todavía siguen teniendo gran importancia, si bien las pocas pruebas dificultan saber acerca de la expansión de la institución y si cada ciudad tenía su propio defensor. Debido a la relación existente entre los tres poderes y a la disminución del poder de los obispos, se crearon tensiones entre los obispos y los defensores tan unidos como estaban en el Imperio romano. Se puede apreciar en el pasaje de las Etimologías sobre los defensores de Isidoro de Sevilla que muestra una opinión negativa de estos últimos 83 . 3.2. El Protector de Indios 80 FERNÁNDEZ CERERO, Damián, op. cit., p. 265 81 Ibíd., p.265 82 Ibíd., p.266 83 Ibíd., p.272 34 Tras la última observación del defensor civitatis en la época visigoda, España fue invadida y el oficio del defensor civitatis se perdió como tal. Si bien es cierto que aparecieron instituciones que intentaban proteger o representar al pueblo frente a los gobernantes, durante la época musulmana o durante la época de la Reconquista las diferencias que presentan son tan amplias que no se pueden comparar con la figura vista anteriormente. No es hasta la aparición del Protector de Indios cuando podemos encontrar nuevamente una institución similar que merece un análisis. Esta institución del Protector de Indios nace por orden de la Corona española para proteger a los súbditos indígenas de las colonias americanas y de Filipinas, presentando una función de control político relativo para beneficiar a ese gran grupo con escasa representación y que era susceptible de sufrir abusos por parte de los más poderosos. Sin duda, de esto podemos ver una cierta situación análoga con el defensor civitatis, creado para proteger a los pobres de los más poderosos, como se vio antes, aunque comparando las circunstancias sociales de las épocas donde aparecen cada una se aprecia una clara diferenciación. En el Imperio romano, la institución nace en una época de conflictos y decadencia 84 , mientras que en el nacimiento del Protector de Indios ocurre lo contrario 85 , pero sí se da un choque entre la cultura europea y la local, que quedó subordinada y causó un gran abuso sobre la población indígena, que eran reconocidos como vasallos libres de la Corona y que obligó a la misma a reaccionar 86 . Con el fin de solucionar estas injusticias, como se ha mencionado, se creó la institución del Protector de Indios, para que los tutelara, por lo que contaban con muchas más facultades de las que tenían en principio atribuidas. El desarrollo de esta institución no fue fácil. El primer Protector de Indios fue Bartolomé de las Casas, en 1516, que se enfrentó a una falta de regulación de la institución, que no tenía atribuidas unas facultades concretas y estaba muy vinculada con la Iglesia 87 para aprovechar la influencia que tenía en ese momento. 84 CUENA BOY, Francisco. “El Defensor Civitatis y el Protector de Indios: Breve Ilustración en Paralelo”. Universidad de Santander. Ius fugit: Revista interdisciplinar de estudios históricojurídicos, Nº 7, 1998, págs. 179-196, p.181 85 Ibíd., p.182 86 Ibíd., p.182 87 Ibíd., p.185 35 Sin embargo, el unir la institución a la Iglesia, haciendo que los obispos fueran los defensores de indios, causó un gran daño a los que debían proteger, de tal modo que Felipe II hizo que se suprimiera la institución 88 , aunque más tarde se volvió a restablecer en otra cédula, pero con la modificación de que esta vez el cargo sería asumido por oficiales laicos 89 y sea crea una diferenciación entre los protectores generales (que actuaban en las ciudades, que eran la sede de las reales audiencias), los protectores provinciales (que estaban situados en la capital de cada corregimiento) y los protectores de partido 90 . La institución se mantiene hasta el final de la época colonial 91 . Su funcionamiento resulta poco uniforme y recibió muchas modificaciones, siendo parecido al defensor civitatis, aunque estas modificaciones se hacían con el fin de que fuera una institución más eficiente y no como pasaba con el defensor civitatis, como ya se vio. La elección de los Protectores de Indios, según la Cédula de 1589 que restauró la institución, indica que eran elegidos por los virreyes y presidentes gobernadores en las provincias, y también se encargarían de darles instrucciones y ordenanzas para el correcto ejercicio de sus funciones. Estas personas tenían que reunir una serie de requisitos que eran tener una edad determinada, ser competente, pasar una aprobación y ser cristianos 92 . Debido al mal funcionamiento de la institución anteriormente se mandó a los Iusticias Reales para vigilarlos e imponer castigos 93 , pero los Protectores no podían ser destituidos por los virreyes y presidentes, salvo por causa legítima que tiene que ser examinada en una audiencia 94 . Estos Protectores de Indios recibían un salario pagado con los impuestos de los indios a los que defendían 95 . Sobre las funciones del Protector de Indios, si bien en un principio no estuvieron definidas salvo por la genérica expresión de “defender a los indios”, así como su conservación y el aumento de los nativos, algunos defensores entendieron que les correspondían todas las 88 Ibíd., p.185 89 Ibíd., p.186 90 Ibíd., p.186 91 Ibíd., p.186 92 Ibíd., p.189 93 Ibíd., p.189 94 Ibíd., p.189 95 Ibíd., p.189 36 funciones relacionadas con los indios 96 . Con el paso del tiempo y la emisión de nuevos decretos y cédulas reales se fueron precisando algunas funciones, aunque la mayoría de ellas seguían siendo muy genéricas, por lo que no podemos hablar de funciones muy específicas. Sin embargo, sí podemos hablar de aquellas que son más parecidas al defensor civitatis. Así, tuvieron como función intervenir en los contratos celebrados por indios, en especial si tenían bienes inmuebles ya que, si no estaba presente el Protector de Indios, podían restituirse y ser nulos los contratos sobre ellos 97 . También tenía jurisdicción sobre causas civiles, aunque limitada 98 . Los Protectores también podían conocer asuntos penales de poca importancia con penas monetarias o de prisión, con una duración de 10 días. Para las causas mayores se debían remitir al gobernador para que juzgara 99 . En materia fiscal, los protectores debían pasar los tributos de los indios y asegurarse de que no se cobran más impuestos de los dispuestos 100 . En general, las funciones de los Protectores giraban en torno a proteger, (ya sea a través de sus funciones o derivándolas al gobernador), a los indios de cualquier tipo de abuso y de corregir aquellas situaciones deficientes por lo que la comunicación con los virreyes era habitual como sucedía con el defensor civitatis y el gobernador 101 . Con ello, se puede ver que la institución del Protector de Indios, aunque tiene diferencias con el defensor, en muchos rasgos y circunstancias se parece mucho. 3.3 El Justicia de Aragón Finalmente, en este recorrido sobre la evolución defensor civitatis o, al menos, instituciones que tenían funciones y aspectos parecidos, se ha de hablar del Justicia de Aragón, que sería el último antecedente directo hasta el Defensor del Pueblo actual. Si bien podría considerarse que también los Fueros de Castilla y Aragón servían como una función de protección del pueblo, lo cierto es que es las diferencias que presentan con el defensor, al ser 96 Ibíd., p.192 97 Ibíd., p.193 98 Ibíd., p.193 99 Ibíd., p.194 100 Ibíd., p.194 101 Ibíd., p.194 37 una institución colegiada y la poca efectividad que tenía, por ejemplo, en Castilla, hace que, a mi parecer, tenga muy poca comparación con el defensor civitatis. Por ello, procediendo con el estudio del Justicia de Aragón, hay decir que era exclusivo del Reino de Aragón. Al contrario que en Castilla, donde el rey era quien administraba la justicia, en Aragón era esta institución quien se encargaba de ello 102 , hasta el punto en que el Justicia podía resolver en Cortes sin necesidad de un recurso posible ante el Rey 103 . Esta institución aparece en las Cortes de Ejea de 1265 y, con el tiempo, va aumentando sus funciones. En primer lugar, primero arbitra los litigios entre el rey y los nobles. Más tarde se le atribuye la potestad de oír causas en primera instancia en cualquier lugar del Reino y revisar en apelación las causas en las que conocen 104 . La institución llega a tal punto que Escudero nos describe que en 1287 se establece que “solo otra sentencia de la justicia podrá reimponer determinadas penas a los nobles aragoneses o a los procuradores de la ciudad de Zaragoza” 105 . En 1348 también se reconoce como la única instancia de los pleitos de oficiales y jueces reales, siendo esta jurisdicción vinculante para el rey y se ve al Justicia como un intérprete del Derecho aragonés y el máximo juez de contrafuero. El Justicia es también encargado de cuidar los derechos de los ciudadanos, siendo obligatorio acudir a él para la defensa de cualquier vulneración de la legalidad por parte de cualquier autoridad. Para poder acceder a justicia era necesario prestar una fianza para asegurar que la persona acudiera al juicio y acatara la sentencia, proceso denominado “firma de derecho”, que presentaba como ventaja el impedimento ese condenado a prisión o la desposesión de los bienes 106 . Otro de los derechos que manejaba el Justicia era el denominado derecho de manifestación, reconocido a todos los ciudadanos del Reino y cuyo objetivo era personar al presunto delincuente ante el Justicia, para quedar bajo su protección. 102 REBOLLO DELGADO, Lucrecio.: “La institución del Defensor del Pueblo en España”. Madrid: Dykinson, 2013. p.37 103 Ibíd., p.38 104 Ibíd., p.38 105 Ibíd., p.38 106 Ibíd., p.38-39. 38 Debido a que la función del Justicia era proteger a los simples plebeyos en una sociedad dividida por clases, se enfrentó a mucha represión por parte de los nobles 107 , de la cual no solía salir bien parado, recibiendo muchas acusaciones. Este hecho llevó a que en 1390 se impusiera a cuatro inquisidores para vigilar y recibir todas las quejas sobre la actuación del Justicia y elevarlas a las Cortes. Más tarde, estos inquisidores fueron sustituidos por una comisión formada por 17 miembros extraídos de los 4 brazos, al igual que aquellos que controlaban la actividad del Justicia, de sus lugartenientes y de todo el personal a su servicio 108 . Esta institución, aunque diferente del defensor civitatis dada su forma de ser elegida y la duración del cargo, presenta una cierta relación en cuanto a las funciones, ya que se puede observar que tiene una función de defender causas penales, aunque de una forma más pronunciada que el defensor. Además, esta institución es la última de la cual se puede sacar un antecedente en nuestro país del defensor del pueblo, si bien es difícil establecer la conexión, dadas las diferentes funciones que tenían, aunque la finalidad es la misma, en cierto modo. 107 Ibíd., p.40 108 Ibíd., p. 39-40. 39 CAPÍTULO 4: EL DEFENSOR DEL PUEBLO 4.1 Origen del defensor del pueblo. Al igual que en el desarrollo de la institución del defensor civitatis, se ha de empezar este capítulo hablando sobre los orígenes del defensor del pueblo, que se desarrollan en la Constitución española en el capítulo cuarto del título I, concretamente en su artículo 54. Al contrario de lo que sucedía cuando veíamos la institución del defensor civitatis, en este caso, sabemos que la institución del defensor del pueblo no es una nueva creación, que nace con la Constitución de 1978. Si bien es cierto que hemos podido ver algunos antecedentes históricos que podríamos vincular con esta institución, como se verá más adelante, debido a sus funciones, lo cierto es que el defensor del pueblo tiene su origen en una institución de Suecia conocida como el ombudsman, que se popularizó después de la Segunda Guerra mundial en casi todos los Estados europeos. El ombudsman nace en Suecia en la Constitución de 1809, aunque quizás surgiera un poco antes, en 1713 con Carlos XII. Lo que no cabe en duda es que fue en 1809 cuando existe una división del poder del rey 109 y, con esta diferenciación en claros poderes, surge la independencia del ombudsman 110 . El ombudsman sirve como funcionario legal del rey, representando a la corona en los casos que afectan a los derechos del Estado, vigilando la administración de justicia en nombre del rey y actuando, si fuera necesario, contra jueces y funcionarios. Las funciones del ombudsman, según Rudholm, eran cuatro: “1º actuar como el principal asesor legal del Consejo; 2º representar a la corona como procurador general en los casos que afectan al interés del Estado; 3º vigilar, en nombre de la corona, a todos los servidores públicos, actuando en caso de abuso; 4º otras obligaciones específicas que se detallan en la ley “ 111 . 109 Ibíd., p.41 110 La palabra “ombud” significa en sueco el que actúa como vocero o representante de otro. 111 REBOLLO DELGADO, Lucrecio, op. cit., p.42 40 Como se ha mencionado, tal fue el éxito de la institución desde su origen sueco que se extendió por toda Europa y fue adoptada mucho antes por otros países, que por España, lo que supone la creación de diferentes modelos, que dan lugar a diferentes formas de ver a estos funcionarios. Es tal la diferencia entre los modelos existentes, ya sea el alemán, el francés o el inglés, entre otros, que Rowat trata de dar unas notas que definan a la institución del ombudsman para distinguir las figuras y que no cualquier funcionario sea considerado como tal. Estas características, que Rowat propone son las siguientes: “1º El ombudsman es un funcionario independiente y no influido por los partidos políticos, representante de la legislatura, por lo general establecido en la Constitución, que vigila la administración. 2º Se ocupa de quejas específicas del público contra injusticias y errores administrativos y; 3º Tiene el poder de investigar, criticar y dar a la publicidad las acciones administrativas, pero no el de revocarlas” 112 . Nuestra institución del defensor del pueblo, de la que ahora hablaremos, sigue en gran medida estas notas diferenciadoras. 4.2 El Defensor del Pueblo en España 4.2.1 Necesidad de la Institución. La institución del defensor del pueblo antes de redactarse estuvo sometida a mucha controversia teniendo tanto detractores como opositores. Por un lado, estaba la idea de que esta institución, dadas sus funciones, era una redundancia, ya que la Administración Pública también tiene encomendada una función de supervisión sobre sí misma y que debería ser un juez quién controlara a la Administración. Tales son las ideas de Fernández Cuesta 113 y Beltrán de Heredia 114 , por ejemplo. 112 DONALD CAMERON, Rowat “El Ombudsman” FCE México 1973, página 39 113 Ibíd., p.52 114 Ibíd., p.52 41 Del otro lado de los argumentos está Gil-Robles, quien argumenta que los jueces no pueden llegar a todo el ordenamiento y, por ello, es necesaria una institución independiente de la Administración para vigilarla 115 . La polémica, por tanto, gira en torno a si la institución del defensor del pueblo tiene la misma función que los tribunales contenciosos administrativos. En los países en los que no tienen estos tribunales, sin duda, la figura es importante, pero para el caso de países como el nuestro, que sí cuentan con estos tribunales, parecería un tanto irrelevante. A pesar de lo irrelevante que podría parecer, se puede observar que Alianza Popular en 1977, en su programa político establecía la figura del defensor del pueblo como lo siguiente: “se declara la figura del Defensor del Pueblo, cuya misión será la de proteger las libertades públicas de los ciudadanos, defenderlos de los posibles abusos de la Administración, vigilar el cumplimiento de las leyes, armonizar las organizaciones con los organismos del Estado y denunciar las deficiencias o lagunas legales” 116 . De ello, podemos deducir que el fin del defensor del pueblo es la defensa de los derechos de los ciudadanos frente a la Administración donde no haya una garantía que los proteja y, si la hay, no tiene por qué ser perjudicial la coincidencia entre las instituciones. Esto también se puede deducir del artículo 54 de la Constitución española, donde se regula el defensor del pueblo, y de la Ley Orgánica del Defensor del Pueblo, donde se ve claramente que los defensores del pueblo no sustituyen o desplazan a los jueces contenciososadministrativos, sino que es un colaborador en el sistema 117 . Para Bar Cendón, la justificación del defensor del pueblo se ve determinada en un doble factor, que en sus palabras serían los siguientes: “en primer lugar, la enorme expansión experimentada por la actividad de la Administración Pública […] y, en segundo lugar, la insuficiencia de los medios clásicos de control, típicos del Estado de derecho; para abarcar y someter a la actividad de la Administración Pública en toda su extensión” 118 . La Administración Pública se caracteriza por su lentitud debido a la falta de recursos y la gran cantidad de normas existentes, por lo que una institución de este tipo de apoyo nunca 115 Ibíd., p..53 116 Ibíd., p. 53-54. 117 Ibíd., p.54. 118 Ibíd., .55 48 4.3.2 Control del Defensor del Pueblo Lo primero es decir que, a pesar de que ni el artículo 53 de la Constitución ni la LODP mencionan el término “control” y, en su lugar, usan el término “supervisar” de una forma muy amplia, donde se incluye el término “control”, por eso se puede hablar de “control” y en este punto se verá hasta donde alcanza este “control”. El término “control” en el mundo jurídico es heterogéneo, por lo que depende del contexto en el que se encuentre. En este caso vendría a significar la obligación de hacer cumplir con los mandatos del artículo 53 de la Constitución. La función de la que hablamos ahora es la de supervisar o fiscalizar la actuación de otras instituciones u órganos, las cuales tienen facultades o competencias que pueden vulnerar los derechos de los ciudadanos. Por ello, es encargado el defensor del pueblo de controlarlas. Este control estaría entre un ámbito jurisdiccional 140 y político, que se usa para mediar entre Administración Pública y los Derechos de los ciudadanos. El control se efectúa mediante la activación de procesos procesales, aunque presenta límites. 4.3.3. Límites a la Actuación del Defensor del Pueblo En un principio se podría pensar que, dado el carácter de las funciones del defensor del pueblo, el cual tiene que recurrir a otros órganos para que realmente se tomen medidas y no puede ejercer más que una acción de denuncia, por así decirlo, no tendría límites y eso se puede ver en una lectura rápida de la Ley Orgánica del defensor del pueblo. No obstante, la verdad es que estas funciones que realiza tienen ciertas excepciones que plantean un límite a la actuación general del defensor del pueblo. La doctrina se centra en distinguir entre límites de actuación y motivos de inadmisión o abstención de actuar en las quejas, lo que se puede ver en el artículo 17 de la Ley Orgánica del Defensor del Pueblo, que dice: “Dos. El Defensor del Pueblo no entrará en el examen individual de aquellas quejas sobre las que esté pendiente resolución judicial y lo suspenderá si, iniciada su actuación, se interpusiere por persona interesada demanda o recurso ante las Tribunales ordinarios o el 140 Ibíd., p. 113 49 Tribunal Constitucional. Ello no impedirá, sin embargo, la investigación sobre los problemas generales planteados en las quejas presentadas. En cualquier caso, velará por que la Administración resuelva expresamente, en tiempo y forma, las peticiones y recursos que le hayan sido formulados. Tres. El Defensor del Pueblo rechazará las quejas anónimas y podrá rechazar aquellas en las que advierta mala fe, carencia de fundamento, inexistencia de pretensión, así como aquellas otras cuya tramitación irrogue perjuicio al legítimo derecho de tercera persona. Sus decisiones no serán susceptibles de recurso” 141 . En este artículo podemos ver que el apartado tres, relativo a las quejas anónimas, presenta las causas de inadmisión, mientras que el apartado dos establece límites a la actuación cuando están pendientes de resolución judicial. Sin embargo, nada se indica sobre si la forma de presentación de las quejas que se tramita en el artículo 15 la Ley Orgánica del Defensor del Pueblo, es un límite o una causa de inadmisión, o incluso un criterio temporal. Con ello, se viene a decir que da igual la forma de denominarse, ya que lo significativo es que todos tienen el mismo efecto, que el defensor del pueblo no procede a la actuación, o queda en suspenso 142 , por lo que se pueden entender como límites a la actuación del defensor del pueblo. Si procedemos a analizar algunos de estos límites, hay que decir que el límite temporal del artículo 15 de la Ley Orgánica del Defensor del Pueblo parece no tener mucho sentido, ya que resulta sorprendente que, cuando se trate de la defensa de los derechos fundamentales, se establezca un límite y es irrazonable porque estas lesiones no prescriben. Está claro que el legislador, al imponer este requisito, limita la carga de trabajo de la institución, pero sería conveniente diferenciar que este límite temporal, solo se estableciera para la vulneración de derechos, que no sean los fundamentales, los cuales requerían una especial atención, y, por tanto, que no hubiera un límite temporal ni de ningún tipo. Sobre el límite que tiene el defensor del pueblo sobre asuntos que están en alguna fase del procedimiento judicial, el artículo 17.2 LODP, en palabras de Corchete Martín: “no permite la continuación o la iniciación de la actividad investigadora del Defensor del 141 BOE. LODP artículo 17. 142 REBOLLO DELGADO, Lucrecio, op. cit., p 115 50 Pueblo a pesar del conocimiento de los tribunales, pero solo respecto a los problemas generales que rodean a la queja que está siendo tratada judicialmente” 143 . Si bien es difícil separar lo que corresponde al defensor del pueblo de la tutela judicial que suele, además, estar muy relacionada, ya que tiene que velar por la violación de los derechos, no se puede con ello justificar la paralización del defensor del pueblo hasta que acabe el proceso judicial. Magro Servet afirma que el defensor del pueblo puede: “efectuar una investigación y estudio global de materias que, por ejemplo, hayan sido objeto de especial tratamiento por el número de quejas presentadas y que denoten una especial inquietud por parte de la ciudadanía y, por ello, la necesidad de que actúe el Defensor del Pueblo en la investigación de una cuestión concreta que haya sido objeto de una queja” 144 . Pero también parece lógico evitar una actuación en paralelo y, además, dada la necesidad de una garantía por los derechos en juego, parece adecuada la suspensión de actuación del defensor del pueblo, por lo que solo se plantearía el problema de la temporalidad en la actuación y el ordenamiento jurídico. La Ley Orgánica 3/81 hace prevalecer temporalmente la actuación del órgano judicial, tras lo cual puede acceder el defensor del pueblo y subsanar lo que crea conveniente 145 . Otro de los límites es la existencia de un interés legítimo. El artículo 10 de la Ley Orgánica del Defensor del Pueblo dice: “invoque un interés legítimo, sin restricción alguna”. Este es un límite muy curioso, ya, que, debido al objeto de protección del defensor del pueblo, parece que no es adecuado intentar poner como límite que una persona sea interesada o no, ya que lo que realmente importa es poner en conocimiento del defensor cualquier injusticia para que pueda de oficio actuar. Corchete Martín presenta una opinión similar al decir: “el interés legítimo que aparece reconocido en el artículo 10.1 Ley Orgánica del Defensor del Pueblo, no puede considerarse un límite a la actuación del defensor, ya que el hecho de que la Ley Orgánica permita la intervención de oficio impide que la ausencia de este interés en el reclamante obstaculice una posible investigación” 146 , por lo que, en todo caso, sería más un requisito formal que un límite. 143 Ibíd., p. 117 144 Ibíd., p. 118. 145 Ibíd., p. 119 146 REBOLLO DELGADO, Lucrecio.: “La institución del Defensor del Pueblo en España”. Madrid: Dykinson, 2013. ISBN: 84-9031-948-0. P.120 51 Si bien hay otros motivos de inadmisión de las quejas, solo mencionaré los motivos más frecuentes para finalizar este subepígrafe. Estos motivos son: • La no actuación de los poderes públicos. • Que no exista queja. • La carencia de un fundamento. • La ausencia de pretensión. • Que haya finalizado el plazo establecido en la Ley Orgánica del Defensor del Pueblo. • Que sea anónima. • Que esté pendiente de causa judicial. • Que se trate de una sentencia judicial firme. • Que no se aprecie irregularidad administrativa. • Que se resuelva sin tener que intervenir el defensor del pueblo. • La ausencia de interés legítimo o existencia de mala fe. • Que no conteste el interesado a los datos de interés solicitados. 4.3.4 El Defensor del Pueblo como Mediador. Finalmente, la última de las funciones del defensor del pueblo de la que podemos hablar es la supervisión que realiza sobre la Administración Pública. El defensor del pueblo, si bien no puede modificar o anular los actos de la Administración Pública, ya que no tiene una función coercitiva, lo que sí que puede hacer es mediar y proponer soluciones que sean más adecuadas. Así lo posibilita el artículo 28 LODP, que permite hacer valer sus actuaciones y pretensiones a través de resoluciones o sugerir al legislador la modificación de la Administración si lo cree conveniente. Y esta competencia también se extiende a particulares debajo de la Administración, como establece el artículo 28.3. También el artículo 30 de la LODP permite al defensor del pueblo en una función de persuasión al poder realizar advertencias, recomendaciones o recordatorios de deberes legales y proponer sugerencias para la adopción de medidas 147 . 147 Ibíd., p. 124. 52 Los funcionarios o la autoridad tienen que contestar por escrito a la resolución del defensor del pueblo. En caso de no realizarse, el defensor del pueblo notificará al Ministerio o a la máxima autoridad correspondiente y, en caso de que lo notificara, en su informe anual. Otra de las funciones más habituales del defensor del pueblo es actuar como un mediador entre los particulares y la Administración. Para Parejo Alonso la mediación “no es una aplicación de las funciones artículo 54 Constitución española” 148 , mientras que Gómez Dégano entiende que esta función está implícita en la Ley Orgánica del Defensor del Pueblo: “puede contribuir decisivamente a la resolución de los conflictos entre la Administración y las administrados y aliviar la carga enorme que pesa sobre los tribunales de Justicia” 149 . Lo cierto es que no existe ningún motivo para denegar esta función, que actualmente es muy apreciada y que es más rápida y barata, aunque hay que estar al caso concreto para determinar si la mediación es la forma adecuada para la circunstancia. Finalmente, la última función del defensor del pueblo es la de ayudar a solucionar los problemas relativos a los derechos de los ciudadanos. Al estar más cerca del pueblo, de los ciudadanos, es más consciente de los problemas y lagunas que puede tener la ley y es responsabilidad del defensor del pueblo comunicárselas a la cámara para que mejoren o incluyan nuevos derechos. 4.4 Elección del Defensor del Pueblo. El defensor del pueblo, según el artículo 6 de la Ley Orgánica del Defensor del Pueblo, es una institución con plena autonomía e independiente, con el fin de evitar que se vuelva dependiente del Congreso de los Diputados, corrompiendo la institución al depender de algunas mayorías. A pesar de ello, esto no significa que el defensor del pueblo no se relaciona con las Cortes Generales. En primer lugar, el defensor del pueblo de forma anual informa a las cámaras, de modo que se hace un control por parte de las Cámaras hacia la actividad de las Administraciones Públicas y, a la vez, también sobre el propio defensor del pueblo. El artículo 3 del Reglamento de Organización y Funcionamiento señala que “el Defensor del Pueblo establece que el Defensor del Pueblo únicamente es responsable de su gestión ante las 148 Ibíd., p. 125. 149 Ibíd., p. 125 53 Cortes generales”. En segundo lugar, el defensor del pueblo no tiene una dotación económica independiente de los presupuestos, sino que depende de ellos. Estas son las principales formas de relación que tiene el defensor del pueblo con las Cámaras, pero, además, existe una dependencia funcional del defensor del pueblo respecto de las Cámaras por las actividades que realiza el defensor del pueblo, aspecto que es diferente de la subordinación orgánica, que es la que se quiere evitar. El término “Alto Comisionado” que se ve en el artículo 54 de la Constitución en el artículo 1 de la Ley Orgánica del Defensor del Pueblo, puede llevar al equívoco de que existe una relación de subordinación que, si bien existe, es solo al fin de proteger la actividad del defensor del pueblo frente a otros poderes del Estado 150 , pero, en ningún caso esta subordinación podría suponer el sometimiento de la institución. 4.4.1 Elección La elección del defensor del pueblo se presenta en un proceso donde se pueden diferenciar dos contenidos separados temporalmente. El primero se regula en la Ley Orgánica del defensor del pueblo, que, en su artículo 23, establece que la Comisión Mixta “se reunirá cuando así lo acuerde el presidente del Congreso y del Senado y en todo caso para proponer a los plenos de las cámaras el candidato candidatos a defensor del pueblo”. Sobre los requisitos para seleccionar a un Defensor del Pueblo, el artículo 3 de la Ley Orgánica del Defensor del Pueblo nos dice muy pocos requisitos, mientras que el artículo 7 establece muchas incompatibilidades para conseguir que la persona a cargo tenga una dedicación absoluta y exclusiva al mismo 151 . Se pretende que se elija a una persona independiente, de cierta capacidad de influencia e interrelación con el aparato del Estado y, sobre todo, que exista plena desvinculación con el Ejecutivo y mayorías inestables, mediante el establecimiento de un proceso de selección que requiere un consenso entre ambas cámaras de 3/5 en primera votación y. en segunda votación, 3/5 en el Congreso y mayoría absoluta en el Senado. El primer defensor del pueblo fue Joaquín Ruiz-Giménez que estuvo en el cargo desde 1982 hasta 1987. 150 Ibíd., p. 130 151 Ibíd., p.132. 54 El artículo 4.1 de la LODP establece que los presidentes del Congreso y del Senado “acreditaran conjuntamente con sus firmas el nombramiento del defensor del pueblo, que se publicará en el Boletín oficial del Estado” y, en su segundo apartado, establece para la toma de posesión “de su cargo ante las mesas de ambas cámaras reunidas conjuntamente, prestando juramento o promesa de fiel desempeño de su función”. El defensor del pueblo, según el artículo dos de la LODP, tendrá un mandato de 5 años. De lo visto, se puede apreciar que el defensor del pueblo es elegido únicamente por los grupos parlamentarios o por los partidos políticos. Algunos autores también han hablado de la posibilidad de permitir que los ciudadanos elijan al defensor del pueblo 152 , dadas su naturaleza y funciones. La argumentación por la cual no se ha habilitado esta posibilidad es que la elección directa del defensor del pueblo por parte de ciudadanos requeriría de una campaña, lo cual supondría muchos gastos económicos y apoyo social e impediría que la institución se mantuviera autónoma e independiente. Además, dejaría de ser un comisionado de las Cortes para hacerlo directamente del pueblo y, aunque mejoraría la autonomía respecto al poder legislativo, disminuiría frente a los demás poderes. La actual forma de designación y nombramiento es igual que el resto de los órganos constitucionales o auxiliares y está en concordancia con el Estado social y democrático de Derecho que tenemos 153 . También disponen las Cortes según el artículo 5.4 de la LODP de la posibilidad de destituir al defensor del pueblo cuando éste actúe con negligencia en el cumplimiento de sus obligaciones y deberes. Aunque no se menciona en ninguna parte que el defensor del pueblo deba tener un determinado perfil político, la realidad muestra que hasta fechas recientes en nuestro país han gobernado mayoritariamente dos fuerzas políticas y esto no ha evitado que se elijan los defensores del pueblo que participan activamente en la política o son miembros de un determinado partido, ya que esto no evita que cumplan con sus funciones adecuadamente. Finalmente, se argumenta que si se permitiera la elección directa del defensor del pueblo este coincidiría con el partido más votado y sería usado como un instrumento político. 4.1.2 Prerrogativas e Incompatibilidades 152 Ibíd., p. 134 153 Ibíd., p. 134 55 Anteriormente, he mencionado que existen una serie de prerrogativas e incompatibilidades a la hora de designar al defensor del pueblo y merece la pena saber cuáles son, dado el objeto del trabajo. Sobre las prerrogativas, hay que decir nuevamente que el defensor no se subordina a las Cámaras de ninguna forma y así se puede ver en los artículos 6 de la LODP y en el 1.2 del ROFDP, donde el término “autoridad” se refiere a las Cortes, la Administración y los demás poderes del Estado. Así pues, para diferenciar más la independencia de la institución, el artículo dos de la LODP establece que el mandato sea de 5 años con el fin de diferenciar la institución de la legislatura y separarla en todos los aspectos. También su independencia y autonomía viene determinada en que esta institución no tenga una función inquisitiva que corresponde a las Cortes, por lo que no puede indicar qué casos deben investigar. Tampoco tiene plenos poderes investigadores ni es el encargado de buscar responsabilidades políticas del Gobierno en la Administración. En definitiva, el defensor del pueblo realiza una función constitucional de forma independiente a los poderes del Estado pero que orgánicamente se relaciona con el legislativo. Con el fin de garantizar la independencia funcional de la institución, el apartado segundo del artículo 6 de la LODP garantiza la inviolabilidad y el fuero especial del defensor del pueblo, así como la inmunidad en el ejercicio de sus funciones, que son aspectos básicos que garantizan la independencia. Esto se extiende a todos los Adjuntos según el 6.4 LODP. Sobre las incompatibilidades, vienen estas establecidas en el artículo 7 LODP, que dice así: “Uno. La condición de Defensor del Pueblo es incompatible con todo mandato representativo; con todo cargo político o actividad de propaganda política; con la permanencia en el servicio activo de cualquier Administración pública; con la afiliación a un partido político o el desempeño de funciones directivas en un partido político o en un sindicato, asociación o fundación, y con el empleo al servicio de los mismos; con el ejercicio de las carreras judicial y fiscal, y con cualquier actividad profesional, liberal, mercantil o laboral”. Poco más se puede añadir, salvo que algunos autores critican que no se pueda ser parte de un partido político. 56 4.4.2 Cese y Sustitución En el artículo 5 de la LODP se dan las causas que pueden dar lugar al cese del Defensor del Pueblo. Son las siguientes: “Uno. El Defensor del Pueblo cesará por alguna de las siguientes causas: Uno) Por renuncia. Dos) Por expiración del plazo de su nombramiento. Tres) Por muerte o por incapacidad sobrevenida. Cuatro) Por actuar con notoria negligencia en el cumplimiento de las obligaciones y deberes del cargo. Cinco) Por haber sido condenado, mediante sentencia firme, por delito doloso.” Son causas objetivas que poco desarrollo requieren, aunque quizás sea algo dudoso cuándo se entiende que actúa con notoria negligencia, circunstancia que la LODP no regula, por lo que requiere una apreciación que realizarán las Cortes Generales. Curiosamente, sí se establece un proceso para los Adjuntos en el ROFDP 154 . Lo que sí requiere un comentario quizás algo mayor es la forma de llevar a cabo esta cesión del defensor del pueblo. Sobre ello, establece el artículo 5.2 de la LODP: “Dos. La vacante en el cargo se declarará por el Presidente del Congreso en los casos de muerte, renuncia y expiración del plazo del mandato. En los demás casos se decidirá, por mayoría de las tres quintas partes de los componentes de cada Cámara, mediante debate y previa audiencia del interesado.” Al contrario que en la designación, en la cesión, salvo por los votos necesarios, lo demás es confuso. Es de suponer que será la comisión mixta quien se encargue de juzgar si el defensor del pueblo ha actuado con notoria negligencia y justifique en un informe el porqué, pero más curioso es que el defensor del pueblo, en caso de haber sido condenado por sentencia firme en un delito doloso, tenga que presentarse ante la Cámara, para que esta lo cese. Este hecho debería ser una causa de destitución inmediata, por la pérdida de confianza que genera, aunque no tenga relación con sus funciones. 154 Ibíd., p. 139 57 4.5 Informes y Resoluciones El defensor del pueblo tiene como obligación presentar anualmente un informe a las Cortes, según el artículo 32 de la LODP, y a aquellos interesados, según el 31. Si bien hay que comentar estos informes y resoluciones ya que es una de sus atribuciones y para el objeto del trabajo puede ser útil, no se hará en gran profundidad, pues no aportaría más al objetivo. El informe que se da a los particulares tiene como objetivo informar del progreso de sus quejas, mientras que el informe a las Cortes generales tiene como objetivo informar de las irregularidades, deficiencias o errores, que haya encontrado y requieren ser subsanados. Este informe a las Cortes, además, informa de la actuación del defensor del pueblo relativas a la Administración del resto, no hay una obligación según artículo 33 de la LODP. El informe anual tiene una estructura uniforme que facilita la puesta en conocimiento de las Cortes de los problemas sustantivos de una forma que sea lo menos tediosa y confusa posible, manteniendo las exigencias artículo 33 de la LODP 155 . Como el artículo 32 exige la publicación de los informes, ya sean ordinarios o extraordinarios, permite que los ciudadanos puedan saber las actividades que realiza el Defensor del Pueblo y así imponer cierta presión social sobre las Administraciones, a la vez que permite un control de las actividades del defensor. Merece la pena mencionar la existencia de un informe especial, contenido en el artículo 24 LODP, usado para denunciar a aquellas administraciones hostiles a la actividad del defensor. Y que permite llevar los asuntos más urgentes ante las Cortes. Las resoluciones están ubicadas en el Título III de la LODP. El defensor del pueblo las utiliza para corregir actuaciones no ajustadas a derecho que manifiestamente suponen una lesión de derechos o una actuación no acorde a los contenidos del artículo 103 de la Constitución 156 , si bien estas resoluciones no sirven para anular los actos de la Administración ni de ningún poder público. Parejo Alfonso considera que la regulación de las resoluciones es “deficiente” y precisa una sustancial modificación 157 . 155 Ibíd., p..141 156 Ibíd., p. 146 157 Ibíd., p. 147 64 Del análisis de las figuras históricas, se puede observar que la creación de las instituciones parecidas al defensor civitatis tiene lugar en diferentes momentos, no solo ocurre en épocas de crisis e inestabilidad social, sino también en épocas de bonanza donde hay cierto grupo de personas (numeroso) que es perjudicado por otro grupo social más alto. Se podría considerar que el defensor del pueblo tiene la obligación de defender a los ciudadanos comunes de la Administración Pública, la cual en cierto modo se podría decir, que tiene más privilegios que el resto de los ciudadanos comunes. Por ello, se podría establecer una relación en las instituciones, que tienen como finalidad proteger a un grupo de otro grupo social diferente, aunque esto con el paso del tiempo quizás se distinga menos, ya que las clases sociales no están establecidas firmemente como podría haberse dado en otros momentos históricos. 5.2 Funciones Una vez comparados los orígenes y motivos de la creación de ambas instituciones y comprobado un cierto paralelismo, se ha de proceder a analizar las funciones que desempeñan ambas instituciones, tratándose de uno de los puntos fundamentales en esta comparación. El defensor civitatis, como se ha podido apreciar a lo largo de su historia, ha sufrido muchas reformas, con las cuales ha ido recibiendo cada vez más y más funciones, hasta un punto donde la institución sobrecargada empieza a perder su función principal, que era defender a los pobres. Entre estas nuevas atribuciones se encuentran, por ejemplo, actividades tributarias, judiciales menores, de vigilancia sobre otros funcionarios, de sustituto de otros funcionarios, así como más tarde tuvo una función fiscalizadora respecto a los no católicos. El defensor del pueblo tiene sus funciones claramente definidas en la Constitución española y desarrolladas en la Ley Orgánica del Defensor del Pueblo, por lo que sabemos de forma clara y sin ninguna duda, que las funciones principales del defensor del pueblo son defender los derechos de los ciudadanos, que se encuentran en el Título I de la Constitución española, así como supervisar las actividades de la Administración. Se podría decir que la función originaria del defensor civitatis, en cierta manera, es similar a la del defensor del Pueblo, ya que ambas instituciones intentaban proteger a los ciudadanos. Si bien es cierto que el defensor civitatis se centraba principalmente en un grupo social, 65 mientras que el defensor del pueblo actúa para todos, hay que ponerse en contexto ya que es difícil comparar desde nuestro punto de vista sociedades más antiguas. Además, el defensor civitatis en su misión de proteger a los pobres debía vigilar a las élites para que cumplieran con sus obligaciones y no abusaran de los más desfavorecidos, también con la ampliación de sus atribuciones pasan a cumplir un papel de vigilante sobre los demás funcionarios, pudiendo notificar al gobernador. El defensor del pueblo por su lado, también tiene atribuida una función de vigilancia sobre la Administración y también puede informar sobre aquellas cosas que descubra. Si bien el defensor civitatis con el paso del tiempo ganó muchas más atribuciones de las que el defensor del pueblo pueda tener actualmente, creo que existe un cierto parecido, que se puede ver en las soluciones que realizaban ambas instituciones. 5.3 Elección El defensor civitatis presenta diferentes etapas en función de la forma de su elección. Empezando desde la época de Valentiniano, que es cuando se puede hablar realmente del defensor civitatis como tal, era elegido por el prefecto de entre una serie de hombres con experiencia y que tuvieran medios suficientes para sobrevivir porque la institución no tenía un sueldo. A esto se le suma una serie de restricciones en cuanto al acceso de la misma para evitar la posible corrupción. Más adelante, el defensor civitatis es elegido por la asamblea local y las élites y, con su continua evolución, algunas de las restricciones sobre quién podía ser elegido son cambiadas, hasta que llega un momento donde debe ser elegido entre aquellas personas cristianas, seleccionado por el obispo y más tarde aprobado por el prefecto. De la selección debía ser informado el emperador, lo que une a la institución con el gobierno imperial central, creando así una institución que se ubicaba entre la administración local y la central. El defensor del pueblo, para su selección, presenta muy pocos impedimentos, tal y como sucede con el defensor civitatis. Sin embargo, lo que realmente tiene es una serie de incompatibilidades bastante extensa y alguna de las cuales, discutida por determinados autores para garantizar la autonomía de la institución, lo cual es diferente del defensor civitatis, que no presenta tal cuestión. Los defensores del pueblo son propuestos por la Comisión Mixta y aprobados en una votación en ambas Cámaras. 66 La diferencia a la hora de elegir ambas instituciones es claramente apreciable, mientras que el defensor del pueblo intenta separarse en la medida de lo posible de la Administración con el fin de garantizar su autonomía, el defensor civitatis requiere a gente preparada que pueda desempeñar muchas funciones y, con el paso del tiempo, favorecer a ciertos grupos sobre otros, como muestra la función religiosa que tenía en un determinado periodo. Sin embargo, se parece en que la elección directa de los ciudadanos sobre los defensores en ambos casos no se produce, en ambas instituciones existe una relación con el gobierno central, así como en la circunstancia de que ambas instituciones requieran a gente preparada para el cargo. 5.4 Necesidad y Evolución de las Instituciones. 5.4.1 Necesidad El defensor civitatis, como se ha dicho, nació en una época de inestabilidad social, pero lo cierto es que, como se ha visto, existía mucho antes un antecedente y un defensor previo al defensor civitatis que todos conocemos. El defensor del pueblo, por su parte, nace en una época de gran cambio en nuestra sociedad, con el fin de servir como garante. A lo largo de la historia, como se ha podido apreciar, han aparecido cargos con diferentes nombres, atribuciones o formas de seleccionarlos, pero que comparten entre sí el objetivo de representar a un grupo social frente a otro. Considero, a partir de lo visto, que esta institución o las similares, que aparecen en el tiempo tienen una necesidad, que es imperante, ya que la historia elimina lo que no es necesario y, si bien algunas comunidades autónomas han eliminado la institución, sigue habiendo una institución del mismo tipo, que continúa sirviendo como una garantía para los ciudadanos. Es debido a que dichas instituciones sirven como garantía de los derechos de los grupos sociales menos favorecidos o perjudicados, en cierto modo, por aquellos que tienen más privilegios, por lo que creo que, a lo largo de la historia, aparecen este tipo de instituciones. 67 5.4.2 Evolución Tanto el defensor civitatis como el defensor del pueblo, han experimentado una evolución desde sus orígenes, en el caso del defensor civitatis se ha podido observar que los cambios acaecidos fueron muchos, mientras que el defensor del pueblo, aunque se mantiene su núcleo mucho mejor que el defensor civitatis, también se observa que con el paso del tiempo se va renovando introduciendo mejoras, lo que es un síntoma de que la institución está viva, ya que una institución que no se actualice con el tiempo tiende aquedar obsoleta. Lo cierto es que, si nos planteamos la evolución futura del defensor del pueblo, considero que el defensor del pueblo en un futuro no desaparecerá, a pesar de que, en los sistemas garantistas actuales, el disponer de más vías de acceso a la justicia siempre es recomendable. Se puede observar que la institución del defensor civitatis, pese a su decadencia final, fue muy querida por los ciudadanos, que querían que volviera la institución antigua y cómo aun en su estado final perduró durante otros siglos más en la España visigoda, y a pesar de su final desaparición sus funciones no se perdieron, sino que se traspasaron a los obispos, lo cual, para mí, aunque cambie el nombre y la posición que desempeña tales atribuciones, no significa que la institución muera. Finalmente, se puede ver que la institución del defensor del pueblo se añade a la CEDH, por lo que es de prever que se mantenga. Aunque los diferentes modelos seguidos por los países harán de esta institución algo único de cada uno. Aun así, mientras se mantenga su esencia, la de representar a la ciudadanía frente a determinados abusos, pienso que se mantendrá la institución. 68 CAPÍTULO 6: CONCLUSIONES De todo lo visto hasta ahora y de las comparaciones realizadas, en conclusión, creo que el defensor civitatis más parecido al defensor del pueblo es el de la época de Valentiniano. Si bien ambas instituciones están separadas por el tiempo y su procedencia y naturaleza es muy dispar, las funciones ejercidas por ambas instituciones persiguen un mismo objetivo, que es la defensa de un grupo frente a otro sirviendo de garantía. En cierto modo, en el caso del defensor civitatis se aprecia que pierde su objetivo, sirviendo como un medio de auxilio a la Administración, ejerciendo diferentes funciones. Los medios para llevar a cabo estos objetivos, aunque en algunos casos coincidentes, muestran que el defensor civitatis disponía de una variedad de medios mucho más amplia de la que dispone el defensor del pueblo, lo cual no siempre es bueno, pues como se ha podido apreciar, acabó distrayendo al defensor civitatis de sus objetivos principales, para los que fue concebido. Sin embargo, el poder que ambas instituciones ejercen en una escala comparativa en el tiempo, puede ser comparado, ya sea notificando a las Cámaras o al gobernador, o incluso acudiendo al Tribunal Constitucional o al emperador. A mi parecer, creo que, de lo visto, se puede establecer que las instituciones aquí analizadas, aunque tengan sus diferencias, todas giran en torno al núcleo de proteger a un grupo social. Y, aunque esto lo llevan acabo de diversas formas o la composición y elección de las instituciones puede variar en gran medida, mientras se mantenga este núcleo se podrán establecer una serie de paralelismos, que permitirán establecer una conexión entre este tipo de instituciones, cuyo propósito no es legislar o ejecutar la ley, sino servir de protección. Finalmente, en una reflexión personal sobre el porqué de la aparición de este tipo de instituciones y su existencia a lo largo del tiempo y posible desarrollo he de decir, que estas instituciones, son la solución más eficiente para proteger a un grupo social amplio y desprotegido frente a otro de menor número, pero con mayor poder, en sentido amplio. También, que el surgimiento de las mismas está profundamente relacionado con el desarrollo de la sociedad humana, como se puede observar de que surjan en cualquier 69 época ya sea de crisis o de bonanza, o que se mantienen en el tiempo, momentos en los cuales hay un desarrollo sustancial y por ello, considero que este tipo de instituciones aparecerán siempre con el tiempo, en cualquier sociedad, cuando está llegue a un determinado momento de desarrollo, por lo que creo que nunca desaparecerán este tipo de instituciones. Así mismo, la evolución de las mismas dependerá de la sociedad y las necesidades de la misma, que otorgara más o menos poderes según sea necesario a estas figuras como se pudo ver en el caso del defensor civitatis. 70 BIBLIOGRAFÍA CUENA BOY, Francisco. “El Defensor Civitatis y el Protector de Indios: Breve Ilustración en Paralelo”. Universidad de Santander. Ius fugit: Revista interdisciplinar de estudios histórico-jurídicos, Nº 7, p. 179-196. 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