El papel presente y futuro de Eurojust en la prevención y resolución de conflictos de jurisdicción penal entre Estados miembros de la Unión Europea

U N I V E R S I D A D D E V A L L A D O L I D FACUL TAD DE DERECHO Departamento de Derec ho Constit ucional, Procesal y Ec lesiástico del Estado TESIS D OCTO RAL EL P A P E L P R E S E N T E Y F U T U R O D E E U R O J U S T E N LA P R E V E N C I Ó N Y R E S O L U C I Ó N D E C O N F L I C T O S D E J U R I S D I C C I Ó N P E N A L E N T R E E S T A D O S M I E M B R O S D E L A U N I Ó N E U R O P E A Memoria para aspirar a la obtención del título de Doctor en Derecho Autor : Alejandro Her nán dez López Doctorando en el área de De recho Procesal Directora : Dra. M ª del Coral Arangüena Fanego Catedrática de Derec ho Procesal U N I V E R S I D A D D E V A L L A D O L I D FACUL TAD DE DERECHO Departamento de Derec ho Constit ucional, Procesal y Ec lesiástico del Estado TESIS D OCTO RAL E L P A P E L P R E S E N T E Y F U T U R O D E E U R O J U S T E N L A P R E V E N C I Ó N Y R E S O L U C I Ó N D E C O N F L I C T O S D E J U R I S D I C C I Ó N P E N A L E N T R E E S T A D O S M I E M B R O S D E L A U N I Ó N E U R O P E A Memoria para aspirar a la obtención del título de Doctor en Derecho Autor: Alejandro Hernández López Doctorando en el área de Derecho Proce sal Directora: Dra. Mª del Coral Arangüena F anego Catedrática de Derec ho Procesal AGRADECIMIENTOS Con carácte r previo, quiero dedicar u nas palab ras de reconoc im iento a las person as que han contribu ido, direc ta o i ndirectam ente, a la realizac ión del p resente t rabajo de i nvestigació n. En primer lugar, quiero ag radecer le inmensam ente a mi maestra, l a Dra. Arangüena Fanego, el esfu erzo y l a dedicación invertidos en la di rección de la pres ente Tesis Doctoral. Le doy las g racias de coraz ón por haberm e brindado su confianz a y apoyo, y por com par tir conm igo a diario sus vastos cono cimientos y entu siasm o por la disciplina pro ce sal . Ser su dis cí pulo es para mí un auténtico motiv o de org ullo, y su tray ectoria ejem pl ar el modelo a s eguir en el futuro. Ag radezco t ambién el apo yo recibido por parte del Área de Derecho Procesa l de l a Universidad de Val ladolid. De manera expresa, quiero reconocer a la Dra. Hoyos Sanch o, por sus valiosísim as y siempre opo rtunas obse r vaciones, que ha n serv ido p ara la m ej ora de es te tr abajo y de tantos otros ; y a las Dras. Escalada López y Vidal Fernández, por su inestim able ayuda en los inicios de m i labor docen te, que m e han perm it ido com pat ibilizar esta ac tiv idad con mi labor investig adora. Un rec onocim i ento expres o merece la delegació n español a de Eurojust. En espe cial, su m iembro nacional, D. Francisco Jim énez-Villarejo Fer nández, por brind ar me la oportunidad d e realizar una e stancia de investigación en su s ede en La Haya y por compartir sus conocimientos conmig o; y su adjun t a, D ña. Mar ía Poz a Cisne ros. A ellos debo el interés por e l tem a de investig ación que hoy centra esta Tesis Doctoral, y quiero transmitirles mis m ej or es deseos y m i profunda adm irac ión por su excelsa e incan sable labor. Deseo tam bi én exp resar m i g r atitud a la Un iversidad de Leid en y, en pa rticular, a la Dr a . Ouwerk erk y al Dr. Ge el hoed, por acogerm e en m i es tancia de investig ación en el Ins t ituut voor Strafrecht & Criminologie . Igualm ent e, he de agradecer al Dr. Verv aele por haber tenido la amabilidad de recibirm e en Utrecht y com par tir conmigo parte de su tiem po y de sus extenso s conocim i entos . En es t e sent ido, doy las grac ias a la Fun dación P rivada Ma nuel Se rra Dom ínguez y a su patronato por haber financiado estas activ idades. Asim ismo, quiero dar las g racias al Departam ent o de Derecho Procesal de la Universidad de Sevilla, en especial, a la Dra. Gonzále z Cano, por su c álida acog i da y por brindarme un espac io de trabajo óptim o. De manera muy especial, quiero reconocer la labor de m is padr es y de m i querida Rebeca, por haber tenido la pac iencia y la com prensión necesarias para entender me y acom pañarme en esta et apa de mi vida. A vosotros os dedico esta T esis Doctoral, sabiendo que n o podr é nunca resarcir os por todo el cariño y el tiempo que os h e hurtado. Obligada mención merec e el Ministerio de Econom ía y Co m petiti vid ad del Gobierno de España, que m e conced ió un contrato p redoctora l para la realizac i ón de esta inv estigación en e l m arco del proyecto DER 2 016 - 78096- P. Finalm ent e, a los amigos y com pañeros con los que he tenido el p lacer de com par tir esta grata experiencia y que han sido indebidam ent e preteridos de la anterior relación, r ueg o disc ulpen m is malos modos y sepan que están igualm ent e presentes en m is pensam i entos. Valladolid, agosto 2019 ÍNDICE INTRODUCCIÓN ...................................................................................................................................... 1 CAPÍTULO 1. EL PROC ESO DE CREACI ÓN Y CONSOLIDA CIÓN D E EUROJUST: ANTECEDEN TES Y PER SP ECTIVAS .................................................................................. 13 1.1 C ONTEXT U ALI ZACIÓN : LA GÉNESI S DE L E SPACIO DE L I B ERTAD , S EG URIDA D Y J USTI C IA .... 13 1.2 L A CREA C IÓN DE E UROJUS T : BA SES M ATERIA LES Y FORMAL ES ............................................ 19 1.3 L AS PROPUESTA S DE CRE ACI Ó N DE E UROJUST ................................ ...................................... 26 La iniciativa ale mana ................................ ............................................................... 27 La iniciativa de las presidenci as del Consejo . ......................................................... 29 El papel de la Comisión ........................................................................................... 33 1.4 L A CREA C IÓN Y DESA RRO LLO DE E UROJUST ................................ ......................................... 41 La creación de P ro -Euroj ust (Decisión del Consej o 20 00 - 799 -JAI) ....................... 41 Pro -Eurojust y su transición hac ia Euroj ust (Decisión 2002/1 87/J AI) .................... 43 Las modificacio nes de la Decisión 2 002 /187 /JAI bajo el tercer pilar ..................... 49 1.5 E L FUT URO DE E UROJUS T ..................................................................................................... 53 Base legal en los T ratad os e instrumento ap ropiado ............................................... 53 La aprobac ión del nuevo Regla mento (UE) 2 018/1727 .......................................... 57 CAPÍTULO 2. EL PAP EL Y EL EN CAJE INSTITUCION AL D E E URO JUST EN E L ESP ACIO DE LIBERTAD, SEGU RID AD Y JUSTICIA (I): N ATURAL EZA, COM PETENC IAS Y FUNCIONES O PERATIVA S ................................................................................................ ... 61 2.1 R EGULA C IÓN APLICABL E : CUESTION ES PREVIAS ................................................................... 61 2.2 S OBRE LA NATURAL EZA JUR ÍDICA DE E UROJUST .................................................................. 64 2.3 O BJETI V OS , ÁMBIT O DE APLI C ACIÓN Y COMPET ENC IA .......................................................... 69 Decisión 2002 /187/J AI ............................................................................................ 69 Reglamento (UE) 201 8/1727 ................................................................................... 73 2.4 E STRUCT URA Y COMPETENCIAS O PERA TIVAS DE E UROJUST ................................................. 79 Los miembros nacionales y las delegaciones nacio nales ......................................... 80 2.4.1.1 Decisión 2002/187/JAI ................................................................................................... 80 2.4.1.2 Reglamento (UE) 2018/1727 .......................................................................................... 85 Competencias mínimas de lo s miembros nacionale s ............................................... 87 2.4.2.1 Decisión 2002/187/JAI ................................................................................................... 87 2.4.2.2 Reglamento (UE) 2018/1727 .......................................................................................... 91 Colegio de Euroj ust: co m posició n y estructura ....................................................... 95 2.4.3.1 Decisión 2002/187/JAI ................................................................................................... 95 2.4.3.2 Reglamento (UE) 2018/1727 .......................................................................................... 98 Sistema de co ordinación nacio nal de Euro just ...................................................... 102 2.4.4.1 Decisión 2002/187/JAI ................................................................................................ . 102 2.4.4.2 Reglamento (UE) 2018/1727 ........................................................................................ 107 Célula de Coo rd inación de Emergencias ............................................................... 108 2.4.5.1 Decisión 2002/187/JAI ................................................................................................ . 108 2.4.5.2 Reglamento (UE) 2018/1727 ........................................................................................ 110 2.5 E L EJERCI C IO DE LA S FUNCIONES OPERA TIVAS DE E UROJUST ............................................. 112 Funciones ej ercidas p or los miembros nacionales ................................................. 114 2.5.1.1 Decisión 2002/187/JAI ................................................................................................ . 114 2.5.1.2 Reglamento (UE) 2018/1727 ........................................................................................ 119 Funciones ej ercidas p or el Colegio de Eurojust .................................................... 120 2.5.2.1 Decisión 2002/187/JAI ................................................................................................ . 120 2.5.2.2 Reglamento (UE) 2018/1727 ........................................................................................ 124 CAPÍTULO 3. EL PAP EL Y EL EN CAJE INSTITUCION AL D E EU R OJUST EN EL ESPACIO DE LIBERTA D, SEGURID AD Y JUSTICIA (II): RELA CIONES CON OTROS ACTO RES Y FUNCION ES NO OPER A TIVAS ....................................................................................... 131 3.1 R ELA CIONES CON O RGA NISMOS E I NSTITU CIONES DE LA U NIÓN ......................................... 131 Red Judicial E uropea y otras r edes ................................................................ ........ 131 Europol .................................................................................................................. 136 3.1.2.1 Decisión 2002/187/JAI ................................................................................................ . 136 3.1.2.2 Reglamento (UE) 2018/1727 ........................................................................................ 139 Oficina Europea d e Lucha contr a el Fraude ( OLAF ) ............................................. 141 Físcalía Europ ea ( EPPO) ...................................................................................... 142 3.1.4.1 Sobre el origen y la naturaleza de las relac io nes entre Eu rojust y la EPP O .................. 142 3.1.4.2 Relación en atención a su ám b ito de aplicación y c ompetencia ................................... 146 3.1.4.3 Relaciones a nivel operativo ......................................................................................... 149 3.1.4.4 Relaciones a nivel institucional y administrativo ......................................................... 150 Frontex .................................................................................................................. 152 Relaciones co n otros or ganism os y agencias de la UE .......................................... 153 Relaciones con las i nstitucion es de la Unión ......................................................... 156 3.1.7.1 Comisión Europea ................................................................................................ ........ 156 3.1.7.2 Consejo de la Unión Europea ................................ ....................................................... 159 3.1.7.3 Parlamento Europeo ..................................................................................................... 162 3.1.7.4 Tribunal de Justicia de la Unión Europea ................................................................ ..... 164 3.2 R ELA CIONES EXT ER IORES ( DIMENSI ÓN Y ACCIÓ N EXTERIOR ) ............................................. 165 Relaciones con terce ros Estado s: magistrados de enlace ....................................... 165 3.2.1.1 Decisión 2002/187/JAI ................................................................................................ . 165 3.2.1.2 Reglamento (UE) 2018/1727 ........................................................................................ 168 Relaciones con o rganizacione s internacionale s ..................................................... 169 Solicitudes de co operac ión judicial co n terceros Estad os ..................................... 170 3.3 E L EJERCI C IO DE F UNCIONES NO OP ERATI VAS ..................................................................... 172 Actividad de Gestió n : el direc tor administrativo y el Consej o Ej ecutivo ............. 172 3.3.1.1 Decisión 2002/187/JAI ................................................................................................ . 172 3.3.1.2 Reglamento (UE) 2018/1727 ........................................................................................ 174 Pro tección de d atos perso nales: de la Autoridad Co mún de Control al SE PD ...... 178 3.3.2.1 Decisión 2002/187/JAI ................................................................................................ . 178 3.3.2.2 Reglamento (UE) 2018/1727 ........................................................................................ 182 CAPÍTULO 4. LOS CONFL ICTOS DE J U RISDICCIÓN PENA L EN LA UNIÓN EUROP EA 187 4.1 C ONFLI C TO DE JURI SD I CC IÓN PENAL : DELI M ITA CIÓN DEL O BJETO DE ESTU DIO .................. 187 Jurisdicción penal: co ncepto y manifesta cione s .................................................... 187 Delimitación del est udio: Conflicto d e jurisdicció n penal «po sitivo » ................... 190 4.2 P RI NC IPIO S DE DET ERM I NACIÓN DE L A JURISDICCI ÓN ......................................................... 192 Consideracio nes p revias: la li ber tad de determinación del al cance de la jurisdicción penal nacional 192 La territorialidad como princip io general de atr ibución ........................................ 194 Los principios e xtraterritoriales d e atribución de la jurisdicció n ........................... 198 4.2.3.1 Principio de Personalidad (A ctiva-P asiva) ................................................................ ... 199 4.2.3.2 Principio real o de protección ....................................................................................... 206 4.2.3.3 Principio de jurisdicción universal ............................................................................... 208 4.2.3.4 Principio de jurisdicción supletoria, vica rial o representativa ...................................... 211 La inexistencia d e una jerar quía como causa del co nflicto ................................... 213 4.3 M ARCO L E GAL ACTUAL EN LA UE EN TO RNO A LOS CONFLICTOS DE JURI SD I CC IÓN PENAL 214 Los Tratad os y el derecho or iginario ..................................................................... 214 La Decisión Marco 200 9/948/JAI ................................ ......................................... 218 4.3.2.1 Antece dentes ................................................................ ................................................ 218 4.3.2.2 La Decisión Marco 2009/948/JA I ................................................................................ 222 La Decisión de Euro just y su f unción en la resol ución de con flictos .................... 225 4.3.3.1 Los poderes limitados reconocidos a Eurojust .............................................................. 225 4.3.3.2 Las directrice s «sof t law » p ara la determinación de la ju risdicció n .............................. 227 Tr ansposición en España del marco legal UE sobre co nflictos d e j urisdicción ..... 229 4.3.4.1 Procedimiento cuando la autoridad española actúa com o parte activa ......................... 231 4.3.4.2 Procedimiento cuando la autoridad española actuando como parte p asiva ................... 233 4.3.4.3 Fase de acuerdo y resolución del conf licto ................................................................... 234 4.3.4.4 Solicitud de Eurojust sobre la m ejor posición d e otro Estado m ie mbro ....................... 236 Ausencia de in strumentos UE sobr e transmisión de pro cedimientos penales ....... 237 4.3.5.1 La c oncentración d e procedimientos como solución procesal idónea ante el conflicto 237 4.3.5.2 El recurso a soluciones procesales amparadas en el derecho internacional .................. 241 4.4 L A IN CIDENCIA DEL CONFLICTO DE JURI SDICCIÓN EN EL DEBIDO PRO CESO ......................... 247 El principio ne bis in idem ................................ ..................................................... 249 El respeto al derec ho al juez ordinario pred eterminado por la ley ........................ 256 Principio de legalidad penal ................................ .................................................. 258 Garantías proce sales y derecho de d efensa del investigado o acusado .................. 262 Deter m inación de la jurisdicci ón e interés de la vícti m a ....................................... 266 Consecuencias negativas en la efectiva per secución del hech o punible ................ 268 CAPÍTULO 5. LA CONSTRUCC IÓN DE UN NUEVO MO DELO PARA LA RESOLUCIÓN DE CONFLICTOS D E JURIS D ICCIÓN P ENA L: ANTECE DENTES Y M ETODOLOGÍA 273 5.1 J USTI FI C ACIÓN : LA NECES I D AD DE SUPERAR UN M ARCO L EGAL OBSOLETO E INEFI C AZ ...... 273 RESUM EN De acu erdo con el art. 3. 2 TUE, “La Unión ofr ec erá a sus ciudada nos un espacio de li bertad, seguridad y j usticia sin fronteras inte riores (…) conjuntamente con medidas adecuadas en materia de (…) prevenc ión y lucha contra la delincuencia”. En cumplimiento de este mandato, la Unión Europea está desarr ollando un espacio europeo de justicia penal, basado en la creación y aplicación de instrumentos de reconocimiento mutuo (de la ODE a la OEI), el establecimiento de a gencias y org anismos especializados (desde Eurojust a la F is c alía Europea) y la aprox imación del d erecho pen al, sustantivo y procesa l, d e los Estados miembros. Sin embargo, la acción de l a Unión en e ste campo aún no ha incluido el establecimiento de un mecanismo efectivo para determinar la jurisdicción en investigaciones y proc esos penale s con elementos transfronterizos. Así pues, en el E L SJ siguen coexistiendo diferentes jurisdicciones nacionales , lo que puede desembocar en situaciones en las que dos o más Esta dos miembros ejerzan su jurisdicción para perseguir los mi smos hechos atribuibles a la misma persona o, lo que es lo mismo, un conflicto positi vo de jurisdicción. En e ste s entido, la acción de la Unión en la prevenc ión y resolución de conflictos de jurisdi cción penal entre Estados miembros resulta determinante en la efectividad de la respuesta de la UE contra el fenómeno de la criminalidad transnacional. El marco legal actual en torno a la p revención y resolución de conflictos está basado en instrumentos del ter cer pila r, inclu y endo la asistencia opcion al y no vinculante de Eurojust en el ca so. Sin embarg o, tras la aprobac ión del Tratado de Lisboa, existe una nueva base legal en el derecho originario, c ompuesta por los arts. 82.1 b) TFUE y 85.1 c) TFUE que permite adoptar nuevas dir ectivas y reglame ntos en relación a esta cuestión. Sin embargo, hasta la fecha no ha sido presenta da nin guna p ropuesta qu e explore las posibilidades de la nueva base lega l del derecho originario. La presente Tesis doc toral analiza las debilidades y la gunas pre sentes en el actual marco legal, poniendo especial énfasis en el papel presente y futuro de Eurojust en esta cuestión y en las deficiencias que pueden apre ciarse, desd e el punto de vista de las garantías proce sales, en el procedimiento de prevención y resolución de conflictos actualmente e n vi gor. El objetivo último de e sta investigación es proponer nuevos modelos de lege ferenda que uti licen las nue vas p osibilidades de l derecho orig inario y en los que Eurojust asuma un papel reforzado en la fase de re solución del conflicto. ABSTRACT According to art. 3.2 TEU, “The Union shall offer its c itizens an area of freedom, security and just ice without internal frontie rs (…) in conjunction with appropriate measures with respect to (…) the prevention and combating of crime”. I n fulfilment of this mandate, the E U is d eveloping a sort of European Area of C riminal J ustice, based on mutual recognition instr uments (from the EAW to the EIO), on the establishment of specialized bodies and ag en cies (from Eurojust to EPPO) and on the approximation and harmonization of criminal law. However, E U ´s ac t ion in this field has not y e t included an effective mechanism to determine the competent criminal jurisdiction in transnational criminal investigations and pro ceedings. Th erefore, different national criminal jurisdictions still coexist within the AF SJ , a situation which may eventuall y lead to conflicts in transnational circumstances. In th is sense, the prevention and settlement of conflicts of criminal jurisdiction between Member S tates pla y s a ke y rol e in the effectivene ss of the whole EU´s response against cross-border crime. The current legal fr amework in the EU on prevention and settlement of conflicts of criminal jurisdiction is still based on instruments adopted according t o t he former third pillar rules, which includes the optional and non-binding assistance of Eurojust in the case. Nevertheless, after the L isbon Treaty c ame int o force, there is a new legal basis in the primar y law on confli cts of jurisdiction, composed b y a rts. 82.1 b) and 8 5.1 c ) T FEU, which allows to adopt new direc tives and r egulations on this matter. Howe ver, so far there is no an y legal inst rument or proposal that explores the n ew legal basis o n conflicts of criminal jurisdiction yet. This doctoral diss ertation analyses the weaknesses and loopholes that exist in the curre nt legal framework , paying particular attention to the current and future role of Eurojust on this matter and to the numerous deficiencies, from the perspective of suspected and accused ’ s ri ghts and criminal safeguards, which can be ob served in the procedure for the settlem ent of conflicts of criminal jur isdi ction currently in force . The aim of this research is to propose new models d e lege ferenda for the prevention and settlement of conflicts of criminal jurisdiction in the EU by ex ploring th e c apabilities of the new primary law and in which Eurojust will assume a streng thened role in the settlement of the conflict. 1 INTRODUCCIÓN Históricamente, la c ooperación judi cial e n mat eria penal ha sido la re spuesta a las limitaciones atribuidas a la concepción del derecho pe nal como e xpresión de la soberanía del Estado sobre su propio territorio 1 . L a aplicación estricta del criterio forum d elicti commissi y la delimitación territorial del ius puni endi impedían la efectiva persecución penal de aquellos hechos delictivos que presentaban elementos transfronteri zos. Teniendo en cuenta este planteamiento, y siendo la aplica ción del derecho penal (sustantivo y procesa l) una cuestión de orden público, irremediablemente surge entre los Estados la necesidad d e re lacionarse y cooperar r ecíprocamente a nivel internacional pa ra dar respuesta a estas situaciones y evitar así situaciones de impunidad. Como primera reacción, los Estados empezaron a establecer precarios mecanismos de cooperación bilater al, a menudo en el marco de sus re lacio nes de política exterior, para atender las solicitudes de auxilio de otros Estados. El funcionamiento de estos mec anismos, ba sados en el principio de rec iprocidad, dependía, en gr an medida , de la salud de las r elaciones diplomáticas, tanto actuales como históricas, entre los países implicados, lo que en la práctica suponía un verdadero obstáculo para la c onsecución de una cooperac ión real y efectiva 2 . La idea de que este plant eamiento debe ser superado se empieza a f raguar como consecue ncia del auge del fenómeno de l a criminalidad transfronteriza, agravado sustancialmente a partir de la segunda mitad de l siglo XX. En el s eno de l a ONU, se c rea el primer inst rumento dedica do a combatir internacionalmente el delito de ge nocidio 3 . A nivel europeo, en el seno del Consejo de Europa, los Estados parte comien zan a pactar los primeros convenios multilaterales de ámbito regional en m ateria de cooperación 1 QUI NT ERO OLIVARES “la aplicación del Derecho Penal en el territorio del E stado a todas las p ersonas que se e nc uentren en el mism o, cualqu iera que sea su naciona lidad , aparec e como expre sión esencia l de la sob eranía. Sin duda, puede afirmarse que allí dond e hay so beranía hay «ius puniendi » (…) ”. QUI NTERO OLIVARES, G., Pa rte general d el derecho penal , Cizu r Me nor: Thomson Reuters -Aranzad i, 20 15, p . 14 8. 2 ARNÁIZ SE RRANO, A., «Evolució n de la co oper ación j udicial penal i nternacional: en especial, la coop eración judicial penal en Europ a», en C ARMONA RU ANO, M. , GÓNZ ALEZ VEG A, I., y MORENO CATENA, V. (Dir.) y ARN ÁIZ SERRANO, A. (Coord .), Coo peración Ju dicial Penal en Europa , Madrid: Dykinson, 201 3. 3 Convenció n Inter nacional pa ra la Prevención y la Sanción del Delito de Genocidio (Nueva York, 9 de dicie m bre de 1948. E n vigor desde el 12 de enero de 1951). 2 judicial penal. Así pues, en 1957 se firma el Con venio Europeo de Extrad ición 4 , y dos años más tarde, en 1959, el Convenio Europeo de asistencia judicial en m ateria penal 5 , instrumentos interna cionales de e norme éxito y que hoy s e encuentran ratificados por los cuare nta y siete Estado s parte. P osteriormente, se crearían otros instrumentos más específic os bajo el paraguas de esta organización int ernac ional, como el Convenio Europeo sobre la transmisión de procedimientos penales de 1972 6 , que sin embargo no disfrutaron del mismo grado de aceptación, ya que hasta el momento actual solo veinticinco Estados — entre ellos, España — , han ratificado este instrumento. En la Unión Europea, ámbi to espacial el que se circunsc ribe el presente est udio, los enormes avances jurídico-políticos alcanzados a lo largo del proceso de integración europea y la consiguiente consolidación de la s cuatro libertades fundamentales de circulac ión — bienes, t rabajadores, servicios y c apitales — a través del ter ritorio de los Estados miembros, han d esembocado en la creac ión y d esarrollo de un Espacio Europeo de L ib ertad Se guridad y Justicia (EL SJ), en el que la li bre movilidad de personas, t ras la decisiva integración del acervo Schengen en el D erecho d e la Unión 7 y la supresión de frontera s interiores, constit uye uno de sus ejes principales y parte esencial e n el correcto ejercicio de los derechos funda mentales, c iviles, e conómicos y sociales reconocidos a los ciudadanos y residentes en la UE 8 . La facilitac ión de la m ovilidad inte rior, que indudablemente beneficia al conjunto de la ciudadanía europea desde una perspectiva s ocioeconómica, conlleva a su v ez una mayor complejidad en las relaciones sociales, personales y jurídic as ent re los sujetos intervinientes, lo que conduce a la aparición d e nuevos efectos y problemas que afectan a todas las esferas del derecho y que no pueden s er atajados mediante la acción individual 4 Convenio Europ eo d e Extradició n (Par ís, 13 de diciembr e de 1957. En vigor d esde el 18 d e ab ril de 1960). 5 Convenio Europeo de asistencia judicial en materia pe nal (Estrasburgo, 20 de ab ril de 1 959. En vigor desde el 1 2 de j unio de 196 2), ratificado en s u redacción original por todos lo s Estados miembros del Consejo de Europ a y que, junto con s us d os protocolos adicionales (1 7 de m arzo de 1 978 y 8 de novie mbre de 2001), sigue s iendo un instr umento i nternacional de refer encia en lo relativo a la coo peració n y auxilio judicial en m ateria penal. Par a su estudio en pro fundidad, vid . GARCÍA MO RENO, J. M. «El convenio de asistencia judicial penal de 1959 » en C ARMONA RUAN O, M. , GÓNZALEZ VEGA, I., y MORENO CATENA, V. (Dir .) y ARNÁI Z SERRANO, A. (Coord .), op. cit. , pp. 111 - 166. 6 Co nvenio E urop eo sobre la transmisión de procedimientos penales (Estrasburgo, 15 de mayo de 1972. En vigor desde el 3 0 de marzo de 197 8). 7 Protoco lo n. º 19 anejo al Tratado de Áms terda m s obre el acervo de Schengen integrado en el m arco de la Unión Europ ea (DO C 20 02 de 7 de j unio de 2016). 8 Vi d. Art. 45 CDFUE. 3 de los Estados. En el ámbito del derecho civil, el aug e de la movili dad de personas ha causado un aumento de l as llamada s relaciones mi xtas — aquellas en las que los cón yuges son nacionale s de diferentes Estados — , poniendo de manifiesto la necesidad de regular las relaciones y obli gaciones familiares de c arácter tr ansfronterizo 9 ; en el derecho mercantil, la posibilidad de que las empresas desa rrollen libremente su actividad dentro del Mercado Único Eur opeo hizo patente la conveniencia de crear una regulación específica en defensa de la C ompetencia 10 y una po lítica de consumidores a nivel de la Unión 11 ; en el terreno del derecho labo ral, la movilidad de trabajador es ha requerido el reconoc imiento de unas normas mínim as comunes que ordenasen y garantizasen adecuadamente el ejercic io de los derechos de carácter so cial en los diferentes Estados miembros de la UE 12 . Naturalmente, esta clase de problemas derivados de la movilidad internacional de personas se manifiestan también en el ámbito del dere cho penal, en sus vertientes procesal y sustantiva 13 . Desde la perspectiva de la aplicación de la le y p enal, el auge de la movilidad de personas ha aumentad o el riesgo de que s e produz can casos de criminalidad transfronter iza, entendiendo por tales aquellos delitos cu y a comisión se produce o afecta al territorio de dos o más Estados miembros de la UE. Este fenómeno se ha a sociado tradicionalmente a casos de criminalidad grave de carácter or ganizado 14 pero, como resultado de e ste proceso de supresión de fronteras y simplificación de la movilidad, hoy 9 V.g . Reglamento (CE) n.º 4/2009 del Consejo, de 1 8 de dicie mbre de 2008, relativo a la competencia, la ley aplicable, el reconocimie nto y la ejecución de las resoluciones y la cooperac ión en materia de obligaciones de ali mentos (DO L 7 de 10 de enero de 2009.) 10 V.g. Reglamento ( CE) n.º 6 22/2008 de la Comisión, de 30 de junio de 2008, por el que se m o difica el Reglamento (CE) n.º 773 /2004 en lo que respecta al desarro llo de los procedimientos d e transacción en casos de cár tel (DO L 171 d e 1 de j ulio de 2008 ). 11 V.g. Direc tiva 2014 /104/UE del Parlamento Europ eo y del Consej o, d e 2 6 de noviembre d e 2 014, relativa a deter minadas nor mas por las que se rigen la s accio nes p or daños en virtud d el Derecho nacional, po r infracciones del Derecho de la com p etencia de los Estados miembros y de la Unión Europe a (DO L 3 49 de 5 de d iciembre de 20 14). 12 V.g . Directiv a 2014/54/UE de l Parlamento Europeo y del Co nsejo , de 1 6 de abril de 2014 , s obr e m edidas para facilitar el ejercicio de los d erechos conferid os a los trabaj adores en el contexto de la libre circulación de los trab ajadores (DO L 128 de 30 de abril de 2014). 13 Vid. SIEBER, U. , « El futuro del Derec ho penal europeo. Una nueva co ncepción sob re lo s objetivos y m odelos d el sistema p enal e uropeo » , en A RROYO ZAPATERO, L., NIET O MARTÍN, A. (Dirs.), MUÑOZ DE MORALES, M. y BAILONE, M. (Coords.), Pirata s, mercenarios, soldados, jueces y policías: nuevos desafías del Derecho p enal europeo e internacional , Cu enca: Ed icio nes d e la Universidad de Castilla- La Mancha, 20 10, pp. 155 - 157. 14 BÖSE, M., MEYER, F. y SCHNEIDER, A. (Ed s.), Conflicts of jurisdiction in Crimina l Matters in the Europea n Union . Volume I: Nation al rep orts an d co mparative a nalysis , No m os, Bad en -Baden, 2 013 , p. 15. 4 resulta un problema rel ativamente común y en auge en el ámbito de la Unión 15 . Asimismo, la continua evolución de la socieda d de la información y los sucesivos avances tecnológ icos, han p rovocado la aparic ión y subse cuente p roliferación de n uevas fo rmas de criminalidad, como es e l fenómeno d e la ciberd elincuencia qu e, debido a la na turaleza inmaterial de los element os afectados, a menudo tr ascienden las clásicas lim itaciones que repre sentan las fronteras físicas afectando correlativamente a las jurisdic ciones de un a pluralidad de Estados miembros. Muestra de la creciente preocupación por el impacto d e este fenómeno en nuestra sociedad es el aum ento gradual de los ti pos penales dedicados a este tipo de delincuencia y la regulación de las medidas investigaci ón para combatirlos 16 , a sí como del fuerte incremento de los instrumentos específicos adoptados, tanto a nivel internacional como nacional 17 , para luchar contr a ella. En definitiva, en la delincuencia de carácter transfr onterizo se ven involucradas, de manera concurrente, las jurisdicciones penales de varios Estados, situación que dificulta enormemente su efectiva investigac ión y persecución. Para hac er frente a estas dificultades y evitar los potenciale s efectos adversos que conllevan estas situaciones, el pro ceso de creación y consolidación del ELSJ , desde sus 15 Sirva d e criter io o rientativo el aumento de casos registrad os en Eurojust, que ha aumentad o d esde los 202 registrad os en 200 2 a los 2306 registrados en el año 2016, lo que supone un aume nto de más del 1000 %. Ciertamente, hay otros factor es que deben tenerse en cue nta a la hora de inte rpretar esta estadística correctamente, tales co mo l a a mpliación de la UE aco ntecida d urante esos a ños o el pr ogresivo conoci m iento p or p arte de las autoridad es nacionale s de lo s servicios ofrecido s por Eurojust. Dato s tomados de Euroju st Annual Repo rt 20 16 , DOI:10 .2812/474125, p. 10. 16 V.g. en España la refor ma de la LECrim operad a po r la Ley Orgánica 13 /2015 , de 5 de octubr e, de m odi ficación de la Le y de Enjuicia miento Cri minal para el fo rtaleci miento de las garant ías p rocesales y la regulación de las medidas de investi gación tecnológica ( BO E n.º 239 de 6 de octubr e de 2015). 17 Dichos avan ces se han d esarrollado tanto a nivel nor m ativo com o a niv el op erativo. A ni vel nor mativo, destacan el Convenio del Consejo de Europ a sob re la Ciberdelincuencia (Budapes t, 2 3 d e noviembre de 2001 . En vigor desde el 1 de j ulio de 2 004), la Dir ectiva 2011/9 3/UE del P arlamento Europeo y del Consejo , de 13 de diciembre de 2 011, relativ a a la lucha contra los abu sos sexuales y la explotació n sex ual d e los menores y la pornogra fía in fantil (DO L 335 de 17 de diciembre de 201 1) y la Directiva 2 013 /40/UE del Parlamento Europ eo y del Cons ejo, de 12 de agosto de 201 3, relativa a los ataques contra sistemas de información (DO L 218 d e 14 de agosto de 2013). A nivel o p erativo y de inteligencia, se han desarro llado a nivel europeo nuevas unidades altamente especializadas, como el Centro Europeo de Ciberdelincuencia (EC3), dep endiente de Europol, o la Jo int Cybercrime action task grou p (J -CAT), proyecto piloto del p ropi o EC3 en el que ha particip ado España. A nivel nacional, E spaña cuenta co n br igadas de P olicía Judicial especializadas en cib erdelinc uencia, co mo la B rigada de Investigació n T ecnológica ( BIT) del Cuerpo Nacional de Policía o el Gr upo de Delitos T ele m áticos (G DT ) d e la Guardia Civil, así como fiscales en materia e n cri minalidad i nformática, especializació n oficial mente creada m ediante la I nstrucción 2/2011, de la Fiscalía General del Esta do, de 1 1 de octubre, so bre el Fiscal de Sala de Criminalida d Infor mática y las secciones d e cri m inalidad informática de las Fi scalías. 5 oríge nes con el Tratado de Ámsterdam 18 y las co nclusiones del C onsejo Europeo de Tampere 19 , hasta su enorme avance tr as el T ratado de Lisboa 20 , ha cimentado su desarrollo en el fortalecimi ento de la cooperación judi cial en mat eria p enal entre los Estados mi embros bas ada en la aplicac ión d el principio de recono cimiento mut uo y su consecue ncia ló gica, la confianza mut ua 21 , como piedra angular en to rno a la cual han gira do los inst rumentos y polí ticas de la Unión en esta materia. Ello implica que las diferentes autoridades nacionales deb en otor gar a las decisiones judiciales provenientes de otro Estado miembro un valor equivalente al otorga do a las resoluciones dictadas dentro de su propio Esta do, a trav és de una doble presunción d e que las n ormas del otro Estado miembro son adecuadas y coherentes y, por otra parte, qu e han si do aplicadas correctamente 22 . A t ravés de este nuevo enfoque, se aprobó el primer inst rumento de reconoc imiento mut uo, la Ord en de Detención E uropea (ODE) 23 , que supuso la superac ión del cl ásico régimen de ex tradición, y se profundizó en el proceso de institucionalización de la cooperación judi cial en materia pen al en la Unió n, que ya h abía comenzado con la creación de instrumentos orgánicos tales como la Red J udicial Europea (RJE) y los magistrados de enla ce, p ero qu e ex perimentó un enorme s alto adelante tra s e l establecimiento de Eu rojust. Esta agencia europea h a contribuido, de manera transcendental, al objetivo de lograr un ma yor ent endimiento de los diferentes sis temas 18 T ratado de Ámsterdam, p or el q ue se m odi fican el T ratado de la Unión E uropea , los T ratados Constitutivos d e las Co munidades E uropeas y determinados acto s conexos, fir mado en Ámst erdam el 2 de octubre d e 1997 (DO C 34 0 de 10 de noviembre de 199 7). En vigor desde el 1 de mayo de 199 9. 19 « Hac ia una U nión de Libertad , Seguridad y Jus ticia » , dentro de las co nclusio nes del Consej o Euro peo reunido en T ampere los días 1 5 y 16 de o ctubre d e 1999. 20 Tratado de Lisboa por el que se m odifican el Tratado de la Unión E uropea y el T ratado constitutivo de la Comunidad Europea, firm a do en Lisboa el 13 d e d iciembre de 2007 (DO C 306 d e 1 7 de diciembre de 2007). E n vigor desde el 1 d e diciembre de 20 09. 21 CALDERÓN CUADRADO, Mª. P ., «Contra la arm o nización positiva - y procesal - en la UE » , DE LA OLIVA SANTOS, A., CALDERÓN CU ADRADO, M. P. (Dirs.), CEDEÑO HERNÁ N, M. y P ARDO IRANZO, V., (Coords.), La Armonizació n del Derecho Procesal tras el Tratado de Lisboa , P amplona: Thomson Reuters Aranzadi, 2012 , pp. 69 -141. 22 AR ANGUENA F ANEGO, C., « El Der echo a la asistencia l etrada y nuevos p asos p ara su garantía en la Unión E uropea » , en GÓME Z COLOMER, J .L., B ARON A VIL AR, S. y CALDER ÓN C UADRADO, P., (Coord s.), El Derecho Procesa l espa ñol del siglo XX a g olpe de tang o : Juan Mon tero A roca: Liber Amicorum en homena je y pa ra celebrar su LXX cu mpleaños , Valencia: T irant lo Blanch, 2 012 , p. 1189. 23 Decisión Marco 2002/584/JAI del Consejo, de 13 de junio de 2002, relativa a la orden d e detención europea y a los proced imientos de entrega entre Estados miem bros (DO L 1 90 de 18 d e j ulio de 20 02), m odi ficada por la Deci sión Mar co 20 09/299/JAI del Con sejo, de 2 6 de febrero de 2 009, por la que se m odi fican las Decisiones Marco 2 0 02/584/J AI, 20 05/214/JAI, 2006/783/JAI, 2008 /909 /JAI y 2008 /947/JAI, d estinada a refo rzar los derechos pro cesales de las p ersonas y a propiciar la aplicación del principio de reconocimiento mutuo de las resoluciones dictad as a raíz de j uicios celebr ados si n comparecencia d el imputado (DO L 81 d e 27 de marzo de 200 9). 12 13 CAPÍTULO 1. EL P ROCESO DE CREACIÓN Y CONS OLIDACIÓN DE EUROJUST: ANTECEDENTES Y PERSPECTIVAS 1.1 Contextualización: la génesis del Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia Para afrontar un estudio sistemático del pap el de la agencia Eurojust dentro del llamado de recho proce sal de la Unión Europea 34 , e s nec esario explicar las raz ones de su gé nesis y su evolución dentro de un ámbito particularmente complej o como es la cooperación judicial internacional e n materia pena l. El desa rrollo europeo en el campo de la coope ración judi cial en materia pena l , lejos de ser uno d e lo s objetivos y prioridad es ini ciales d e la Unión, ha venido desarrollá ndose tardíamente a partir de los años 70 — con el grupo TREVI — y, especialme nte, en las dos últim as décadas. Sin pro fundizar en el proceso de int egración europea , cu y o estudio ex cede el objeto de la presente investigación 35 , sí que creemos necesario contextualizar y resaltar la importancia que tuvo el Tratado de Ámsterdam en la construcción y evolución de lo que actualmente conocemos como el Espacio de Libertad, Segurida d y Justicia en la UE 36 . En efecto, el Tratado de Ámst erdam supuso un punto de inflexión en el proceso de integración europea en todo lo relativo a la c ooperac ión judicial. B ien es c ierto que las 34 Históricamente, era necesario guardar cierta cautela a la hora d e afirm ar la exi stencia de un verd adero derecho p rocesal p enal en la Unión E uropea, p ues su d esarrollo, además de tardío , sigue siendo ho y en día conflictivo debido a las reticen cias de los E stados miembros a ced er soberanía en una materi a especial mente sensible para ellos. En torno a esta reflexión, JIMENO B ULNES, M., Un proceso europeo pa ra el siglo XXI, Cizur Me nor: Ci vitas -Thomson Reuters, 20 11; G ASCÓN INCHAUST I, F., « En tor no a la creació n de un der echo procesal penal europeo » , en Revista Espa ñola de Derecho Europeo , n.º 23, 2 007, pp. 3 71 - 417. Para una p erspectiva glob al de la cuestión y de l o s instrumentos principales que lo apo yaron e n el contexto a nterior al T ratado de Lisboa, Vid. la obra completa de ARMENTA DE U, M.T ., GASCÓN INCHAUSTI , F., BACHMAIER WINT ER, L. y CEDE ÑO HERNÁN, M. (Coords.), El Derecho procesal en la Un ión Europ ea: tendencia s actua les y perspectiva s de futuro , Mad rid: Colex, 20 06. 35 Vid . en este sentido la ob ra com p leta de ALONSO M ARTÍNEZ, J.M. y HE RRE RO DE LA FUE NT E, A., El Trata do de Roma en su cin cuenta aniversario (1957 -2007), Granada: Comares, 2007. En lo referido al desarr ollo del Esp acio de Libertad, Seguridad y Justicia, vid . ARA NGÜEN A FANEGO, C. y FONSE CA MORILLO, F., « E spacio d e Liber tad, Seguridad y J usticia », en CALONGE VELÁZQUE Z, A. y M ART ÍN DE LA GUARDI A, R. ( Coords.), Políticas comu nitarias: bases jurídicas , Valencia: T irant lo Blanch, 201 3, pp. 143 -213. Desd e una per spectiva anterior al fracaso del Tratado por el que se estab lece una Constitución para Europa, Vid . ROZAS FE RNÁNDE Z, J . C ., «El Espaci o de Libertad , Seguridad y Justicia consolidado por la Constitución Europea », en Revista Ju rídica Espa ñola La Ley, n.º 4, D-195, 2004, pp. 18 67 - 1881. 36 P ara un análisi s de la e volución de la co op eración j udicial penal en la Unión E urop ea d esde Maastricht hasta Lisboa, vid. B ERGER, M. , «Le dro it d e l’Union et la coop é ration en matière p énale», e n ERA FORUM , vol. 1 4, issue 2, 20 13, pp . 263 - 275. 14 bases e staban y a sentadas con hitos anteriores, com o la creación de l “ Acervo Schengen ” 37 o la firma del T ratado d e Maastricht 38 . Mediante este últim o, se c reó la estructura de pilares, en la que el lla mado tercer pilar — J usticia y Asuntos de Interior — vino a “institucionalizar” la cooperación judi cial tanto en materia civil como pe nal, aunque reservando para el des arrollo de estos asuntos métodos e instrumentos decisorios puramente intergubernamentales, como los co nvenios, las acciones comunes y las posiciones comunes. Teniendo presente lo anterior, la aportación del Tr atado de Ámsterdam en la creación del Espa cio de L ibe rtad, Seguridad y J usticia puede resumirse en tres hitos principales: 1) L a instauración de la idea de mantener y desarrollar la Unión c omo un Espacio de L ibertad, Seguridad y J usticia, en el que se garantice la libertad d e circulación d e personas, correlativamente con la adopción de medidas adecuadas respec to al control de frontera s ex teriores, asilo, inmigración y p revención y luch a contra la deli ncuencia (art. 2 TUE-Ámsterdam ). 2) La cooperación judicial civil pasa a formar pa rte del llamado primer p ilar o comunitario. Su conse cuencia inmediata fue la ex tensión de la codecisión, que paso a ser el procedimiento le gislativo imperante en este ámbito en detriment o del método interg ubernamental. Sin e mbargo, todo lo relativo a la cooperación judi cial penal se mantuvo e n la es fera interg ubernamental. En este ámbito , las p rincipales novedades fueron la inclusión de un renovado sistema de instrumentos norma tivos — incluy e ndo las decisiones y las de cisiones marco — , la int roducción del mecanismo de la cooperación 37 El acuerdo de Schengen fir mado en 1985 y el Convenio de Aplicación del Acuerdo Schengen (CAAS) de 19 90, junto con sus p osteriores modificaciones, forman e l llamado “Acervo Sche ngen” . Es tos acuerdos tienen po r objeto la supresión d e co ntroles en las fronteras interiores co munes p or parte d e lo s p aíses contratantes y e l refuerzo de las exterio res, j unto co n la ad opció n de medidas co m pensatorias que minimicen lo s posibles efect os nega tivo s de la libertad de circulación de persona s, for mando lo q ue comúnmente se ha llamado Scheng enland o Espacio Sch engen . Este acuerdo, ín timamente relacionado con el ámbito de la co oper ación policial, surgió a i niciativa d e Ale mania, Bél gica, Fra ncia, Luxemburgo y Países Bajo s, y se h a ido exten diendo — sob re todo, a par tir de su in tegración en el Derec ho d e la Unión — a la may oría de los Estados miembros de la UE, a excepció n de Irlanda y Rei no Unido, que no participan por decisión pro pia, B ulgaria, Cro acia y R umanía, q ue a ún no pueden participar por no cumplir co n los requisitos de seguridad establecido s. El E spacio Schengen se ha exte ndido también a otros Estados europeos no m ie mbros d e la Unión co mo Islandia, Liec htenstein, Noruega y S uiza. Vid . CASTI LLEJO MANZAN ARES, R. «Espacio Sch engen», e n CARMONA RUANO, M. , GÓN ZALE Z VEG A, I., y MORENO C ATENA, V. (Dir .) y ARNÁIZ SE RRANO, A. (Coord .), op. cit. , pp. 267 a 319. 38 Tratado de la Unión Europ ea, fir mado en Maastric ht el 7 de febrer o de 1 992 ( DO C 1 91 de 2 9 de j ulio de 19 92). En vigor desde el 1 de noviembre de 1 993. 15 reforzada y la tímida y además asimétrica ex tensión de la competenc ia del Tribunal de Luxemburgo en e l ámbito del tercer pilar . 3) La “comunitarización” del “ Acervo Schengen ” , mediante un protocolo anejo al TUE y al TCE 39 , de importancia capital para entender las causas de la problemática que desarrollaremos a lo la rgo de la presente investigación. Baste en este momento decir que la inclusión de Schengen en el ámbito c omunitario y la corre lativa supresión de fronteras interiores, implí citamente conllevó una ma yor ne cesidad (y ur gencia) de articulación de una cooperación policial y judicial penal entre los Esta dos miembros mucho más estrecha y eficaz, sentando las bases del binomio libert ad -seguridad y su n ecesario equilibrio 40 e n el espacio europeo. Sin embarg o, no todas las novedades int roducidas mediante el Tratado de Ámsterdam pued en considerarse netamente positivas. En primer lugar, el nuevo sistema de instrumentos jurídic os introducido en el terc e r pilar y que desa rrollaremos a continuación, resultaba aún más caótico que el preexist ente de Maastricht. Además, la iniciativa le gislativa e ra compart ida por la Comisión y los Estados miemb ros, y las reg las para la aprobación de cua lquier instrumento jurídico que afectase a la coop eración judicial en materia penal requerían, en la ma yor parte d e los casos, la regla de la unanimidad 41 . Por otra parte, el papel d el P arlamento Europeo e n esta materia continuaba reducido a la mínima expresión, prácticamente circunscrito a mera s tareas consultivas y de informe, mientras que el Tr ibunal de Luxemburgo, como ya hemos indica do anteriormente, ni t an siquiera ejercí a plename nte su jurisdicción en este ámbito, pues su intervención estaba limitada al pronunciamiento prejudicial y sup editada a la potestativa declaración pr evia de someti miento efe ctuada individualmente por cada Estado miembro 42 . Toda s e stas particularidades nos ll evan a afirmar que el siste ma diseñado por Ámsterdam , a pesar de suponer un hito en lo que a l desa rrollo de la c ooperación judicial penal en e l á mbito de la Unión se refiere, adolecía de gra ves carencias tanto funcionales como puramente democráticas en cu anto a s u diseño y funcionamiento, fomentando así la asimetría y 39 Pro tocolo n.º 19, cit . 40 JI MENO BULNES, M. , Justicia versus seguridad en el espacio judicial europeo: ord en de deten ción europea y garantía s procesales , Valencia: Tir ant lo Blanch, 201 1. 41 Vi d . art. 34 TUE según redacció n del T ratado de Ámsterdam (T UE -Ámsterdam). 42 Vid . art. 35 .2 TUE -Ámsterdam. Sobre el alcance d el control jurisdiccional en el espacio penal europeo en el per iodo anterior al Tratado de Lisboa, vid . BRAUN, S. y WE YEMBERGH, A. (Ed s.), Le co ntrôle juridictionn el dan s l'espace pénal eu ropéen , Bruselas: Éditio ns de l ´Université d e Bruxelles, 2 009 . 16 asincronismo que ha caracterizado al futuro desarrollo del EL S J , que terminaría primando el desarrollo de l a ve rtiente se gurida d en d etrimento de la vertiente relativa a las libertad es , derechos y garantías de los ciudadanos 43 . No obst ante lo anterior, y c omo parte de la creación de un verdadero Espacio de Libertad, Seguridad y J usticia en la Unión Europ ea, las conclusiones d e la reunión del Consejo Europeo en Tampere 44 , introdujeron el primer pro grama quinquenal de desarrollo del EL SJ . En palabras de F ONSEC A MOR ILL O, en Tampere se establecieron las ba ses para crear un “ espíritu de familia de la Unión”, pasando del método de cooperación intergubernamental al de cooperación interinstit ucional 45 . Entre estas conc lusiones, se expresó de forma clara y precisa la voluntad política por parte de los Estados miembros de crear un a “ unidad ” de cooperación y coordinación judicial — Eurojust — , formada po r fisc ales, m agistrados y agentes de poli cía con competencias equivalentes procedentes de cada Estado de la Unión. En este sentido, conviene recordar que en ese momento ya p reexistían otros instrumentos orgánicos operando en el ámbito de la cooperación judici al entre Estados miembros, como los magistrados de enlace 46 y la Red J udicial Europea 47 , cu ya razón de ser y funciones podrían haberse vist o absorbidas por las competencias d e esta nueva “ unidad ” . Como veremos posteriormente en prof undidad, no solo no se les ha vaciado d e contenido, sino que, por el contrario, se han afianzado como inst rumentos de cooperación autónomos y , al mismo ti empo, nece sariamente complementarios a las funciones de Eurojust 48 . 43 En este sentido, vid . el análisis crítico sobre esta cuestión de MAPEL LI MARC HENA, C., El Mod elo Penal d e la Unió n E ur opea , Cizur Menor : T homson Reuters -Aranzadi, 2 014 , pp. 62 -68. 44 Vid . Conclusión nú mero 46 del Consejo Europ eo reunido en T ampere, cit . 45 FONSEC A MORI LLO, F., “Prólo go” al libro Coo peración jud icial civil y pen al en el nuevo escenario de Lisboa , ARANGÜEN A FANEGO, C. (Dir .), Granada: Comares, 201 1, p . 10. 46 Acción Co mún 96 /277 /JAI, de 22 de ab ril de 1996 , adop tada por el Consejo en virtud d el artículo K.3 del T ratado de la Unión Europea, para la creació n de un marco de intercambio de m agist rado s de enlace que per m ita mejor ar la cooperación judicial entr e los Estados miem bros de la Unió n Europea (DO L 10 5 de 27 de abril de 1996 ). 47 Acción Co mún 98/42 8/JAI, de 29 de junio de 1998, adoptada por el Consejo sobre la base del artícu lo K.3 del Tratad o de la Unión Euro pea, por la que se crea una red judicial europea (DO L 19 1 d e 7 de j uli o de 19 98). 48 La autonomía y co mplementa riedad a la que aludi mos viene determin ada por d os h ec hos fundamentales: en primer lugar, la autono mía de la figura de los magistrado s de enlace y de la Red Judicial Europea resp ecto a Euroj ust resulta evidente al seguir a m bo s instrume ntos plenamente vigente s en la actuali dad, habiéndose 17 Entre las menc ionadas funciones que Eurojust debería desempeñar, desde el primer momento se precisó que su papel funda me ntal c onsistiría en “ facilitar la a decuada coordinación de las fiscalías nacionales y en apoyar las investigaciones penales en los casos de delincuenc ia organizada, en pa rticular b asándose en el análisis de Europol, así como en cooperar estrechamente con la Red Judicial Europea, con objeto, en particular, de simplificar la ejecución de comisiones ro gatorias ” 49 . En este contexto, conviene a clarar lo siguiente: 1) Cuando las con clusiones del Consejo de T ampere ha blan de coordinación entre las fiscalías nac ionales y de apoy o a las investigaciones penales, ha y que partir del hecho de que las investi gaciones penales, en la ma yoría de los ordenamientos jurídicos de los Estados miembros, son dirigidas po r la figura d el Public Prosecutor o equip arab le , figura que podemos considerar análoga a la de nuestro Fiscal . S in embargo, desde el punto d e vista del derecho procesal penal español, no es ni mucho menos la misión del fisc al la instrucción del proc eso, pues si bien la fiscalía posee ciertas funciones de investigación 50 incluso po tenciado y a mpliado sus funcione s co n posterio ridad a la creación d e E urojust (como es el caso de la RJE, cuyo marco r egulato rio fue r enovado po r la Decisión 2 008 /976/J AI del Consejo, de 16 de dicie m bre de 200 8, sobre la Red Judicial Europea (DO L 3 48 de 24 de diciembre de 200 8). En segundo lugar, la co mplementariedad en las f unciones d e E uroju st se funda menta e n la p ropia regu lació n de la Agencia, que co mo analizare m os en cap ítulos po steriores, le faculta a en viar magistrad os de enlace en comisión d e ser vicios, y cuya estrecha relación con la Red J udicial Euro pea viene fijada, entre otras disposiciones, en el art. 25 b is d e la misma Deci sió n, q ue util iza literalmente el tér mino “complementaried ad” para definir la relació n entre a mbas. Sobre este tema, vid . el cap ítulo de BERMEJ O CARMON A, J . «Instituciones de apoyo a la cooperació n: R ed Judicial E uropea , Eu rojust, Europol, Interpol, Magistrados de Enlace, Ib erred» en CARMON A RUANO, M., GÓNZ ALEZ VEGA, I., y MORENO C ATENA, V. (Dir s.) y ARNÁI Z SERRANO, A. (Coord .), op. cit. , pp. 943 y ss.; E SCALADA LÓPEZ, M. L., «La coop eración j udicial en el á mbito de la Unión E uropea: instr umentos q ue la posibilitan » , en R evista de E stud ios Europ eos, n.º 45, 2007, pp. 103 - 122. 49 Conclusió n 46 del Co nsejo Europeo reunido en T ampere, cit. 50 T ales son las d enominadas d iligencias de investigació n, reg uladas en el art. 5 del EOMF y en el art. 7 73.2 LECrim, de carácter p repro cesal y median te las c uáles e l fi scal está facultado para p racticar él m ismo u ordenar a la P olicía Judicial que pr actique las dili gencias o portunas para co m prob ar un hecho aparente mente delicti vo del que tenga noticia o la responsab ilidad de los que hubieran p ar ticipado en él. Sin e mbargo, esta facultad tiene enor m es limitacio nes. En particular, nunca podrá acordar determinadas medidas privativas de derech os fun da mentales — tales com o la entrad a y registro en d omicilio o la intervención de co municaciones — , y las que sí son permitidas siem p re estará n supeditad as a p lazos restrictivos y a la no e xistencia de un pro ceso judicial sob re los mismos hechos, e n c uyo caso d eberá finalizarlas in mediata m ente. No s e trata pues d e una «alternativa a la instrucció n judicial , sino como una posibilidad p revia a la m i sma que no la sustituye » (Consul ta 2/1995 de la Fiscalía General del Estado, d e 19 de ab ril), y a que ni s iquiera interrumpen la prescripción del d elito ( Cfr. S TS 867/2002, de 29 de julio de 2002 , ES:TS:2002 :8984, p. 71). A pesar de su carácter pr eproce sal, y pese a que no pueden su stituir a la instrucción j udicial, goza n de una e xtraordinaria importancia q ue se ha visto incre mentada con las sucesivas refor m as legislat ivas, r econociéndose al fiscal la posibilid ad d e solicitar la p ráctica d e dilig encias d e su competencia vía auxilio j udicial internacio nal en el marco de unas dilige ncias de inv estigación ( Vid . Apartado XI X de la Circular 4 /2013 d el Fiscal General d el Estado, d e 3 0 de diciembre, sobre las diligencias de I nvestigación) y , más recie ntemente, e n la Consulta 1/20 15 de la Fiscalía General del Estado, de 1 8 de noviembre, so bre el acceso a lo actuado en las diligencias de investi gación por quien invoca u n interés 18 e incluso para algunos p rocesos especiales, instr ucción 51 , generalmente la dirección de esta fase del proceso es asumida por el juez de instrucción competente objetiva, funcional y te rritorialmente 52 . Nuestro sistema nacional es p eculiar y no s e correspo nde con el mayoritariamente adoptado por los Es tados miembros, en los que el Ministerio Público no solo ejerce funciones acusadoras sino también in structoras 53 con carác ter general. 2) En cuanto al objetivo específico de s implificar la ejecución de comisiones rogatorias, ha y que ten er en cuenta que en la fecha en la qu e se el aboran estas conclusiones, aún no se había ratificado el Convenio de 2000 54 , que será, junt o a su legítimo. P ara mayor ilustrac ión sobr e su alcance, cf r . STS 980 /2016, de 11 de enero de 2017 , ES:TS:20 17:16. Par a una visión histó rico -leg al de la funció n del Ministerio Fiscal en la i nstrucción, Vid. FUENT ES SORI ANO, O., «La i nstrucción por el Fi scal en un nuevo p roceso penal » , en ASENCIO MELLADO, J Mª. Y FUENTES SORIANO, O. (Co ords.), Nuevo s retos d e la justicia penal , Madrid: La Ley, 2008, p p. 161 y ss. 51 Co mo sucede en el p roceso penal de m e nores, cu ya instrucción co rresponde al Fiscal de Menor es en virtud del art. 2 3 de la LO 5/2 0 00, d e 12 de enero, regulador a de la Respo nsabilidad Penal de los Menores (BOE n.º 1 1 de 13 de enero de 2000). 52 En España, pese a los intento s de sustituir la fig ura del juez de instrucción por la figura d e un j uez d e garantías, que ab ogaban por un cambio radical en el p roceso penal español tr asladando la labor instructora al Ministerio Fiscal ( vid . en este sentido el fallido Pro yecto de Código P rocesal P enal de 2013 , disponible en: https://www. m j usticia.gob.es/ cs/Sate llite/P ortal/12 9238734236 4?blobheader =application%2Fpdf&blobhe aderna m e1=Content - Disposition&blob headervalue 1=attach m ent %3B+filena me%3DPro puesta_texto_articula do_ L.E.Crim..P DF, última consulta: julio 2019) , nunca ha lle gado a aprob arse y por ende materializ arse. Para entender las posibles im plicaciones d e esta futurible reforma y las r azones detr ás de su d ifícil ap rob ación, vid . la o bra- libro verde de PE ITEADO MARIS CAL, P . y GASCÓN INCHAUSTI , F. (Dir s.), La atribu ción de l a dirección de la inve stigación pena l a l ministerio fisca l: refl exiones y debates a l hilo d e un Libro Verd e , Biblioteca de práctica procesal, Madr id: Dykinso n, 201 2; un plantea miento anterio r a los tie mpos de la prop uesta se puede apr eciar e n GIMENO SEND RA, V., « L a refor m a de la LEC RIM y la p osición del MF en la investigació n penal » , en GIMENO SENDR A, V. , El Ministerio Fiscal- Director de la Instrucció n , Madrid: I ustel, 2006 , pp. 23 -48. 53 Efectiv amente, nuestro siste ma procesal penal está en m arca do en el llam ado modelo acusatorio form al o mixto, basado en el Cod e D’instruction criminelle de 180 8 francés, GÓME Z COLOMER J .L., « Introd ucción al proce so pena l español » en Revista Nuevo Foro Pen al, n.º 28, 1985, pp. 184-22 3. Por esta razón, nuestro si stema mantiene ciertas similitudes en el Derecho Pr ocesal francés, en el que persiste la figura del j uez de instrucción, pero cuya continuidad es también objeto de debate. En este sentido, cfr. el llamado Rap port Lég er dispo nible en: http://www.justice. gouv.fr/art _pix/1_sg_rap port_ leger2_20090901 .pdf , cuya proposició n núm er o 8 apuesta por la transfor mación de la figura del juez de instrucci ón en un juez de garantías judiciales. Sobre esta cuestió n, vid . AL LINE, J .P ., «Les propo sition s du co mité Léger au pris me de l’Histoire: inquisitoire et accusatoire d ans la tradition française » , en Nouvelle revue intern ationa le de criminologie , Vol. VII, 2010. 54 Acto del Co nsejo, por el que se es tablece el Convenio de asistencia j udicial en m ater ia p enal entr e los Estados m iembro s de la U nión Euro pea, hecho en B ruselas el 29 de m ayo de 20 00 (Convenio 20 00) (DO C 1 97 de 12 de julio de 20 00). Dicho Convenio ha sido ratificado por todos los Estados miem bros de la Unión, a excepció n de Croac ia, Grecia e Irlanda. Italia lo ha ratificado recientemente. 19 posterior protocolo 55 , la auténtica norma d e referencia en esta cuestión, ni por supuesto existían aún instrumentos basados en el principio de reconocimiento como los que actualmente ri gen en la Unión Europea . De h echo, aún en la a ctualidad la comisión rogatoria puede seguir co nsiderándose como el instrumento por antonomasia a la hora de solicitar asistencia judi cial ex tranjera, con el permiso de la OE I, instrumento de reconoc imiento mutuo recientemente implementado en la Unión . Por ello el Consejo Europeo se centró en e st e inst rumento por ser, en l a práctica, el comúnmente utiliz ado en el ámbito de la coopera ción judi cial penal 56 , lo que no obsta a entender que la labor de la futura Eurojust se limitase solo a este instrumento 57 . 1.2 La cre ación de Eurojust : bases materiales y form al es Fijadas las funciones básicas de Eurojust por T ampere, el Consejo Europeo propuso al Consejo el fin al de 2 001 como fecha lí mite para l a creación del nue vo o rganismo mediante el instrumento normativo necesario. Est e plaz o, de menos de do s años, resultó ser tremendamente ambicioso, y prueba inequívo ca de que el contexto jurídico-político en la UE en ese mom ento y entre los Estados mie mbros era lo suficientemente receptivo o favora ble co mo par a llegar a un consenso en tan poco tiempo. Establecido el qué, el cuándo y el por qué por el Consejo Europeo, el Consejo de Justicia y Asuntos de Interior tuvo que a front ar la consecución del có mo, con dos principales aspectos a tener en c uenta: 55 P rotocolo del Convenio relativo a la asi stencia judicial e n materia penal entre los Estad os miembros de la Unión Euro pea, celebrad o p or el Cons ejo de conf o rmidad con el art. 34 de la UE, h echo en Luxembur go el 16 d e octubre de 2011 (DO C 326 de 21 de noviembre de 20 01). 56 Además d el Convenio E uropeo de Extradició n, cit ., en esos momentos, el otr o instrumento de der echo internacional que regía la Coop eración judicial penal en Europa era el Convenio Europeo d e Asistencia Judicial Penal de 1959, cit. , c reado s am bo s en el m arco del Consejo de Europa. Dicho Convenio, junto con sus P roto colos Adicionale s (1 978 y 20 01), sigue siendo un i nstru mento de r eferencia e n es ta m ateria en el plano internacional. Vid. GARCÍ A MOR ENO, J.M. « El con venio de asistencia j udicial penal de 1959» , en CARMON A RUANO, M. , GÓNZALE Z VEG A, I ., y MORENO CATENA, V. (Dir.) y ARN ÁIZ SERRANO, A. (Coord. ), op. cit. , p. 113 . 57 Pues este instrume nto actualmente co nvive en el marco de la co oper ación judicial en el ámbito d e la UE con otros instrumentos sui generis cread os con p osterior idad, como es el caso de la Orden Europea de Detención y Entrega, y que act ualmente f undamenta un importante porcentaje de las p eticiones de Eurojust (266 casos en 2014), centrando este instrumento la atención de Eurojust en el año 2014. Vid.. « Euroj ust focus of the year: the European Arrest Warrant », en. Eurojust A nnua l Report 2014 , DOI 10.2812/3095 pp. 52 - 55. 20 1) Desde el punto de vista de la base material, el derecho ori ginario no contaba con nin guna refere ncia ex plícita a Eurojust o a su posible creación, sit uación que no se corrigió sino después de las modificaciones operadas por el Tratado d e Niz a 58 . En esta tesitura, los Estados miembros debían encontrar una base material adecuada que justificara su creación. En este sentido, además del mandato explícito de l Consejo Europeo de Ta mpere, e l art. 31 TUE definía el á mbito de actuac ión en el que se circunscribiría la acción común de los Estados miembros en lo re fere nte a l a c ooperación judicial en materia pe nal. Este ámbito incluía, explícitamente, la “facilitac ión y acelerac ión de la coop eración entre los ministerios y l as autoridades judiciales o equivalentes comp etentes de los Estados mi embros en r elación con las causas y l a ejecuc ión de resoluciones” 59 y “la prevención de conflictos de jurisdicción entre los Estados miembros” 60 . Teniendo en cuenta que en estos dos ámbitos se centraría la labor de Eurojust definida en el Consejo Europe o de Tampere, su c reación encontraba en e stos prece ptos una base legal material, si bien precaria, en el derecho or iginario. No obstante, poner en f uncionamiento un órgano nuevo, con competencias tan ambiciosas y especialm ente sensibles para la soberanía y ordenamientos jurídicos nacionales 61 de los quince Estados miembros que entonces integraban la UE , seguiría siendo una ardua tarea. No hay que olvidar que el Espacio de L i bertad, Seguridad y Justicia, en su vertiente relativa a la coope ración judicial pen al, continua ba formando parte del tercer pilar, y por ello la adopción d e cu alquier acuerdo en esta materia estaba supeditado a las re strictivas reglas de la unanimidad y de la ma y oría cualificada 62 . 58 Arts. 29 y 31 TUE tras las modificaciones o perad as por el Tratado de Niza (TUE -Niza). 59 Art. 31 a) T UE-Ámsterd am. 60 Art. 31 d) TUE -Ámsterdam. 61 La territo rialidad del iu s pu niendi com o expresió n de la sob eranía estatal ha sido tradicionalmente el principal o bstáculo par a la r ealizació n una e fectiva coo perac ión judicial en m ater ia penal. Aunque se puede afirmar q ue e sta teoría se encuentra necesariamente superada, el d erecho p enal, en sus manifestacione s sustantiva y pr ocesal, siguen siendo ám bitos críticos par a los Estados. En este sentido, ARN ÁIZ SERRANO, AM AYA, «Evo lución de la co operac ión j udicial p en al i nternacional: en especial, la coop eración judicial penal en Europ a», en C ARMONA RU ANO, M. , GÓNZ ALEZ VEG A, I., y MORENO CATENA, V. (Dir .) y ARNÁI Z SERRANO, A. (Coord .), op. cit. , p. 17. 62 El procedimiento d ecisorio entonces utilizado, difería a mpliam ente del procedimiento ac tual. El art. 34 TUE establecía q ue para la aproxi m ación de las legi slacio nes y las disposic iones reglamentarias de los Estados m iembros el instrumento adecuado ser ía la Decisión Marco y regía el restrictivísi m o p rincipio de la unanimidad, siendo en cambio la Decisión el instrume nto apr opiado para cualesquiera otras decisiones coherentes co n lo s principio s d el Título VI del T UE. La necesidad de un co nsenso tan a mp lio y la aparente ausencia de eficacia directa de estas Decisio nes — cri terio este último s uperado , en lo r eferente a las decisiones marco, por el Tribunal de Luxem b urg o en la transcendental STJ UE P upino , C-105/03 , de 16 de 21 2) Desde el punto de vist a formal , era necesario elegir el instrumento jurídico adecuado, de entre todos los que entonces estaban disponibles — los propios de los pil ares interg ubernamentales — , para su creación. Com o hemos señalado anteriormente, en Tampere se estableció el mandato d e crear Eurojust antes de finales de 2 001 por medio del “instrumento jurídi co necesario” . E sta indeterminación, que puede parecer relativamente intrascendente en el momento a ctual, rea lmente tenía importa ncia en aquel contexto. Al comienz o de este capítulo, hemos señalado que el T ratado de Ámsterdam supuso, entre otras muchas cosas, una revisión de los actos jurídicos de la UE. Esto no supuso la eliminación automática de los antiguos inst rumentos legislativos — acciones comunes, posiciones comunes y convenios — , sino que coexist ieron estos inst rumentos prexistentes con los nu evos instrumentos creados por este Tratado — decisiones y decisiones marco — . Por ello, para afrontar la creación de Eurojust, el Cons ejo tenía a su disposición una variedad de instrumentos normativos complejos y, a menudo , con un alcance y una eficacia insuficientemente delimitada por el de recho originario. Para determinar cuál de todo s sería el idóneo pa ra la c reación de Eurojust, e ra ne cesario estudiar individualmente las posibilidades que ofrecían c ada uno de ellos: La s acciones comunes, introducidas en el Tratad o de Maastricht, habían sido y a utilizadas en el ámbito de Justi cia y Asuntos de Inter ior p ara la creación de los magistra dos de enlace 63 y la RJ E 64 . Este instrumento se adopt aba en aquellos supuesto s en los que se entendía q ue la consec ución de objetivos de la Unión podía realizarse de una manera más sencilla mediante la adopc ión de una acción común que aisladamente por parte de cada Estado miembro. El principal problema de las acciones comunes era la excesiva “ambigüedad” en su regulación, pues el Título V I del TUE no especifica ba si éstas eran jurídi camente vinculantes, entendiéndose por la doctrina que sí lo eran 65 po r analogía con las accion es comunes reguladas en el ámbito de la PESC y , en último junio de 2005 , EU:C:2005:386 — co nstituían dos de los principales obstác ulos para el ef ectivo desarrollo de l ELSJ. 63 Acción común 96 /277/J AI, cit. 64 Acción común 98 /428/J AI, cit. 65 Vid . BENZO SAINZ, F., «El título VI del TUE: instrumentos, instancia s decisorias e institucionales comunitarias en el T ercer P ilar » , en E l Tercer Pilar de la Unión Europea: la coop er a ción en asuntos de Justicia e I nterior , Mad rid: Ministerio d el Interior, 1997. 28 asesoramie nto jurídico s obre el derecho sustantivo y pro cesal de los Estad os miembros, tanto al se rvicio de los propios Estados como de organismos e inst ituci ones europeas (Europol y la Comisión). El objetivo último de Eurojust sería facilitar las solicitudes de cooperación y la práctica de diligencias pen ales entre Estados a través de una estructura asimilable a una “ reunión de expertos ” . La falta de ambición de la p ropuesta, señalada por autores como T I R ADO ESTRADA 87 , planteaba serios interrogantes acerca de su necesidad, pues tal y como se concebía y configuraba l a “ unidad ” , ésta no parecía suponer una auténtic a superación respec to a otros instrumentos orgánicos y a existentes como los m agistrados de en lace o la Red Judicial Europea. En efecto, las funciones de Eurojust definidas por esta propuesta práctica mente se mimetiz aban con las func iones pr opias de estos dos or ganismos, sin que de su articulado se pudiera extraer la ex istencia de un verdadero valor añadido que justificase su creación. P oco aportaría respecto a lo ya existente, más allá de servir de apoy o a su act ividad 88 , y ciertamente, ni tan siquiera el término “ funcionarios de enlace” parec ía a yudar e n esta distinción . A pesar de las críticas expresadas , sí que se puede destacar que la propuesta alemana adelantaba dos importantes cuestiones qu e se rían desarrolladas en el futu ro: en p rimer lugar , p reveía la puesta en común por parte d e los Estados mi embros de sus registros nacionales d e diligencias y antecedentes penales, así como el apo y o de Eurojust en el estudio de la conveniencia de crear un reg ist ro centra l europeo de diligencias 89 .En 87 TIRADO EST RADA, J. J. « Meca nismos práctico s de organiz ación y co ord inación de la coo peració n judicial en la U nió n Europ ea. Especial referencia a Eurojust», en E stud ios Ju rídicos. Mini sterio F iscal n.º 4, 2002 , pp. 569 -570. 88 Art. 3 Inicia tiva d e la Rep ública Federal de Alemania, cit. , que instituía tanto a los magistrad os de enlace como a los puntos de contacto de la RJE como asociado s a los cometido s de Euroj ust. 89 Art. 6 Inicia tiva de la República Feder al de Alemania, cit. Esta idea de “poner en co mún” lo s registros de antecedentes penales d e l os Estado s m ie mbros sería d esarro llada en el futuro, culminando co n la adop ción de dos importantes i nstru mentos jurídicos: la Decisión Marco 20 09/3 15/JAI del Consejo, de 26 de febrer o de 2009 , relativa a la o rganización y al con tenido del interca mbio de infor mación de los r egistros de anteced entes penales entre lo s Estado s miembros (DO L 93 de 7 de abril de 2 009 ), deno minación conforme a la última corr ección de errores (DO L 107 de 25 d e abril d e 2015 ) y la Decisión 20 09/316 /JAI del Consejo, d e 6 de ab ril de 20 09, por l a q ue se estab lece el Sis tema Europ eo de Infor mación d e Antecedentes Penales (ECRIS) en ap licación del artículo 11 de la Decisión Marco 2009/315/JAI (DO L 93 de 7 d e abr il de 2 009). El sistema EC RIS se estableció funcional mente a partir del 27 de abril d e 2012. Para más infor mación sob re este p roceso, Vid . PALOMO DEL ARCO, A., «Interca mbio de información sob re condenas penale s en el E spacio Judicial Europeo. Descripción y apuntes cr íticos » e n ARANGÜENA FANEGO, C ( Coord .), Cooperación ju dicial civil y penal en el n uevo escena rio de Lis boa, Granada: Comares, 2 011 , pp. 22 5 -250, y la cr ónica legislativa de B LANCO QUINT ANA, M. J., «La co municación de antecedentes penales entre los Estados. El Sistema Europeo de Información de An teced entes p enales (ECRIS)», en B oletín d el Ministerio de Justicia , año LXVII, n.º 2155, 2013. 29 segundo lugar, la im portancia qu e se otorgó desd e el primer momento a s u relación con Europol y la Comisión , llegando a plantear la posibil idad, señalada anterior mente, de que organismo e institución pudiesen destinar funcionarios de enlace en Eurojust. Esta cooperación se h a ido afianzando con el paso del tiempo, sobre todo en el caso de Europol, pues en opinión que compar timos con ALON SO MOREDA 90 , ambas estaban destinada s al mutuo entendimiento, fruto de la natural relación entre la función judicial y la poli cial en el ámbito penal. La iniciativa de las presidencias del Consejo. Paralelamente a la propuesta alemana, se pr esentó una segunda propuesta, a iniciativa de varios Estados miembros 91 , c oncretamente, Portug al, Francia, Sue cia y Bélgica. Estos países ostentarían las su cesivas p residencias del Consejo en 2000 -2001, periodo que coincidía con el plazo fijado por Tampere para el establec imiento de Eurojust. En realidad, se presentó un a doble propuesta: una primera iniciativa para l a creación de Eurojust mediante una Decisión del Consejo, p ropuesta ex tensamente d etallada y que contemplaba sus atribuciones, composición y funcionamiento, y qu e estudiaremos con detenimiento a continuación; junto a ésta, se presentó una ini ciativa para la creación de una unidad provisional de cooperación judicial, también mediante una Decisión del Consejo, cuy o contenido era excepcionalmente reduc ido — tan solo constaba de dos artículos — y cu ya finalidad era establecer, con la máx ima celeridad posible, una unidad provisional o “ge rmen” d e lo que posteriormente sería Eurojust, que a su vez contribuye se y a yudase a la preparación y creación de la Decisión definitiva que la estableciese. El plantea miento en dos fases fue innovado r 92 y en nuestra opinión necesario, pues pretender desde el momento mismo de su creación la plena operatividad d e una unid ad tan novedosa y con s emejantes c ompeten cias, tan sensibles para los ordenamientos jurídicos de los Estados miembros 93 , no parecía la mejor estra te gia a la hora de afrontar 90 ALONSO MOREDA, N., «Eurojust, a la vanguardia d e la cooper ación j udicial en m ateria p enal en la Unión Europ ea», en Revista d e Derecho Comun itario Europeo , n.º 41, 2012, p. 1 43. 91 Iniciativa de la República Portuguesa, de la República Fr ancesa, d el Rei no de Suecia y del Reino de Bélgica co n vistas a la ado pci ón de una Dec isió n por la que se crea E uroj ust para reforzar la lucha co ntra la delincuencia grave orga nizada (DO C 243 de 24 de agosto de 2000). 92 En consonancia co n las palab ras de NI LSSON H.G., e n Euroju st News , n.º 6, febrero 2012, p . 12. 93 MADALIN A, B., y GROEN LEER, M., « Be yond Desi gn: T he Evolution of Europ ol and Eurojust» , e n Perspectives on Europea n Politics and So ciet y , vol.14, n.º 3, 201 3, pp. 285 - 304 . 30 el enorme reto a l que se enfrentaba el Conse jo. P or ello, la idea de establece r primero una unidad provisional d e cooperación que sirviese como antecedente y ensa y o pa ra el establecimiento de una unidad definitiva, resultaba atra ctiva 94 y, como veremos , finalmente e fectiva. Est e enfoque era en cierto modo simil ar al uti lizado para el establecimiento de Europ ol, que partiría de la creación de la Europol Drugs Unit en 1995 mediante la Acción Com ún 95/73/JA I 95 , para lue go establecer definitivament e l a oficina Europol, con un mandato ampliado. En los siguientes apartados veremos có mo desarrolló el Consejo este plantea miento en dos fases difere nciad as para la creac ión y establecimiento de Eurojust, creando primero la unidad provisional Pro - Eurojust y , un año después, la unida d definitiva. Centrándonos en la propuesta de l as cuatro pr esidencias sobre el establecimiento de Eurojust, lo primero que hay que destacar es que fue una iniciativa mucho más ambiciosa que su homóloga al emana 96 . Concebía a Eurojust como un organismo de la UE con personalidad jurídica pro pia 97 , compuesto por un “miembro nacional” por cada Estado miembro, e legido de entre fis cales, magistrados o policías con competencias equivalentes. Además de los miembros nacionales, la propuesta preveía la d esignación de uno o más “corresponsales nacionales”, cu y o lu gar de trabajo no radicaría en la sede de Eurojust, sino en su propio Estado miembro. Estos “c orresponsales nacionales” podrían ser a su vez puntos de c ontacto de la Red Judicial Europea. En cuanto a su función, ésta consisti ría en “mejorar y facilitar la cooperación de los órganos de investi gación y a ctuación judi cial competentes de los Estados miembros en lo que se refiere a la lucha contra la delincuencia grave internac ional” 98 . De ntro de la 94 Vid. en este sentido GALG O P ECO, A., « La Red J udicial Europea y lo s nuevos i nstru m entos d e agilización y coordinación » en Estudio s jurídicos. Ministe rio Fiscal , n.º 4, 2002, pp. 391 - 398. 95 Acción Co mún 95/73 /JAI, de 1 0 de m ar zo de 1995, ad optada por el Consejo sobre la base del artículo K.3 del T ratado de la Unión E uropea relativo a la Unidad d e Drogas de Europo l (DO L 62 d e 20 de marzo de 19 95). 96 Co mpartimos la opin ión menos d rástica d e NI LSSON, H.G., que en s u p onen cia en la c u m bre Eurojusticia celebrad a en Santander del 25 al 27 de octubre de 200 0, señalaba q ue lo que más lla maba la atención al co mparar ambas iniciativas er an las profundas diferencias en cuanto a su enf oque. La ponencia completa fue publicada y pued e consultarse en NI LSSON, H. G. « E uroj ust, ¿The beginning or the e nd of the Europ ean Public Prosecutor? » , e n Revista del Mini sterio Fiscal , n.º 9, 2011, p p. 1 73-19 6, disponible en español en las pp. 197 - 222. 97 Art. 17 I niciativa de la Rep ública Po rtuguesa de la Repúblic a Francesa, d el Reino d e Suecia y del Re ino de Bélgica, cit. 98 Art. 5 I niciativa de la Repúbl ica P ortuguesa d e la Repúblic a Francesa, del Reino de Suecia y del Reino de Bélgica, cit . 31 delincuencia grave intern acional como concepto jurídico indeterminado, se redac tó una exhaustiva lista de delitos que constituirían el ámbito de competencia material de Eurojust, entre los que fi guraba n los tipos penales e infrac ciones para los que Europol tenía atribuida competencia según el art. 2 del C onvenio Europol 99 ; y otras formas de criminalidad particularmente graves, qu e h abían s ido ya objeto d e d efiniciones comunes por parte de actos del Consejo, en el ámbito de la UE, e incluso del Consejo de Europa. Estos delitos e infracciones también formaban p arte de la competencia de Europol, fruto de la posibilidad de ampli ación de competencias pre vist o en el a nexo del Convenio Europol 100 . Concretamente, estas formas de criminalidad eran las siguientes: tr ata de seres humanos 101 , actos de terrorismo 102 , protección del euro 103 , delincuencia informátic a , protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas 104 y blanq ueo de los beneficios obtenidos del delito 105 . También se previó u na cláusula de ci erre, de forma que Eurojust sería competente materialmente r especto a cu alesquiera otr as formas de delincuencia cuya comisión guardase relación con las anteriormente mencionadas. 99 Convenio Europo l, cit. El art. 2 atribuye competencia a Euro pol p ara conocer de los delitos de tráfico de estupefacientes, aquellos r elacionados con materiales nuclear es y rad iactivos, i ntroducción ilegal de inmigrantes, trata de seres hum a nos, delincuencia relac io nada co n el tráfico d e vehíc ulos r obad os y actividades ilícita s de blanque o de dinero. 100 Este ane xo co ntenía u na lista de delito s para los que Europo l no p oseía o riginariamente co mpetencia pero sobre los que podría adquirirla en el f uturo, siempre y c uando el Consejo lo decidiese por un animidad de acuerdo al procedim iento estab lecido en el Título VI del TUE . Se exceptuó d e esta norma la asu nción de co mpetencias e n materia de terrorismo, pr escribiéndos e en el mismo Convenio que bastar ía co n el transcurso d el plazo d e do s años desde su entrad a en v igor para q ue Europo l asumiera a utomática m ente dicha co mpetencia. 101 V id . Decisión d el Consejo, de 3 de d iciembre de 1 998, po r la que se completa la definició n de la forma de delincuencia «trata de seres huma nos» incluida en el a nexo del Co nvenio Europ ol (DO C 2 6 de 30 de enero de 1999) 102 Vid . Decisión d el Consejo, de 3 de diciembre de 1998, por la q ue se encomienda a Europ ol la lucha contra los delitos co metidos o que p uedan co meterse e n e l m ar co d e acti vidades ter roristas q ue atenten contra la vida, la integridad fí sica, la libertad o los bienes d e las personas (DO C 26 de 30 de enero de 1999). 103 V id . Decisión del Con sejo, de 29 de abril de 1999, por la que se a mplía el mandato de Eu ropol a la luch a contra la falsificació n d e moned a y de medios d e p ago y la l ucha co ntra las de más for mas de falsificació n de moneda y de medios de p ago (DO C 14 9 de 28 de mayo de 1 999). 104 Vid . Acto del Consejo, de 26 de julio de 1995, po r el que se establece el Conve nio relati vo a la pro tección de lo s intere ses financieros d e las Co munid ad es Europ eas ( DO C 31 6 d e 2 7 d e novie mbre d e 1 995 ) y sus proto colos de 27 d e sep tiem br e d e 19 96 (DO C 3 13 de 23 de o ctubre de 19 96), 2 9 de noviembre de 1996 (DO C 151 de 20 d e m a yo de 199 7), 19 de junio de 1 997 (DO C 221 de 19 de j ulio de 1997). 105 Vid . Convenio Europeo so bre blanqueo, detección, e mbargo y confiscación de lo s productos de u n delito, del Consejo de Europ a (Estras burgo, 8 d e noviembre de 19 90. E n vigor desde el 1 de septie mbre de 1 993) y la a A cción Co mún 98/6 99/J AI, de 3 de diciembre de 1 9 98, r elativa al b lanqueo d e capitales, identificación, segui miento, embargo, incautación y deco miso de los instrumentos y p rod uctos d el delito (DO L 333 de 9 de d iciembre de 1998) . 32 Que el ámbito material d e Eurojust estuviese tan estrechament e vinculado con el de Europol era c oherente con las conc lusi ones de Tampere, pue s si la mi sión de Eu rojust de apoyar a las investigaciones pen ales en los casos de delincuencia organizada debía “basarse en los análisis de Europol”, es ló gico pe nsar que su ámbito material tendría que ser necesariamente semejante. Una de las características más interesantes que i ntrodujo esta propuesta fue la articulación de la fun ción de Eurojust como órgano cole giado, de tal manera que se podían distinguir dos ámbitos de ac tuación diferenciados: 1 ) La actuación de lo s miembros nacionales de manera individual. Estos poseerían un estatuto y á mbito competencial det erminado 106 que de bería ser definido po r el derecho na cional de su Estado miembro de ori gen, teniendo en todo caso genéricamente atribuida la función de recibir l a información d irigida a Eu rojust por s us Estados y contribuir al intercambio de información entre autoridades y a la co ordinación de investigac iones y ac tuaciones judiciales. 2 ) La actuación de Eurojust como ór gano colegiado compuesto po r todo s s us miembros nacionales 107 , en cuyo caso las funciones serían más ex tensas y proactivas, pudiendo incluso soli citar a un Estado miembro el ini cio de una investigación o actuación judicial sobre hec hos con cretos, aunque dicha solicitud no tendría carácter vinculante 108 . Entre las demás características de la propu esta, podemos resaltar la impor tancia que se otorgó a la coop eración con otros organismos además de Europol, com o la Red Judicial Europea, los magistrados de enlace y la OLAF 109 , y la especifica regulación que 106 Art. 8 Iniciativa d e la República P ortuguesa de la República Francesa, del Reino de Suecia y del Rei no de Bélgica, cit . 107 Art. 6 Iniciativa d e la República P ortuguesa de la República Francesa, del Reino de Suecia y del Rei no de Bélgica, cit . 108 Aunque esta so licitud carecies e d e ca rácter ob ligatorio o vinculante, la sola existenc ia d e est a posibilidad de “in jerencia” de Eurojust en el derecho procesal penal n acional de los Estados miembros supone un paso adelante importante y una muestra más del avance en l a coop eración j udicial penal europea d esde lo “intergubername ntal” a lo “inter institucional”, pue s ta n solo una décad a antes de este ac to esta situació n era simplemente impe nsable e inasumible p or la m ayor parte de los Estados miembros. 109 E sta p ropuesta, a diferencia d e la iniciativa ale m ana, no d efinió las relaciones que debe mantener Eurojust con la Co misión, sino que especifica que será co n la OLAF, oficina a nti -fraude dependiente d e la Comisión, con quie n Eurojust d eberá m antener una estrec ha coo peració n, lo que por o tra parte es lógico si tenemos en c uenta que sus á mbitos materiales de act uación pod ían lle gar a solaparse en lo relativo a los delitos contra lo s intereses financiero de la UE. En posteriores capítulos, volvere m o s a tratar esta cuestión, te niendo en cuenta la dificultad añadida que puede experimentarse tras el estab lecimie nto de una Fiscalía Europea co n un ámbito m aterial de actuación similar. 33 se recoge en torno al tratamiento de los datos en posesión de Eurojust — inclu y endo específicamente los dat os persona les de los i nvestigados — , debiend o estar estos proteg idos y su acceso restring ido. Además, tend ría el deber de informar anualmente al Co nsejo y éste a su vez, al Parlamento Europe o, s obre sus actividades. Como se observa, est a propuesta, no solo sienta las bases de lo que d eb ía ser Eurojust, sino que gra cias a su ex haustividad, va mucho más allá, convirtiéndose por méritos propios en el texto base en el que se funda mentó la futura Decisión por la que se estableció definitivamente Eurojust. El papel de la Comisión Como hemos señalado anteriormente, la p ropuesta encabezada por Bélgi ca, Francia, Portugal y S uecia er a mucho más ambiciosa que la propuesta alemana. Sin embargo, la Comisión publicó una comunicación “conciliador a” sobre l a creación de Eurojust 110 , que proponía como solución más idónea la unificación de ambas propue stas, reservándose a su vez la posibilidad de presentar en el futuro, en caso de considerarlo necesario, una propuesta propia — facultad que nunca llegó a utilizar — . El instrumento jurídico idóneo para su creación, como y a hemos ar gumentado en este estudio, debía ser una Decisión del Consejo. Así lo crey ó también la Comisión, y ha y que reiterar que ambas propuestas se basab an en este inst rumento, p ese a que, como hemos señalado anter io r mente, las sucesivas trad ucciones transcribieron err óneamente la propuesta alemana c omo una propuesta de Decisión Marco 111 . En esta comunicación, la Comi sión centró su análisis en los puntos conv ergentes de ambas propu estas, a portando a su vez su punto de vista acerca del grado de corre spondencia entre l as funciones y competencias de Eur ojust en ellas recogidas respec to d e las exi gencias derivadas d el mandato de las conclusiones del Consejo Europeo de Tampere. En concreto, estuvo d e acuerdo con la visión, compartida en ma y or o menor g rado por ambas propuestas, de otorgar a Eurojust un ámbito competencial ma terial lo más amplio posible que los Tratados y el r espeto al principio de subsidiariedad permitieran 110 Comunicació n COM (2 000) 746 final, cit . 111 Vid. sup ra apartado 1.3.1. 34 otorgar le . Por ello, abogó por dotar a la futura agencia de competencia material para “ todos los delitos de con siderable gravedad cuya persecución pu eda requerir asistencia judicial ” 112 . Es de cir, recomendó el empleo de un c oncepto jurídicamente in determinado, como e l utilizado en la propuesta alemana, que cubrie se el más amplio espectro de conductas delictivas pos ible y que evitase el riesgo, inherente en tod a list a numerus clausus , de caer rápidamente en la obsolescencia fruto de la aparición de nuevas formas de delincuencia y/ o necesidades de política criminal. No obstante, advirtió de la necesidad de una d efinición much o más precisa en torno a que debía entenderse por delitos de “grave dad considerable”, para e vitar en el futuro interpr etaciones divergentes entre diferentes ordenamientos jurídicos. En otras palabras, la C omisión recomendó acotar el significa do de este concepto jurídicamente ind eterminado para evita r en el futuro discusiones jurídicas vacuas. En este sentido, la Comisión advirtió a los Estados de que si preferían optar por incluir un listado específico de delitos que delimitase la competencia m aterial de Eurojust, éste debería incluir, como mínim o, todas aquellas formas de delin cuencia cu y a competencia correspondía a Europol — en lí nea con lo establecido en la in iciativa de las presidencias — , inclu y e ndo los delitos contra los int ereses financieros de la UE 113 . Síntoma, una vez más, de que la Comisión compartía en es e momento la opinión del Consejo de que Eurojust debía convertirse e n el contrapeso judicial de Euro pol. Pe ro más allá de la discusión acerca de los tipos delictivos sobre los que Eurojust debía poseer competencia material, lo que realmente debía priorizarse a jui cio de l a Comisión e ra su papel en la lucha c ontra la delincuencia transfronteriza y , en especial, en la lucha contra la d elincuencia transnacional d e carácter or ganizado. Enu nciaba de esta 112 Comunicació n COM (2 000) 74 6, cit ., p. 3. 113 Ob jetivo que llevaba p ersiguiéndose en lo s últimos años, y cu yos antecede ntes encon tra m os en la prop uesta de Corpus Juris y las p rimeras ap roxi m aciones a la figu ra del Euro pean Public Prosecu tor . DELMAS-MART Y, M. (Ed.), Corpus juris: porta nt dispositions p  na les pour la protection des int  r  ts financiers de l ’ Unio n europ  enne = introdu cing penal p rovisions for the pu rpose of th e financial in terests of the European Union , Paris : Eco nomica, 19 97. V id. en este sentido B ERNARDI, A ., «Corpu s j uris e formazione di un d iritto penale europeo », Rivista italian a di diritto p ubblico comunitario , n.º 2, 2001, pp. 283 -304; W HITE, S., « T o w ar d s a Dec entralised Europ ean Public P rosecutor’s O ffice? », New Journa l of Europea n Criminal Law (NJ ECL) ,vol. 4, iss ue 1 , 201 3, p p. 22 -40; VERVAE LE, J .A.E., « La U nión Europea y s u espacio penal europ eo: los d esafíos del modelo corpus j uris 20 00» , en ZÚÑI GA RODRÍGUEZ, L., MÉNDEZ RODRÍGUEZ, C., y DIEGO DÍAZ -SANTOS, M. R. (Dir s.), Derecho penal, sociedad y nu evas tecnolog ías Madrid  : COLEX, 20 01, p p. 187 -207; VERVAELE, J .A.E., « A União Européia e o esp aço judicial europ eu : o s desafios d o m odelo Corp us J uris 2 000 e da Pro curadoría Européia » , Revi sta Brasilei ra de Ciên cias Criminais, vol. 40 , 2003, pp. 9 - 35. 35 manera el principal cometido que deb ería desempeñar la futur a agenc ia de la UE: facilitar, ag ilizar y promove r una mejor coop eración entre las autoridades judi ciales d e los diferentes Estados mie mbros para m ejorar su respuesta ante casos con elementos transfronter izos y/ o que afectasen a va rias jurisdicciones. Todo ello con base en la aplicación del principio de reconocimiento mutuo, recientemente extendido al ámbito de la cooperación judicial en materia penal 114 , e impulsado por un ma y or grado de armonización y aproximación entre las legislaciones nacionales europ eas, l abor que debería desempeñarse, en nuestra opinión, más intensamente d esde el punto de vist a del derec ho procesal que desde el punto de vista del d erec ho sustantivo 115 . Para ello, debía dotarse a Eurojust de unos poderes lo suficientemente amplios como para que le permitiesen llevar a c abo estas funciones de manera eficaz. En este asunto — el alcance de los poderes y c ompetencias de Eurojust — , las dos propuestas ex istentes di vergían ampliamente, pu es mientras que la prop uesta alemana apostaba po r una fó rmula mediante la qu e la f unción de los funcionarios de enlace destinados en la unid ad se limitase a formar un a suerte d e “centro d e asesoramiento” acerca del derecho susta ntivo y procesal de su Estado de origen, la propuesta de las presidencias abo gaba por dotar a Eurojust, entendido como órgano colegiado formado por todos sus miembros nacionales, de funciones más proactivas — v.g. poder soli citar a un Estado miembro el inicio de una investiga ción sobre hechos concretos 116 — . 114 La e xtensió n en e l ámbito d el ELSJ de la aplicació n d el p rincipio reco n o cimiento mutuo, c uyos antecedentes en el ámbito de las co munidades e uropeas d ebem os r emontar a la esfera de la l ibre cir culación de merca ncías y a la interpretac ión del mismo por par te del Tribunal de Luxemburgo tras la trascendental STJ UE Cassis de Dijon , C-120/78, de 2 0 d e febrer o d e 1 979, EU:C:1979:42 , implica, en palab ras de la Comisión, “que mientras un Estado puede no tratar cierta m ateria de igual o similar modo que otro Estado, los resultados serán tale s que se aceptar án como equivalentes a las d ec isiones d el pro pio Estado” ( vid. Comunicación de la Comisió n al Consej o y al Parla mento E ur opeo , reconocimiento mu t uo de resoluciones firmes en m a teria penal, Do cumento COM(2 000) 4 95 final, de 26 de j ulio d e 2000, p.4). En este sentido, vid . el análisis d e HOYOS SANCHO, M. « E l pr incipio d e reconocimiento mutu o d e reso luciones p enales en la Unión E uropea : ¿Asimil ación auto mática o corr esponsabilidad ? » , Revista de Derec ho Comun itario Europeo , n.º 22, 200 5, pp. 807-84 2. 115 Aunque indudable mente, en opinión qu e co mpartimos con VIDAL FE RNÁNDEZ, B. , “am b as técnica s son observadas co mo alternativas para progresar en un mismo o bjetivo, pero no d ebe excluirse tampoco la consideración sucesi va de las mismas”. VID AL FERNÁN DEZ, B., « De la asistencia j udicial penal en Europa a un Espacio Común d e J usticia Europ eo » , en ARA NGÜEN A FANEGO, C. (Coord .) Coo peración judicial penal en la Un ión Europea: la orden europea d e detención y entrega , Vallad olid: Lex No va, 2 005, p. 46 . 116 Vid. art. 6 a) Iniciativa de la República Po rtuguesa, de la República Francesa, del Reino de Suecia y del Reino de Bélgica, cit. 36 De entre ambas perspecti vas, la Comisión se posicionó a favor de dot ar a Eu rojust de funciones mucho m ás amplias que las de sim ple contacto y asesoramiento 117 , argumentando , con indudable buen criterio bajo nuestro punto de vista , que para el desarrollo de esas funciones ya existía una R ed Judicial Europea en mate ria penal — y debemos añad ir que, aunque en menor medida, l a figura de los m agistrados de enlac e — . Eurojust por lo tanto no podía limitarse a ser un organismo que duplicara funciones que y a desempeñaban otros inst rumentos orgánicos pr eexistentes, sino que debía aportar un valor añadido tangible qu e justificase su creación y que supusies e una superación, e n líne a con los objetivos de Tampere, de todos los inst rumentos or gánicos y m ecanismos de cooperación judicial en materia pe nal ex istentes en el ámbito del EL S J hasta la fecha 118 . Por lo tanto, y aunque la función puramente técnica de asesoramiento se mantuviese, se consideró necesario dota r a Eurojus t de competencias más amplias a nivel operativo, que pudieran l legar a suponer su partici pación activa en las inv e stigaciones , a través de su contribución mediante el inter cambio de info rmación y de la utilización de todos los medios disponibl es a su alcance 119 . Para ello, se conside raba imprescindible que las autoridades na cionales estuviesen obligadas a suministrar toda la información disponible sobre aquellas investigaciones tr ansfronterizas cuyo objeto formase pa rte d el ámbito competencial de la futura Eurojust , e incluso que la propia “unidad” pudiese solicitar esta información a iniciativa propia y con efecto vinculante. Fruto del correcto tratamiento de esta informac ió n y mediante una coope ración estrecha con Europol y el acceso a sus bases de datos, se podría llegar a determinar la existencia de vínculos y /ó relac iones entre diferentes investigac iones y /ó pro cesos pena les pendientes en va rios Estados mi embros. Cone x iones que, por su propi a natura leza, difícilmente podrían haber a florado c omo resultado de una investigación exclusivamente 117 Asesor amiento que no deb ía entenderse l i mitado a servir a las autoridad es nac io nales i mplicad as en un caso trans fronterizo, sin o q ue abarcaría tam b ién u n asesora miento jurídico general a otros organis mos del ELSJ com o Europol o in cluso a las propias in stituciones de la Unión (Comisión, Parlamento y Consej o) en aquellas actividad es e inic iativas e n el ámbito d e la coo peración judicial. 118 GURBANOV , R., « T he Euro pean J udicial Net work and Euroj ust as basic means o f the c oo peration of EU Member States i n the area of cr iminal j ustice », en SEN TENTIA . Eu ropean Jou rnal of Huma nities and Socia l Science s , vol. 3, issue 3, 2014. 119 No quiere decir esto que E urojust fu ese a e star facultada para in iciar u na investigació n o para em itir una comisión ro gatoria p or sí misma, lo que en ese m o mento era im p ensable desde el p unto de vista d e las competencia s de la Unión. Pero sí p odría mediante esta vía, po r ejemplo, id entificar c onexiones en tre investigaciones o s ujetos teór icamente indep endientes, que las i nvestigacione s nacional es no hubieran logrado establecer d e m a nera autónoma, y transmitir dicha info r mación a las autoridad es nacionales para que pudieran actuar e n consec uencia. 37 nacional. La constatación de estos vínculos podría conducir, entre otros muchos efectos positivos, a una mejor coordinación y cooperación entre las autoridades afectadas y a la detecc ión temprana de potenciales con flictos de jurisdicción. En e fecto, más allá de su colaboración en la identificación de un posible conflicto transfronter izo, lo que de verdad constituiría el va lor añadido aportado por Eur ojust sería la posibilidad de llega r a una resolución efectiva y eficaz de éste a travé s de los canales proporcionados por la propia “ unidad ” . Por lo tanto, l a misión de Eurojust en el E L SJ debería tender a focali zarse en la resolución eficaz de todas aquellas dificultades intrínsecas a la lucha contra la delincuencia grave transfronter iza , a través del apo y o a la cooperación y a la coordinación entre las autoridades nacionales de dife rentes Estad os 120 . Teniendo en cuenta qu e a mbas propuestas contemplaban que el núcleo d e Eu rojust estaría for mado por uno o varios corresponsales nac ionales destacados permanente en su sede por ca da Estado miembro, que e st os estarían s ujetos a su derec ho n acional y que sus competencias y pod eres de actuación individuales estarían delimitados, de igual manera, por sus respectivos Estad os de origen, s e hacía indispensable delimitar y dis tinguir entr e aquellas funciones y poderes que podrían ostentar los corresponsale s na cionales a título individual, d e aquellas otra s que debería n se r necesa riamente ejercida s por y mediante Eurojust comprendido c omo ór gano colegiado formado por la re unión de todos los corre sponsales. Dicho esto, a jui cio de la Comi sión — y en línea con lo dispuesto en ambas propuestas — la determinación de los poderes que los corresponsales nacionales pod rían ejercer individualmente debía ser im puesta por cada Estado miembro, así como el pa go de sus emolumentos. Por lo tanto , cada Estado mie mbro sería responsable de establecer su propio estatuto para su corresponsal conforme a su derecho nacional, método que irremediableme nte conllevaría una fuerte asimetría entre las competencias de los distintos 120 Opinión en línea con el i nforme de posició n italiano reflej ado en el Docu mento d el Consej o 64 12/00 CATS 15, de 23 d e febrero de 2000, que abo gaba por q ue Euroj ust pudiese inc l uso llegar a promover por sí misma la co nstitución de E quipos Conj untos de Investigació n. La versión en inglés de este d ocumento contiene un err or en su traducción, confundiendo Eurojust con Europ ol, por lo q ue t r anscribimos a continuación la s palab ras del do cumento en el id io ma original (italiano) “Le indagin i relative alle azioni delittuose transna zionali ch e presentano collega menti e connessioni do vrebbero essere a deguata mente coordin ate, e a tal fine po trebbe valu tarsi l’opportunità di conferire ad Euro ju st il potere di pro muovere la co stituzione di squadre investigative co mun i, in modo tale ch e g li elemen ti di prova acquisiti n el co rso dell’investiga zione possano ess ere u tilizzati in tutti i p rocedi menti cui si riferiscono le in dagin i collegate”. 44 Pese a todo, l a ma y oría de estos representantes tenían en común que su espacio de trab ajo estaba localizado en Bruselas, disfrutaban de estatus dipl omático y contaban con el apo yo administrativo de la Representac ión Permanente de su Estado en el Consejo. En atención a la precariedad de los medios pues tos a su disposición, la unidad provisional org anizó su actividad en torno a tres grand es principios: continuidad, flexibilidad y ope ratividad 138 . Se estable cieron cinco equipos de trabajo, c ada u no de ell os dedicado a una parcela diferente de la actividad de p ro -Eurojust, con una coordinación ge neral d e todos ellos a través del nombramiento de un líder y un colíder. De esta manera, existía un grupo dedica do al trabaj o op erativo de la unidad ( Team 1 ), un grupo qu e repre sentaba a la unidad provisional en los trabajos prepara to rios para el establecimiento de Eurojust ( Team 2 ), un grupo encargado de las r elaciones con las inst ituciones y otros organismos de la UE ( Team 3 ), un cuarto dedicado a las relaciones con o rgani zaciones policiales 139 ( Team 4 ) y un ú ltimo enca rgado de las relaciones int ernacionales de la unidad ( Team 5 ). El primer grupo, que con taba con la asistencia de un experto nacional destacado, era el encargado de de sarrollar las tareas encomendadas a la unidad en virtud del a rtículo 2 de la D ecisión 2000/ 799/J AI . E ntre ellas, se encontraba la coordinación de las investigac iones y las pers ecuciones penales tanto b ilaterales como multilaterales, núcleo duro del trabajo desarrollado por Pro -Eurojust. En est e sentido, sus a ctividades se enfocaron en tres ej es fundamentales: el primero, la cooperación, sobre todo de carác ter multilateral, mediante la promoción y asisten cia a las autoridades ju diciale s en la aplicación de los instrumentos legales de auxilio judicial int ernac ional existentes ha sta la fecha — especialmente, la s c omisiones rogatorias — ; en segundo lugar, l a y a a ludida coordinación de diferentes investigaciones y persecuciones penales, orientada al establecimiento de un a estrategia d e investigación conjunta entre las autoridades nacionales involucradas y la parcelación de las investigaciones, bajo la premisa, su ce se o renuncia. Esta declar ació n se extiende n o solo al nombramie nto del m ie mbro nacional de España, sino también al nombramiento de su suplente y asistente. 138 Pro Eu rojust R eport (1st issue) July 2001 (informe intermedio d e acceso restringido facilitado p or Eurojust tras solicit ud de ac ceso público a docu m entos cursa da po r este autor, apro bada el 9 de novie mbre de 20 16), p. 4. 139 No solo con E uropol, sino también con orga nizaciones y unidad es ajenas a la UE co mo INT ERPOL, el FBI, la DEA y la OM A. Vid. Pro -Euro just I nterim Report September 20 01 (infor m e inter medio de acce so restringido facilitado por Eurojust tras solicitud de acceso público a docum entos cursad a por este autor, aprob ada el 9 de noviembre de 2016), pp. 10 - 11. 45 constatada por la ex periencia, de que la que la exist encia de varias investigaciones y / o procesos penales diferentes sobre los mi smos hec hos en diferentes Estados miembros conllevaban una mayor ralentización de los procesos y la innec esaria duplicación y proliferación de dili gencias de investigación, im pidiendo a las autoridad es nacionales conocer toda la información relevante sobre el conjunto de la actividad delictiva, situación especialmente frecuente en delitos perpetrados po r or ga nizaciones criminales; en tercer lugar, la d elimitación de la competencia rati one materiae , que abarcaba las formas de delincuencia grave, especialmente d e c arácter or ganizado, que afectas en a dos o más Estados miembros. Esta labor requería, por lo tant o, una estrategia de trabajo basada en el análisis minucioso de la s dificultades lega les encontradas, tanto a nivel nacional como internacional, y de los problemas prácticos inh erentes a toda solicitud de asistencia judicial en materia penal 140 . Para ello, el método de trabajo del Team 1 para cada caso remitido a la unidad se organizó en torno a la celebración de r euniones a t res niveles distintos , en función de las necesidades específicas de asistencia requeridas. E n las reuniones de primer nivel ( level 1 ), concebidas como meras sesiones informativas, se discutirían los detalles generales del caso. La s reuniones de se gundo nivel ( le vel 2 ) impli carían la reunión de los representantes nacionales de los Estados involucrados directamente en el asunto, que discuti rían específicamente la s dific ultades del caso y llevarían a cabo los conta ctos oportunos , tanto a nivel europeo como a nivel nacional. La s reuniones de nivel tres ( level 3 ) o reuniones de coordinación supondrían la cúspide de l a actu ación de la “ unidad ” , y a ell as asistirían tanto los representantes d e P ro-Eurojust implicados como las autoridades c ompetentes a nivel nacional — jueces, fiscales y/o policías — , pudiendo asistir también a éstas otros organismos e instituciones dedicados de la lucha contra el crim en , como Europol o la OLAF. Este sistema multinivel, si bien perfe ccionado, sigue siendo el núcleo del esquema de actuación de Eurojust hasta nu estros días. De la mi sma manera, s e empezó a utilizar un sistema de gestión de casos no automatizado y que recogía la información clave de cada caso — sin incluir datos persona les — , antecedente del ac tual Sistema de Gestión de Casos utilizado por la Agencia 141 . 140 Pro Euroju st Report (1st issu e) July 20 01 , cit ., pp. 6- 7. 141 E l CMS ( Case Man agement S ystem ), introd ucido oficialmente en 20 04 y adop tado desde esa fecha por Eurojust co m o herramienta de gestión de casos. Orig inariamente, se trató de una herr amie nta informática desarrollad a en el marco del proyecto d e investigación EPOC ( E uropea n Pool against Organised Crime) financiado po r la UE, cuyo objetivo er a el d esarrollo d e herramientas de software en apo yo a la lucha contra 46 Para poder desarrollar su actividad, era necesario que las autoridades judiciales nacionales soli citasen la asistencia de Pro -Eurojust. Teniendo en cuenta la juventud de la “ unidad ” , las autoridades nacionales generalmente desconocían su existencia, por lo que el registro de casos dep endía, en gran medida, de la elaboración de una campaña de información o marketing orientada a las autorid ades nacionales 142 . Así pues, entre las funciones del Team 1 , se encontraban las relaciones y el trato con la pr ensa y medios de comunicación, que podrían servir de canal p ara publicitar su labor, má s allá de la promoción y or ganización de seminarios de divulgación específicos. Como parte de su cometi do 143 , Pro-Eurojust participó activamente en los d ebates y trabajos preparatorios del grupo de tr abajo del Consejo, que culminarían en la aprobac ión en 2002 de la Decisión por la que se estableció definitivamente Eurojust 144 . En los inicios de Pro-Eu rojust, todos los miembros de la unid ad seguían las negociaciones del grupo de trabajo del Consejo. S in embargo, y p ara una mejor distribución del trabajo y un aumento de su eficacia, se decidió crear y encomendar esta mi sión a un grupo específic o de cuatro delegados — Team 2 — . La misión del Team 2 se centraba en el asesoramie nto y consultoría al grupo de tr abajo d el Consejo sobre el establecimiento de Eurojust. Durante la pre sidencia sueca, Eurojust c onsiguió obtener un puest o pe rmanente en las negoc iaciones, donde su opinión fue tenida muy en cuen ta . Pronto se empezaron a establecer relaciones con las instituciones y otros organismos de la Unión Europea. R especto de las instituciones comunitarias, ya hemos indicado como el Consejo proporcionó ini cialmente la infraestructura y el apo y o necesarios mediante la puesta a disposición de la unidad d e los medios materiales del edificio Justus L ipsius , y que a su vez la unida d mantuvo contactos re gulares con el las for mas graves de deli ncuencia y el cr imen organizado. Actualme nte, el futuro desarr o llo d el CMS ha sido separado del proy ec to de investigación, y sus mejoras se centran en extender su us o a nivel n acio nal y de servir d e ca nal de co muni cación entre las autorid ades nacionales y su s r espectivas d elegaciones en Eurojust. Vid. el inform e final Eva luation of th e Eurojust Co u ncil Dec ision and the a ctivities carried out by Euro just, 3 0 de junio de 2015, pp. 67 - 70. 142 Así pue s, po demos e ncontra r ej emplos d e esta difusión en España, co mo Instrucción 3/20 01 de la Fiscalía Ge neral del Estado , de 28 de junio, sobre los actuales meca nismos y mod alidades de asistencia judicial in ternacional en m a teria penal . , que d edica un ap arta do a infor m ar sobre la creació n y funciones de la “Unidad Euroj ust de co operación j udicial”. 143 Art. 2(2) Decisión 2000 /799 JA I, cit . 144 I ncumpliéndose ligera mente el p lazo marcado tanto por las Conc lusiones del Con sejo Europeo de Tampere como por el art. 5 de la Decisión 200 0/799 JAI, q ue fijaban el año 2001 co mo fecha lí m ite para su estableci miento. 47 Secretaría General del Consejo. L a relación con la Comisión y l a OLAF fue fluida , celebrándose al menos una reunión mensual entr e Pro -Eurojust y representantes de la Comisión para analizar e l estado de la cu estión. Pero ad emás, y como parte de l as tareas del Team 3 , se pro gramaron reuniones quinc enales entre los integrantes del grupo y repre sentantes de la C omisión para , entre otras cosas, determinar los casos en los que una cooperación entre Pro-Eurojust y la O LAF podría ser posible y beneficiosa, y cómo debía organizarse en dichos c asos e l trabajo operativo de ambos org anismos. En cambio, con e l Parlamento Europeo, los contactos fueron mucho más tenues, situación comprensible habida cuenta del li mitado papel que entonces poseía dicha institución en el E LSJ . Tampoco ayudaban los términos en los que estaba redactada la Decisión Pro-Eurojust, que relegaba a esta inst itución comunitaria a un segundo plano dentro de la operativa de la unidad, lo que impedía un mayor desarrollo de esta relación 145 . Respecto a las relaciones con otros organismos de la UE, mantuvo una estrecha relación con l a RJE, actuando los mi embros del T eam 3 como puntos d e contacto de Eurojust. Sin embargo, l a relación con Europol formó parte de las responsabilidades de los miembros del Team 4 , que hicieron de esta tare a su actividad prioritaria. Así, Pro- Eurojust inició su natur al relación de contraparte con Europol, poniend o su foc o de atención en el papel que debería desempeñar Europol en el e stablecimiento de Equipos Conjuntos de I nvestigación tra s la entrada en vigor del Conve nio de a sistencia judicial en materia penal de 2000. Desde ese momento, se e stablecieron las bases para la creación d e un futuro acuerdo de coo perac ión entre ambas agencias. En e l ámbito internacio nal, Pro-Eur ojust se re l acionó con otros or ganismos, agencias y organizaciones dedicados a la lucha con tra el crimen como INT ERPO L , OMA , FBI y DEA (respons abilidad también del Team 4 ). S in embargo, en lo r eferente a las relaciones exteriores y c on terceros países (responsabilidad del T eam 5 ), s olo fue capaz de establecer simples contac tos informales y principalmente destinados a actividades de difusión de su labo r, dado que no existía en ese momento una b ase le gal sóli da para realizar estos contactos de manera ofic ial y sobre fines específicos 146 . 145 La Dec isión 200 0/799 J AI contiene referencia s al Consejo y a la Com isión, lle gando a afir mar su artículo 4 que “ La Comisión estar á plena mente asociada a los trabajo s de la Unidad p rovisional”. Sin e mbargo, guarda silencio r especto a la relación la un idad que d ebiera m a nte ner tanto con el Parlamento Euro peo como con el T ribunal de Lu xemburgo. 146 L a proyección ex terior de Eu roj ust ha sido un as unto controvertido a lo larg o de su d esarrollo . Actualmente, Eurojust está plena mente le gitimada p ara m ant ener relac iones con terceros Estados, pudiendo 48 El informe anual de Pro -Eurojust de 2001 recoge un listado d e obstáculos a la asistencia legal mutua encontrados en la pr áctica , entr e los que fi gura la falta de capacidad consultiva de Eurojust para asegurar que las investigaciones en sus fases iniciales están lo mejor e nfocadas posible y dónde puede llevarse a cabo la persecución penal y dónde no 147 , identificándose pues, desde esta fase tan tempran a, el papel transcendental que debía ejercer Eurojust en la prevención y resolución de conflictos de jurisdicción penal entre Estados miembros. Los atentados del 11 de septiembre en Nuev a York supusieron un punto de inflexión en la operativa de P ro-Eurojust 148 . Efectivamente, este luctuoso suceso forzó a los Estados miembros a replantearse la ne cesidad de agilizar la hoja de rut a sobre el desarrollo del ELSJ, siendo la creac ión de Eurojust uno de los puntos desta cados de esa agenda. En este sentido, tras las conclusiones del Consejo Europeo extraordinario de 20 de septiembre de 2001 149 , los contactos con los EUA y l as agencias estadounidenses dedicada s a la lucha contra el terrorismo se mul tiplicaron. Pro-Eurojust pasó a formar parte a ctiva en la prime ra lí nea d e la cooperación con los EUA en materia antiterrorista. Así pues, los miembros de la “ unidad ” provisional mantuvieron una serie de reuniones con la m isión estadounidense en Bruselas par a tratar de mejorar el pro cedimiento de intercambio de información en materia de terror ismo e identificar los obstáculos en la suscribir acuerdos, b ajo a utorizac ión del Consejo, sob re deter min adas materias ( v.g. sob re interca m bio de información) e in cl uso acordar la recepción de m agi strados de enlace. Esta cu estión s erá analizada infra en el ap artado 3.2 . Para un análisis ded icado a la dimensión exter ior d e Eurojust, vid . J ORDANA SANTIAGO, M. E., «La dimensión exterio r d e Euroj ust: medios d e a ctuación y mecanis mos de c ontrol » en PI LLORENS, M. y ZAPATER DUQUE, E. (Coords.), La Di men sión exterior de las agen cias del Espacio d e Libertad, S eguridad y Justicia , Ma d rid: Mar cial Pons, 2014, pp. 69 - 86. 147 Pro-Eu rojust Ann ual Report 2001 , cit ., p. 14 (tr aducción propia, texto o riginal en i nglés: “ Absen ce o f an advisory capacity to ensure ea rly investigations are best fo cused and where prosecutions might take place, and where n ot - for Eu rojust? ” ) 148 En similares términos, PÉR EZ SOUTO, G., «Eu rojust: ¿un i nstru mento eficaz e n la l ucha co ntra el crimen organ izado? » , en R evista General de De recho Euro peo , n.º 3 0, 2013, p. 5 y nota al pie 21 ; VLAST NÍK, J., « Euroj ust — A Cornerstone o f the Feder al Cri minal J ustice System in the EU? » , en GUILD, E. y GEYER, F. (Ed s.), Security versus Jus tice? Police a nd Jud icial Coopera tion in the Europea n Union , Londres: Ta ylor and Francis, 2 016, p. 37. 149 Conclusio nes y P lan de ac ción d el Consejo Europeo extraordinario en B rus elas de 21 d e septiembre de 2001 . Con b ase en estas conclusio nes, el P arla mento Eur opeo emitió una resol ución e n la que lle gó a recomendar al Consej o que co nsiderase seriame nte la posi bilidad de integrar la coo peración j udicial y policial o , co mo mínimo, la lucha contra la d elinc uencia o rganizada, i ncluido el terro rism o, en el ámbito del primer p ilar, utilizando el art. 42 TUE ( vid . Resolución d el Parlamento Europ eo sobr e la r eunión del Consejo E uropeo extraordinario en Bruselas de 21 de sep tiembre de 2001 [DO C 87E de 1 1 d e ab ril d e 2002], co nclusión 27). 49 asistencia mutua 150 . El principal problema ra dicaba en que, a pesar de lo dispuesto en l a s Conclusiones y en el Plan de acción del Consejo Europeo extraordinario , la cooperación con los EU A, en su cond ición de tercer país, se ba saba en el principio de reciprocidad y bilateralidad, no pudiéndose aplicar l as mismas re glas y procedimientos usados entre los Estados miembros, cuyo modelo de cooperación judicial en materia penal se debía basar ahora en el principio de reconocimiento mutuo 151 . En este sentido, la futura Eurojus t podría servir como cent ro de coordinación que agilizara estos contactos bilaterales y permitiese centralizar esta cooperación. Tras varios encuentros ent re los representantes de Pro-Eurojust y representantes de W ashington, se pensó en la posibilidad de desplegar en terreno europeo un ma gistrado de enlace de los EUA dedicado a asuntos de terrorismo, opción que de hecho se terminar ía rea lizando 152 . Así pues, empujados por la coyuntura internacional y las necesidades derivadas de la nueva g ue rra global contra el terrorismo, los Estados mi embros aceleraron las neg ociaciones para la creación de la Eurojust definitiva. Como resultado, tras la aprobac ión por unanimid ad de la Decisión del Consejo 2002/187/JAI , por la que se crea Eurojust para reforzar la lucha contra las formas graves de delincue ncia 153 , Pro-Eurojus t terminó de finitivamente su manda to y fue susti tuida por Eurojust el 6 de marzo d e 2002 154 . Las modificaciones de la Decisión 2002/187/JAI bajo el tercer pilar La Decisión 2002/187/JAI por la que se establece Eurojust ha sido reformada en dos ocasiones. La primera reforma tuvo luga r poco despu és del ini cio de la actividad de Eurojust. Con mot ivo de la entrada en vigor del nuevo Reglame nto Financiero aplicable al 150 Pro-Eu rojust In terim Repo rt, Octob er 20 01 (inf or me intermedio de acceso restringido fac ilitado p or Eurojust tras solicit ud de ac ceso público a docu mentos cursada p or este autor, ap robada el 9 de noviemb re de 20 16), p. 1. 151 Pro-Eu rojust Interim Rep ort, October 2 001, cit. , p. 9. 152 En pr incipio se e ntendió que este magistrado debería estar destinado e n Br uselas, p ero finalmente se destacó en P arís. 153 Decisión del Co nsejo 2 002/187/J AI, de 28 de febr ero de 20 0 2, por la que se crea Eurojust para reforza r la lucha contra las for mas graves de delincuencia (DO L 63 d e 6 d e m arzo de 2002). 154 Vid. ar t. 4 3 Decisión d el Consejo 2 002 /187/JAI, cit. , en r elación con el ar t. 5 d e la Decisión 2000 /799/JAI, cit. 50 Pr esupue sto General de las entonces Comunidades Europea s 155 , la Comisión presentó una propuesta d e Re glamento del C onsejo 156 con el fin de adaptar todas las dis posiciones financieras necesarias de los organismos y agencias europeos, incluido Eurojust, al nuevo marco legal. En consecuencia, el Consejo adoptó la De cisión 2003/659/JAI 157 , qu e sustitu y ó ínte gramente t odos los artículos de la Decisión 2002/187/JAI relativos a la elaboración y ejecuc ión del presupuesto de Eurojust y al reglamento financier o aplicable 158 , por lo que su incidencia se limitó exclusivamente a este ámbito. Paulatinamente, la pr áctica operativa de Eurojust puso de manifiest o las limitaciones de la Decisión 2002/187/JAI y sus problemas de implementación a nivel nacional: la incorporaci ón de las disposiciones necesarias d e la Decisión en a lgunos Estados miembros, que debía realizarse antes del 6 de septiembre de 2003, se demoró en exceso 159 ; las competencias de los miembros nacionales reconocidas por ca da Estado miembro eran excesivamente dispar es, provocand o una ve rdadera sit uación de asimetría competencial; y l a falta de comunicac ión al Colegio de c asos complejos r elacionados con los delitos PIF dificultab a n una asistencia eficiente. Además, a pesar d e su corto recorrido, la A genc ia había crecido exponencialmente, tanto desde el punto de vista del personal — con la ampliación de la UE las dele gaciones nacionales pasaron de 15 a 25 — como en relación con el volumen de casos registrados. Estos problemas eran puestos de manifiesto por la propia Eurojust a través de sus informes anuales 160 , que debían ser evaluado s posteriormente por el Consejo. 155 Art. 18 7 Reglamento (CE, Euratom) n.° 16 05/20 02 del Con sejo de 25 de junio de 2002 por el q ue se aprueba el Reglamento financiero aplicable al presupuesto general d e las Co munidades Europeas (DO L 248 de 16 de septiembre de 2 002). 156 Prop uesta d e Regla m ento d el Con sej o COM(2 002) 406 final por la que se m odifica la Decis ión (2002/18 7/JAI) d el Co nsejo, po r la q ue se crea E urojust p ara reforzar la luc ha co ntra la s for mas grave s d e delincuencia (DO C 3 31 E d e 31 de diciembre de 2 002 ). 157 Decisión 20 03/659/J AI del Consej o, d e 18 d e j unio d e 200 3, po r la que se modifica la Decisión 2002 /187/JAI po r la que se crea Euroj ust par a refor zar la lucha contra las formas grave s de delincuencia (DO L 245 de 29 de septiembre de 2003 ). 158 Art. 35, 3 6 y 37 Decisión 200 2/187 /JAI (versión con solidada) , cit. 159 T al fue el caso español, que no aprobó el Estatuto del miem bro nacional de España en Euroj ust hasta 2006 en virtu d de la Ley 16/200 6, de 26 d e mayo, por la que se regula el Estatuto del Miembro Nacional de Euroj ust y las relac iones co n este órgano d e la U nión Europea (BOE n.º 126 de 27 de mayo de 2006). 160 Vid. Eu rojust Annual Report 2003 pp. 52 y 53; Eu rojust Annua l Report 20 04, pp. 66 y 67; Eurojust Annu al Report 2005 , pp. 94 -97; 51 Por otra parte, desde el punto de vista del derecho originar io, la redacción del llamado Tratado por el que se establece una Constitución para Europa 161 — la denominada Constitución Europea de 2004 — , configuraba un nuevo y prometedor futuro para Eurojust, mediante el reconocimiento de poderes mucho más amplios en comparación con los que poseí a en esos momentos. Estos poder es incluían la posibilidad de iniciar po r sí misma diligencias de investigación penal 162 , la propuesta de incoación de procedimientos penales p or las autoridades n acionales competent es, esp ecialmente en lo relativo a los delitos P IF, así como su coordinación 163 , y la resolución d e co nflictos d e jurisdicción 164 . Además, estaba prevista la creación de un nue vo y r evolucionario organismo, la Fisca lía Eu ropea, a partir de Eurojust 165 . Bajo el paragu as d e la aparentemente inminente modi ficación de los Tratados , el Consejo Europeo, como parte de l as orient aciones espe cíficas para e l r efuerzo d e la Justicia recogidas e n e l Programa de L a Haya 166 , y como medida legislativa i ntegrada e n el plan de acción que lo desarrollaba 167 , instó a la Comisión a proponer, “tras la entr ada en vigor d el Tra tado constitucional pero no más tarde del 1 de enero de 2008” 168 , u na nueva normativa de Eurojust que ex plotase todas las nuevas funciones previstas para la Agencia conforme al fut uro nuevo derecho originario. En este sentido, el Consejo debía estudiar cuál debía ser el próx imo desarrollo de la Age ncia partiendo de la propue sta de la C omisión. Hasta que este hecho ac aeciese, Eurojust debía mejorar su funcionamiento y centrarse en la coordin ación de asuntos multilatera les complejos y de gra vedad 169 . Sin 161 T ratad o por el que se establece una Constit ución p ara Europa, firm ado en Ro ma el 29 de octubre de 2004 (DO C 310 de 1 6 de diciembre de 2 004). 162 Art. III-273 .1 a) Tratado por el que se establece una Co nstit ución para Europ a, cit . 163 Art. III-273 .1 a) y b) Tratado por el que se estab lece una Constitució n para E uropa, cit . 164 Art. III-273 .1 c) Tratado por el que se establece una Co nstit ución para Europ a, cit . 165 Vid. ar t. III-274 .1 Tratado por el que se establece una Co nstitución para Europ a, cit . 166 El P rograma de La Ha ya: co nsolidac ión de la libertad , la seguridad y la justicia en la U nión E urop ea (DO C 53 d e 3 de marzo d e 200 5), aprob ado p or el Consejo Europeo r eunido los días 4 y 5 d e noviembre de 20 04. 167 Vid. Medida 4.2 h) del Plan de Acción del Consejo y la Co misión por el que se ap lica el Pro gram a de la Haya sobr e r efuerzo de la lib ertad, la seguridad y la j usticia e n la Unión E urop ea (DO C 198 d e 1 2 de agosto de 20 05). 168 Vid. Or ientación 3.3.3 Programa de La Haya, cit . 169 Vid. Or ientación 3.3.3 Programa de La Ha ya, cit . 52 embargo, e l fracaso final de la llamada Constitución Europea 170 impidió ejecutar el desarrollo inicialmente propuesto por el Consejo Europeo 171 . A pe sar d e esta c ircunstancia, los deba tes sobre el futuro inmediato de la Agencia continuaron. En septiembre de 2006 se celebró un seminario sobre el futuro de Eurojust y l a RJ E 172 , del que s e hi zo eco Eu rojust en su in forme anual 173 , provocando que el Consejo, a trav és de su informe d e evaluación anua l de la a ctividad de la Agencia , recordara a la Comisión su compromiso de el aborar una comunic ación sobre este asunto 174 y le instara a publ icarlo a la mayor breve dad . L a Comi sión recogió el guante y publicó finalmente su comunicación sobr e el pap el de Eurojust y la R JE en el mar co de la lucha contra la delincuencia organizada y contra el terrori smo en la Unión Europea 175 . Esta comunic ación comprendía un conjunto de propuestas de mejor a a explorar para el refuerzo futuro de Eurojust, incluyendo tanto propuestas de aplicación “inmediata” como posibles propuestas a larg o plazo diseña das a expensas de la aprobac ión d e una nueva base jurídica en los Tr atados, entre las qu e se encontraba la posibilidad de resolver conflictos de jurisdicc ión entre Est ados miembros — incorrectamente denomi nados conflictos de com petencia en la versión española de la comunicación 176 — . La co municación de la C omi sión también evaluaba el grado de 170 Sobre este hecho, vid. BURGORGUE -LARSEN, L., «El T r atado por el que se establece un a Constitución para Europ a ante el Co nsejo constitucional francés: entre lo novedoso y lo ortod oxo, Francia resiste » , e n Rev ista Españ ola de Derecho Europeo , n. º 14, 200 5, pp. 257 -281. 171 No obstante, todas las nuevas atribuciones pr opuestas para Euroj ust en el texto por el Tratado por el que se establece una Constitución para Europa se mantuviero n, con escasas modificaciones, en la r evisión de los T ratados realizad a mediante el Tratad o de Lisboa ( vid. arts. 85 y 86 T FUE). 172 A S eminar with 2020 Vision : The Futu re o f Eurojust and the European Ju dicial Network , celeb rado en Viena el 25 y 2 6 de septie mbre de 20 06. Las p ropuestas de este semi nario sobre el fu turo de Eurojust y la RJE partían de c uatro escenario s d iferentes: 1) pro puestas que no pr ecisaban ca mbios en el ac er vo d e Eurojust, 2) propuestas que requerían la adopció n de nuevos instrumentos, pero utilizando la m is ma base legal; 3) p ropuestas q ue req uerían la ad opció n de n uevos i nstrumentos y requería n un ca mbio de base legal; 4) La s ituación de Eurojust en el eve nto de que la Fi scalía E urop ea llegase a establecer se. U n infor me sob re este seminario puede consultar se en el Docu mento del Cons ejo 14123/06, de 19 de octubre de 2006. 173 Eurojust An nual Rep ort 2006 , pp. 80- 82. 174 Vid. Docum e nto del Consejo 9920/07, d e 24 d e m ayo de 2007, Proyecto de co nclusiones d el Consejo sobre el quinto informe anual d e Euroj ust (año civil 2006 ), Conclusión 2º . 175 Co municación de la Co misión al Consejo y al Parla mento Europeo COM(2 007) 6 44 final, de 23 de octubre de 2007, sobre el papel de Euroj ust y la Red J udicial Europea en el marco d e la lucha contra la delincuencia orga nizada y contra el terr orismo en la Unión Europ ea. 176 Cfr. versiones en inglés y e n español del Do cumento COM (2007) 6 44 final, de 23 de octubre d e 2007, p. 6. 53 implementación de la Dec isión 2002/187/JAI en l os Estados mi embros, considerándolo “positivo pero limitado 177 ”. Fruto de este debate, quince Estados miembros pr esentaron una iniciativa con la intención de adoptar una nueva D ecisión del Consejo 178 , con base en los arts . 31 y 34.2 c) TUE-Niza, que modificase todos los puntos necesarios de la Decisión ori ginal de Eurojust para incorporar las principales propues tas de refuerzo discutidas hasta ese momento. La ini ciativa propugnaba, entre otras cuestiones, la ampliación y refuerzo de las funciones de la Agencia, incluida su capacidad de acción ex terior, y establecía las bases para una ma y or ho mogeneización de los est atutos y competencias conferidas a los miembros nacionales. La iniciativa tuvo un buen recibimiento en el seno del Consejo y terminó prosperando, sie ndo aprobada por unani midad a finales de 2008 y publi cada finalmente como la Decisión 2009/426/JAI de r efuerzo de Eurojust 179 , que re aliz ó u na revisión y actualización de la Decisión 2002/187/JAI sin sustitui rla. 1.5 El futuro de Eurojust Base legal en los Tratados e instrumento apropiado Tras la fallida C onstitución Europea, los Estados miembros decidieron re cupe rar gran p arte de su contenido, exclu y endo las partes consideradas m ás sensibles desde el punto de vista de la cesión de soberanía estatal, para la redacción de un nuevo texto destinado a realizar una reforma de gran calado de los Tra tados . Este nuevo pro y e cto de reforma, qu e recuperaba ínteg ramente la regulación de Eurojust pre vista en la Constitución Europea 180 , terminó firmándose en 2007 y conociéndose desde entonce s 177 Documento COM(20 07) 644 fin al, p. 2. En este sentido, resulta de especial utilidad la informació n recogida en lo s a nexos, mostrando , en líneas generales, un grad o de i m plementació n muy heterogé neo de la Decisión 200 2/187 /JAI. 178 Iniciativa del Reino de B élgica, la República C heca, la Rep ública d e Estonia, el Reino de E spaña, la República Francesa, la Rep ública Italiana, el Gra n D ucado de Luxemburgo, el Rei no de los P aíses B ajo s, la República de Austria, la Rep ública d e P olonia, la República P ortuguesa, la República de Eslovenia, la República Eslovaca y el Reino de Suecia, co n vistas a la adopció n d e una Decisión del Consejo d e …, po r la que se refuerza Euroju st y se modifica la Decisión 20 02/187/J AI (DO C 54 d e 27 de febrero de 2008). 179 Decisión 20 09/4 26/J AI del Consej o, d e 16 de diciembre de 2 008, p or la q ue se refuerza Euroj ust y se m odi fica la Decisión 2002/187/J AI p or la que se crea Eurojust para reforzar la lucha contra las for mas graves de d elincuencia (DO L 138, de 4 de junio de 200 9). 180 Cfr. ar t. III-273 Tratado por el que se establece una Constitución para Europa, cit . y art. 85 T FUE, apreciándo se la id entidad entre a mbos p recepto s sal vo en lo relativo al i nstrumento legi slativo adecuado para ac ometer las futuras reformas de Eurojust. 60 61 CAPÍTULO 2. E l PAPEL Y EL ENCAJE INSTITUCIONAL DE EUROJUST EN EL ESP ACIO DE LIBERTAD, S EGURIDA D Y JUSTICIA (I) : NATURALEZA, COMPETENCIAS Y FUNCIONES OPERATIVAS 2.1 Regulación aplicable: cuestiones previas En los dos próximos capítulos vamos a determinar cuál es son las funciones y el encaje institucional de Eurojust en el espacio jud icial europeo, a través d e un análisis exhaustivo de la normativa reguladora de Eurojust, incluy endo los inst rumentos legislativos que han sido aprobados para su im plementación en España. No obstante, antes de comenzar con e l análisis, consideramos necesario realizar alg unas aclaraciones. Como hemos desarrollado a lo largo del capítulo anterior, la Decisión 2002/187/JAI po r la qu e se estableció Eurojust, su frió una mínima modificación en 2003, destinada a adecuar aspectos puramente financieros de su funcionamiento, y una importante modificación en 2008 , ésta sí de enorme calado, que vino a reforzar sus poderes operativos, adecuó sus competencias a la creciente necesidad de una cooperación judicial entre Estados mi embros más ágil y eficaz y trató de homo geneizar — con discr eto éxito — las competencias de sus miembros n acionales. Con el fin de facilita r la lec tu ra de este estudio y evitar, en la medida de lo posible, reiterac iones innecesarias, a menos que se indique expresamente lo contrario, toda referencia a l a Decisión de Eurojust debe entenderse realizada a su ve rsión consolidada tras las últimas modificaciones operadas en 2008 201 . Por otra parte, al gunas cuestiones de la Dec isión de Eur ojust, de espe cia l relevancia desde el pu nto de vista d e su funcionamiento diario, se encuentran desarrolla das a tr avés de su Reg lamento interno aprobado po r el Cole gio, que también será objeto de nuestro análisis. A pesar de que la D ecisión, por su naturaleza jurídica, es obli gatoria en todos sus elementos, frecuentemente obliga a los Estados miembros a emprender una labor de 201 Las s ucesivas m odificacione s de la Decisió n 2002/1 87/JAI, operad as por la Decisión 2 003 /659/JAI y por la Decisión 20 09/426/J AI, no sustit uyeron ni der ogaron íntegra mente al te xto or iginal, por lo que la Decisión 200 2/187 /JAI sigue siendo la nor m ativa de referen cia. No obstante, a título infor m ativo, el Consejo elaboró un texto consolidad o q ue incorp ora todas las modificaciones y que e s utilizado en la práctica como instr umento pr incipal de trabajo (Do cum ento del Consejo 5347/3/09 REV 3, de 1 5 de j ulio de 20 09). 62 adaptación 202 de l dere cho interno para permitir que su aplicación se a efectiva. Esta labo r de adaptación se r ealizó en España, primari a y tardíamente 203 , a través de la L e y 16/2006, que posteriormente ha sido deroga da y sustituida íntegramente por la Ley 16/2015. Esta última re forma incorpora , nue vamente fue ra de plazo 204 , las modi ficaciones que se estimaron nece sarias a nivel nacional para reforzar la labor de Eurojust conforme a lo dispuesto en la Decisión 2009/426/JAI 205 . Es necesario destacar qu e nin guna d e estas d os leye s españolas realiza u na re gulación exhaustiva de Eurojust, c uestión que corresponde en exclusiva al Derecho de la UE, sino que s e ce ntran en definir, establecer y /o ad aptar todas las disposiciones indispensables para perm itir la aplic ación en Esp aña y dar así cumplimiento al mandat o derivado de la Decisión de Eurojust 206 . Entre otros asuntos, la normativa española se centra en la creación de un estatuto jurídico para el personal nacional destacado en la Agencia ( v.g. Estatuto del miembro nacional e spañol), la creación y composición de estructuras re qu eridas a nivel nacional ( v.g. Sistema de Coordinación Nacional d e Eurojust), y la definición de las relaciones, incluyendo el d eber de colaboración, que deberán mantener las autoridades nacionales españolas c on la Agencia ( v.g. deber d e información y deber de contestación de las autoridades nacionales españolas). Por otra parte, existen otras disposiciones en el Derecho d e la Unión que, si bien no for man parte propiam ente del acervo de Eurojust, sí hacen referencia a ell a o, incluso, le reconocen el ejercicio de al gunas funciones específicas. Encontramos e j e mplos de este tipo de manifestaciones en la Decisión Marco 2 002/584/J AI sobre la O DE 207 o en la Decisión Marco 2009/94 8/J AI de pr evención y resolución de conflictos de jurisdi cción — esta última transpuesta también al orde namie nto jurídico e spañol mediante l a Le y 202 P referimos u sar este términ o en lugar de tra nsposición para distinguirlo, formalmente, del instrumento de la d ecisión marco. 203 Pues se incu mplió holgada mente el plazo máximo impue sto por el art. 42 de la Dec isión 2002/1 87/JAI, que finalizó el 6 de septie m br e de 2 003. 204 El plazo expiró el 4 d e junio de 20 11, de acuerdo co n el art. 2.1 Dec isión 2009 /426/JAI. 205 No obstante, vid. las críticas vertidas po r el Consejo Fiscal de la Fiscalía Ge neral del Es tado sobr e la regulación del estatuto del mie mbro nacional e n su infor me al anteproyecto de ley po r la que se regula el estatuto del miembro nacional de Eurojust y las relacio nes c on este ó rgano d e la Unión Euro pea, las redes judiciales de coop eración internacional y los magistrados de enlace, de 1 8 de julio d e 2 014. 206 Vid. expo sición de motivos L ey 16/200 6, cit . 207 Decisión Marco 2002 /584/JAI, cit. 63 16/2015 y que se rá obj eto de un análisis indiv idualizado posteriormente 208 — . De la misma manera, exist en en el derecho esp añol otras disposiciones que afectan colatera lmente a la forma de relacionars e de las autoridades n acionales e spañol as con Eurojust, como el deber de información inst aurado en la Le y de Re conocimiento Mutuo 209 . Analizaremos ta mbién estos preceptos a lo largo de los siguientes apartados , config urando, d e esta manera, una visi ón en conjunt o de toda la normativa que resulta relevante para entender la misión y funciones reconocidas actualmente a Eurojust. Toda la normativa hasta el momento refe ren ciada se corresponde con la legislac ión actualmente e n vig or en esta materia. Sin embargo, hemos señalado c on anterioridad que, t ras l a aprobación d el Tratado de Lisboa , y conforme a l as nuevas posibilidades que éste brindó , se publicó una propuesta de Reglamento de Eurojust [COM (2013) 535 final)] , estrechamente vinculado a la entonces propuesta de Reglamento para la creación de una F iscalí a Europea [(COM (2013) 534 fina l)] que, una vez aprobado, sustituiría a la Decisión de Eurojust ho y vigente y supondría su renovación. De l a misma manera que ha sucedido con la Fisc alía Europea , que h oy es ya una realidad tras ser aprobada — aunque aún no establecida — a través de una coop eración r eforzada, lo que en los inicios de esta investigación constituía una mera propuesta de Re glamento de la Comisión, ha culminado recientemente con la ado pción por parte d el Parlamento Europeo y del Consejo del nuevo Reglamento (UE) 2018/1727 sobre la Agencia de la Unión Europea p ara l a Cooperación Judicial P enal ( Eurojust), que derogará y sustituirá íntegramente a la a ctual Decisión de Eur ojust a p artir del 12 de diciembre de 2019, fecha en la que é ste comenzará a aplicarse 210 . Consecuentemente , en es tos momentos nos encontramos inmersos en un periodo transitorio, en el que la Decisión de Eurojust — y su correspondiente tra nsposición en 208 Vid. infra apar tado 4.3.4. 209 Vid. arts. 8, 9 y 46 d e la Ley 2 3/2014, de 20 de noviem bre, de reco nocim iento mutuo de resolucione s penales e n la Unión E urop ea ( BOE n.º 282 d e 2 1 de noviem b re de 201 4), confor m e a su red acción consolidada tras la últim a modificación o perad a por la Ley 3/20 18, d e 11 de junio, p or la que se modifica la Ley 23/20 14, d e 2 0 de noviembre, d e r econoci miento mutuo de resolucio nes pena les en la Un ió n Europea, para regular la Orden Europea d e Investigació n (B OE n.º 1 42 de 12 de j unio d e 201 8). Para una perspectiva acadé mica y p ráctica de la i mple mentación de esta ley, vid. ARANGÜE NA FANEGO, C., HOYOS S ANCHO, M., y RODRÍGUEZ -MEDE L NIE T O, C. ( Coords. ), Reconocimiento mutuo de resoluciones pena les en la Un ión Europea , Madrid: A ranzad i, 2015; RODRÍGUEZ- MED EL NIETO, C. y SEBASTIÁN MONTESINOS , A . , Man ual pr  ctico de r econocimien to mutuo penal en la Un i  n Europea : Pregunta s, respuestas y fo rmularios d e la Ley 23/1 4 d e 20 de n oviemb re , Valencia: T irant lo Blanch, 2015. 210 Vid. ar ts. 82 y 83 Reglamento (UE) 2 018/1727, cit. 64 España — continúa siendo la normativa en vigor aplicable y, por lo tanto, de referencia para cualquier estudio sobre el papel de Eurojust en el E L S J ; pero en el que a la vez se encuentra aprobado y en vigor un nuevo Re glamento, con eficacia dir ecta y obligatorio en todos sus elementos, que pronto sustituirá a todo el acervo actual. Sobre el papel, este nuevo Reglamento no se limita a servir de instru mento de “lisbonización” de Eurojust, sino que incorpora susta nciosas novedades que, como es natural, y a pesar de que no podemos disponer de d atos sobre su aplicación en la práctica por razones obvias, debe mos tratar y cuestionar en profundidad a través de esta investigación. Por esta r az ón, desde el punto de vista metodológico, en los siguientes apartados analizaremos c onjuntament e tanto lo dispuesto en la normativa actualmente aplicable — Decisión y su transposición en España — , como lo dispuesto en la normativa que inminentemente resultará de aplicación — Reglamento (UE) 2018/1727 — , propo rcionando, de esta manera , un primer análisis comparativo completo sobre el pape l y el enc aje presente y futuro de Eurojust, cuy os resultados nos se rán especialmente útiles para el d esarrollo de l os siguientes capítulos de nuestro tra bajo. 2.2 Sobre la naturaleza jurídica de Eurojust La definición de la naturaleza jurídi ca de Eurojust es un asunto que, aún hoy , sigue siendo objeto de discus ión — o confusión — d octrinal. A nivel n acional, T I R ADO ROBLES definió tempr anamente a Eu rojust com o una “unidad judicial” que realizará labores “de tip o jurídico, principalmente de asesoría ” , con personalidad jurídica propia, aunque el alcance de esta personalidad debía ser determinada a travé s de su implementación por los ordenamientos nacionales 211 . Trabajos post eriores como el de ALONSO MOREDA, definían a Eurojust como un “órgano de naturaleza judi cial” con personalidad jurídica p ropia 212 , afirmación que, co mo y a advi rtió en un estudio má s 211 T IRADO ROB LES, C., Eurojust: la coordinación judicial p enal en la Unión Europea , Zaragoza: Real Instituto de Estudios E uropeo s, 20 02, pp. 51- 52 212 ALO NSO M ORED A N., La dimensió n instituciona l de la coo peración judicial en materia pen al en la Unión Eu ropea: magistrad os de enla ce, Red Judicial Eu ropea y Euroju st , B ilbao: Servicio Ed itorial de la Universidad d el País Vasco , 2010, p. 154 y nota al pie 1 4. 65 reciente PÉRE Z SOUTO, cu y a opinión en esta cuestión compartimos, debe ser, cuando menos, matizada 213 . En nuestra opinión, no es posi ble sostener que la E urojust descrita en la De cisión se trate de una “ unid ad ” u órgano de naturaleza judi cial, no al menos sí se pretende identificar con un ór gano de naturaleza jurisdiccional, puesto que carece de la mayor p arte de las carac terísticas propias de la función jurisdi ccional: 1) El Estatuto de sus principales rep resentantes (miembros nacionales ), que depende fundamentalmente de lo dispuesto por los Es tados miembros, no asegura ni su independenc ia, pues su nombramiento depende directamente de cada Estado miembro , a menudo designado direct amente por el poder ejecuti vo — como en el caso español — , ni su inamovilidad, pues su mandato está acot ado en el tiempo y su cese sigue siendo cuasi discrecional 214 . 2) No posee, d e man era genera l, competencias operativas autónomas que permitan considerar su labor equivalente a la d esempeñ ada por una autoridad judici al nacional d e un Estado miembro de la Unión , salvo quizás en l o dispuesto re sidualmente por algunos Estados miembros para situaciones urgentes, tal y como trataremos posteriormente. 3) Tampoco es una instancia jurisdiccional sup ranacional que pueda controlar ni revisar, con e ficacia vinc ulante, las decisiones emitidas por sus respectivas autoridades nacionales. 4) Ni siquiera puede concluirse su naturaleza judicial atendiendo a la cond ición estatutaria d e o rigen d e s us miembros nacionales, pues, como v eremos posteriormente, la propia Decisión permite que funcionarios de policía con c ompetencias equivalentes puedan ser nombrados miembros nacionales destacados en Eurojust — no en el caso de 213 PEREZ SOUT O, G., La cooperación judicial en la Unión Europea: Eurojust y sus principales desafíos frente a la delincu encia transna cional g rave , tesis doctoral dirigida por QUESADA AL CALÁ, Mª. C., Madrid, Universidad Nacional de Ed ucación a Distancia, 201 5, p. 105 in fine . 214 Vid. art. 4.1 e) Ley 16 /2015 , que permite el cese del miembro nacional español por m edio de una decisión m otivada del Co nsejo de ministros. Este precep to supone una mejora, en tér minos d e garantía de independencia, respecto de lo anterior mente d ispuesto e n l a der ogada Ley 16 /200 6, que posibilitaba, en virtud de su art. 4.1 d), el cese por libre remoción. 66 España — , ampliando ex cesivamente el c oncepto europeo, y a de por sí amplio, de autoridad judicial nac ional — jueces y fiscales 215 — . Descartada su naturaleza como órgano judi cial, hemos de determinar entonces qué es realmente Eurojust. RODR ÍGU EZ-MEDEL N IETO, en su obra de referencia sobre la prueba transfronteriza en la UE 216 , rea liza un análisis del entramado orgánico existen te para la cooperación en materia penal en la UE, en el que d efine a Eurojust como un “órgano d e la UE que cuenta con personalidad j urídica propia” 217 . Esta definición se apo ya , indudablemente, en lo dispuesto en la p ropia Decisión de Eurojust, que proclama literalmente la creación de una “unidad” (Eurojust), con consideración de “órgano de la Unión ” y que tendrá “ personalidad jurídica propia ” 218 , por lo que no podem os calific ar esta definición, e n ningún caso, como incorrecta o inadecuada. Sin embargo, llama especialmente la at ención la cantidad de té rminos diferentes — unidad, órgano, organismo — utilizados por la academia p ara referirse a una única realidad jurídica — Eurojust —. Esta “confusión” terminológica está motivada por la disparidad de términos ut iliz ados por las propias instituciones de la Unión para referirse a Eurojust y a otros organismos de la Unión con incidencia en el ELSJ, tanto preexistentes como posteriores a su establecimiento. En relación a los organismos anteriores al establecimiento de Eu rojust, encontramos los ejemplos de Europol y C EPOL en el ámbito de la coope ración policial . En e l ca so de Eur opol, el entonce s vigente Convenio Eur opol 219 e stablecía una “Of icina” Europea de Poli cía, dotada de personalidad jurídi ca propia, y vinculada en ca da Estado miembro a una única “u nidad” nacional 220 . En relación a CEP OL, s e c reó como una 215 No ob stante, el T ribunal de Luxemburgo ha negado reciente mente a la s fiscalías ale mana s la condició n de autorid ad j udicial co mpetente para la e misión de ODE , al considerar que s u estr uctura no ofrece suficientes garantías de independencia frente al poder ejec utivo. Cfr. STJUE OG y PI , C -508/1 8 y C-82/19 PP U, de 27 de mayo de 201 9, EU:C:2019 :456. 216 RODRÍGUEZ-MEDE L NIET O, C., Obtención y admisibilidad en España d e la p rueba penal transfronteriza. De las comisiones rogatorias a la orden eu ropea de investigación , Cizur Menor: Thomson Reuters-Aranzadi, 201 6. 217 RODRÍGUEZ-MEDE L NIET O, C., Obtención y admisibilidad en España de la p rueba penal transfronteriza , op . cit ., pp. 161 - 162. 218 Vid. ar t. 1 Decisión 2002 /187/JAI (versión consolidad a), cit, cit . 219 Convenio Europo l, cit. 220 Vid. ar ts. 1 y 26 Convenio Eur opol, cit. 67 “ e scue la” europea de policía de acuerdo con su a cto constitutivo, a la que n o se con firió inicialmente persona lidad jurídica propia 221 . Posterior al e stablecimiento de Eurojust, enc ontra mos e l ejemplo de Frontex en el ámbito de la política comunitar ia relativa a las fronteras exteriore s — Tí tulo I V TCE, parte del antiguo primer pilar — . En 2004 se c rea F rontex bajo la denominación de “agencia” con personalidad jurídica propia de acuerdo con su Re glamento 222 . La misma terminología — agencia con personalidad jurídica propia — ha sido posteriormente utilizada en sus actos consti tutivos para definir l a naturaleza jurídic a de órganos más reciente s como FRA 223 y eu -LISA 224 . Como se acaba de poner de manifiesto , el le gislador europeo h a utili zado a lo larg o del ti empo un amplio abanico de términos diferentes para definir la naturaleza jurídica de una serie de órganos y organismos qu e, a pesar de sus vastas diferencias en cuanto a su misión, competencia y ámbito de aplicación, contaban con unas cara cterísticas comunes : son órganos de la Unión, con personalidad jurídica propia (salvo CEPOL , situación que cambió a travé s de las suc esivas enmiendas en su normativa 225 ), creados por actos de derecho derivado , y que cuentan con un grado de independenci a y autonomía administrativa y fina nciera que les permite ejercer sus misiones de manera 221 Art. 1 Decisió n del Consej o 200 0/820/JAI, de 22 de d iciembre de 2000, sobre la creación de la Escuela Europea d e Policía (CEP OL) (DO L 336 de 30 de diciembre de 2000). 222 Art. 1.1 Regla mento (CE) n.° 200 7/2004 del Consejo, de 26 de o ctubre de 20 04, por el que se cr ea una Agencia Europea para la gestión de la coop eración operativa en las fronteras exteriores de los Estados miembros de la Unió n Europea (DO L 336 d e 26 de octubre de 2 004) (dero gado). 223 Arts. 1 y 2 3.1 Reglamento ( CE) n.º 16 8/2007 del Consejo, de 15 de febrero de 2007, por el que se cr ea una Agencia de los Derechos Funda mentales de la Unión Europ ea (DO L 53 de 22 d e febrero de 2007). 224 A rts. 1.1 y 10 Reglamento (UE) n.º 1077/2011 del Parlamento Europeo y del Consej o, de 25 de octubre de 2011, por el que se estab lece un a Agencia E uropea para la gestión operativa de sistemas inf or m áticos de gran magnitud e n el e spacio de liber tad, seguridad y j usti cia (DO L 286 d e 1 de novie mbre de 2 011) (dero gado). 225 Art. 1 Decisión 2004/56 6/JAI del Consejo , de 26 de julio de 200 4, por la que se m odifica la Decisión 2000 /820/JAI sob re la creación de la Escuela Europ ea de Policía (CEP OL) (DO L 1 42 M de 30 de m a yo de 20 06), que introduj o un n uevo art. 4 bis en el q ue se reconocía expresame nte su perso n alidad j urídica y una mayor cap acidad de d ecisión autónoma. La per sonalidad j urídica prop ia de CEP OL se ha m a nte nido en las sucesi vas reformas, tanto en la Decisión 2 005/6 81/JAI del Consej o, de 20 d e septiembre d e 2005, por la qu e se crea la Escuela Eu ropea de Policía (CEPOL) y por la que se deroga la Decisió n 2000 /820/JAI (DO L 2 56 de 1 de octubr e de 2005), art. 2, c o mo e n el actua l Reglamento (UE) 2015/2219 del Parlam e nto Europeo y del Consejo , de 2 5 d e noviembre de 20 15, sobre la Agencia de la Unió n Europ ea par a la formación policial (CEP OL) y por el que se sustituye y deroga la Decisión 200 5/681/JAI del Consejo (DO L 31 9 d e 4 de diciembre de 2015), art.1, en el que además cambia s u deno minación formal a “agencia”. 68 independiente 226 . Estos rasgos comunes se corresponden con las características propi as compartidas por una serie de or ganismos que han sido calificados por la UE como “ agencias descentralizadas de la Unión ” 227 , y qu e permite diferenciarlos de ot ros órgano s y organismos de la Unión que, por no contar con alguna de las característica s anter iores — especialmente , rel ativas a su personalidad jurídica y a su autonomía — , n o pueden ser consideradas como tales 228 . La UE entendió que pa ra acabar con esta disparidad terminológica y evitar confusiones, era necesario instaurar unas paut as comunes sobr e la d enominación, creación, modificación y re gulac ión de estos organism os de la Unión, definiendo a su vez su papel en la gobernanza de la UE . Esto llevó a la Comi sión a emitir una comunicación en 2008 sobre el futuro de las agencias europeas 229 , que puso en marcha un grupo de trabajo interinstitucional for mado por la Comisión, el Parlamento Europeo, y el Consejo . Este grupo encargó una e valuación externa para au ditar el funcionamiento d e las agencias descentralizadas de la UE, que culminó en 2009 230 . Todo este proceso cristalizó en el enfoque común sobre l as agencias descentralizadas de la UE, aprobado en j ulio de 2012 por el Parlamento Europeo 231 , el C onsejo y la Co misión, y que d efine un marco más cohere nte y e ficaz aplicable al func ionamiento de dichas age ncias. Esta declaración se completó post eriormente con la publicación de una hoja de ruta por parte d e la Comisión 232 , en la que propuso la revisión de los textos fundacionales de vari os de estos 226 Características co munes ide ntificadas en la Analytical Fiche n.º1 Defin ition and cl assification of Europea n Re g ulatory Agency pp. 1-2, disponible en https:// euro pa.eu/european - union/sites/europ aeu/files/do cs/body/fiche_1 _sent_to_ep _cons_2010 - 12 -15_en.pdf (últi m a consulta: julio 2019). 227 La ausencia inicial de un término un ifor m e (agencia) para referirse a todos estos organism o s generaba incertidumbre sobre su dep end encia y la ba se legal aplicable a su creación y su control. En este sentid o, Analytica l Fiche n.º 1 , cit. , p. 3. 228 T al es el caso d e la OLAF o la RJE. 229 Comunicación de la Comisión al Parlamento Europ eo y al Consejo COM(2008) 135 final, d e 11 de marzo de 2008, Agencias euro peas – Or ientaciones para el f uturo. 230 Los principales res ultados de esta evaluación externa pueden co nsultarse en el docu mento Eva luation of the EU de-ce ntralised a gencies in 20 09. Final Rep ort, V olume I, Synthesis a nd prospects , d isponible e n: https://europa.eu/e uropean -uni on/sites/europaeu/ files/docs/b od y /s ynthesis_and_pr ospects_en.pd f (última consulta: julio 2 019 ). 231 Joint S tatement, of the E uropean P arliament, the Coun cil of the EU a nd th e Europ ean Commission , on decentralised ag encies , de 19 d e julio de 2012, dispo nible en: https://euro pa.eu/european - union/sites/europ aeu/files/do cs/body/joint_sta tement_a nd_common_ap proac h_2012_en.pdf. Sobre su implementación, vid . el último Informe de situación sobre la aplicac ión d el enfoque c omún sob re las agencias descen tralizadas de la UE COM(2 015) 179 final, de 24 de abril d e 2015. 232 Roadmap on th e follow-up to the Common Approach o n EU decen tralised agencies , de 12 de diciembre de 2012, disponible en : https://europa.eu/europea n- union/sites/e uropaeu/files/d ocs/bod y/2012 - 12 - 69 organismos para adaptarlos al nuevo enfoqu e común , incluida su denominación homogénea como “a gencias europeas ”, como así ha sucedido con los diferentes reglamentos que regulan C EPOL 233 , Europol 234 , la renovada Frontex 235 o, recienteme nte, la propia Eurojust 236 . Por lo tanto, a pesar de su consideración formal como “ unidad ” conform e a la Decisión actualmente en vigor, d ebemos concluir que, materialmente, Eurojust debe ser considerada a todos los efectos una agencia descentralizada de la Unión Europea. Esta conclusión resulta coherente con l a interpretación de la propia C omisión, que definió a Eurojust, el mismo año de su establecimiento, como un “organismo c reado en virtud del tercer pilar, mu y próximo, en tér minos presupues tarios y financieros, a una tradicional agencia comunitaria 237 ”. Si bien es cierto que la discusión doctrinal sobre su naturalez a jurídica quedará completamente superada tr as la fecha de aplicación del nuevo Reglame nto (UE) 2018/1727 , creemos que es correcto afirmar qu e la Eurojust ya establecida por la D ecisión es una agenc ia descentralizada de la Unión que actú a en el ELSJ con funciones operativas. En consecuencia, en nuestro estudio utili zaremos de manera consciente el térmi no “agenc ia ” y no “u nidad” u “organismo” para referirnos tanto a la ac tual como a l a futura Eurojust. 2.3 Objetivos, ám bito de apli cación y com petencia Decisión 2002/187/JAI Los objetivos ge nerales de Eurojust se encuentran definidos en el actual art. 3 de la Decisión Eurojust. Conforme a este precepto , la misión de Eurojust es fomentar y 18_road m ap_o n_the_follow_ up_to_the_co mmon_app roach_on_eu_d ecentralised_age ncies_en.p df (última consulta: j ulio 2019 ). 233 Art. 1.1 Regla mento (UE) 2015/22 19, cit. 234 Art. 1.1 Regla mento ( UE) 2016 /794, cit . 235 Art. 3.1 Reglamento (UE) 2016/1 624 del P arlamento Europeo y del Con sejo, de 14 d e septiembre d e 2016 , sobre la Guardia Europea d e Fro nteras y Costa s, p or el q ue se modifica el Regla mento (UE) 2016/39 9 del P arlamento Europeo y de l Cons ej o y por el que se derogan el Regla mento (CE) n.° 863 /2007 del Parlamento Europeo y del Consej o, el Reglamento (CE) n.° 2007/2004 d el Consejo y la Decisión 2005 /267/CE del Consej o (DO L 251 d e 16 de sep tiem bre de 2016). 236 Art. 1.1 Regla mento (UE) 2018/17 2 7, cit. 237 Vid. Pro puesta de Regla mento del Consej o COM(20 02) 406 final, cit . 76 competencia en cada mo mento. El nuevo anexo I del Reglamento es un li st ado amplio y exhaustivo que incluye los siguientes delitos: Sobre este listado tan amplio, que inclu y e la may or p arte de las formas de criminalidad gra ve, es necesario realizar las siguientes precisiones: En primer lugar, las categorías delictivas sobre las que Eurojust podrá ejercer sus competencias tras la aplica ción d el nuevo Reglamento siguen siendo idénticas a las re conocidas correlativamente por el Re glamento de Europol 268 . Como ya hem os señalado , la vigente Decisión Eur ojust fija su propio ámbito de competencia remi tiéndose a la competencia mate rial que Europol posea en cada momento 269 . Teniendo en cuenta lo anterior, en este momento el anexo I d el Reglame nto Europol es la norma tiva más reciente 268 Anexo I Regla mento (UE) 20 16/7 94, cit . 269 Art. 4.1 a) Decisión 200 2/187/JAI (versión consolidad a), cit. Terrorismo Delincuencia o rganizada Narcotráfico Actividades de b lanqueo de capitales Delincuencia relacion ada con materiales nu cleares y radiactivos Trá fico de inmigrantes Trata de seres humano s Delincuencia relacion ada con vehículo s a motor Homicidio volun tario y agresió n con lesiones graves Tráfico ilícito d e órganos y tej idos humanos Secuestro, deten ción ilegal y to ma de rehenes Racismo y xenofo bia Robo y h urto con agravantes Tráfico ilícito de bienes culturales, in cluidas antigüedades y obras de arte Estafa y f raude Delitos con tra los intereses fin ancieros de la Unión (PIF) Operaciones co n info rmación privileg iada y manipulación de mercado finan ciero Chantaje y extorsió n Falsificación y p iratería Falsificación de documento s administrativos y t ráfico de do cumentos falsos Falsificación de moneda y m edios d e pago Ciberdelincu encia Corrupción Tráfico ilícito d e armas, municiones y explosivos Tráfico ilícito d e especies en p eligro de extinción Tráfico ilícito d e especies y varied ades vegetales protegidas Delitos con tra el medio ambiente, incluida la contaminación pr ocedente de buques Tráfico ilícito d e sustancias hormonales y otros productos estimulantes del crecimiento Abusos sexuales y explotación sexual, incluido el material sob re abuso de menores y la captación d e menores con fines sexuales Genocidio , crímenes contra la hu manidad y crímen es de guerra 77 que regula el ámbito competencial de dicha a gencia. Si comparamos el listado que aparece en el anex o I d el Reglamento Europol con el listado que reconoce el anexo I del Reglame nto de Eurojust, enseguida comprobamos cómo ambos se corr esponden punto por punto. Consecuentemente, si bi en estamos señalando que el Reglamento de Eurojust abandona formalmente l a fórmula de reenvío al ámbito competencial de Europol para definir su propio ámbito de competencia, hemos de concluir que, materialmente, no se ha producido ningún cambio, puesto que ambas a gencias siguen manteniendo un ámbito de competencia por razón de la materia id éntico. En segundo lu gar, respecto a la competencia de Eurojust sobre los delitos que afec tan a los inter eses fin ancieros d e la Unión, se h an int roducido una serie de salvedades y excepciones, fruto del establecimiento y f uturo ejercicio de las competencias encomenda das a la Fisca l ía Europe a 270 . Una vez se es tablezca definitivamente este órgano de la Unión y asuma las funciones de investigaci ón y acusación que le son propias de acuerdo con su Reglamento, Eurojust deberá a bstenerse, en principio, de ejercer su competencia respecto d e todos los delitos para los que la Fiscalía Europea s ea competente 271 . Ahora bien , este hecho no si gnifica que Eurojust va y a a perder su competencia sobr e los d elitos PIF cuando la Fiscalía Europea empiece a e jercer sus funciones. Debemos re cordar que la F iscalía Eu ropea ha sido finalmente establecida mediante una cooperación reforzada, que actu almente inclu y e a veintidós Estados miembros de los veintiocho — veintisiete cuando se materialice la salida de Reino Unido — . P or lo tanto, la abstenc ión de Eurojust solo será exigible respecto de hechos delictivos contra los intereses financieros de la Unión acaecidos en aqu ellos Estados miembros que participen en la Fiscalía Europea, subsisti endo la competenc ia plena de Eurojust sobre estos mismos hechos delictivos cuando se desarrollen en e l resto de Estados mi embros. Tampoco será ex igible la abstención por parte de Eurojust respecto 270 Art. 3.2 Regla mento (UE) 2018/17 27, cit. 271 E l ámbito co mpetencial material de la Fiscalía E uropea viene reconocid o por el art. 2 2 del Reglamento de la Fiscalía E urop ea, que a s u v ez se remite a la Directiva (UE) 201 7/1371 del Parlam e nto Europeo y del Consejo, sob re la lucha contra el fraude que afecta a los in tereses financiero s de la Unión a través del Derecho penal (DO L 198 de 2 8 de j ulio de 2017). No obstante, la Fiscalía E urop ea so lo será competente cuando las ac ciones u omisiones p resuntame nte delictiva s tenga n relación co n el ter ritorio de dos o más Estados miembros y s uponga n un perj uicio total d e, al menos, diez millones de euro s y a los d elitos indisociable mente vinc ulados a estos. Ta m bién será co mpetente e n aq uellos casos en los que el delito sea cometido p or una organizació n delictiva d efinida en la Decisión Marco 2008/841/JAI d el Consejo, d e 24 de octubre d e 2008 , relativa a la lu cha contra la d elincue ncia organizada ( DO L 300 de 11 d e noviembre de 2018). 78 de delitos PIF des arrollados en Estados miembros que sí participen en la Fisc alía Europea , pero respecto de los cuáles este órgano no posee c ompetencia material debi do a criterios cuantitativos o de entidad — v.g. infracciones de im porte menor a diez millones de euros — o en aquellos casos en los que, aun siendo competente, decide no ejercerla — a través de las difere ntes manifestaciones del principio de oportunidad 272 — . El diseño de este sistem a de competencia compl ementaria entre Eurojust y l a Fiscalía Europea es ciertamente con fuso y será necesario que ambos organismos de la Unión consulten y cooperen estrecha mente para evitar los más que previsibles conflictos y conseguir que este reparto competencial resulte eficaz y op erativo en la práctica. Este deber de cooperación aparece r econocido en ambo s reg lamentos 273 , pre viendo además el Reglame nto de Eu rojust que el ejercicio de competencias de amb as agencias se regirá por un futuro acuerdo de trabajo 274 . En tercer lu gar, como ya sucede en la vigente Decisión, el Reglamento (UE) 2018/1727 reconoce la ex tensión de la competencia d e la Agencia para aquellas infracciones penales conexas respec to de las enumeradas en el anexo I. Sin embargo, a diferencia de lo que su cede actualmente, el Reglamento define las mo dalidades de conexidad de una manera específica, evitando así interpretaciones dispares. Por lo tanto, a e fectos d el Re glamento de Eurojust , se consideran delitos conexo s res pecto de los enumerados en el anexo I aque llas infracciones c ometidas con el objeto de proporcionar los medios para cometer dichos delitos 275 ; las cometidas con objeto de facilitar su comisión 276 ; y aquellas cometidas para conseguir que éstos queden impunes 277 . Más allá de los tipos d elictivos rec ogidos en el anexo I , Eurojust seguirá siendo competente para, con arreglo a sus funciones, colaborar en las investigaciones y 272 Sobre esta cuestión, vid. GONZÁL E Z CANO, Mª. I., « Fis calía Europea. Especial consideración sobre su actuación co n arreglo al p rincipio d e o portunidad » , e n ARANGÜEN A FANE GO, C ., DE HOYO S SANCHO, M. (Dirs.) y VID AL FE RNÁNDEZ, B . (Co ord.), Garantías proce sales de investiga dos y acusad os. S ituación actua l en el ámbito de la Un ión Europ ea, Valencia: Tir ant lo Blanch, 201 8, pp. 551 – 574; GEELHOED, W ., « E mb edding the E uropean Public P rosecutor's Office i n J urisdictions with a Wide Scope of Prosecutorial Discretio n: T he Dutch E xample », en NOW AK, C. (E d.), The Europea n Pu blic Prosecutor's Office a nd Natio nal A uthorities , Milán: W olters Kluwer Italia, 2016 , pp. 87 -102. 273 Vid. v.g . art. 49 Reglamento (UE) 2018/1 727, cit . ; art. 21 Reglamento (UE) 201 6/794, cit . 274 Vid. ar t. 3.2 en relació n con el art. 47 .3 Reglamento (UE) 2018 /1727, cit. 275 Art. 3.4 a) Reglamento (UE) 2 018/172 7, cit. 276 Art. 3.4 b ) Reglamento (UE) 2 018 /1727, cit. 277 Art. 3.4 c) Reglamento (UE) 2 018/172 7, cit. 79 actuac iones judiciales a inst ancia de un a autoridad nacional comp etente 278 , por lo que se mantiene esta previsión a modo de cláusula de cierre que, en la práctica, pe rmite a Eurojust extender su competencia a casos r elacionados con prácticamente c ualquier clase de conducta delictiva. Entendemos positivo el m antenimiento de esta cláusula de cier re en el nuevo R eglamento (UE) 2018/1727 , pues aporta un cierto grado de flexibilidad a Eurojust para el ejercicio de sus funciones, pero siempre y c uando dic ha posibil idad reconoc ida sobre el papel se aplique, en la pr áctica, de man era restrictiva, pues de lo contrario se corre el riesg o de desvirtuar completamente el ámbito de competencia material de la Agencia. De igual manera, permanece prácticamente invariada la posibilidad de extender la competencia de Eurojust a aquellos casos en los que las investigaciones afecten a un Estado miembro y a un terce r país. En estos supues tos, seg ui rá siendo necesario que exista previamente un acuerdo de cooperac ión o, en su defecto y como novedad del Reglamento, se ha ya asumido algún compromiso en este sentido, siempre que en el caso concreto ex ista un interés esencial en prestar dicho apoyo 279 . Por último, Eurojust podr á seguir apo y ando investigaciones que solo afecten a un único Estado miembro pero que puedan tener repercusiones a escala de la Unión , o a instancia de la Comisión. En este último caso, ahora se int roduce la obligación de consultar pr eviamente a la autoridad nacional competente, qu e podrá oponerse , motivadamente, a que Eurojust ejecute la solicitud cursada por la Comisión 280 . 2.4 Estructura y com petencias operativas de Eurojust Desde el punto de vista d el desempeño de sus funciones ope rativas, l a estructur a de Eurojust se basa en d os pil ares fun damentales: la representación individual de cada Estado miembro en L a Haya, a trav és de las diferentes delegaciones na cional es ; y la actuac ión del C olegio de Eurojust, órgano colegiado de decisión formado por los repre sentantes (miembros nacionales o suplentes) de todos los Estados miembros. Esta estructura dual representa la peculiar combinació n de un sistema en el que convive la 278 Art. 3.3 Regla mento ( UE) 2018 /1727, cit. 279 Art. 3.5 Regla mento (UE) 2018/17 27, cit. 280 Art. 3.6 Regla mento (UE) 2018/17 27, cit. 80 aplicación del derecho na cional de cada Estado miembro, representado por la regulación a nivel doméstico del Est atuto del miembro nacional y d e las compet encias atribuidas a éste y otros mi embros de las delegaciones na cionales; con la aplic ación pur a del Derecho de la Unión, representada por l a composición y l as atribuciones reconocidas al C olegio de Eurojust. A partir de las modificaciones operadas por la Decisión 2009/426/JAI, este sistema dual centralizado en la sed e de Eurojust en Países Bajos s e comple menta con un sistema desce ntralizado de coordinación nacional q ue opera en cada Estado miembro, que sirve de apo yo a la actuación de las delegaciones nacional es; y u na Célula de Coordinación de Emergencias, qu e permite dar respuesta en todo mo mento a las solicitudes emitidas por las autoridades nacionales de los Estados miembros. Los miem bros nacional es y las delegaciones nacionales 2.4.1.1 Decisión 2002/187/JAI Los miembros na cionales de cada Estado miembro son los repre sent antes y máximos responsable s de cada delegación representada en Eurojust. Desde el punto de vista de sus funciones, son la fi gura en torno a la cu al pivotan todas l as de carácter operativo reconocidas a Eurojust. A tal fin, el miembro nacional pu ede ponerse en contacto con la s autoridades compete ntes de su Estado miembro 281 y todo el intercambio de información entre Eurojust y los diferentes Est ados miembros transcurrirá a través de los miembros nacionales 282 . El Estatuto jurídico de e ste representante ha sido , a lo lar go de la historia del funcionamiento de la A gencia, uno de los aspectos más controvertidos y que ma yore s disfunciones ha causado desde el punto de vista de la consecución de sus objetivos . Esto se debió, principalmente, a que la Decisión 2002/187/J AI dejó en manos de los Estados miembros la definición de la naturaleza y el a lcance de sus competencias 283 , lo q ue irremediableme nte desembocó en un reconocimiento asimétrico de funciones a los 281 Art. 9.4 Decisión 2 002/1 87/JAI (versión consolidada) , cit. 282 Art. 9.2 Decisión 2 002/1 87/JAI (versión consolidada) , cit. 283 Vid. ar t. 9.3 Decisión 20 02/187/JAI, cit . 81 diferentes miembros nacionales 284 . Por esta razón, uno de los aspectos en l os que más incidió la Decisión 2009/426/J AI para e l refuerzo de Eurojust fue , pre cisamente, intentar establecer las acciones qu e debían acom eterse, sobre todo a nivel na cional, para apuntalar y aclarar cuáles eran las competenc ias mínim as e quivalentes con las que debían contar todos los miembr os nacionales destacados en E urojust para ga rantizar su a decuado funcionamiento. En cua nto a la composición de las delegaciones n acionales, la Decisión Eu rojust establece que contarán con un miembro nacional destacado en comisión d e servicios por cada Estado miembro. Este miembro nacional debe ostentar la condición de fiscal, juez o funcionario de policía con competencias equivalentes de acuerdo co n su derecho nacional 285 , previsión exces ivamente amplia que p ermite que hasta tres tipos diferentes de autoridades nacionales , no to das de carácter judicial, puedan acceder a esta posición . Esta diversidad ha de entenderse como un ejercicio de flexibilización necesario en atención la diversidad de sistemas de justicia pena l reconocidos por parte d e los Estados miembros, cuyas diferencias, especialmente en fa se de instrucción, pueden llegar a s er enormes, de t al manera que el protagonismo e n la instrucción pued e recaer en el Ministerio Fisca l — v.g. sistema alemán, considera do may orita rio en Europa 286 — , en un juez — v.g. sistema español — o, incluso, en la policía — v.g. sis tema fi nlandés 287 — . 284 E n el caso español, el art. 1 de la ho y d erogada Ley 1 6/200 6 se remitía en esta cue stión a las funciones reconocidas al m iembro n ac io nal p or la Decisi ón, las cuá les no estaban lo suficientemente deli m itadas, a la vez que relegaba a este representante a la situación de servicios espec iales, adscrito orgánicamente al Ministerio de J usticia, po r lo que no po día ej ercer funciones en su condició n de autorid a d judicial (en este sentido, vid. Memoria de activida des del miemb ro na cional de Españ a en Eurojust 20 14 , p. 16). 285 Art. 2.1 Decisión 2 002/1 87/JAI (versión consolidada) , cit. 286 Habitualmente se con sidera q ue el modelo d e instrucción mayoritario en Europa s e identifica con aquel en el que el protagoni smo d e la instrucción recae en el Minister io Fiscal ( Pu blic Prose cutor ). En este m odelo, el f iscal tiene a m plias co mpetencias para aco rdar medidas de i nvestigació n, cuya necesidad , adecuación y prop orcionalidad es controlada p or la figura de un juez de gara ntías. No o bstante, NIEV A FENOLL, a través de un rec iente estudio d e d erecho com parad o, desmiente esta creencia doctr inal, afirmando que actual mente el modelo m a yoritario en Euro pa se identifica con e l m od elo d e instrucción policial. Vid. NIE VA FENOLL, J. , « Or den E urop ea d e Investig ación: autoridades co mpetentes e n el Estado emisor y de ejecución. Especi al consideración del papel del Mini sterio Fiscal », e n GON ZÁLE Z CANO, M.ª I., Orden Europea de Investigación y p rueba transfron teriza en la Un ión Europea , Valencia: Tirant lo Blanch, 201 9, pp. 443 - 444. 287 El paradigma del modelo de instr ucción po licial e n la Un ión Europ ea se identifica con el utilizado por algunos paí ses esca ndinavos, que confían gran parte de la i n str ucción a la Po licía Judicia l. Consecuencia de lo anterio r, Finlandia es el único E stado miembro qu e ha reco nocido la p osibilidad d e destacar a autoridades po liciales como miem bros nacionale s en E uroj ust, d e acuerdo con los datos rec ogidos en la Comunicación C OM(200 7) 644 final, cit ., p. 1 0. 82 Dicho esto, lo habitual en la práctica es que el miembro nacional destacado en Eurojust sea un miembro del Ministerio F iscal o equivalente a nivel europeo. Sin embarg o, el r econocimiento de una diversidad de autoridades nacionales diferentes contribu ye a ahondar en la asimetría de atribuciones reconocidas a los diferentes miembros n acionales destacados en Eurojust. A pesar de que los miembros nacionales permanecen destacados en l a sed e de Eurojust en la Ha ya, que será su lugar de trabajo habitual 288 , su estatuto jurídico y el alcance de sus competencias s e establece por el derecho nacional de su Estado miembro de origen 289 . Así pues, el nombramiento de una autorida d nacional como miembro nacional no conlleva su adscripc ión a Eurojust como funcionar io de la Unión, siendo tarea de los Estados miembros de orig en d eterminar cuál es serán sus competencias y el alcance de éstas. Como hemos apuntado con anterioridad, esto ha d erivado en estatutos de l miembro nacional co mpletamente asimétricos 290 , de tal manera que algunos Estados miembros rec onocieron tem pranamente competencias y funciones muy a mplias a sus miembros nac ionales — v.g. Suec ia — , mientras que otros Estados miembros se limitaron a reconocer las mínimas imprescindibles — v.g. España — . Si bien es verdad que la propia De cisión advierte de que, en cualquier caso, las competenc ias reconocidas a los miembros nacionales deben ser suficientes para que éste pueda cumplir con sus funciones 291 , en la prác t ica forense esta s vastas dif erencias han causado auténticas disfunciones en el funcionamiento ág il de la Agencia 292 . Dicho lo anterior, la calma con la que los Estados miembros se han tom ado la adaptac ión de su ord enamiento a las exigencias de la D ecisión 2009/426/JAI ha ag ravado esta problemática , que no obstante puede considera rse hoy parcialmente correg ida por 288 Obligación q ue no se co ntemplaba en el te xto y que fue añadida posterio rmente p or la Decisió n 2009 /426/JAI de refuerzo de Eurojust. 289 Art. 2.4 Decisión 2 002/1 87/JAI (versión consolidada) , cit . 290 Cfr. Comunicació n COM(20 07) 6 44 final, cit ., pp. 1 1- 13. 291 Art. 2.3 Decisión 2 002/1 87/JAI (versión consolidada) , cit . 292 P or ejemplo, a la hora de constituir un ECI entre Suecia y España, el miembro nacional sueco puede realizar por sí mismo la ma yoría d e tr ámites nece sarios pa ra su vá lida creación. Por el contrario , el m iembro nacional español no podrá realizar esto s trámites por sí mism o , p uesto q ue, de acuerdo con el art. 3 de la Ley 11 /2003 , de 2 1 de m a yo, reguladora de los equipos conjuntos de investigación penal en el á m bi to de la UE ( BOE n.º 122 de 22 de ma y o de 200 3), la autoridad com petente par a autor izar la constitució n d e u n ECI difiere e n función d e la co mpetencia para en juiciar y/o la condición de los miem bros que p articipan en él, pudiendo au torizarlo, en función de estas cir cunstancias, la Au diencia Nac ional, el Mini sterio d e J usticia o incluso el Mini sterio del Interior. 83 todos los Estados miembros 293 . Entre las nove dades incluidas por la re forma de la Decisión de 2008, se encuentra un ma yor desarrollo de las competencias m ínimas de los miembros nacionale s — cuestión que desarrollaremos en el siguiente epígrafe — , la fijación de un mandato mínimo de cuatro años 294 , y la consolidación d el s uplente de l miembro nacional como figura autónoma y obli gatoria, que deberá cumplir los mismos requisitos exigidos para el miembro nacional, salvo la obligación de fijar su lugar de trabajo habitual en la sed e de Eurojust, y que podr á a ctuar en re pr esentación o sustitución de éste. Como hemos apuntado, e l miembro nacional — o e n su defecto, su /s suplente /s — actúa como jefe de la del egación de cada Estado miembro en Eurojust. Las delegaciones nacionales proporcionan el apo y o necesario, tanto a nivel operativo como administrativo , para aliviar la carga d e trabajo del miembro n acional y que éste pueda ejercer sus funciones de manera adecuada. En este sentido, las delegaciones d eben contar con, al menos, un asistente d el mi embro nacional, qu e tam bién podrá tener su lugar de trabajo en la sede de Eurojust 295 , y q ue colaborará con el miembro nacional en sus labores de carácter operativo 296 . Las d elegac iones también pue den contar con el apo y o de la fi gur a 293 La i mplementació n p ráctica d e la Decisión 2 009/4 26/J AI ha sido obj eto de evaluaciones m utuas p or parte de los E stados miembros ( vid . Documento del Co nsejo 14536 /2/14 REV 2, de 2 de d iciembre de 2014, informe f inal de la sexta ro nda de evaluacio nes mutuas, corregido mediante el Docume nto del Consejo 14536/2 /14 REV 2 COR 1, de 12 de diciembre d e 20 14) y de u na evaluació n exter na encargada a la consultora EY en 2014, cuyo infor me final fue publicado el 3 0 de j unio de 2015 b ajo el título Evaluation of the Eurojust Con uncil Dec ision and the activities carried out by Eurojust – F inal Rep ort , posterior m ente publicado como Documento d el Consejo 11260/1 5, d e 29 de julio de 2015. 294 En España, el art. 3.1 d e la Ley 16/2015 , cit ., estab leció el m andato del miembro nacional en cuatro años, renovables una única vez 295 En caso d e existir m á s de un suplente o asiste nte al m iembro nacional, antes de poder fijar como su l ugar de tr abajo habitual la sede d e Euro just deb e ser ap robado previamente p or el Colegio de Euro just, ar t. 2 .2 b) in fine Decisión 2 002/187 /JA I (versión co nsolidada), cit. 296 La distinción e ntre la figura d el asistente y el suplente del m ie mbro nacional no es nada pr ecisa. La Decisión 2002 de Eu rojust parecía combinar a m bas figuras, a l establecer qu e “uno d e estos asistentes po drá actuar co mo suplente del miembro nacional”, lo que inevitable men te abocaba a que, en caso de que solo existiese un asiste nte, éste pudiese erigirse tan to en suplente co mo en asistente del mie mbro nacional. La Decisión 2 009 /426/JAI ap ostó p or apuntalar la figura del suplente como fi gura autó no ma respec to de la figura del as istente, al e scindir a mbas fi guras y prescr ibir el no mbramiento d e, al meno s, u n s uplente y un asistente p or cada m iembro na cional. Sin embar go, más allá de las facultades rep rese ntativas que posee el suplente y de las q ue carece el asistente, en la práctica a mba s fig uras posee n co mpetencias muy si milares en el terr eno op erativo lo que , sumado a la posibilidad d e que pueda nombrarse más de un suplente por cada Estado miembro, impide una di stinción clara entre el papel de ambas figuras. Com o ejemplo, en el caso español, la actual suplente del miembro nacional de Eurojust, inicialmente ej erció sus competencias en condición d e asistente del m ie m bro nacional cuando aún no se había implementa do la Dec isión 2009 /426/JAI en España [ cf r. RD 744/2 013, de 27 de septiem bre (BOE n.º 23 3 de 28 de septie m bre de 2013)], si bien sus funciones y atribuciones e n la práctica er an eq uivalentes a las que se cor responden con su actual condición de suplente del miembro nacional. 84 de uno o varios “experto s nacional es destacado s ” ( SNE ), funcionari os nacionales versados en d eterminadas materias que pueden considerarse adscritos , si bien temporalmente, a Eurojust, a pesar de que su salario es asumido por el Estado miembro de origen 297 . Para el apo yo en sus func iones administrativas, c ada dele gación puede contar, de acuerdo con sus diferentes n ecesidades, con el apo yo de uno o varios administrativo s. Para poder eje rcer sus competencias y cumplir con los objetivos de Eurojust, la Decisión en su redacción original obligaba a todos los Estados miembros a proporcionar acceso al miembro nac ional al registro de penados y a cualquier otro registro establecido en el Estado miembro, en condiciones equivalentes a las que le correspondería si estuviera ejerciendo sus funciones como a utoridad nacional — juez, fiscal o poli cía 298 — . Est e mandato de la Decisión n o siempre era cumplido en la práctica por los Estados miembros, fundamentalmente, debido a la falta de pre visión o a incompatibilidades con su derecho nacional. En este s entido, la modificación de 2008 trató de solventar este problema poniendo su atención no tanto en el acceso por pa rte del miembro nacional a los reg ist ros, sino en que éste pudier a estar en condiciones de obtener la información que figure en éstos. Así pues, a ctualmente los Estados mie mbros tienen la obligació n de, o bien proporcionar acceso dir ecto al miembro nacional a los registros o, alternativamente, asegurar que podrá obte nerla por otra vía 299 . Además, la re forma de 200 8 amplió y especific ó los ti pos de r egistros sujetos a este d eber de información, siendo actualmente los siguientes: reg istro de antecedentes penales 300 , libros-registro de detenid os 301 , registros de investig a ciones 302 , registros de ADN 303 , y cualesquiera otros registros que e l 297 Art. 3 0.2 Decisión 2 002 /187/J AI (versión co nsolidad a), cit. Figura q ue, en el caso e spañol, se ha utilizado para destacar en la d elegación española e n E uroj ust a fu ncionarios d e la P olicía Nacional y de la Guardia Civil. 298 Art. 9.4 Decisión 2 002/1 87/JAI. 299 Art. 9.3 Decisión 2 002/1 87/JAI (vers ión consolidada) , cit. 300 Art. 9.3 a) Decisión 200 2/187/JAI (versión consolidad a), cit. 301 Art. 9.3 b ) Decisión 200 2/187/JAI (versión co nsolidada), cit. 302 Art. 9.3 c) Decisión 200 2/187/JAI (versión consolidad a), cit. 303 Art. 9.3 d ) Decisión 200 2/187/JAI (versión co nsolidada), cit. 85 Estado miembro en cue stión considere que contienen información n ecesaria p a ra el ejercicio de sus funciones 304 — v.g. punto neutro judicial en Espa ña 305 — . 2.4.1.2 Reglamento (UE) 2018/1727 El nuevo Reglamento de Eurojust introduce alg u nas novedades en los estatutos del mi embro nacional, de los adjuntos — nueva terminología que sust itu ye finalmente a la desafortunada ex presión “suplente” utilizada en la versión española de la Decisión 306 — o de sus asistentes. En relación a las condiciones que deben cumplir los aspirantes para ser nombrados mi embro na cional o adjunto, estos de ben tener la condi ción de juez, fiscal o re presentante judi cial c on c ompetencias equival entes a las de un fiscal o j uez c onforme a su d erecho n acional. Por lo tanto, la actual previsión de l a Decisión “policía con competencias equivalent e s” se sustituirá por un a nueva fórmula, a nuestro juicio mucho más adecua da, de “ autoridad judicial con competencias equivalentes”. Creemos que es mucho más a decuada porque la posi bilidad, en la prá ctica residual, de que un func ionario de policía pueda ejercer como miembro nacional en Eurojust, agenc ia centrada en el apoy o a la cooperación judicial en mate ria pen al entre Estados miembros, resultaba un absoluto contrasentido, aun cuando éste pudiera contar con “ competenc ias equivalentes ” respec to a las ejercidas por juece s y fis cales. Si un funcionario de policía puede ejercer competencias equivalentes a las de un juez o fiscal, es porque éste tiene que tener, necesariamente , un a condición próx ima a la de una autorid ad judicial c onforme a su derec ho n acional, y no p uramente policial. En cualquier caso, l a nueva fórmul a uti lizada 304 Art. 9.3 e) Decisión 200 2/187/JAI (versión consolidad a), cit. 305 El acceso al p unto neutro judicial ap arece incluido expresa mente e n el art. 1 2 b ) de la Ley 1 6 /2015, fruto de la recomendación que en este sentido e m itió el pleno del CGPJ en su Infor me al Anteproyecto de Ley por la que se regula el E statuto d el Miembro Nacional de Eu r oj ust y las Relacio nes con este Órgano de la Unión Euro pea, las Redes Judiciales de Cooperac ión Internacio nal y lo s Magi strados de E nlace , de 24 de julio de 2014. So b re este pun to, RODRÍGUEZ -MEDEL NIET O, C., Obtención y admisibilidad en España de la p rueba penal transfron teriza. De la s comision es ro gatorias a la ord en eu ropea de investiga ción , op. cit. , p. 170 . 306 En realidad , el término utilizad o para referir se a este r epresentante no parece haber cambiado en absoluto con el n uevo Re glamento . La denominación o ficial sie mpre f ue adj unto, tal y como se desprende de la lectura co mparativa de la terminología utilizada p or el nuevo Regla mento y por la Decisión de Euroj ust en las versione s i nglesa — d eput y — , fra ncesa — adjoint — ital iana — ag giun to — y portuguesa — adjun to — . Así pues, el tér mino “suplente ” que ac tualmente aparece contem plado en la versión esp añola de la Decisión se deb e a una opció n de traducció n que, a nuestro j uicio, es desafortu nada desde el punto d e vista jurídico , ya que puede inducir a error sobre las competencias reales d e este representante, cuyas fu nciones op erativas van muchos más allá d e suplir al miembro nacional. Creemos que el ca m bio terminológico introd ucido en la versión española con o casión del nuevo Regla m ento d ebe celeb rarse, pues resulta coherente con la terminología utilizada e n el resto de versiones li ngüística s de Re glamento y e ngloba mejo r to d as las funciones ejer cidas po r este cargo. 92 1) Facilitar o apo yar de cualquier otra forma la emisión o ejecución de cua lquier solicitud de asistencia o re conocimiento mutuo. Constituye una competencia genérica de facilitación de la cooperación . 2) Entablar contacto directo e intercambiar info rmación con cualquier autoridad nacional competente d el Estado miembro afectado, o con cualquier otro órgano, oficina o agencia competente de la Unión, incluida la Fiscalía Europea. 3) Entablar contacto directo e intercambiar info rmación con cualquier autoridad internacional c ompetente, conforme con los compromisos internac ionales contra ídos por su Estado miembro de orige n. 4) Participar en los Equ ipos Conjuntos de Investigac ión, in cluida su creación. Posibilidad ya contemplada en la D ecisión, pero que los Estados miembros podían subordinar a la aprobación previa por parte de la autoridad nacional competente — como sucede en España — . Parece que di cha posibilidad no será admiti da tras la aplicación del nuevo Reglamento. El reconocimiento de estas competencias mínimas se completa con un a nueva cláusula abierta, recogida en el art. 8.2, que permit irá que los Estados miembros reconozca n a su miemb ro nacional competencias adicionales. Sobre la oportunidad de esta previsión, apreciamos la concurrenc ia de argumentos encontrados. Por una parte, si el art. 8.1 debe entend erse como una pr evisión de mínimos, la posi bilidad de que los Estados miembros puedan reconocer nuevas comp etencias a los mie mbros nacionales vía art. 8.2 será, sin duda, una herr amienta úti l para ampliar las competencias de los miembros nacionales de manera flex ible , sin necesidad de e mprender reformas a través de nuevos reglamentos. Sin embargo, una de las principales ventajas que, a prior i , ofrec e el nuevo Reglame nto (UE) 2018/1727 estriba en que, debid o a su e ficacia directa y la no necesidad de transposición, establecerá desd e el mismo mom ento de su a plicación un reconoc imiento de competencias homogéne o pa ra todos los miembros na cionales de todos los Estados miembros. En este sentido, una previsión de carácter abierto como la del art. 8.2, que deja cierto marge n de maniobra a los Estados miembros p ara establecer nuevas competencias heterogéneas, podría derivar nuevamente en una situación asimétrica, en la que algunos miembros nacionales mantendrá n el estatuto competencial mínimo que les proporci ona el art. 8.1 del Reglamento , mientras que otro s podrán tener reconoc idas competencias mucho más amplias g racias al art. 8.2. Tampoco especifica el 93 art. 8.2 qué tipo de c ompetencias adicionales ni con qué intensidad podrá n reconocerse a los miembros nacionales, por lo que no es posi ble deter minar en estos momentos cuál puede ser el alcance real de esta previsión. El único mecanismo de control que parece establecer el Reglame nto sobre esta cuestión consiste en establecer una obligación ge nérica para los Estados miembros de notificar a la Comisión y al Colegio de Euroj ust toda atribución de competencias adicional es realizada en virtud de este artículo 343 , pe ro el objetivo de esta previsi ón no parece ir más allá de establecer un m ero deber de información. En relación con las comp etencias que el miembro nac ional debe ejercer de acuerdo con la a utoridad nacional compete nte y confor me a su de recho nacional, éstas se reducen a dos supu estos, si bien de una amplit ud enorme , contemplados ambos en el art. 8.3 del Reglame nto: 1) Expedir o ejecutar cualquier solicitud de asistencia o de reconocimiento mutuo: implica el rec onocimiento de una labor proactiva del miembro nacional, que no se limita a la modificación, adición o complement ación de una solicitud exist ente, sino que pu ede tratarse de la emisión de una solicitud ex novo . 2) Ordenar, solicitar o ejecutar medidas de inv estigación, tal y como se prevé en la Directiva OEI: como instrumento de reconocimiento mutuo que sustituye a las tradicionales comisiones rogatorias y al ya derogado exhorto europeo de obtención de pruebas 344 , la OEI está llamada a ser la piedra angular en torno a la que gire la obtención de prueba transfronteriza entre Estados miembr os. De esta manera, el R eglame nto de Eurojust prevé que el miembro nacional pueda ejercer una actitud proactiva en su emisión o ejecuc ión. Como venimos diciendo, el ejercicio de estas competencias n ecesitará, d e m anera ge neral, de la aquiescencia de la autoridad competente del Estado miembro afectado. No 343 Art. 8.2 in fine Reglamento (UE) 20 18/1727, cit. 344 Dec isión Marco 2008/978/JAI del Consejo, de 18 de d iciembre de 2008, relativa al exhorto euro peo de obtención de pruebas par a recabar objeto s, documentos y datos destinado s a p roced im ientos en materia penal (DO L 35 0 de 30 de d iciembre de 2008), d erogada expr esamente po r el art. 1 d el Reglamento ( UE) 2016 /95 del P arlamento Europeo y del Consejo, de 20 de enero d e 2016, po r el que se derogan deter minados actos en el ámbito de la coop eración policial y judicial en m ater ia penal (DO L 26 de 2 de febrero de 20 16). La potencial eficacia de este instr umento estuvo lastrada d esde sus orígenes po r su limitado ámbito de aplicación objetivo, reservado a la obtención de pruebas p reexistentes y no a la realizac ión de m edidas d e investigación para la obtenció n de las mi smas, lo que en la p ráctica aboca ba a las autor idades nacionales a utilizar co m isiones r ogatorias complementarias. 94 obstante, en caso de urgencia, y siempre que no sea posible determinar quién es la autoridad nacional comp etente ni contactar con di cha autoridad, los miemb ros nacionales estarán fa cultados para aplicar estas medidas reconocidas en el art. 8.3 de manera autónoma, debiendo no o bstante identificar y notificar a la autoridad nacion al competente tan pronto como sea posible 345 . Como hemos vist o anter iormente 346 , la Decisión actual solo pr evé dos supuestos excepcionales en los que el miembro nacional, en calidad de autoridad nacional competente, puede actuar de manera urgente si así lo reconoce el derecho n acional de su Estado miembro de origen. Estos dos supuestos se limitan a la autorización y coordinación de entregas vigiladas y a la ejecución urgente de soli citudes y resoluciones de cooperación judic ial y /o de r econocimiento mutuo en e l territorio de su Estado miembro de ori gen. Est as previsiones quedarán superadas con el nu evo Reglamento , puesto que la autorización y c oordinación de entregas vigiladas queda rá abs orbida por la competencia p ara o rdenar, solicitar y ejecutar OEI 347 , mientras que la ej ecución de solicitudes de c ooperación judicial se ampliará tam bién a su emisión 348 . En otras palabras , a diferencia de lo que sucede en la a ctualidad, e l Reglame nto (UE) 2018/1727 habilita rá al miembro nacional para ejerce r, de mane ra autónoma en sit uaciones de urgencia, todas las competencias que, en situaciones normales, debería ejercer de ac uerdo con su autoridad nacional competente. En definiti va, el Reglamento par ece reconocer por primera v ez la posi bilidad, si bien de manera re stringida, de qu e un miem bro nacional pueda expedir soli citudes de cooperación u o rdenar la eje cución de medidas de investigac ión en su territorio más allá del supuest o especial de las entregas vigiladas. Ahora bien, este aparente gran pa so adelante ha sid o de nuevo a temperado d ebido a la idiosincrasia de los diferentes sistemas judiciale s de los Estados miembr os. En previsión de que no todos los ordenamientos p ermitirán reconocer a su mie mbro nacional el ejercicio compartido o autónomo de las competencias anteriormente descritas, el 345 Art. 8.4 Reglame nto (UE) 2018 /1727, cit. Nótese que la versión española del te xto co ntenía un er ror grave, p ues se remitía a las c ompetenci a s reco nocidas e n e l ar t. 8.2 en l ugar de las rec onocid as en el ar t. 8.3. Dicho error ha sido opo rtun amente s ubsanado mediante la co rrecció n de errores del Reglamento (UE) 2018 /1727 publicada en el DO L 46 de 18 de febrero d e 2019. 346 Vid. sup ra ap aratado 2.4.2.1 . 347 Cfr . art. 9 quinquies a) Decisión 2002/187/J AI (v ersión consolidada) , cit . y art. 8.3 b) Reglamento (UE) 2018/1 727, cit. , en relación con el art. 28 de la Direc tiva 2014/41/UE , cit . 348 Cfr . art. 9 quinquies b) Decisión 2002/187/J AI (versión co nsolidad a), cit . y ar t. 8.3 a) Reglamento (UE) 2018/1 727, cit. 95 Reglame nto mantiene un régimen alternativo, s imilar al que y a existe en la ac tual Decisión. Dicho régimen consiste en reconocer a todos los mi embros nacionales la posibilidad de, como mí nimo, proponer la aplicación de estas medidas a su autoridad nacional competente, en aquellos casos en los que el ejercicio de dicha s com petencias por parte del miembro naci onal pueda entrar en conflicto con no rmas constitucionales o aspectos fundamentales del sistema de just icia penal de su Estado miem bro. En este último supuesto, el propio Reglamento se enc arga de establecer los mot ivos considerados admisibles 349 . Esta propuesta debe s er tramitada sin demora por la autorid ad naciona l competente 350 , lo que, en nuestra opini ón, no ex cluye que ésta pue da seguir rechazándola discrecionalmente, tal y como ocurre en la actualidad en el caso de España. Colegio de Eurojust : composición y estructura 2.4.3.1 Decisión 2002/187/JAI El C olegio de Eurojust es el órg ano cole giado compuesto por todos sus miembros nacionales. En dicho órgano, todos los Estados miembros se encuentran representados de manera i gualitaria, y a que cada miembro nacional dispone d e un voto, independientemente d el porce ntaje d e población que re presente su Estado miembro de orige n. La re pr esentación del Colegio de Eurojust recae en su Presidente y , en su defecto, en al guno d e sus dos vicepresidentes, pu estos que son cubiertos po r miembr os nacionales en a ctivo de los Estados miembros, que compatibilizan su cargo con el desempeño d e estas funciones. El Pr esidente y los vicepresidentes son eleg idos por y entre los propios miembros nacionales en a ctivo mediante votación secreta. Para la elección del P residente de Eurojust, se requiere una mayoría de dos tercios en primera votación — suavizada a mayoría simple en caso de tener que llegar a t ercera votación — , mientra s que para la elecc ión de los dos vicepresidentes se requiere únicamente ma y oría simple 351 . En ambo s casos, el re sultado debe ser refrendado por el Consejo por ma y oría cualificada. 349 Art. 8.5 b ) Reglamento (UE) 2 018 /1727, cit .: c uando afecten a (i) aspectos funda mentales r elativos a el reparto de competencias entre la policía, la fis calía y la judic atura; (ii) a la división funcional de com etid os entre las autorid ades fiscales; (iii) o a la estructura federal del Estado miembro en cuestió n. 350 Art. 8.6 Regla mento (UE) 2018/17 27, cit. 351 Vid. ar t. 3 Reglamento interno de Eurojust (DO C 286 de 22 de novie m bre de 2002). 96 El mandato tanto del P residente como de los vicepresidentes es de tres años, con posibilidad de una únic a reelección para el mismo cargo, que no ti ene por qué ser sucesiva 352 . Es importante d estacar que, tra s la reforma de la D ecisión de 2008, y a pesar de utilizarse una redacción francamente inadecuada 353 , hemos de ent ender que la elecció n de un miembro nacional como Presidente o vicepresidente de Eurojust de bería producir el efecto de que el m andato de éste como miembro nacional se viera ampliado au tomáticamente hasta la finaliz ación del ejerc icio de dicho cargo. Este reconocimiento es fruto de la reivindicación natural d e los miembros nacionales, qu e ve nían solicitando la inclusión explícita de esta prerrogativa a fin de garantizar la estabilidad en sus cargos. Dicho lo anterior, esta interpretación parece chocar con la redacción del Reglamento interno de Eurojust, que contempla como causa que da lugar a la c elebración de nuevas elecc iones la posible sustit ución del P residente o el vicepresidente por d ecisión de su Estado miembro de origen 354 . Cre emos que e sta supuesta contradicción e ntre la Decisión y el R eglamento interno en realidad no es tal, pues puede salvarse mediante una interpretación restrictiva de lo dispuesto en el Reglame nto i nterno que excluya la expiración del mand ato tempor al del mi embro nacional como causa qu e justifica su sustitución como Presidente o vicepresidente, reservándose esta prerrogativa d e los Estados miembros solo para aquellos casos en los que la sustitución viene motivada por otras razones ( v.g. pérdida de condiciones para e l ejercicio del cargo, inc ompatibilidad sobrevenida) . Entre las funciones del Presidente, además de ejercer la máxima representación de Eurojust, destaca la convocatoria de las reunion es del C olegio, inclu y endo la redacción provisional del orden del día, y l a supervisión y ejecución de las decisiones a doptadas por 352 No obstante, el man dato d el P residente se encuentra regul ado en el art. 28.3 de la Decisión Decisión 2002 /187/JAI ( versión co nsoli dada) , cit ., m ientras que el mandato de los dos vicepresidentes se reser va a lo dispuesto e n el Reglame nto I nterno de Euroj ust, cit ., co ncretamente, su art. 3. 6. 353 Art. 9.1 Dec isión 2 002/1 87/JAI (versión consolidada) , cit ., preceptúa que “si un miembro nacional es Presidente o vicepresidente ( …), la duración de su mandato como miembro ser á co m o mí nimo la que le permita dese mpeñar su cargo ( …) hasta el final del mand ato electivo”. Cree mos que esta redacció n es desafortunada, y a que su teno r literal puede inducir a co nfusió n, al no clari ficar de manera p recisa si la elección de u n m iembro nacional como P residente o v icep residente de Euro just producirá el e fecto inmediato de extender el mandato del miem b ro nacional hasta que finalice el ej ercicio de su ca rgo — intención real del legislado r euro peo — , o si, por el co ntrario, la duración d el mandato del mie mbro nacional constituye una co ndición previa o b arrer a para el ejercicio del cargo de Presidente o vicepr esidente de Eurojust, en el sentido de q ue no p odrá optar a dicho cargo un m ie mbro nacional cuyo mandato expire antes de tres años. 354 Art. 3.7 Regla mento inter no de Euro just, cit . 97 Eurojust de manera colegiada 355 . L a función principal de los vicepresidentes es la sustitución del P residente en caso de ausencia o enfermedad, así como el cumplimiento de aquellas otras funciones que éste le s encomiende 356 . Aunque la situación ideal es que todos los mi embros nacionales puedan as istir a las reuniones del Cole gio, la plena asisten cia no es conditio sine qua no n para que el órgano colegiado pueda adoptar válidamente sus decisiones. En este sentido, e l quorum mínimo se establece en dos tercios de los m iembros del Colegio (actualme nte, dieciocho miembros). En caso de no existir quorum , la reunión puede proseguir váli damente, pero lógica mente no podrá adoptarse ninguna de cisión formal 357 . En cuanto a las reglas de votación, para considerar aprobado un determinado asunto examinado por el C olegio, se entenderá que éste puede adoptarse por ma yoría simple en todos aqu ellos casos en los que la Decisión o el Reg l amento interno no exijan la unanimidad o una mayoría cualifica da de dos tercios 358 . Ante un eventual empate, ni el P residente ni lo s vicepresidentes cue ntan con voto d e calidad. Para un funcionamiento más eficiente y racional, el Reglamento interno de Eurojust permite que el Colegio establezca grupos d e trabajo específicos sobre determinada s materias. Estos grupos de trabajo se denominan formalmente comités 359 , aunque en la práctica no se utiliza esta denominac ión, sino sim plemente “grupos de trabajo” ( working groups ). Pueden crearse grupos de tra bajo dedicados a c ualquier materia o asunto referente a la preparación de decisiones relativas a la organización y funcionamiento de Eurojust, o especializados en determinadas formas de delincuenc ia o problemas procesales que formen parte del á mbito de competencia objetiva de la Agencia 360 . Cada grupo es tá formado por va rios miembros nacionales, suplentes y /o asistentes, de los cuales uno ejercerá l as fun ciones de presiden cia — pr incipalmente, convocatoria de las reuniones y di rección de los tr abajos — y presentará las conclusiones de sus trabajos al Cole gio . L a creación de estos grupos de trabajo ad hoc , así como el 355 Vid. ar t. 4 Reglamento interno de Eurojust, cit . 356 Vid. ar t. 5 Reglamento interno de Eurojust, cit . 357 Vid. ar t. 9 Reglamento interno de Eurojust, cit . 358 V.g. todas las decisiones q ue req uieran la aprob ación p osterior d el Consejo d eberá ad optarse p or mayoría de do s tercios (ar t. 9.4 Reglamento interno d e Euroj ust, cit .) . 359 Art. 6 Regla mento interno de E urojust, cit . 360 Art. 6.1 Regla mento interno d e Euroj ust, cit . 98 nombramiento de sus miembros y d e sus presidentes, requieren la previa aprobación mediante una decisión adoptada por mayoría de dos tercios del Colegio. Los grupos deben informar de sus trabajos al Cole gio y pu eden ejercer fun ciones por delegación de éste, incluida la de representación 361 , salvo en lo relativo a aquellas cuestiones que l a Decisión de Eurojust prevé ex presamente que deban ser lle vadas a cabo por el Cole gio ( v.g. la función del Cole gio en relación con las denegaciones o dificultades reitera das del art. 7.3 de la Decisión ). El deber d e información y las funciones que cada comité podrá ejercer po r delegación deberán ser especificadas con precisión en cada decisión de creación 362 . L as re uniones de los grupos de trabajo debe n ser conv ocadas por su presidente con, al menos, dos días de antelación, y son apoyados administrativamente por un secretario que puede se r el Secretario del Coleg io, el director administrativo , o persona que ellos designen previa consulta con el P residente de Eur ojust 363 . Inicialmente, el Colegio contó con hasta veintiún grupos diferentes para flexibilizar su funcionamiento, pero enseg uida se comprobó que esta ex cesiva proliferación de grupos, lejos de resultar ben eficiosa, era contraproducente, llegando a duplicarse funciones ; además, muchos miembros na cionales, suplentes y / o asistentes terminaban p articipando sim ultáneamente en varios de estos g rupos, por lo que re sultaba materialmente imposible a cudir a todas las reuniones convocadas y or ganizar los trabajos de manera correcta. P or estas razones, el número de grupos de trabajo se ha ido reduciendo progre sivame nte. 2.4.3.2 Reglamento (UE) 2018/1727 El Colegio de Eurojust seguirá siendo el órgano colegiado compuesto por todos los miembros nacionales de los Estados miembros en cada momento, al menos en lo que se refiere al d esempeño de sus funciones operativas. No obstante, cuando el Cole gio ejerza funcion es de gestión, a los miembros nac ionales se suma rá un representante de l a Comisión pa ra la fo rmación de l Cole gio 364 , que será l a mi sma persona que representará a la Comisión en el nuevo Consejo Ejecutivo de Eurojust , nuevo ór gano creado por el 361 Vid. ar t. 6.2 y .3 Reglamento interno de Eurojust, cit . 362 Art. 6.3 in fine Reglamento interno de Eurojust, cit . 363 Art. 6.4 Regla mento interno d e Euroj ust, cit . 364 Art. 10.1 b) Reglamento (UE) 201 8/1727, cit. 99 Reglame nto qu e absorberá la may or p arte de las funciones de ge stión y qu e e studiaremos posteriormente al tratar las funciones no operativas de la Age ncia 365 . El sistema de elección del P residente y los dos vicepresidentes de Euroju st, así como el detalle de sus funcion es , cuestiones ambas que actualmente no se encuentran regulada s en la D ecisión Eurojust sino en su Reglamento interno, aparecen específica y detalladamente re gulada s en el Reglame nto (UE) 2018/1727 366 . Conforme al mi smo, e l Colegio elegirá a su Presidente y a sus dos vice presidentes de entr e sus miembros por mayoría de dos tercios en primera votación , o may oría simple en caso de ser necesaria una se gunda votación para la el ección d e los vic epresidentes — no así par a la elección del Presidente, que seg uirá r equiriendo el apoyo de una ma y oría de dos t ercios — . La s funciones del P residente vienen también establecidas en el p ropio Reglame nto 367 y no son m ás que una reedición de las ya contempladas en el actual Reglamento interno de la Eurojust 368 . A may or abun damiento, el Reg lamento permite al Presidente el desempeño de cualesquiera otra s funciones que le sean asi gnadas c onforme al Reg lamento interno 369 , por lo que he mos de entender que este último seg uirá siendo la norma de referencia en lo relativo al reconocimiento y ejercicio de sus funciones. Los vicepresidentes, además de sustituir al Presidente cuando así se requiera, ejercerán todas las funciones propia s que éste les encomiende 370 . El mandato del Presidente y d e los vicepresidentes se ex tenderá hasta los cuatro años, con posibilidad de una única r eelección. La elecc ión d e un mi embro nacional como Presidente o vi cepresidente de Eurojust producirá el efecto, ahora s í claramente estipulado, de qu e el mandato de éste como miembro na cional se verá ampliado automáticamente para que pueda ejercer su ca rgo completamente y de manera 365 Vid. infra apar tado 3.3. 366 Art. 11.1 Reglamento (UE) 20 18/1 727, cit. 367 Art. 11.2 Reglamento (UE) 20 18/1 727, cit. 368 Vid. ar t. 4 Reglamento interno de Eurojust, cit . 369 Art. 8.2 c) Reglamento (UE) 2 018/172 7, cit. 370 Especifica el Reglamento (UE) 2018/17 27 que las funciones que puede enco m endar el P residente a cualquiera de los vicepreside ntes se circunscribe n a las c onte m pladas p ara él mismo en el art. 1 1.2. Considera mos que esta redacció n es mucho m ás acertada qu e la actual redacción del art. 5 del Reglamento interno de Eurojust, q ue no precisa que tipo de fu ncio nes p uede enco me ndar el Presidente a los vicepresidentes. 100 adecuada 371 . El mandato de l Presidente o vicepresidente qued ará exti nguido, bien por el transcurso del tiempo máxim o estipulado, limitad o a ocho años (cuatro años de mandato inicial más cuatro años de reelección), bien por destitución anticipada acordada por el Colegio por ma y oría de d os terc ios (exclu y éndose el voto del a fectado) en el caso de que éste haya dejado de cumplir las condiciones exigidas para el ejercicio de su cargo 372 . Como novedad int roducida por el nuevo Reglamento, cuando un miembro nacional sea el egido Presidente de Eurojust , se pe rmitirá a su Estado miem bro de origen destacar a otra persona p ara que re fuerce la oficina nacion al mientras perm anezca en el ejercicio del cargo 373 , pudiéndose solicitar en est e caso, mediante un me canismo d e compensación, que part e de los gastos ocasionados sean sufra gados con cargo al presupuesto de Eurojust 374 . Sin embargo, nada dice e l Reglamento sobre las condiciones específicas que debe reunir esta pe rsona — solo utiliz a la ex presión “persona debidamente cualifica da”— , ni qué posición deberá desempeña r dentro de la delegación nacional — adjunto, asistente, expert o nacional d estacado — . En nuestra o pinión, el hecho de que este prece pto omita como requisito previo que esta p ersona deba ost entar la condición de juez, fiscal o a utoridad judicial equivale nte parece indica r que se está pensando en la figura de un asistente del miembro nacional. Sin embargo, nada d e lo dispu esto en el Reglamento excluye l a posibil idad de que el Estado miembro afec tado opte por otorgar a la person a destacada el stat us de adjunto, siempre y cuando é ste cumpla con los requisitos ex igidos para e l desempeño de dicho cargo. La s reuniones del Cole gio cuando ejerce funciones operativas s erán convocadas por su Presidente, y deb en tener un a periodicid ad mínima mensual, si bien el Cole gio puede reunirse en cualquier momento por iniciativa del Presidente o si así l o solicitan, al menos, un tercio de los miembros nacionales 375 . Si la reunión tiene como objeto la discusión de tareas de ge stión del Coleg io, la Comi sión también e stá facultada para 371 Art. 11.5 Reglamento (UE) 20 18/1 727, cit. 372 Art. 11.6 Reglamento (UE) 20 18/1 727, cit. 373 Art. 11.7 Reglamento (UE) 20 18/1 727, cit. 374 Art. 11.7 párrafo 2º y art. 12 Reg lame nto (UE) 2 018/1727, cit. 375 Art. 13.1 y 13.2 Reglamento ( UE) 20 18/1727, cit. 101 solicitar la convocatoria de la reunión 376 — previsiblemente, a tr avés de su representante en el Coleg io — . Como novedad, y fruto d e la ya anunciada estrecha relación que deben ma ntener ambos órganos, Eurojus t deberá enviar a la Fiscalía Europea el orden del día de las reuniones del Cole gio qu e va y an a celebrarse y qu e puedan afectar a cuestion es relevantes para el eje rcicio de las funciones de la Fiscalía Europea. En estos casos, representantes de la Fiscalía Europea p odrán participar en la r eunión del C olegio de Eu rojust con voz pero sin voto, así como t ambién se les debe facilitar todos los documentos relevantes en los que se fundamente el orden del día 377 . En lo relativo a las r eglas de vot ación, el Re glamento estipula qu e “salvo indicación en contrario, y cuando no se pueda alc anzar el consenso, el Colegio adoptará sus decisiones p or ma y oría de sus miembros” 378 . Desgrana ndo este pr ecepto, e ntendemos que el Colegio debe bus car siempre la unanimid ad en sus decisiones y , en caso de que esto no sea posible, generalmente bastará con la aprobac ión por ma yoría simple , salvo que, para un asunto conc reto, el p ropio R eglamento — o incluso, el Re glamento interno, siempre y cuando no se oponga a lo dispuesto en el R eglame nto — requiera una ma y oría mayor ( v.g. la aprobación del presupuesto anual re quiere una ma y orí a de dos tercios 379 ). Cada miembro nacional seguirá teniendo un solo voto, pero ahora se reconoce específicamente la posibilidad — que y a debíamos entender reconocida, pues su función es suplir al miembro na cional — de que el adjunto y , en su ausencia, el asistente que cumpla con los requisitos exigibles para ser miem bro nacional, puedan emiti r s u voto en caso de a usencia de su miembro nacional respectivo 380 . 376 Art. 13.2 in fin e Reglamento (UE) 2018/17 27, cit. 377 Art. 13.3 Reglamento (UE) 20 18/1 727, cit. 378 Art. 14.1 Reglamento (UE) 20 18/1 727, cit. 379 Art. 5.2 e) Reglamento (UE) 2 018/172 7, cit. 380 Art. 14.2 Reglamento (UE) 20 18/1 727, cit. 108 expertos en cooperación que, por diferentes circunstancias, no ostentan ninguno de los diferentes cargos que pos ibili tan el acceso al SCNE — v.g. un punto de contacto de otras redes no contempladas en el Reg lam ento — , o que ex ceden el número máx imo contemplado en la normativa — v.g. un cuarto punto de contacto de la RJE — . S in embargo, no es posible d eterminar el alcance de la fórmula condicional “si ha lu gar” , ya que el Reglamento no establece en qué supuestos y en cuál es no estaría ju stificado este nombramiento, ni tampoco dete rmina si serán lo s Estados miembros o, e n cambio, la propia Eurojust, quiénes controlen, decida n y admitan ex cepcionalmente el nombramiento de este miembro adicional. En lo relativo a su funcionamiento, l as funciones d el SCNE se mantienen práctica mente invariada s, con ex cepción de l a obligación de mantener estre chas relaciones con la unidad nacional de Europol, que ahora se ex tiende a otros puntos de contacto de la RJ E y a otras autoridades na cionales compet entes 422 . Por otra pa rte, se añade la obli gación d e in formar al miembro n acional de todas las r euniones convocadas por el SCNE en las que se traten cuestiones relacionadas con casos en lo s que trabaja Eurojust, pudiendo el miembro nacional asistir si es necesario 423 . Esta obligación no estaba reconocida de ma nera expresa en la anterior Decisión, aunque en España, como hemos vist o anteriormente, y a incluimos una obligación de na turaleza an áloga en nuestra ley de transposic ión. Célula de Coordinación de Em e rgencias 2.4.5.1 Decisión 2002/187/JAI Introducida también por la modificación de la De cisión operada en 2008 424 , la Célula de Coordinación d e Emergencias (CCE) co nstitu y e una estructura de Eurojust que permanece siempre operativa para recibir y tramitar solicitudes de asistencia urgentes de las autoridades nacionales de los Estados miembros. La razón de ser de esta unidad es el mantenimiento de un servicio especial “de guardia” en las delegac iones nacionales, que garantice la respuesta y asis tencia de Eurojust más allá del hora rio de trabajo habitual de 422 Art. 20.7 d) Reglamento (UE) 2 018 /1727, cit. 423 Art. 20.6 Reglamento (UE) 20 18/1 727, cit. 424 Art. 5 bis Dec isión 2002 /187/JAI (versión consolid ada), cit. 109 la A ge ncia, ante asuntos que, por su naturaleza y /o a juicio de las a utoridad es na cionales, no admiten demora e n su tramitación. La CCE lleva ope rativa desde verano de 2011 425 . La C CE está compuesta por un punto único de contacto de Eurojust y por un repre sentante por cada Estado miembro. La funci ón de representante de la CCE debe ser ejercida , necesariamente, por al guno de los sigu ientes miembros de l as delegaciones nacionales de Eurojust en La Ha y a : po r el mi embro nacional, por su suplente o por un asistente con capacidad de sustit ución 426 . Quién actúe como representante de la CCE, deberá contar con absoluta disponibilidad para actuar en cualquier momento en el que se le requiera (veinticuatro horas al día los siete días d e la semana) y poder ejerc er, a petición de sus autoridades nacionales, las funciones y competencias propias del miembro nacional reconocidas por su Estado miembro 427 . El ejercicio de la función d e repre sentante de la CC E puede ser alternada por varias p ersonas de la delegación, a condición de que, en todo momento, exista una única pe rsona que preste es te servicio 428 . El recurso a la CCE está re servado para jueces y m agistrados, fiscales y mi embros de las FCSE. Estos pueden ac c eder a e ste servicio desde cualquier Esta do miembro contactando di rectamente a través un número de teléfono internacional gr atuito o, si se encuentran en un tercer estado, a tra vés de un número especial de Países Bajos. El funcionamiento del CCE es el siguiente : iniciado el contacto telefónico , u n sistema de gestión de llamadas contestará y remit irá la llamada a l a persona responsable de la CCE de la deleg ación nac ional requerida, que atenderá a la autoridad que contacta en su propio idioma. Una vez ex plicado el motivo de la llamada y el alcance de la asistencia soli citada, el repre sent ante de la CCE ejer cerá las funciones que sean precisas para dar curso urgente a la solicitud d e su autoridad nacional, lo qu e pu ede inclui r el contacto urgente con ot r os representantes del CC E de ot ros Estados miem bros en cu yo territorio deba e jecutarse la solicitud 429 . Este modo de proceder hace de la CCE un cauce especialmente idóneo para solicitar la ejecución urgente de solicitudes de cooperación 425 Vid. Eu rojust Annua l Report 2011 , p. 56. 426 Art. 5.2 Decisión 2 002/1 87/JAI (versión consolidada) , cit. 427 Art. 5.3 bis in fine , cit . 428 T al es el caso de la dele gació n esp añola, q ue dec idió establ ecer una alterna ncia se manal en el ejer cicio de la fun ció n de representante d e la CCE entre el m iembro na cional y su suplente/adj unta. Vid. Memoria Anua l del Miembro Nacional de Españ a en Eurojust 20 14 , p. 9 0; art. 28.3 Ley 16/201 5, cit . 429 Art. 5.3 bis Decisión 200 2/187/J AI (versión consolidad a), cit .; art. 28.2 Ley 16/201 5, cit . 110 judicial y, de manera especial, instrumentos de reconocimiento mutuo 430 ( v.g. una ODE de c arácter urgente), constitu y endo un valor añadido a l as funciones y se rvicios ofrecidos por Eurojust. 2.4.5.2 Reglamento (UE) 2018/1727 Pocos son los cambios introducidos en esta estructura por el nuevo Reglamento , pero no por ello desdeñables . L a principal novedad introducida es el reconocimiento de la potestad para ejercer la función de representante del CCE a los experto s nacionales destacados. Así pues, po drán se r r epresentantes del CCE de cada Estad o el miembro nacional, su adjunto, un asistente con c apacidad de sustitución o un experto nacional destacado 431 . Probablemente, esta ampliación tiene como objetivo servir de vía pa ra ali gerar la carga de trabajo de los mi embros nacionales, adjuntos y asistentes con facultad de sustitución de aquellas d elegaciones que cuentan con un volumen importante de casos o que, por situaciones co yunturales o estructurales, no cuentan con su ficiente personal destacado en la delegación . Es preciso tener en cuenta que, en delegaci ones como la española, el miembro nacional se h a visto abocado a ejercer de responsabl e del CCE de manera continuada 432 . Si solo tuviéramos en cuenta este aspecto, la extensión de est a responsabilidad a los expertos nacionales d ebería valorarse mu y positiv amente, pues permitiría flexibi lizar el ejercicio de esta funció n. Sin embargo, d esde el p unto de vista funcional, c reemos que el reconocimiento del ejercicio d e esta función a los ex pertos nacionales de stacados carece de sentido. Si atendemos al resto de personas qu e, ori ginaria y a ctualmente, están en condiciones de actuar como re sponsable del CCE (miembro nac ional, adjunto y asistente con capacidad de sust itución), comprobamos enseguida que, a pesar de sus diferencias, todas ellas tienen como común denominador la posibilidad de ejercer, bien en nombre propio o bien mediante sust itución o deleg ación, las funciones reconocidas por el Reglame nto a los mie mbros nacionales. Nóte se que t anto la Decisión como el 430 Esta es la función que rec onoce expresa m ente el ar t. 5 bis ap artado 3 de la Decisión 20 02/1 87/JAI (versión consolidad a), cit. 431 Art. 19.2 Reglamento (UE) 20 18/1 727, cit. 432 Vid . Memoria Anua l de Actividades del Miemb ro Nacion al de Españ a en Eurojust 2017 , p. 1 55. 111 Reglame nto solo reconocen la capacidad para ser responsable del CCE a aquellos asistentes que reúnan las condiciones para sustit uir al miembro n acional, ex cluyendo tácticamente a quiénes no reúnan estas c ondiciones. En este sentido, parece evidente que la intención del leg isl ador europeo es requerir que las personas que ejercen de responsables del C CE estén en condiciones de pr estar el más alto grado de asistencia posible. Dicho lo anterior, la figura del ex perto nacional destacado no es, ni mucho menos, equivalente a las otra s figuras anteriormente descritas. De hecho, al gunos expertos nacionales destacados en las delegaciones nacionales ni siquiera ost entan la c ondición de autoridad judi cial. Lógicamente, estas personas pueden no reunir los r equisitos necesarios para llevar a c abo, de manera u rgente, l as funciones y competencias reservadas a miembros nacionales, adjuntos y asistentes sustitutos. Por lo tanto, no resulta coherente mantener, po r una parte, la exclusión de los asi stentes sin facultades de sustit ución, mientras se rec onoce, al mismo tiempo, la posibilidad de e jer cer de re spons able del CC E a los ex pertos nacionales destacados. Si la int ención prioritaria del le gislador europeo al emprender esta reforma era flexibilizar el acceso a la posi ción de respons able del CC E — opción que consideramos errónea — , debería al menos haber establec ido un rég imen cohere nte en el que se permitiese también a todo tipo de asistentes, y no solo a los que cuentan c on capacidad de sustitución, ejercer esta función. Más allá de esta novedad, el nuevo Reglamento aña de una nueva cláusula, que podríamos denominar “ d e debida diligencia ” , en l a que se exige que los rep resentantes d e la CCE actúen de forma eficiente y sin dil ación cuando ejecuten la solicitud de su Estado miembro 433 . Dicho precepto no deja de consistir en la exigencia de un comportamiento que de por sí ya se pr esupone a los responsables d e la C CE, sin que por otr a parte añada ningún tipo de indicador objetivo para evaluar su actuac ión — v.g. un plazo temporal de contestación o respuesta — ni prevea nin gún tipo de consecuencia derivada d e una eventual fa lta de diligencia. 433 Art. 19.3 Reglamento (UE) 20 18/1 727, cit. 112 2.5 El ejerc icio de las f un ciones operativas de Eurojust La s funciones de Eurojust pueden ser ejercidas a través de uno o varios de los miembros nacionales involucrados (intervención individual) o bien por el Colegio de Eurojust en el ejercicio de sus funciones operativas (intervención colegiada ). El art. 5 de la Decisión establece una primera distinción entre cuáles son las funciones que pu eden ser des empeñadas por los miembros nacionales en su actuación individual y cuá les deben ser acordadas por el Colegio. En este sentido, las funciones encomendadas a los miembros nacionales se encuentran reconocidas en el art. 6 de la Decisión 434 , mientra s que las funciones que deben ser desempeñadas cole giadamente se detallan en el art. 7 d e la Decisión 435 . A pesar de lo anter ior, d iscernir entre las situaciones en las que Eurojust ejerce sus competencias de manera individual de a quellas otras en las que actúa colegiadamente no es, e n la prá ctica, una tarea sen cilla. Esto se de be, en gran medida , a que l a may oría de las func iones atribuidas al Colegio s e corresponden, como veremos poster iormente, con las atribuidas correlativa mente a sus miembros na cionales de man era indivi dual. En estos supuestos, los únicos parámetros que permiten di stinguir cuando Eurojus t debe actuar colegiadamente son los recogidos en el propio a rt. 5 apartado 1 b) de la D ecisión: cua ndo así lo soliciten uno o varios miembros nacionales afectados 436 ; cuando se re fieran a investigac iones o actuaci ones judiciales que tengan repercusiones a escala de la Unión o puedan afe ctar a más Estados miembros de los im plicados de man era directa 437 ; cuand o se plant ee una cuestión general relativa a la consecución de los objetivos de Eurojust 438 ; cuando así lo establezca n otras disposiciones de la propia Decisión de Eur ojust 439 . Pese a ello, es cierto que la propia Decisión im pone el deber de clarificar, p ara cada función concre ta desarrollada por Eurojust , si ésta es ejercida de manera individual por parte de los miembros nacionales o, por el contrario, de manera colegiada 440 . 434 En virtud del ar t. 5 a) Decisión 20 02/1 87/JAI (versión consolidad a), cit. 435 En virtud del ar t. 5 b) Dec isión 2002/1 87/JAI (versión consolid ada), cit. 436 Art. 5.1 b ) i) Decisión 20 02/187/JAI (versión consolidad a), cit. 437 Art. 5.1 b ) ii) Decisión 20 02/187/J AI (versión consolidada), cit. 438 Art. 5.1 b ) iii) Decisión 20 02/187/J AI (versión consolidada), cit. 439 Art. 5.1 b ) iv) Decisión 200 2/187/JAI (versión cons olidada), cit. 440 Art. 5.2 de la Decisión 2002 /187/JAI, q ue advierte d e que, en el desarr ollo de sus funciones, Eurojust debe indicar si act úa a tra vés de uno o varios d e sus mie m bros nacio nales (art. 6) o c omo Coleg io de 113 En lo que se refiere a los cambios introduc idos en este ámbito por e l nuevo Reglame nto, como paso previo a an alizar las nuevas funciones reconocidas a los miembros na cionales por la nueva regulación de la Ag en cia, he mos de explicar que se ha producido un cambio sistemático. En lugar de de dicar dos prece ptos independientes pa ra regular, respectivamente, las competen cias recono cidas a los miembros nacionales en su actuac ión individual y al Coleg io en su actuación colegiada, el nuevo Reglamento dedica ahora un único precepto a exponer todas las competenc ias que pueden ser ejerc idas por Eurojust 441 para, acto seguido, detallar en el siguiente artículo cuáles de esas competencias pu eden ser ejerc idas por los mi embros nacionales y cuáles se reservan al Colegio 442 . Este cambio sis temático nos parece acertadísimo y a que, como ver emos en las siguientes páginas, el ejercicio de la mayoría de las funciones encomendadas a Eurojust se reconoce, simultáneamente, tanto los mie mbros nacionales com o al Cole gio, determinándose finalmente la competencia en función la concurre ncia de determinados requisitos. Es por ello por lo que este nue vo sistema re sult a ideal para evitar reiterac iones innecesarias que, en mu chos casos, llevan a confundir las funciones de una y otr a formación, a la vez que contribu ye a delimitar, de una manera mucho más p recisa, en qu é situaciones Eurojust pue de actuar a través de su s miembros nacionales o a través d el Colegio. Eurojust (art. 7 ). En este punto, a dverti mos de que la v ersión esp añola de la Decisión Eurojust contie ne u na diferencia r especto al re sto de versione s co nsultad as ( inglesa , f r ancesa, italiana, portuguesa y neerlandesa). La versión española del art. 5.2 d e la Decisión establece que “Cuando c um pla las funcione s previstas en el apartad o 1, Eu rojust indicará s i actúa a través de un o o varios d e los miem b ros n a cio nales (…) o colegiada mente (…)”. Sin em bar go, el resto de las versiones consultadas no realizan ninguna re mis ión expresa a las s upuestas funcio nes reconocidas en el art. 5.1 de la Decisión, si no a las f uncio nes de Eurojust en general [ vid. v. g. versión inglesa de la Decisión Euroj ust: “ W hen it fulfils its tasks , Eurojust (…)”]. Considera mos que esta referencia al apartad o 1 que aparece e n la versión española es un erro r que h a se ha mantenido e n el tiempo, puesto q ue el art. 5 .1 de la Decisión d e Euroj ust no establece e n ningú n momento cuáles son las funciones de Euroj ust, sino que detalla la s diferentes ma neras e n q ue éstas pued en ser dese m peñadas, es to es, a travé s de lo s miembros nacionale s o a través del Colegio. Po r esta razó n, a fin de evitar posibles erro res de interpretació n, preferimos remitirnos a la versión in glesa de este prec epto co ncreto de la Decisión Euroj ust. 441 Art. 4 Regla mento (UE) 2 018/172 7, cit. 442 Art. 5 Regla mento (UE) 20 18/1727 , cit. 114 Funciones ejerc idas por los miembros nacionales 2.5.1.1 Decisión 2002/187/JAI Al contrario de lo que p udiera pensarse indi ciariament e, la m a y or parte de las funciones y competencias encomendadas a E urojust se ejercen a través de l a s delegac iones nacionales y la actuación individual de sus miembros na cionales. La ma yor parte de estas funcion es y comp etencias vi enen reconocidas en los a rts. 6 y 9 d e la Decisión Eurojust. La s funciones específicas que pueden desa rrollar los miembros nacionale s se encuentran en el art. 6.1 d e la Decisión. En este sentido , pueden dirigir solicitud motivada a las autoridades competentes afectadas para que realice n las siguientes act uaciones: 1) “ Lleven a cabo una in vestigación o unas actuaciones judi ciales sobr e h echos concre tos” 443 , lo que supone instar a las autoridades nac ionales a iniciar a ctuaciones penales con base en información recibida por Eurojust. El mi embro n acional puede solicitar a sus autoridades que abran una investigación penal sobre hechos co ncretos, pero en nin gún c aso pued e i mponer su decisión. No obstante, en p aíses como España, en el que impera e l principio de legalidad, si no e xiste previamente una investi gación criminal por los mismos hechos, las autoridades nacionales se verán compelidas, de facto , a abrir una investigación por todos los hechos que revistan carácter criminal y que ll egue n a su conocimiento a través de su miembro nacional. 2) “Recon oz can que una de ellas pue de estar en m ejores condicione s p ara llevar a cabo una investigación o unas actuaciones judiciales sobre hechos conc retos” 444 , func ión directamente relacionada con la prevención y resolución de conflictos de jurisdicción, núcleo prin cipal del presente estudio y que será debidamente analizada en ap artados posteriores de este trabajo. Ba ste aquí apuntar qu e esta competencia puede actuar como contrapartida de la competencia descrita en el párrafo anterior — solicitud de apertura de una investigación criminal — , pues de lo que se trata en este caso es de invitar a una autoridad nacional a qu e renuncie a la investi gación y /o enjuiciamient o de unos hechos concre tos en f avor de otra autoridad de otro Estado miembro. En este caso, hay que 443 Art. 6.1 a) i) Decisión 200 2/187/J AI (versión consolidada), cit. 444 Art. 6.1 a) ii) Decisión 20 02/187/J AI (versión consolidada), cit. 115 advertir nu evamente de q ue les será mucho más difícil poder c umpl ir con e sta solicitud a las autoridades nacionales de países como España, regidos férreamente por el principio de legalidad. 3) “Realicen una coordinación entre las autoridades competentes de los Estados miembros afec tados” 445 , función que puede identific arse — si bien no exclusivamente — con la parc elación de investig aciones y que, como veremos posteriorme nte, puede ser un método idóneo para prevenir una potencial situación de conflicto de jurisdicción. La parce lación de investi gaciones supone la estrecha coordinación de las autoridades nacionales de los dif erentes Estados miembros i nvolucrados para, de común acuerdo, circunscribir sus respectivas investig acion es a determinados a spectos de la actividad delictiva — elemento objetivo — o respecto a determinados sujetos — elemento subjetivo — . L ógicamente, no todas las investigaciones admiten este tipo de “fraccionamiento” de la investigación, ni todos los orde namientos son lo suficientemente flexibles como para pe rmitir esta práctica — nuevamente, pensemos en la s limi taciones impuestas por el principio de le galidad — , pero en aquella s situaciones en las que esta práctica sí es admisible, la relación coste-beneficio para las investigaciones afectadas suele ser óptima. 4) “Creen un equipo conjunto de investigación, de conformidad con los instrumentos de cooperación pertinentes” 446 . L a im plicación de Eurojust e n los ECI , instrumentos de cooperación judicial y /o policial avanzado s en cu yo marco es posible adoptar un amplio abanico de medidas de investi gación, y a h a sido puesta de manifiesto con anterioridad en este t rabajo 447 . El EC I supone la consec ución de un acuerdo entre las autoridades nacionales d e los diferentes Estados miembros que participarán en el mismo para afrontar, de manera conjunta y coordin ada, la investi gac ión de unos hechos criminales. En dicho acuerdo, que variará c onforme a las necesida des de cada investigac ión conjunta, se establecerán una s erie de disposiciones necesarias — descripción del objeto de la investigación, fines co munes, duración — , se d eterminará su organización, su funcionamiento y se añadirán tantas otras disposiciones como se estimen 445 Art. 6.1 a) iii) Decisión 200 2/187/J AI (versión con solidad a), cit. 446 Art. 6.1 a) iv) Decisión 2002 /187 /JAI (versión consolidada) , cit. 447 Vid. sup ra ap artado 2.4.2, en especial pp . 90 - 91 . 116 convenientes 448 . Veremos posteriormente cómo el E C I puede ser un instrumento eficaz para la prevención y r esolución de los conflictos de jurisdicció n, pues permite la coordinación t emprana entre autoridades nacion ales para delimitar el ejer cicio de su jurisdicción en relación a los hechos criminales transnacionales objeto de investigación conjunta. 5) “Faciliten cuanta infor mación sea necesaria p ara que Eurojust desemp eñe sus funciones” 449 . En la práctica, la obli gación de información a Eurojust que recae sobre las autoridades nacionales cuando se cumplen ciertos criterios, específicamente detallados en el art. 13 de la Decisió n tras la reforma de 200 8, es f recuentemente desatend ida 450 . Po r ello, esta posi bilidad de solicitar autónomamente información por pa rte del miembro nacional tiene una impo rtancia vital para garantiz ar que Eurojust pueda desempeñar correctamente sus f uncio ne s. 6) “Tomen medidas especiales de investigación” 451 , como una entrega vig ilada o la intervención de un agente enc ubierto. 7) “Tomen cualquier otra medida que esté justificada en relación con la investigac ión o las actuaciones judiciales” 452 , precepto que actúa a modo de cláusula de cierre, sin que en ningún caso implique que pueda ordenar autónomamente medidas de investigac ión. La s autoridades nacion ales a las que los miembros nacionales cursen estas solicitudes pueden d ecidir no at enderlas, pues no s on en ningún caso vin culantes. Ahora bien, como novedad tras la Decisión de refuerzo de 2008, si de ciden no hacerlo, deberán informar sin demora ind ebida de su decisión y lo s motivos que la fundan 453 . En el ca so 448 HERN ÁNDEZ LÓP EZ, A., «Reflexiones e n torno a la excl usión d e los Eq uipos Conj untos de Investigación en la D irectiva 2 014 /41/UE», op . cit. p. 2 15. 449 Art. 6.1 a) v) Decisión 2002 /187/JAI (versión consolidad a), cit. 450 Conforme a l informe final de la evaluació n e xterna realizad a por la co nsultora E Y (Docu m ento del Consejo 1 1260/15, cit ., p. 43), mucha s delegaciones e xpresaro n sus dudas sobre si el art. 13, especial men te, sus apar tados 5 a 7, podrían tener u n i m pac to ne gativo en las relaciones e ntre Eurojust y los Estados miembros, por entender q ue la obligación de informar en deter minados casos puede choca r con la concepción de que Euroj ust solo deb e actu ar en caso de q ue su intervención sea sol icitada por las autoridades nacionale s. 451 Art. 6.1 a) vi) Decisión 2002 /187 /JAI (versión consolidada) , cit. 452 Art. 6.1 a) vii) Decisión 2002 /187 /JAI (versión consolidada ), cit. 453 Art. 8 Deci sión 20 02/1 87/J AI (versión co nsolidada), cit. Original mente, e ste deb er de m o tivación solo se contem plaba respecto de las solicitudes cursadas en ej ercicio de las funciones d el Colegio (ar t. 8 en relación con el ar t. 7 a) de la Decisión 200 2/187/JAI, cit .). H oy este deber se extiende tan to a las solicitudes 117 de que no pueda motiva rse la decisión porque l a autoridad nacional entienda que ello podría perjudicar intereses fundamentales de la seguridad nacional o podría poner en peligro la seguridad d e la s personas, podrá alegar como motivo la concurrencia de dichas circunstanc ias 454 . Entre las funciones qu e podríamos calificar como generales, los m iembros nacionales garantizará n que las autoridades nacion ales se informen mutuamente sobre las investigac iones y actuaciones de las qu e tenga con ocimiento Eurojust 455 ; ay ud ará, p revia petición de las autoridades nacionales competentes, a gara ntizar la mejor coordinación posible entre ellas 456 ; colaborará para mejorar la cooperación entre las a utoridade s nacionales 457 , cooperará y consultará con la RJ E 458 , así como prest ará apoy o a investigac iones y actuaciones judiciales que afecten a un único Estado miembro en aquellos casos que así lo permite la Decisión de E urojust y previo acuerdo del Colegio 459 . Los Estados miembros deben garantizar que las autoridades nacionales competentes responden sin demora indebida a l as solicitudes motivadas que le sean remitidas por parte de Eurojust 460 . En España, las a utoridades nacionales tienen un plazo ge neral de contest ación de diez días, que pu ede ampliars e siempre y cuando se comuniquen sin demora los motivos del retraso o la imposibilidad de acceder a lo solicitado 461 . En caso de no poder motivar la negativa por entende r que hacerlo podría perjudicar a los int ereses de la seguridad nacional o poner en peligro el desarrollo de investigac iones en c urso o comprometer la se gurida d de l as pe rsonas, la autoridad nacional española podrá limitarse a mot ivar su ne gativa con b ase en tales circunstanc ias 462 . cursadas po r lo s miem b ros nac ionales [art. 6.1 a) Decisión Euroj ust) co mo por el Co legio (ar t. 7. 1 a) Decisión Euroj ust]. 454 Art. 8 in fin e Decisión 20 02/187/J AI (versión consolidada), cit. 455 Art. 6 b) Dec isión 2002 /187/JAI (versión consolidad a), cit. 456 Art. 6 c) Decisión 2 002/1 87/JAI (versión consolidada) , cit. 457 Art. 6 d) Dec isión 2002 /187/JAI (versión consolidad a), cit. 458 Art. 6 e) Decisión 2 002/1 87/JAI (versión consolidada) , cit. 459 Art. 7 f) Decisió n 2002 /187/JAI (versión consolidada) , cit. 460 Art. 6.2. Dec isión 2002 /187/JAI (versión consolidada) , cit. 461 Art. 22.2 Ley 16/2015 , cit . 462 Art. 22.5 in fin e Ley 16/2015, cit . 124 y a no existe ninguna referencia a la participación de Eurojust, situac ión qu e, en pal abras de J I MÉNE Z-VILLAREJO, supone “ una oportunidad perdida ” 493 . Finalmente, también pueden identificarse algunas remisiones puntuales a funciones reconocidas a Eurojust en varios instrumentos de armonización de derecho penal sustantivo basados en e l art. 83 TFUE. Ta l e s el caso de las refe r encias que existen en la Directiva sobre terrorismo en r elación co n la determinación d e la jurisdicción competente 494 o sobre el apoyo y coordinación de investigaciones relacionadas con los delitos P I F 495 . 2.5.2.2 Reglamento (UE) 2018/1727 El nuevo Re g lamento de Eur ojust vuelve a reconocer al Colegio el ejercicio de las mismas funciones previstas para el miembro nacio nal. En este sentido, el Colegio est ará también fac ultado para ejercer las funciones generales y específicas descritas en e l art. 4, apartados 1 y 2 del Re glamento, siempre y cu ando se cumpla cualquiera de las dos condiciones, que e ntendemos que son condicione s de cará cter alternativo 496 , es tablecida s por e l art. 5.2 del Reglamento : cuando e l caso comprenda investigaciones o incoación d e 493 Memoria de activida des d el Miembro Nacional de E spaña en Euro just 2017 , cit. , p. 94. No obstante, considera mos que la omisión de esta previsión por parte del legislador no d ebería impedir, en la p ráctica, que las autoridad es nacionale s requirentes pueda n infor m ar a Eurojust de cualesquiera dificultades q ue encuentren durante la tramitac ión de una OEI, pues el ejercicio de dicha fu nción sería plena m ente compatible co n las funciones e nco m endad as tanto al miembr o n ac ional como al Colegio. Dicho lo anterior, sí que co mpartimos la desazón q ue expresa JIMÉ NEZ VI LLAREJ O en su i nforme al critic ar la no inclusió n en la direc tiva OEI de un pr ecep to “espejo” resp ecto al existente e n el ar t 1 7.7 de la Decisión Marco 2002 /584/JAI — notificación a Eurojust en ca so de incumpli miento de plazo s — . En este caso, creemos que no es posible integrar el sile ncio normativo vía interpretac ión ana lógica de o tras fun ciones de Eu rojust, por lo que considera mos inexplicab le la omisión realizada en est e punto por el legislador euro peo. 494 Art. 19 Directiva (UE) 2017 /541 del P arlam e nto E uropeo y del Con sejo, d e 15 de marzo de 201 7, relativa a la lucha co ntra el terrorismo y por la que se sustituye la Decisión Mar co 2002/475/J AI del Consejo y se m odi fica la Decisión 20 05/6 71/JAI del Consejo (DO L 88 de 3 1 de marzo de 20 17). 495 Art. 15.1 Directiva (UE ) 2017/1 371, cit. 496 La dicció n liter al del art. 5.2 a) apar tados i) y ii) del Regla mento (UE) 2018/17 27 no es clara en este aspecto, ya que al de finir ambas co ndiciones p rescinde del uso de la co njunción “y”, al mismo tiempo que omite el uso de l a conj unción “o”. En consecuencia, inferimos su carácter alternativo a través de una lectura comparativa entre los tér minos en los q ue está redactad o este precep to y la redacció n de la actual Decisión 2002 /187/JAI (versió n consolidad a), cit ., que en su art. 5.1 b), dedicado a establece r los sup uestos q ue justifican la actuació n del Co legio, utiliza la expresió n “en cualq uiera de los ca sos siguientes”, estableciendo de manera meridiana el car ácter alternativo de estas dos condiciones [ vid. ar t. 5.1 b) apartad os i) y ii)]. Dicho lo anterior, creemos que el legislador europeo deb ería haber utili zado un a red acción más clara en el nuevo Regla mento (UE) 20 18/1727 , cit ., ya que la actual per mite i nterpretar errónea m ente el carácter cu mulativo de esta s d os condicion es, de tal maner a q ue la solicit ud de al meno s u n miembro nacional actuaría co mo requisito p revio, mientras que la r epercusión a escala d e la Unión sería el presupuesto obj etivo par a posibilitar la actuación del Colegi o de E urojust. 125 procesos penales que ten ga n repercusiones a escala de la Unión que puedan trascender más allá de los Estados mi embros directame nte implicados o cuando así lo solicite uno o varios miembros nacionales afectados 497 . Más allá de compartir l as funciones que y a tienen reconocidas los miembros nacionales, el Colegio contará a partir de la aplicación del R eglamento (UE) 2018/1727 con un gran el enco de competencias e xclusivas. Entre las de ma y or importancia, el artículo 5.2 letra b) del Reglame nto establece una remisión a las funciones descritas en su art. 4, apartados 3, 4 y 5, y que d etallamos a continuación: El art. 4.3 se refiere a la facilitación a Europol de dictámenes basados en los análisis que la propia Europol ha y a realizado, así como a la posibilidad de que Eurojust facilite apo yo de carácter logístico, incluida la tra ducción, interpretación y organización de reuniones de coordinación. El art. 4.4 contempla la función del C olegio de mayor relevancia para n uestro estudio. Este precepto establece que cuando dos o más Estados miembros no puedan ponerse de acuerdo sobre cuál de ellos debe emprender una investi gación o persecución penal tras haber recibido una solicitud previa por parte de Eurojust conforme al art. 4.2 apartados a) — solicitud de inicio de investigac ión o persecución sobre hechos criminales concre tos — o b ) — soli citud de aceptación de que una de ellas está en m ejor posición para la investigación o p ersecución — , Eurojust emitirá un dictamen por escrito sobre el caso que se enviará a los Estados miembros afectados. En definitiva, este artículo se refiere a la actuación del Colegio de Eurojust en la r esolución de conflictos de jurisdicción. El art. 4.5 en cambio se relaciona con la ap reciación de l a existencia de denegaciones o dificult ades reiteradas relativas a la ejecución de un a solicitud de cooperación o de reconocimiento mutuo. En esto s casos, bien p revia solicitud de una autoridad competente o b ien por propia iniciativa, y siempre y cuando la cu estión no haya podido ser resue lta previamen te por las autoridades nacionales competentes motu propi o o por mediación de sus m iembros nacionales, el Colegio d e Eurojust enviará un d ict amen sobre el caso a los Estados miembros afec tados. 497 Vid. ar t. 5.2 a) i) y ii) Re glamento (UE ) 2018/1 727, cit. 126 Pudiera parecer que l as f unciones que pueden dar luga r a los dictámenes de los nuevos arts. 4.4 y 4.5 del Reglamento no son más que la reedición y actuali zación de las mismas competencias ex clusivas y a reconocidas por el art. 7, apartados 2 y 3 de la Decisión, ambo s introducido s mediante la modifi cación d e 2008. Sin embargo, creemos que la nueva redacción omite una ca racterística d e estos dictámenes que, hasta la fecha, resulta fund amental: su valor jurídico . En el apartado anterior de es te estudio 498 apuntamos que l a Decisión establec ía, d e mane ra literal y meridiana, que estos dictámenes no vinculaban a las autoridades nacionales de los Estados miembros. En cambio, no encontramos rastro alguno de esta tajante afirmación en el texto del a rticulado del nuevo Reglame nto. En este sent ido, el Reg lamento d e Eurojust se limita ahora a establecer, en su art. 4.6, que los Estados mi embros podrán negar se a seguir l a solución o recomendación contenid a en estos dictámenes escritos cuando ello pudier a menoscabar intereses es enciales relativos a la se guridad na cional, ponga en riesgo el éxito de una investigac ión en curso o comprometa la seguridad de una persona 499 . Si efectuamos una lectura a contrario sensu de dicho precepto, podrí amos afirmar que la regla general aplicable a partir de la f echa de aplicación del nuevo R eglamento será que los Estados miembr os tienen el deber d e se guir la solución propuesta en di chos dictámenes por Eurojust, y que solo excepcionalmente podrán negarse a llevar a cabo su aplicación si conc urre alguno de los tres motivos expuestos anteriormente. En definitiva, podría int erpretarse que los dictámenes por escrito de Eurojust deben entenderse vinculantes como regla general, puesto que la s autoridades nacionales solo podrán separarse d e lo dispuesto en ellos previa acre ditación de alguno de los motivos excepcionales ex presamente tasados po r el Reglamento. Ahora bien, es ta conclusión preliminar, a la que podríamos acoge rnos con sumo entusiasmo tras una primera lectur a del precepto descrito, ti ene que s er inmediatamente matiz ada si inte rpretamos el Reglame nto en su conjun to. 498 Vid. sup ra ap artado 2.5.2.1. 499 Estos motivos co inciden con lo s ya establecid os en el art. 8 i) y ii) en relac ión con el art. 7 a) ii) de la Decisión de 20 02 de Euroj ust, y q ue per mitían dispen sar a las autor idades nac ionales q ue decid ían no seguir la solicitud d el Colegio d e Eurojust de la ob ligación de motivar su decisión. La refor ma d e la Decisión 2009 /426/JAI, cit., eliminó to tal m ente e stos m otivo s, con virtiendo la motivación d e la dec isión en una obligación de carácter general. Vid. MIRANDA RODRIG U ES, ANABELA., « Conflito s de j urisdição no espaço co mum europeu: O pap el d a E urojust na co nstrução d e so luções », en Revista Portugu esa d e Ciência Criminal , año 23, n.º 1, 2013, p. 54 . 127 En primer lugar, la propia redacción del Reglamento se encarga de impedir una interpretación en este sentido. A pesar de que no lo establece a través de su articulado, sí que indi ca, en sus considerandos, que los dictámenes por escrito de Eurojust no son vinculantes para los Estados miembros, aunque se les deba d ar r espuesta 500 . Dicho lo anterior, cabe preguntar se cuál es el valor jurídico que debemos reconocer a lo dispuesto en este considerando. De acue rdo con la doctrin a ma y oritaria 501 y la jurisprudencia del TJUE sobre sobre el valor jurídico de lo s considerandos de los actos de la Unión, si bien éstos no tienen valor j urídico vinculante ni pueden ser invocados pa ra establecer excepciones a las disposiciones del acto al qu e acompañan 502 , sí que resultan esenciales para su interpre tación 503 . Por lo tanto, parece que la voluntad del legislador europeo es mantener el cará cter no vinculante de los dictámenes de Eurojust , aunque para ello ha ya decidido utiliz ar una pe queña a firmación inse rta e n los más de setent a cons iderandos que contiene el Reg lamento (UE) 2018/1727. Ahora bien, lo que no puede admitirse es que la redacc ión dada a los considerandos de un a cto de la Unión conduzca a una interpretación que sea manifiestamente contraria a lo que dispon e su p arte disposit iva. En este sent ido, la lectura formalista de los términos del art. 4.6 del nuevo Reg l amento de Eurojust n os conduce a aprec iar que existe una más que ap arente contradicción entre lo dispuesto en este precepto y e n sus considerandos, p ues si debemos entender que los dictámenes escritos de Eurojust nunca son vinculantes para los Estados miembros como afirma el considerando n.º 14 , carece completamente de sentido que el art. 4.6 del Reglamento establezca una relación de causas e x cepcionales que motivan o just ifican l a sepa ración de la opinión de Eurojust, puesto que habría que interpretarse que, en todos l os supuestos, los Estados miembros 504 podrán dec idir prescindir de la opinión de Eurojus t. 500 Vid. co nsiderado (14 ) Reglamento (UE) 2018/1727, cit. 501 Sob re esta cuestió n, vid. K LIM AS, T. y VAIČIUKAITÉ, J ., « T he L a w o f Reci tals in E uropean Communit y Legislation », en ILSA Journal of Internationa l & Comparative Law , vol.15 , issue 1, 2008, pp. 63 -92, en especial p p. 7 5 y ss; CON SEJO DE LA UN IÓN EUROPE A, Formulari o de los acto s establecido s en el ma rco d el Consejo de la Unión E uropea ( 4º ed ición), Lux e mbur go: Ofici na d e Publicaciones O ficiales de las Comunidad es Europ ea s, 200 2, p. 83. 502 Cfr. STJ UE Nilsson y o tros , C -162/97, de 19 d e noviembre de 1 998, EU:C:1998:5 54, apartado 54. 503 Cfr. SST JUE PF , C-509/1 8, d e 2 7 d e mayo de 2019, EU :C:2019:45 7, apartados 23 y 35; Milev , C- 310/1 8 PPU, de 11 de m ayo d e 201 8, EU:C:2018 :732 , apartados 1, 31 y 38. 504 La clave para entender esta apar ente contradicció n tampoco par ece residir en la diferenciación entre los términos “E stado miem b ro” y “autoridad nacional”. El co nsider ando n.º 14 y el artículo 4 apartado s 4 y 5 del Reglamento se re fieren exclusiva mente a los Estados miembros como destinatarios d el dicta m en por 128 En segundo lu gar, aunque pres cindiésemos de l o dispu esto en el conside rando anterior e interpretásemos que los dictámenes por escrito de Eurojust d eben vincular , como norma general, a las autoridades nacionales implicadas, habríamos de aceptar que los motivos excepcionales que pueden mot ivar que una autoridad nacional s e apa rte de la solución propuesta por Eurojust en su dictamen establecidos en el Re glamento son deliberada mente ambi guos, y qu e su concurrenci a solo puede s er debida mente valorada a nivel nacional. La apreciación de un int erés s uperior de seguridad nac ional por una autoridad nacional, sea cuál sea éste, difícilmente podrá ser discutido por una agencia europea . De i gual manera, la existencia de un riesgo que pon ga en p eligro el buen fin de la investigación o la in tegridad física d e, por ejemplo, la víctima del delito , son circunstanc ias que solo el juez nacional está en p osición de poder ponderar en su justa medida en atenc ión a todas las c ircunstancias del ca so. En definitiva, la apreciac ión de la concurrencia de las cau sas ex cepcionales que reconoce el nuevo Reglamento como motivos que justifican la no aplicación de la s olución propuesta por Eurojust en su dictamen dep enderá, pr ácticamente en exclusiva, del criterio de la autoridad na cional que lo alega , sin que, a nu estro juicio, Eurojust pueda tener un margen real de apreciación y discusión. Dicho todo lo anterior, h emos de concluir que el Reglamento mantiene la fuerza no vinculante de los dictá menes escritos emitidos por Eurojust. Ahora bien, c reemos que todas las modificaciones introducidas ti enen como objetivo reque rir que, en el c aso de que una autoridad na cional competente decida no seg uir el dictamen de Eu rojust, ésta se vea compelida no solo a co muni car a Eurojust su decisión y los motivos que la fundan, sino también a subsumir dichos motivos dentro de algun a de las tres causas de justificación — seguridad nacional, bu en fin de la investi gac ión, s eguridad de las personas — qu e pr escribe el R eglamento. En otras palabras, aunque el cump limiento del dictamen seg uirá siendo potestativo, se obligará a las autoridades nacionales a imprimir una “especial motivación” 505 a su decisión en el caso de que decidan apartarse del criterio de Eurojust, lo que lógicamente actuará como medida disuasoria. escrito. Sin e mbargo, el artículo 4 apartado 6, q ue se remite a su vez a lo dispue sto en los apartado s 4 y 5, se refiere a las autorid ades n acionales de los Estados miem bros a fectados co mo destin atarias finale s de dichos dictá menes. 505 Auto “m o tivado ” (a pesar de la redundancia, entiéndase como especialmente m ot ivado) conf or me al art. 32.4 de la Ley 16/2015 , cit . 129 C A P Í T U L O 3 E L P A P E L Y E L E N C A J E I N S T I T U C I O N A L D E E U R O J U S T E N E L E S P A C I O D E L I B E R T A D , S E G U R I D A D Y J U S T I C I A ( I I ) 130 131 CAPÍTULO 3. El PAP EL Y EL ENCAJE INSTITUCIONAL DE EUROJUST EN EL ESP ACIO DE LIBERTAD, S EGURIDAD Y JUSTICIA (I I) : RELACIONES CON OTROS ACTORES Y FUNCIONES NO OP ERATIVAS 3.1 Relaciones con organism os e instituciones de la Unión La Decisión de Eurojust re gula sucintamente las relaciones que ex isten entre la Agenc ia y otros organismos de la UE. El núcleo de dichas relacione s se recogía, primariamente, en un epígrafe conjunto que llevaba por rúbrica “relaciones funcionales” en la De cisión 2002 /187/JAI 506 , y que incluía tambié n todas las disposiciones relativas a las relac iones de Eurojust en el plano internac ional. Este prec epto se vio ampliamente modificado en 2008, con el fin de separar las relaciones de Eurojust con otros organismos de la Unión de sus relac iones con terceros Estados y organizaciones int ernacionales. El nuevo Reglamento ( UE) 2018/1727 inclu ye no vedades importantes, en especial, la regulación de la relación de Eurojust con la nueva Fiscalía Europea. En las siguientes líneas vamos a analizar la naturaleza e intensidad d e l as relaciones que Eu rojust mantiene activas con otras agencias y organismos de la UE, así como su relación con las instituciones europeas, con el objetivo de determi nar cuál es su encaje institucional en el ELSJ. Red Judicial Europea y otras redes La Decisión de Eurojust regula la estrecha relación que existe actualmente entre la Agencia y la RJE (en materia penal), instrumento orgánico d e apo y o a l a cooperación anterior a la creación de Eurojust. C omo hemos apuntado en la introdu cción de este apartado, inicia lmente las relaciones con la RJE y con otros órg anos y agencias de la UE estaban reguladas en el tex to original de la Decisión de manera conjunta en un mismo artículo. Tras la D ecisión de refuerzo de 2008, la r elación de Eurojust con este organismo pasó a estar diferenciada, dedicando un artículo específico a la d efinición de la relación privilegiada que deben mantener Eu rojust y la R JE 507 en comparación con ot ros órgano s y agencias de la UE. 506 Art. 26 Decisión 20 02/1 87/JA I, cit . 507 Art. 25 ter Dec isión 2002 /18 7/JAI (versión co nsolidada), cit. 132 Calificar como “privilegiada” la relación que deben mantener ambos or ganismos de la Unión es un m andato comprensible si ten emos en cuenta l a concur rencia de su ámbito de actuación. La R JE en materia p enal, formada por una red de puntos de contacto nacionales esp ecializados en cooperación — e n ocasiones, especializados en materias concre tas, v.g. terrorismo — , constitu y e un foro de debate sobre los problemas de índole jurídica que los prácticos se encuentran en el ámbito de la cooperac ión judi cial y la aplicación de instrumentos adoptados de la UE 508 . Eurojust, como ya hemos expuesto en los apartados anteriores, desarrolla su actividad y funciones de apo y o y coordinación horizontal entre autorida des nacionales en el mismo ámbito . Por lo tanto, las actividades de ambos or ganismos de la UE de apoyo a l a coop erac ión pu eden, en o casiones, llegar a solaparse. En este sentid o, las reuniones previas a la creación de Eurojust y a anunciaban la necesidad de que este nuevo actor en la facilitación de la cooperación judicial en tre Estados miembros supusiese la supe ración del papel actual de la RJE pues, de lo contrario, carecería de sentido emprender su creación 509 . Partiendo de esta nec esidad, la relación actual entre ambos organismos es sumamente estre cha, hasta el extremo de que la Secretaría de la RJE depende administrativamente de la Secretaría de Eurojust 510 , así como también se nutre de su presupuesto para el eje rcicio de sus actividades 511 . Dic ho lo anterior, ésta sig ue actuand o como unidad independiente, aunque su sede se encuentra en la m ism a se de de Eurojust en La Haya. No obstante, la relación estrecha de Eurojust y la RJ E no se agota en su vinculación de c arácter administrativo. En este sent ido, la RJ E tiene encomendada la función de ejercer de enti dad centralizadora de los datos completos de l os puntos de contacto de cada Estado miembro, así como debe propor cionar, m ás all á del r ecurso personal a los puntos de contacto na cionales, todo s los inst rumentos necesarios para qu e la autoridad nacional de un Estado miembro pueda identificar a la autoridad competente de otro Estado a fin de recibir y ejecutar su solicitud de cooperación 512 . Esta labor 508 Conforme al art. 5.1 Decisió n 2008 /976/JAI del Consejo, d e 16 d e diciembre de 2 008, sobre la Red Judicial Europ ea (DO L 34 8 de 24 de diciembre de 200 8). 509 TIRADO ROB LES, C., E urojust: la coordin ación judicial pena l en la Unión Europ ea, op. cit. , p . 56. 510 Art. 25 bis 1. b) Decisión consolidad a Eurojust. Dicho precepto indica q ue la Secretaría de la RJ E formará parte de la Secretaría d e Eurojust y que podrá disponer de los rec ursos adm i nistrativos de Eurojust para la ejecución de sus co metidos. 511 Art. 11 Decisión 20 08/ 97 6/JA I , cit . 512 En este sentido, la RJE ha d iseñado y gestio na el Atlas J udicial Europeo, herramienta a disposición de las autoridades nacionales de los Estados miembros q ue les permite identificar, de m anera sencilla, quién 133 centralizadora inclu y e la puesta a dispo sición de información jurídica y prác tica sobre los instrumentos y convenios aplicables — fund amentalmente, en mat eria d e coopera ción — e informa ción sucinta sob re los dife rentes sistemas judiciales y procesales vi gentes en los Estados miembros 513 . Toda la informa ción anterior debe s er opo rtunamente actualizada 514 y ponerse a disposición d e Eurojust 515 . Los puntos de contacto d e la RJ E cuentan con un sistema de telecomunicaciones seguro para ejercer sus funciones, sufragado con cargo al presupuesto de la UE 516 . Este sistema podrá ser utilizado también por los corresponsales nacionales de Eu rojus t, por el corre sponsal nacional en materia de t errorismo, y por los miembros n acionales y los magistra dos de enlace de stacados y nombrados por Eurojust, para fac il itar el ejerc icio de sus labore s op erativas 517 . Los puntos de contacto de la RJE pueden ser invitados a las reuniones de Eur ojust, i ncluso a las de carácter operativo — v.g. a una re unión de coordinación — , así como , con carácter recíproco, los miembros nacionales pueden s er invitados a las reuniones celebradas por la RJE 518 . Uno de los principales problemas a nivel europeo en torno a la relación entre Eurojust y la RJE consiste, precisamente, en dife renciar cuáles son los diferentes niveles de asistencia a la cooperación que cada una puede ofrecer. A pesar de los avances que se han logrado en este sentido, en e spe cial, tras l a adopción de la nueva D ecisión de la RJE , lo cierto es que subsiste en las autoridades nacionales una cierta con fusión a la hora de determinar a quién deben solicitar apo yo; especial mente, en r elación con a ctuaciones en es la autor idad nacional compet ente para rec ibir su solicit ud de cooperació n judicial. Esta herra mienta h a sido actualizada r ecientemente p ara incluir el nu evo régi men aplicab le a la OEI. Puede consultarse en: https://www.ej n-cri m just.euro p a.eu/ejn/AtlasChooseMea sur e.aspx?MP =0&Cou=373 ( últim a consulta: julio 20 19). 513 Labor realizada, fun da mental mente, a travé s d e las lla mad as “ Fichas Belgas”, compen dio de fichas, actualmente agrupado en d iez grandes te máticas, que contiene información referente a los diferentes sistemas judiciale s y proc esale s de los Estad os miembros. La herra mienta permite conocer fácilme nte si la medida o técnica está o no per mitida en u n Estado miembro , aspectos formales sobr e la transmisió n y recepció n de la solicit ud ( v.g. autor idad co m pete nte, le nguas aceptadas) y c onsej os práctico s p ara facilitar su ejecución, así como tam b ién per mite co m par ar esta información d irecta mente con la corr espondiente de la ficha de otro Estado miembro. Puede consultarse en: http s://www.ejn - crimjust.europ a.eu/ejn/Wo rkerPage.aspx? x1=FB&x2= N0 _-1 _N0_ (última consulta: julio 2 019 ). 514 Art. 8 Decisión 200 8/97 6/JAI, cit . 515 Art. 10 a) Decisión 2008 /976/JAI, cit . 516 Art. 9.2 Decisión 2 008/9 76/JAI, cit . 517 Art. 9.3 Decisión 2 008/9 76/JAI, cit . 518 Art. 10 Decisión 20 08/9 76/JA I, cit . 236 4.3.4.4 Solicitud de Eurojust sobre la mejor posición de otro Estado miembro Además del procedimiento de resolución de conflictos, l a L e y 16/2015 regula el procedimiento que deben se guir las autoridades nacionales pa ra dar cumplimiento a una solicitud remitida por el mi embro nacional, su suplente o sus asistentes para qu e reconozca n que una a utoridad de otro Estado mie mbro está en mejor posición para llevar a cabo la investigación o enjuiciamiento de unos hechos concretos 931 . En estos supuestos, la Fi scalía General d el Estado será competente para recibir estas soli citudes. El FGE re solverá sobre su procedencia en el plazo de diez días e impartirá las instrucciones oportunas para qu e el MF inste las actuaciones pe rtinentes ante el juez competente. En el caso de qu e no pueda cumplirse la solicitud o no pu eda contestarse en plazo, deberá comunicar sin demora los motivos del retraso o de la negativa, salvo en el evento de que hacerlo pueda perjudicar intereses fund amentales de la seguridad nacional o p oner peli gro la investi gación o la seguridad de las personas, en cuy o c aso podrán darse motivos basados en tales circunstancias 932 . S i se consider a que los datos proporcionados en la soli citud de Eurojust son insufic ientes para resolver, podrá solicitarse al miembro nacional que complete la información 933 . En el c aso d e que otro Es tado mi embro ha ya a cordado trasladar un pro cedimiento iniciado en su país a España como resultado de haber determinado que nuestras autoridades se encuentran en mejor posición, el Colegio de Eurojust o el miembro nacional español instará n a las autoridades competentes españolas a que asuman esta investigac ión. Si el cumpl imiento de dicha solicitud requiere el inicio de un nuevo procedimiento en España, ésta d ebe ser remitida a la Fiscalía G eneral del Es tado 934 en los mismos términos que hemos visto anter iormente, y solo se podrá acceder a lo solicitado si la jurisdicción española resulta competente p ara conocer de los hechos y si empre y cuando no hubieran pre scrito conforme al derecho español 935 . 931 Vid. CA RMON A R UANO, M., « P reventio n and Settlement of C onflicts of J urisdiction (Sp anish System) », LIGETI, K., KLIP, A., VERV AELE, J.A.E y ROBI NSON G., Preventing a nd resolvin g confl icts of jurisdiction in EU crimina l law , op. cit. , p. 137. 932 Art. 22.2 Ley 16/2015 , cit . 933 Art. 22.2 párrafo 2º Le y 16/20 15, cit . 934 Art. 27.1 in fin e Ley 16/2015, cit . 935 Art. 27.3 Ley 16/2015 , cit . 237 Aceptada la iniciación o la ampliación d el procedimiento — en este último caso, solo será posible si el est ado en el que se encuentra el proc edimiento judi cial español lo permite 936 — , se considerarán válidos todos los actos de instrucción re aliz ados e n el Estado remitente, siempre y cuando no contradigan principios fundamentales del ordenamiento j urídico es pañol 937 . Si el delito solo es perseg uible en Españ a a instancia de parte, también se considerarán válidos todos los actos de instrucción ini ciados en el Estado remitente siempre y cuando la persona que debe ejercer la acción penal en Espa ña lo acepte e interpon ga la preceptiva y correspondiente querella 938 . Esta previsión de la Le y 16/2015 da cabida a la transmisión de un procedimiento penal a favor de España. No obstante, guarda sil encio sobre la actuación inversa, es decir, transmitir un procedimiento penal y a iniciado en España a la jurisdicción de otro Estado miembro cuando ambos Estados pueden ejercer s u jurisdic ción sobre los mi smos hechos. Ausencia de instrume ntos UE sobre transmisión de procedimientos penales 4.3.5.1 La concentración de pr ocedimientos como solución procesal idónea an te el conflicto El objetivo del procedimiento de resolución de conflictos de jurisdicción pena l anteriormente analizado es, en esencia, conseguir que sean las autoridades nacionales involucradas quienes, po r su propia ini ciativa, sea n capaces de lle gar a un ac uerdo sobre quien de ellas está en una mejor posición p ara continuar con las actuaciones. Sin embargo, la regulación de este procedimiento se l imit a a establecer una se rie de reglas ambigua s sobre cómo d ebe de ser el procedimiento de c onsultas y búsqued a de consenso, guardando silencio sobre cómo o cuál debe ser el instrumento procesal idóneo para aplicar la solución adoptad a e n dicho a cuerdo. Entre las diferentes op ciones que podrían barajarse, podemos de stacar las siguientes: 1) Optar por un a d elimitación de las in vestigaciones que evite la concurrencia de investigac iones: En la práctica, consistiría en parcelar una inv estigación so bre una causa en varias investigaciones más concre tas, por ejem plo, dedicadas a aquellos aspectos del 936 Art. 27.2 Ley 16/2015 , cit . 937 Art. 27.4 Ley 16/2015 , cit . 938 Art. 27.4 in fin e Ley 16/2015, cit . 238 delito que presenten una may or vinculación con cada uno de los Estados miembros implicados. Lógicamente, la aplicación de esta solución solo será posi ble en aquellas investigac iones que, po r su naturaleza, se an susc eptibles de ser acotadas de esta manera. Por otro lado, si nos encontramos ante una situació n en la que e xisten dife rentes procesos penales y a pendientes, la parce lación puede ser u na solución mucho men os factible en términos proc es ales, especialmente en los Estados miembros fuertemente vi nculados por el principio de legalidad. E llo impide la renuncia discrec ional a la p ersecución penal de determinados hechos delictivos, por lo que la parcelac ión de las investiga ciones penales concurrentes c omo posible solución al conflicto tiene un alcance y eficacia limitados. 2) Promover la constitución de un Equipo C onjunto de Inve stigación, amparado por el Convenio 2000 y la Decisión Marco sobre Equipos Conjuntos de I n vestigación 939 . Este instrumento de coo peración implica la firma de un a cuerdo de cons titución de un equipo for mado por dif erentes autoridades de los Estados miembros implicados — a saber: jueces, fisc ales y agentes de policía — para la consecución de un fin de investigac ión d eterminado y por un p eriodo li mitado de tiempo — si bien prorrogable — . El ECI puede incluir entre sus integrantes a miembros de Europol, OLAF, o Eurojust, siendo en el caso de Eurojust obligatoria la inclusión de alguno de sus miembros para poder contar con fina nciación por parte de la Agencia. Los beneficios del EC I como posible solución al conflicto son muchos: en primer lugar, todas las autoridades pertenecientes al EC I están facultadas para actuar en los Estados donde se desarrolle la investi gac ión, si bien de acuerdo co n los lí mites establecidos dentro del propio acuerdo y siempre con el debido respeto a l a l egislac ión del Estado mi embro en el que se esté desarr ollando su actuación. Asimismo, la información obtenida por los miembros de un equipo conjunto de investigación puede ser utilizada válidamente para los fines para los que se ha ya crea do el equipo, es d ecir, que las pruebas recaba das por medio de un EC I pueden s er utiliz adas en todas las investigac iones relacionadas con el mismo que se lleven a c abo en cada Estado miembro participante. El EC I cons titu y e, en definitiva, un instrumento de cooperación avanzado y útil, pero que también cuenta con ciertas desventajas. L a princip al es la propia dificultad 939 Decisión Ma rco 2002/4 65/JAI, cit . La razón de ser d e este instru mento fue la falta de ratificación por parte de todos los Estados miembros del Convenio 20 00, por lo q ue éste dej ará de estar en vigor en el m ome nto en el q ue todos lo s países de la UE rati fiquen dicho Co nvenio, que y a pr evé esta f ig ura. Actualmente, Croacia, Grecia, Irlanda e Italia so n los ú nicos Estado s miembros que no aún no han ratificado el Convenio 200 0 — si b ien Italia ya ha iniciado el p roceso de ratificación — . 239 para constituir un EC I, ya que requiere la elaboración de un acuerdo pormenorizado que delimite las funciones de las autoridades competentes. Este acuerdo, a su vez, debe ser ratificado por la autorida d competente, que v aría en cada Estado mi embro en función de lo dispuesto en el inst rumento de transposición de la Decisión Marco sobre EC I. En el caso esp añol, el a rt. 3 de la Ley 11/2003 reguladora de los Equipos Conjuntos de Investigación penal en el ámbito de la UE 940 reconoce hasta tre s autoridades c ompetente s diferentes: la Audiencia Nacional, en aquellas investigac iones sobre delitos cuy o enjuiciamiento es competencia de la Audienci a Nacional y en l as que participen miembros de la carreras judicial o fiscal; el Ministerio de Justicia, en aquellas investigac iones sobre delitos cu y o enjuiciamiento no es competencia de la Audiencia Nacional y en l as que pa rticipen miembros de las carrera s judicial o fis cal; el Ministerio del I nterior, a través de la Secretaría de Estado de S eguridad, en todos aquellos supuestos en los que no participen miembr os de las ca rreras judicial o fisca l — es decir, en aque llas en las que participen sol o integrantes de las Fuerzas y C uerpos de Se guridad del Estado dependientes de l Ministerio del Inter ior — . Como vemos, el ECI es un inst rumento de cooperación qu e requiere de una tramitación específica y poco ágil para su efectiva constitución. Además, si bien provee de una serie de ventajas procesales y promuev e una cooperación judicial estrecha entre las autoridades nacionales implicadas, no proporcionar ía per se una solución ante una eventual concurrencia entre las investigaciones penales emanadas del propio ECI, si no es por medio de una expresa delimitación contemplada en el acuerdo de constitución, situación que en la prác tica no siempre se estima necesaria. 3) Teniendo en cuenta que en atención a la vigencia del principio ne bis in idem no es posible el castigo de la misma p ersona sobre los mismos hec hos en cada Estado miembro, la solución procesal más adecuada en to dos los casos será la concentración de todos los procesos paralel os existentes en fa vor de la jurisdicción que ha sido determinada como competente. A esta solución se r efiere específicamente la Decisión Marco 2009/948/JAI e n su art. 10: “(…) las autoridades com petentes de los Estados miembros de que se tra te entablará n consultas dire ctas a fin d e lle gar a un consenso sobre cua lquier solución 940 Ley 11/2003 , cit . 240 eficaz tendente a evit ar las consecuencias adversas derivadas de dichos procedimientos paralelos, que podrá, si proce de, llevar a la conce ntración de los procesos penales en un Estado miembro.” y en su art. 13: “En caso de que a partir de las consultas directas celebradas de conformidad con el a rtículo 10 se ha y a llegado a un consenso sobre la concentración d e los p rocesos pen ales en un Estado miembro, la autoridad competente de dicho Estado miembro informará a la respectiva autoridad o autoridades competentes del otro Estado o Estados miembros del resultado del procedimiento.” Dicho lo anterior, la Decisión Marco 2009/948/J AI no ex plicita en ningún momento cómo debe llevarse a c abo esta transmisión de procedimientos (técnicamente, procesos 941 ). El motivo de dicha omi sión podría just ificarse a través de dos planteamientos diferentes, ambos err óneos: 1) El primer planteamiento consisti ría en interpretar que el leg islador comunitario entendió que la transmi sión de procedimientos penales puede prac ticarse por pura y simple aplica ción del principio de reconocimiento mut uo. Sin embarg o, d esde el punto de vista de los Estados m iembros cuyo p roceso penal se rige férreamente por el principio de legalidad penal — c omo e s el caso d el sistema español — , esta just ificación debe desecharse. La s razones que fundan este rechazo son que la transmisión de un procedimiento penal a favor de otro Estado miembro implica, en primer lugar y de mane ra directa, e l consecuente abandono de la pe rsecución penal del he cho punible por pa rte del Estado mi embro requerido, sit uación que no estaría pe rmitida en vi rtud de la aplicación estricta del p rincipio de l egalidad penal si no es b ajo la cobertura d e una dis posición legal que así lo habilite. En se gundo lugar, y como consecuencia de lo anterior, la renuncia a la persecución penal implica una cesión de soberanía, y esta cesión no puede ampararse bajo el manto de la aplicación del principio de reconocimiento mutuo. Por lo tanto, no 941 A pesar d e que las trad ucciones al español de la nor mativa i nternacio nal y euro pea usan convencionalme nte el tér mino “tran smisión o trans ferencia de p rocedimientos penales”, y aunque la doctrina y la j urisprud encia po sterior han seguido uti lizando consistentemente esta deno minación, considera mos q ue, en purid ad técnica, sería mucho más co rrecto utilizar en s u lug ar la expr esión “transmisión de p roceso s penales”. No obstante, a fin de mantener la co herencia ter m inológica de este estudio con lo dispuesto en tod a la legi slación y j urisprudencia aplicable, hemos o ptado por mantener el uso del tér mino proced im iento cuando nos refir amos al instr umento procesal d e la transmi sión. 241 puede el principio de reconocimiento mutuo, por sí mismo, servir de “paraguas le gal” para la realización de una cesión de soberaní a, renunciando a la investigación y enjuiciamiento de unos hechos y l a consiguiente tr ansmisión del procedimiento penal, sin que exista previamente u na disposición legal que así lo permita. O lo que es lo mismo y para e l supuesto que nos ocupa, un instrumento espe cífico de la U nión sobre transmisión de proce dimientos penales entre Estados miembros. 2) El seg undo plant eamiento consistiría en ent ender que el legislador c omunitario no inclu yó en la Decisión Marco 2009/948/JA I ninguna dispo sición sobre cómo debía realizarse la transmisión de procedimientos penales por pre existir una norma específica aplicable a nivel de la UE y, por lo tanto, considera r innecesaria la inclusión de previsión alguna sobre el cómo debía realizarse esta práctica. D esgraciadamente, a pesar de que hubo un primer i ntento d e acuerdo en 1990 entre los Estados mi embros de las entonces comunidades europeas p ara l a transmisión de procedimientos en m ateria penal 942 que nunca entró en vi gor, y de que llegó a pr esentarse una iniciativa pa ra la adopción de una Decisión Marco sobre este asunto que fu e abandonada tras la entrada en vi gor del Tratado de Lisboa, la re alidad es que no existía entonces ni existe en la actualidad ningún instrumento de la Unión espec ífico que regule l a t ransmisión de pro cedimientos penales entre Estados miembros. Esta situación obliga a las autoridades nacionales a encontrar, caso por caso, una norma que ampare la transmisión de procedimientos penales entre Estad os mi embros. Nos e ncontramos ante una situación de vacío lega l en e l Derecho de la Unión, que obliga a las autoridades nacionales involucradas en un conflicto a recurr ir a soluciones amparadas por el derecho internacional convencional y /o a utiliz ar interpre t aciones, instrumentos y soluciones difere ntes caso por caso. 4.3.5.2 El recurso a soluciones procesales amparadas en el derecho internacional Descartada la existencia de una norma a nivel de la Unión, sí que contamos, a nivel regional, con un instrumento espec ífico cre ado en el seno del Consejo de Europa : el Convenio Europeo sobre la tr ansmisión de procedimientos penales 943 . Dicho acuerdo 942 Agreement between the Member States of the European Communities on the Tr ansfer of Proceedings in Criminal Matters , de 6 de noviembre de 1 990, no publicado en DO. Se refiere a este acuerdo KL IP en KLIP., A., Eu ropean Criminal La w , Ant werp-Oxford-Po rtland: Intersentia, 2009 , p. 364 y n ota al p ie 241. 943 Convenio Europeo sobre la transmisión de pr ocedimientos p enales, cit. . 242 internacional reconoce tanto la posibilidad de tr ansmitir un procedimiento penal ya en curso entre Estados part e, como la posibilidad de que un Estado parte con jurisdicción para perseg uir una dete rminada conducta delictiva re nuncie o sobresea , de manera provisional, la instrucción doméstica, siempr e y cuando no ha ya recaído u na resol ución definitiva sobre e l mismo asunto en otro Estado parte 944 . Sin embargo, la vigencia de este Convenio prese nta numerosos problemas en la práctica , que r elativizan sobremane r a su posibilidad de uti lización. En primer lugar, su ámbito de aplicac ión es mu y restringido, pues tan solo trece Estados miembros de los veintiocho han ratificado este instrumento. Aun que Españ a fi gura entre los Estados miembros que sí lo han ratificado, en contramos entre las ausencias a los países más importantes de la UE en términos de población como son Alemania, Francia o Italia, y, desde el punto de vist a de los posibles int ereses fronterizos y estratégicos españoles, Portugal tampoco se encuentra entre los países q ue lo han ratificado. En segundo lugar, es un c onvenio qu e entró en vigor a finales de l a década de los setenta y que, por lo tanto, desconoce absolutament e la realidad a ctual europea, en la que se ha producido un desarrollo exponencial d el proc eso de integración, con un a UE que cuenta con un ELSJ propio sin fronte ras interiores y un a cooperación judicial en asuntos penal es basada e n el principio de reconocimiento mutuo. En otras palabras, estamos ante un convenio obsoleto, poc o fle xible en tér minos de asistenc ia mutua y basado en principios de cooperación y a superados como es la tr ansmisión preceptiva entre autorid ades c entrales — Ministerios de J usticia — en lugar de la tr ansmisión directa entre autoridades competentes que impera en la ac tualidad entre los Estados miembros. Por otra parte, y desde el punto de vist a esp añol, cabe plante arse, tal y como plantea J I MÉNEZ-V ILLAREJO FERNÁNDEZ en su informe anual (20 15) sobre las actividades na cionales del miembro nacional de Eurojust 945 , si la transmis ión de un procedimiento penal en estos términos constitu y e una cesión de j urisdicción a efectos de lo dispuesto en los art. 65.3 y 88 d e la LOPJ y , por lo tanto, si la decisión sobre la misma es una competencia exclusiva de la S ala de lo Penal de la Audiencia Nacional. A este 944 Esta última partic ularidad tie ne un a especial tra scende ncia en relación con aq uellos paí se s vinculado s de manera estricta po r el p rincipio de legalidad. 945 Memoria An ual d el Miembro Nacion al de E spaña en Eurojust 201 5 , p. 71. 243 respec to, el Pleno de la Sa la ha declinado e sta competencia exclusiva, en virtud del Auto 79/2014 946 , afirmando e n su parte dispositiva que: “La decisión sobre tr ansmisión de procedimientos a otros Estados, al ampar o del Conve nio Europe o s obre la tr ansmisión de proc edimientos en materia penal, incumbe, al Juzg ado Central de I nstrucción o a la Sec ción de la Sala de lo Penal, ante la que penda el procedimiento”. La Sala lle ga a esta concl usión después de interpretar que el art. 65.3 de la LOPJ exige para su aplicación que la cesión d e jurisdi cción en materia pe n al se derive del cumplimiento de tratados internacionale s en los que España sea parte, c itando como ejemplo el caso del art. 39 del Convenio entre el Reino de España y los EUA sobre cooperación sobr e la de fensa , que c ontempla la renuncia a la jurisdic ción penal 947 . Por el contrario, y continuando con la interpretación de l a S ala, el Convenio Euro peo sobre la transmisión de procedimientos en mate ria pen al es un inst rumento de cooperación judicial internacional multilateral entre los Estados miembros del Conse jo de Europa que lo han ratificado y , por lo tanto, aplicable entre las partes en caso de producirse el supuesto. Reproducimos aquí el razonamiento de la Sala de lo Penal de la AN porque, aunque respetamos profu ndamente lo qu e consider amos que son las razones de fondo que subyacen a esta interpretación, como pueden ser el fomento de una coopera ción judicial moderna y efectiva y evitar el efecto “embudo” q ue supondría esta atribución exclusiva a la S ala de lo Penal de la AN, debemos disenti r con el razonamie nto ju rídico que el Tribunal aplica en su r esolución. Disentimos de d icho razonamiento porque entendemos que el citado Convenio Europeo sobre la tr ansmisión de procedimientos penales constituye , a todos los efectos jurídicos, un trata do internacional — si bien de carácter regional, mul tilateral y ampara do por un a org anización internacional c omo es el Conse jo de Europa — , que no es equiparable ni homologable con un instrumento de la UE, ni por supuesto a una disposición de derec ho nacional. En consecuencia, considerando pacífico — como parece a todos los efec tos indubitado — que la renuncia a la instrucción de un procedimiento y su post erior transmisión en fav or de la jurisdic ción de otro Estado 946 AAN 79/201 4, de 15 de diciembre de 201 4, en relación al Expediente Gubernati vo 38/14 der ivado de las diligencias prev ias 119 /08 del J uzgado Central de Instr ucción n.º 4. 947 Co nvenio e ntre el Reino de Es paña y los Estados U nidos de Am érica sobre cooperació n p ara la defensa, anejos y canjes d e notas anejas a l mismo (Madrid , 1 d e diciem bre de 198 8). 244 implica la ce sión de jurisdicción en materia penal, debe considerarse cumplido el supuesto de hecho contemplado en el art. 65.3 LOPJ 948 y , por lo tanto, preceptiva la aplicación de su consecuencia jurídica, que es la atribu ción de l a competencia a la Sala de lo P enal de la AN para el conocimiento de las cuestiones de cesión de jurisdicción en materia penal derivadas del cumplimiento de tratados internacionales en los que España sea parte. Con base en esta argumentación, disidente respecto al criterio de la Sala, el conocimiento y decisión sobre la transmisión de procedimientos penales debería recaer efectivamente en la propia S ala de lo Penal de la AN aún que ésta s e produzca al amparo del Convenio de Transferenc ia de Procedimi entos penales de 1972, pues es la consecuencia jurídica que se prevé en el supuesto de hecho contemplado en el art. 65.3 LOPJ 949 . Aunque esta int erpretación nos parece inefic az y del todo contraproducente en términos de promoción d e la coopera ción judicial en tre Estados, consideramos que es una interpretación más acorde a lo dispuesto en la LOPJ. Creemos que de lege ferenda lo recomendable sería pro mover una modificación del prece pto que lo actualizase y adecuase a la re alidad supranacional actual, evitando así interpr etaciones diver gentes que pudieran dar lu gar a fut uras cuestiones de competencia entre órganos ju risdiccionales españoles. Debido a las dudas señaladas que genera la aplicación de este instrume nto, la práctica forense desaconseja y evita su utilización incluso en aquellos limitados casos en los que éste podría res ultar de aplicación por haberlo ratificado todo s los Estados miembros afectados por e l conflicto d e jurisdic ción. En su lu gar, se r ecomienda la utilización de otro instru mento, la llamada “ denuncia a fines procesales ” contemplada en el art. 21 del C onvenio Europeo de cooperación judicial en materia criminal de 1959 . S e trata, en sínt esis, de un instrumento que permite a un Estado parte poner en conocimiento de otro Estado parte la posible comisión de un hecho delictivo, a fin de que aque l Estado requerido pued a incoar un procedimiento penal sobre estos hechos, por ser éste últim o quien originariamente detentaría la jurisdic ción penal sobre los mismos . El uso de este instrumento en detrimento del Convenio Europeo de transmisión de pr ocedimientos 948 Art. 65.3 L OPJ : “La Sala de lo Penal d e la Audiencia Nac ional conocerá de las cuestione s d e cesión d e jurisdicción en materia penal derivadas del cumplimiento de tratad os in ternacionales en los que España sea parte”. 949 E n este sentido, cfr. ST S 7 65/2014 , de 18 de febrero de 2014, ES:T S:2014:765, FJ 3º; STS 52 45/2015 , de 14 de diciembre de 20 15, ES:TS:20 1 5 :5245, FJ 2º. 245 penales tiene, como principal aliciente, que ha sido ratificado por la totalidad de los Estados miembros de la UE y que, por lo tanto, no plantea problemas respecto a su ámbito de aplicación. Respecto a su posible ob solescencia y falta d e adecuación a la realidad ju rídica actual, hay que tene r en cuenta que habl amos de un inst rumento creado a finales de la década de los 50. Si bien puede concluirse que es un inst rumento ciertamente desfasado, cuenta c on una ventaja difere ncial respecto al Convenio Europeo sobre la transmisión de procedimientos penale s: su carácter supletorio respec to del Convenio de asistencia judicial en materia penal entre Estados miembros de 2000, instrumento mucho más moderno, con idéntico ámbito material y creado en el seno de la UE. El Convenio 2000 establece en su art. 1 su complementariedad resp ecto a lo dispuesto en el Convenio de 1959, y lógicamente se ins pira en principios muc ho más modernos como la transmisión directa entre autoridades competentes en detrimento de la transmisión entre autoridades centrales . En efecto, la aplicación de su art. 6.1 habilita de manera específica la transmisión directa entre autoridades en los supuestos de aplicación del art. 21 del Convenio de 1959. Utilizando esta solución, las autoridades de los Estados miembros han que rido dar una cobertura legal, aplicable en toda la UE, a la prá ctica de la tr ansmisión de procedimientos penales. S in embarg o, esta int erpretación de las disposiciones de ambos convenios genera numerosas dudas jurídicas sob re su válida a pli cación a estos supuestos. En primer lugar, utiliz ando esta solución las autoridades nacionales de los Estados miembros se ven obliga das a interpretar y aplicar conjuntamente v arios instrumentos internacionale s de manera simultánea par a poder s ostener legalmente un a tr ansmisión de procedimiento penal sin tener que recurrir f orz osamente a la transmisión entre autoridades c entrales. H emos de afirmar que n o ex iste impedimento lega l para su utilización, pues la si mple lectura de los art.1 y 6. 1 del Convenio de 2000 anteriormente citados prevé expresamente este supuesto, si bien nos parece que esta solución es poco práctica y manifiestamente mejorable desde el punto de vista legal. Más dudas aún genera l a utilización de la citada “d enuncia a fines p rocesales” del art. 21 como base legal p ara la r ealización, desde el punto de vist a de l derecho procesal, de una transmisión de procedimientos penales. Tal y como advertimos anteriormente, este instrumento incluido en e l Conve nio de 1959, está originariamente conce bido pa ra 252 “ dimensión nacional ” o “domésti ca” del principio, o lo que es lo mismo, la dimensión del principio que prohíbe l a pendencia — litispendencia — o terminación — cosa juz gada — de procesos pe nales paralelos contra la misma persona sobre unos mismos hechos a nivel estatal o interno — es d ecir, ante una misma y única jurisdi cción nac ional — . Esta dimensión no tiene en cuenta la posible vigencia de este princ ipio en su dimensión internacional, derivada de una persecución múltiple y /o par alela llevada a cabo por parte de las autoridades de v arios Estados y en dif erentes jurisdi cciones penales. Es esta segunda dim ensión “ internacional ” o “ transnacional ” del principio la que transciende en el ámbito europeo en el que s e circunscribe el presente estudio y , concretamente, la posible vulneración de este principio como conse cuencia de una eventual concurrencia horizontal de jurisdi ccio nes penales entre dos o más Estados miembros de la Unión Europea. A diferencia de la vertiente nacional, l a vertiente transnacional del princ ipio ne bis in idem ha ido construy éndose paulatinamente en Europa desde mediados de la segunda mi tad del siglo XX. Ya en el ámbito reg ional del Consejo de Europa, el Conveni o de 1972 sobre transmisión de procedimientos penales contemplaba este problema, previniendo a las Par tes contratantes en su art. 30 sobre la imposibilidad de llevar a cabo dos procedimientos paralelos sobre la mis ma persona y sobre los mismos hechos. En la órbita de los Estados miembros de las entonces Comuni dades Europea s, el primer gran intento de reg ulación específic a del principio ne bi s in idem en su dimensión transnacional lo encontramos en la aprobación del Convenio relativo a la aplicación del pri ncipio ne bis in idem de 1987, escasamente ratific ado 970 . Actualmente, la vertiente transnacional del p rincipio ne bis in idem ha sido plenamente asimilada por el Derecho de la Unión 971 , principalmente mediante el art. 54 CAAS 972 y la interpretación de su alcance y de sus elementos que co ntinuament e 970 Convenio relati vo a la ap licación del p rincipio n e bis in id em , cit. 971 Sobr e esta cuestión, V AN BOCKE L, B ., The "ne b is in id em" princip le in EU law , op. cit. ; COSTA RAMOS, V. , Ne Bis In I dem e União Europeia , Coim bra: Co imbra Editora, 2009, en esp ecial pp . 15 9 - 344 . 972 Siguiendo a VERV AELE, el Convenio de Aplicación del Acuerdo de Schengen puede considerarse como el pri mer conve nio multilateral q ue reco noce el p rincipio internaciona l n e b is in id em co mo un derecho individual erga omn es, si bien l imitado al espacio Schengen. Vid . VERVAELE, J.A.E., «Ne Bis In Idem: T o w ar ds a Transnational Constitutional P rinciple in the EU? » , en Utrecht Law Review 9 (4), 2013, pp. 211 - 229. 253 desarrolla la jurisprud encia del TJ UE 973 . Así pues, sobr e la interpretación d el concepto “mismos hechos” (elemento idem del principio), el TJ UE ha declarado que ha de interpretar se como identidad de hechos materiales, es decir, l a existencia d e un conjunto de hechos indisolubleme nte li ga dos entre sí ( v.g. delitos de tráfico de estupefacientes, contrabando), con inde pendencia de su calificación jurídica o del in terés jurídico proteg ido 974 . De esta int erpretación se e xclu y e n aquel los supuestos en los que la rel ació n entre los diferentes hechos presuntamente punibles cometidos en diferentes Estados no es lo suficientemente sólida. por estar ésta basada úni camente en la existencia de una misma intención criminal 975 ( v.g. blanqueo de capitales procedentes de un delito d e tráfico de estupefacientes). En relac ión con la consideración de la existencia de una “ sentencia firme ” que impide una decisión poste rior sobre los mismos hechos (elemento bis del principio), el Tribunal de L ux emburgo ha tenido que pronun ciarse en numerosas ocasion es, realizando una interpretación extensiva de este elem ento para abarcar otro tipo de resoluciones nacionales que pueden desplegar los efectos d e cosa juzgada mate rial. Según el TJ UE, una resolución puede s er ca lificada como s entencia firme en el sentido de l artíc ulo 54 CAAS cuando pone fin a las dili gencias penales y exti ngue la acción púb lica de forma definitiva 976 . Así pues, esta disposición se aplica también a otras decisiones firmes no susceptibles de recurso — excluidos posibles recursos extraordinarios — , como pueden ser acuerdos extrajudiciales rea lizados por el Ministerio Fiscal que extinguen la acción 973 Cfr . SST JUE Gözutök y Brügg e , C-187/01 y C-385/0 1, de 11 d e febrero de 200 3, EU:C:2003 :87; Miraglia , C -46 9/03, de 10 de marzo d e 20 05, E U:C:2005:156; Van Esb roeck , C -436/0 4, de 9 de marzo de 2006 , EU:C:2006:165; Ga sparini , C -467/04, d e 28 de septiem b re de 2 006 , EU:C:2006:6 10; Van Straat en , C-150/05, de 28 d e sep tiem br e de 20 06, EU:C:20 06:6 14; Kretzinger , C-288/0 5, de 18 de j ulio d e 20 07, EU:C:2007 :441; Kraaijenbrink , C-367/05 , d e 18 d e j ulio de 20 07, E U:C:2007:4 44; Bourqua in , C-297 /07, de 11 de diciembre de 2008, EU:C:2008:7 08; Tura nsky , C-491/07, de 2 2 de diciembre de 2008, EU:C:2008 :768; Mantello , C-261/09, de 1 6 de n o viembre de 2010, EU:C:2010:683 ; M ., C-398/12, de 5 d e junio de 2 012, EU:C:20 14:1057; Spasic , C-129/1 4 PP U, de 27 d e mayo de 20 14, EU:C:201 4:586; Kossowski , C-486 /14, d e 29 de j unio de 2016 , EU:C:201 6:483. Sobre la j urisprudencia del TJUE en torno a la in terpretac ión de los ele mentos del principio ne bis in id em derivado del art. 54 CAAS, vid . LÓPEZ BARJA DE QUIROGA, J. , Tr atad o de derecho p rocesal p enal , op. cit. , pp . 417 -434; RAFAR ACI, T ., « Ne bis in idem y conflictos de j urisdicción en materia p enal en el Espacio d e Libertad, Seguridad y Justicia de la Unión Europea » e n. AR ANGÜEN A FANEGO, C. (Coord . ) , Espacio Europeo d e Libertad, Seguridad y Justicia: últimos ava nces en c o operació n judicial p enal , Valladolid: L ex Nova, 2 010 , pp. 12 6 -14 0; VAN BOCKEL, B ., The " ne b is in idem" princip le in EU law , op . cit. , p p. 119-170, COSTA R AMOS, V., Ne Bis In Id em e União Europ eia , pp. 206 -311. 974 Cfr. SST JUE Va n Esb roeck , cit. apartado s 25 -42; V an Straaten , cit. , apar tados 40-53; Gasparini , cit. , apartad os 53-57; Kretzinger , cit. , apartad os 28-37 ; 975 Cfr. STJ UE Kraaijen brink , cit. , ap artados 23 - 36. 976 Cfr . v.g. SST JUE Turansky , cit. , apartado 34; M , cit. , apartado 32; Kossowski , cit. , apar tado 34. 254 penal 977 , autos de sobrese imiento provisional por falta de pruebas 978 y , por supuest o, sentencias absolutorias firmes 979 , incluidas aquellas basadas en la apreciación de la prescripc ión del d elito en uno de los Estados mi embros implicados 980 . En cambio, no ha considerado e quiparable el a rchivo del proceso o de la instrucción sin un estudio o aprec iación sobre el fondo del asunto 981 , ni el archivo de las diligencias p enales re aliz ad o por una autoridad polici al que no extingue de finitivamente e l e jercicio de la acción penal 982 . De la misma manera, figura como motivo de no reconocimiento y/ o no ejecución en instrumentos de reconocimiento mut uo espec íficos de la Unión 983 . En este sentido, e l TJUE se ha pronunciado sobre la int erpretación del elemento “ mismos hechos ” contenida en el motivo de denegación obli gatorio b asado en el ne bis in id em del art. 3.2 de la Decisión Marco 2002 sobre la ODE, equipará ndolo a la interpretación uti lizada para el art. 54 CAAS 984 . Además, ha aclara do que una persona que int erviene en calidad de testigo en una instrucción que ha sido archivada definitivamente, no cumple con el requisito de haber sido juzgado en sentencia firme y por lo tanto puede ser investigado y en juiciado en un nuevo proceso penal sobre los mismos hechos desarrollado en otro Estado miembro 985 . Tal es el rec onocimiento que ha adquirido el p rincipio ne bis in idem en su vertiente transnacional en la Unión Europea qu e ha sido elevado a la categoría de der echo 977 Cfr. STJ UE Gözu tök y Brügge , cit. , apar tados 25 - 48. 978 Cfr. STJ UE M , cit. , ap artados 26 - 42. 979 Cfr. STJ UE Van S traaten , cit. , apar tados 54 - 61. 980 Cfr. STJ UE Gasp arini , cit. , apartados 2 2-33. 981 Cfr. SSTJUE Miraglia , cit. , apartad os 28 -35; Kossowski , cit . , ap artados 31 - 54. 982 Cfr. SSTJUE Turan sky , cit ., apartad os 30 -45. 983 V.g. artículo 3. 2 d e la Decisión Marco 2002/584/JAI, cit. ; artículo 7.1 c) de la Decisión Ma rco 2003 /577/JAI relativa a la ejecución e n la Unió n Europea d e las resolucione s de embargo preventivo de bienes y de asegura miento de pr uebas (DO L 196 , d e 2 de agosto de 2003); ar tículo 9.1 c) de la Dec isión Marco 2008/9 09/JAI relativa a la ap licación d el pr incipio de reconocimiento mutuo de sentencias e n materia penal por las que se im po nen penas u o tras medidas privativ as de libertad a ef ectos de su ejecución en la Unión Europea (DO L 327 de 5 d e d iciembre de 2 008); m ás reciente mente y de manera específica, art. 11.1 d) d e la Directiva 2 0 14/4 1/UE, cit . Vid . LUPÁRIA, L. , « Derechos fu ndamentales y principio n e bis in idem en la cooperació n j udicial europ ea » , e n B URGO S LADR ÓN DE GUE V A RA , J . ( Coord.) , La coop eración judicial entre España e Italia. La Orden eu ropea de detención y entrega en la ejecución de sentencias p enales , S an Sebastián: In stituto Vasco d e Derecho P roce sal, 201 7 , pp. 35 - 44 . 984 Cfr. STJ UE Man tello , cit. , apartados 38 - 41. 985 Cfr. STJ UE AY , C -268/17, de 25 d e julio de 2018, E U:C:2018:317, ap artados 38 - 46. 255 fundamental en virtud del art. 50 de la CDFUE. Sin embargo, y pese a que tanto el art. 54 CAAS como el art. 50 de la Carta reconoc en la vi gencia transnac ional del principio en el ámbito de la U E, pa recen diferir en los lími tes y alcanc e de este reconocimiento, pues la redacción de a mbos tex tos no e s, ni mucho menos, idéntica. En el caso del ar t. 54 CAAS, éste prohíbe que cualquier persona que haya sido juzgada en virtud de sentencia fir me en un Estado pueda ser perse guida pena lmente en otro Estado, siempre y c uando en caso de haber sido condenado l a pe na haya sido ejecutada, se esté ejecutando o no pueda ejecutar se s egún la le gislación del Estado d e origen o, lo que es lo mismo, el principio está sujeto a una condición de ejecución 986 . P or su parte, el artículo 50 de la Carta , garantiza que nadie podrá ser acusado o condenado penalmente por una infracc ión respec to de la cual y a haya sido absuelto o condenado en la Unión mediante sentencia penal firme conforme a la ley, sin ningún tipo de li mitación ni requisito adiciona l sobre su cumplim iento o eje cución. La apar ente di vergencia entr e ambos preceptos ha provocado el plante amiento, vía cuestión prejudicial, de una cuestión sobre la compatibilidad de a mbas reda cciones entre sí, en el sentido de si el art. 54 CAAS respeta adecuadamente el contenido del hoy dere cho fund amental re conocido en el art. 50 de la Carta 987 . Dicha discre pancia ha sido resue lta, una vez más, g racias a la interpr etación de l TJUE expresada en su sentencia en el caso Spasic 988 , en la que el Tribunal de Lux emburg o ha manifestado compatibilidad de ambos precepto s — art. 54 CA AS y art. 50 CDFUE — en su aplicac ión en el ámbito del E L SJ europeo. Por lo tanto, el respeto al principio ne bis in idem adquiere una im portancia capital en la proble mática de los conflic tos de jurisdicción pe nal e ntre Estados mi embros. No en vano, opera en la práctica como criterio último p ara la resolución del con flicto, pues la prohibición del doble castig o de los mismos hechos pre viene, una vez concluido el proceso penal en un Estado contra una persona de terminada, la persecución penal de la 986 Sobre el alcance de la con dición de e jecución del art. 54 CAAS, cfr. SSTJ UE Kretzinger , cit. , apartados 38 -66; Bou rquain , cit. , apar tados 33 - 52. 987 Cuestión prej udicial planteada por el Oberlan desgericht Nü rnberg en los siguientes tér minos: “¿Es compatible con el artículo 50 de la Carta el artículo 54 del C AAS en la medida en que somete la aplicación del principio non bis in ide m a la cond ición de que, e n caso de condena, se haya ejecutado la sanción, se esté ejecutando o no pueda ejecutarse ya seg ún la legislació n d el Estado de condena?” 988 Cfr. ST J UE S pasic , cit . El Tribunal sostiene, en sínte sis, que las limitacione s previstas en el art. 54 CAAS so bre el principio ne bis in idem relativas a la condición de ej ecución son co m patib les con la redacció n no li m itativa que consagra el art. 50 de la CDFUE. Sob re las im p licaciones de esta sentenc ia, vid . VERVAEL E, J.A.E., « S c hengen an d Charter -related ne bis in id em pr otection in the Area of Freedo m , Security a nd Justice: M a nd Zo ran Spasic », en Common Ma rket Law Review , v ol. 52 , 20 15, pp . 1139 - 1160. 256 misma persona en relación con los mismos hechos por parte la jurisdicción de otro Estado miembro. Esto provoca que, ante un conflicto de jurisdicción penal, el principio produzca efec tos equiparables a los de una re gla “ first come first served ” , en la que la jurisdicción que finaliza el proceso a ntes en el ti empo — tanto si el r esultado es c ondenatorio como si es absolutorio — se co nvertirá, de facto y sin necesidad de argument ar una ma y or vinculación, en la únic a jurisdicción competente. Esta función uti litarista del principio, que da soporte a la aplicación exclusiva y exclu yente de un mero criterio temporal para la resolución de una situac ión tan compleja como es un conf licto de jurisdicción penal, resulta, a nuestro juicio, p rofundamente desafortunada, pues impide entr ar a valorar todos los interese s y f actores relevantes del caso con el fin de buscar una soluci ón equitativa para todas las partes 989 . Dicho lo anterior, el principal aspecto positivo que pr esenta esta función utilitarista de l principio de sde el punto de vista de las garantías proce sales reside en que éste op erará, en todo caso, c omo garantía absoluta de prohibici ón del doble enjuiciamiento del investig ado o acusado con eficacia supranacional. El respeto al derec ho al juez ordinario predeterminado por la ley Como se ha puesto de manifiesto al analizar el marco legal, el modelo actual de resolución de c onflictos de jurisdicción p resente en la UE no s e bas a en la p revia d et erminación de la jurisdi cción competente — origen d el problema — , sino en la búsqueda d e un acuerdo en tre las autoridade s nacionales invol ucradas para d eterminar quién de todas ellas está en una mejor posición para continuar con la investigación o enjuiciamiento. L a consecución de este acuerdo, así como la solución a adoptar , es responsabilidad de las propias autoridades nac ionales involucradas en el conflicto. Además, salvo por las directrices soft law publicadas por Eur ojust en 2003 y revisadas en 2016, no ex isten criterios homogéneos a niv el europeo, ni un a lista de f actores jerarquizada a plicable de manera vinculante a las circunstanc ias de ca da caso para lograr este consenso. Así pues, la de terminación de la juri sdicción y , por ende, la determinac ión de la autorida d nacional competente p ara investigar y enjuiciar al investigado o acusado dependerá, p rácticamente en exclusiva, del criterio y d e la bu ena voluntad de las autoridades nacionales involucrada s en el conflicto. 989 En la misma lí nea, OUWERKERK, J ., Quid Pro Quo? A co mpara tive law perspective on the mutual recogn ition o f judicial decision s in crimin al ma tters , Ca mbrdige- Antwerp-Por tland: Inter sentia, 201 1, p. 277. 257 El hecho de que la determi nación de la jurisdicción y , por lo tanto, del órgano judicial competente para la investigación y enjui ciamiento, dependa prácti camente en exclusiva de la volunt ad de las autoridades nacion ales implicadas, sin que su decisión se vea condicionada ni limitada por la exist encia de criterios de con exión jerarquizados, hace imposible que el re sultado de dicha decisión pueda preverse razonablemente, ni tan siquiera de m anera abstracta, con ant erioridad a la comisión del hecho delictivo. L a config uración de dicho método de resolución propicia a su vez que, ante dos casos sustancialmente idénticos, la decisión final sobre cuál debe ser la jurisdicción competente pueda ser completame nte divergente, pues puede basarse en una diferente ponderación de los intereses en jue go por parte de las autorida des nacional es ajen a a la existencia de criterios jurisprudenciales de interpretación homogéneos, sin que exista por lo tanto una posibilidad real de alegación sobre este punto por parte del investigado o acusado 990 . En conclusión, no solo es factible, sino que es altame nte probable que el acusado no pueda conocer, con anterioridad a la pr esunta comisión del hecho punible, o in cluso una vez incoado un pro ceso p enal contra él, qué autorid ad judi cial ni de qué Estado resultará finalmente compete nte p ara su e njuiciamiento 991 . De hecho, de acuerdo con el marco legal hoy en vigor, el investigado puede no conocer que un procedimiento para la resolución del conflicto de juri sdicción está desarrollá ndose, especialmente si la decisión final sobre el conflicto se tom a en un a f ase temprana de l a investi gación transnac ional y las actuaciones se han d eclarado se creta s 992 . Esto puede suceder, por ejemplo, tras una recomendación de Eurojust después de una 990 Pues si bie n el sospechoso o acusado afectado por dicha decisión tendrá, por nor m a general — a pesar de que la Decisión Marco 2 009 /948/JAI o mite pro nunciarse en este aspecto — , la po sibilid ad de recurrir la a nivel interno, le resultará d ifícil fundamentar s u rec urso con base en una diver gente ap licación de criterios y/o factores de atr ib ución c uando es la pr opia nor mativa europea la q ue p er mite absol uta liber tad de ponderac ión caso po r caso a las autoridades nacionales. 991 P ATRONE, I., « Co nflicts of jurisdict ion and judicial cooperation instruments: Euroj ust’s r ole » , en ERA Forum , vol. 14, n.º 2, 2013, pp. 215 -22 5. 992 V.g. vía ar t. 3 02 LECrim en España, se puede declarar secreto el sum ario por un plazo de 30 días si el delito es público. Ante la au sencia de un a referencia e xpresa en la le y a la p osibilidad de p rorrogar este plazo, el Tribunal Co nstitucional d eclaró que tal laguna no impide al juez de instrucción pror rogar el secreto de las actuaciones si este plazo de 30 días es insuficiente, pero so lo por el t iempo que resulte estrictamente necesario para cum p lir con la finalidad constitucio nal d e la in strucción, cfr. STC 176/1988 , de 4 de octubre de 1988, ES:TC:1988 :176. Hay q ue recor dar q ue el secreto de las actuaciones s uspende el cómputo de los plazos m áximos de la instrucción (art. 3 24.3 a) LECrim), y q ue la p osibilidad de encadenar pró rrogas sucesivas ha propiciado el p lanteamiento de d emandas co ntra España ante el Trib unal d e E strasburgo por la supuesta vulneración del art. 6. 1 CEDH ( cfr. ST EDH Cándido Go nzález Martín y Plas encia Santos c. España , d e 15 d e marzo de 2 016, CE:ECHR :2016 :0315DEC0006 17710, que no obstante fu e declarada inadmisible). 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