Resiliencia territorial desde la perspectiva de la vulnerabilidad ecosistémica. Aplicación metodológica al planeamiento urbanístico de la Comunidad de Madrid

CIUDADES, 25 (2022): pp. 181-200 ISSN-E: 2445-3943 Resiliencia territorial desde la perspectiva de la vulnerabilidad ecosistémica. Aplicación metodológica al planeamiento urbanístico de la Comunidad de Madrid * Territorial resilience from an ecosystem vulnerability perspective. Methodological application to urban planning in the Community of Madrid RAFAEL CÓRDOBA HERNÁNDEZ Doctor arquitecto Profesor Asociado de Urbanismo del Departamento de Urbanística y Ordenación del Territorio de la Escuela Técnica Superior de Arquitectura de Madrid. Grupo de Investigación Arquitectura, Urbanismo y Sostenibilidad (GIAU+S) Universidad Politécnica de Madrid. Miembro de ONU-Habitat Planners for Climate Action (P4CA). Universidad Politécnica de Madrid, Madrid, España [email protected] ORCID: 0000-0001-7878-2055 Recibido/Received: 28-09-2021; Aceptado/Accepted: 06-02-2022 Cómo citar/How to cite: Córdoba Hernández, Rafael (2022): “Resiliencia territorial desde la perspectiva de la vulnerabilidad ecosistémica. Aplicación metodológica al planeamiento urbanístico de la Comunidad de Madrid”, Ciudades, 25, pp. 181-200. DOI: https://doi.org/10.24197/ciudades.25.2022.181-200 Este artículo está sujeto a una licencia “Creative Commons Atribución-No Comercial 4.0 Internacional” (CC BY-NC 4.0) / This article is under a “Creative Commons License: Attribution- NonCommercial 4.0. International” (CC BY-NC 4.0) Resumen: Para lograr que la planificación tenga la capacidad de protección y preservación del suelo necesaria para alcanzar los objetivos perseguidos por la legislación estatal de cambio climático debe redefinirse la protección de los diferentes tipos de ecosistemas y sus aportes desde la perspectiva de la resiliencia territorial. La comparación de estas cuestiones con la clasificación efectiva del suelo municipal determinará cómo de vulnerables son estos espacios, introduciendo con ello una nueva acepción al concepto de protección del suelo bajo el concepto de “Vulnerabilidad Ecosistémica por el Planeamiento” (VEP). Esta metodología se ejemplifica cartográficamente en la Comunidad de Madrid. Palabras clave: calidad de vida, ecosistema, planificación, protección, clasificación. Abstract: To ensure that planning has the capacity to protect and preserve the soil necessary to achieve the objectives pursued by state climate change legislation, the protection of different types of ecosystems and their contributions must be redefined from the perspective of territorial resilience. * Este artículo recoge resultados de la investigación de la tesis del autor La estructura territorial resiliente: Análisis y formalización a través del Planeamiento Urbanístico (Córdoba Hernández, 2021a) enmarcada en el doctorado de la Universidad Politécnica de Madrid en Sostenibilidad y Regeneración Urbana. 182 Rafael Córdoba Hernández CIUDADES, 25 (2022): pp. 181-200 ISSN-E: 2445-3943 Comparing these issues with the effective classification of municipal land will determine how vulnerable these spaces are, thereby introducing a new meaning to the concept of soil protection under the concept of Ecosystem Vulnerability by Planning (VEP). This methodology is exemplified cartographically in the Community of Madrid. Keywords: quality of life, ecosystem, planning, protection, classification. 1. LA RESILIENCIA TERRITORIAL: NATURALEZA Y PLANEAMIENTO A nivel global, el ser humano está alterando la composición de las comunidades biológicas mediante múltiples actividades que modifican tanto las propiedades de los ecosistemas como los bienes-servicio que proporcionan al resto de la humanidad. Con ello se ignora el papel de la biodiversidad y los recursos naturales como elementos fundamentales para el mantenimiento del bienestar humano, y el desarrollo económico y social de una región. Esta es la razón de que algunas políticas internacionales fijen claros objetivos para su protección y preservación, como el mantenimiento y mejora de los ecosistemas y sus bienes-servicio mediante infraestructuras verdes o su restauración. Este tipo de consideraciones debería formar parte tanto de la planificación urbanística como de las políticas territoriales, urbanas y de habitar de los próximos años, y no va a ser posible sin conocer los principales problemas a los que se enfrenta cada territorio en función de su realidad física y natural. La manera de enfrentarse a esta problemática es conocer la capacidad de adaptación o resiliencia del sistema donde se integran. El planeamiento, a través de la ordenación territorial y municipal, puede convertirse en una herramienta indiscutible para enfrentar los problemas derivados de estos cambios. Como tal, ha de ser utilizado como argumento de protección y preservación de determinadas partes del territorio, tomando como base para ello la regulación urbanística existente a nivel nacional y autonómico, que pueda favorecer el mantenimiento y puesta en valor de la conservación de sus recursos ecosistémicos. 1.1. El papel de los ecosistemas en la mejora de la resiliencia territorial Sin bien era un asunto que debería haber sido tratado previamente desde esta disciplina en el contexto nacional, no ha sido hasta las incorporaciones derivadas de la aprobación de la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética cuando en la legislación estatal de suelo se han contemplado explícitamente estas cuestiones. Concretamente ocurre al hacer referencia a una serie de situaciones que, en consideración del principio de prevención de riesgos naturales y accidentes graves en la ordenación de los usos del suelo, deberán incluirse en la planificación. Se trata de peligros derivados del cambio climático, tales como los “asociados a la pérdida de ecosistemas y biodiversidad y, en particular, de deterioro o pérdida de bienes, funciones y Resiliencia territorial desde la perspectiva de la vulnerabilidad ecosistémica… 183 CIUDADES, 25 (2022): pp. 181-200 ISSN-E: 2445-3943 servicios ecosistémicos esenciales” (disposición final cuarta de la citada Ley 7/2021, de 20 de mayo). Así, desde este momento deberían quedar reflejados en el régimen autonómico de protección del suelo y, por tanto, considerados a la hora de identificar los suelos de carácter natural que deban ser excluidos del proceso urbanizador. Con ello, esta investigación tiene como hipótesis que el planeamiento tiene la capacidad de protección y preservación del suelo para disminuir el riesgo generado por los impulsores directos del cambio, así como para valorar adecuadamente los bienes-servicio facilitados por los ecosistemas para mejorar la resiliencia del territorio frente a la crisis ambiental actual. Como tal, la resiliencia es un concepto que está presente en todos los debates actuales sobre el cambio medioambiental. Sin embargo, no existe una definición acordada internacionalmente y por ello, algunos autores la identifican como uno de esos “conceptos paraguas” que formalizan un constructo amplio utilizado para abarcar y explicar una diversidad de fenómenos que sirve para apurar o constreñir ciertas ideas y explicaciones que de otra forma necesitarían una amplia literatura (González García, 2020; Hillmann & Guenther, 2021). En esta investigación se toma como punto de partida la definición aportada por Méndez (2012) que, en la misma línea que otros autores (Brown et al., 2012; Hamilton, 2009; Pickett et al., 2004), asume las contradicciones y complejidad del hecho urbano y territorial. Este entiende la “resiliencia territorial” como la capacidad de adaptación positiva que muestran algunas ciudades o regiones para enfrentar situaciones de crisis derivadas de acontecimientos o procesos externos, que se han visto reforzados por ciertas debilidades endógenas que las hicieron especialmente vulnerables, para resurgir fortalecidas tras un proceso de transformación interna. El papel de los ecosistemas y su capacidad de aportación de bienes servicio se tornará esencial para esa regeneración. Los “ecosistemas” pueden definirse como un complejo dinámico de comunidades vegetales, animales y de microorganismos y su medio abiótico que interactúa como una unidad funcional (Tillier & Lecointre, 2011). Estos abarcan diferentes funciones, como el crecimiento de las plantas o el abastecimiento de agua que son contribuciones directas o indirectas al bienestar y la salud de las personas. En este campo, se denomina “capacidad de provisión de servicios” a la cabida efectiva de un ecosistema para suministrarlos en relación a su capacidad potencial (Hassan, 2005). Esta depende de la condición física, química y biológica del ecosistema en un espacio temporal concreto, así como de otras cuestiones de mayor extensión temporal como su estado en la naturaleza o las presiones antropogénicas a las que se encuentre expuesto. La adaptación y las transformaciones a los escenarios de futuro derivados de estas presiones implican respuestas que producen cambios bruscos, inesperados y difíciles de prever al no presentar una simple relación 184 Rafael Córdoba Hernández CIUDADES, 25 (2022): pp. 181-200 ISSN-E: 2445-3943 proporcional entre causa y efecto. Por ello, enfrentar el origen de los riesgos es crucial para aplicar estrategias de planificación. Estos peligros resultan de la interacción de la vulnerabilidad, la exposición y el peligro a un hecho concreto. Con esta finalidad, tal y como señalan diversos estudios, el mapeado de estas cuestiones resulta muy útil a la hora de reflexionar sobre planificación y ordenación territorial (Burkhard & Maes, 2017; Verhagen et al., 2015). De ahí la importancia que se le da a la cartografía, tanto de los ecosistemas como de la propia planificación en este estudio. 1.2. Metodología de análisis ecosistémicos para determinar vulnerabilidades La consideración del planeamiento como una herramienta complementaria que pueda tener en cuenta tanto las diferentes presiones sobre los ecosistemas como los aportes de estos es una cuestión que no ha sido considerada hasta el momento por la metodología de la Agencia Europea de Medio Ambiente (EEA) respecto a su temática global de facilitar herramientas que puedan ayudar a tomar decisiones políticas de preservación y protección del medio ambiente. A fin de llevar a cabo el estudio que aquí se expone e integrar el citado factor en la “evaluación ambiental estratégica” del planeamiento, es necesario trabajar a una escala donde este se rija por las mismas reglas y cuya información sea accesible. Si bien esto a nivel europeo o nacional es francamente complejo, las posibilidades abiertas por las diferentes consideraciones y tratamientos que dan las distintas legislaciones autonómicas de suelo en nuestro país pueden considerarse un buen punto de arranque para ser trabajada la cuestión a esa escala. La puesta en marcha metodológica tanto a nivel autonómico como regional sobre el que se quiera implementar esta evaluación exige una serie de condicionantes previos para poder obtener unas adecuadas recomendaciones de protección (Figura 1). Estos aspectos son: - Homologación de la información de partida con la adecuación de escala necesaria. Para ello se utiliza la información disponible del Instituto Geográfico Nacional (IGN) y del servidor de Infraestructuras de Datos Espaciales de Madrid (IDEE-Madrid). - Identificación de los principales impulsores directos del cambio sobre los ecosistemas en el ámbito de estudio. Reconocidos los principales ecosistemas según el proyecto “Mapping and Assessment of Ecosystems and their Services” (MAES) (Maes et al., 2014) se identifica el grado de afectación sobre ellos derivados de la transformación del hábitat, el cambio climático, la sobreexplotación de los recursos, la introducción de especies invasoras y la contaminación y enriquecimiento de nutrientes (Millennium Ecosystem Assessment, 2003). Resiliencia territorial desde la perspectiva de la vulnerabilidad ecosistémica… 185 CIUDADES, 25 (2022): pp. 181-200 ISSN-E: 2445-3943 - Identificación, valoración y relevancia de los servicios de los ecosistemas. Atendiendo a la clasificación general de los aportes ecosistémicos empleada por la Common International Classification of Ecosystem Services (CICES) se caracterizan los principales ecosistemas identificados según la agrupación de MAES. Se identifican un total de 5 aportes ecosistémicos de abastecimiento, 13 de regulación y 7 culturales. Estos se valoran tanto de forma independiente como teniendo en cuenta las interacciones entre cada uno de los aportes. - Introducción del factor planificador en la evaluación ecosistémica. Tras las elaboraciones anteriores se estaría en disposición de comparar estas cuestiones con la planificación existente e identificar aquellos suelos previstos para el crecimiento con altos aportes ecosistémicos o altos problemas derivados de la perdida de sus ecosistemas. En función de estas consideraciones, se diferencian aquellas asociadas a la pérdida de ecosistemas y biodiversidad, atendiendo a los impulsores directos del cambio vinculados al deterioro o pérdida de bienes, funciones y servicios ecosistémicos esenciales. Para esta comparación será necesaria la superposición y/o cruce de los anteriores estudios con el planeamiento. Figura 1: Representación de las distintas fases de la investigación. Fuente: Elaboración propia. 186 Rafael Córdoba Hernández CIUDADES, 25 (2022): pp. 181-200 ISSN-E: 2445-3943 2. VULNERABILIDAD ECOSISTÉMICA. UN NUEVO CONCEPTO POR INTEGRAR EN EL PLANEAMIENTO Para identificar los suelos con valores ecosistémicos que no están protegidos por el planeamiento municipal se analizan de forma independiente las aportaciones ecosistémicas, los principales riesgos en el contexto actual y el planeamiento urbanístico que debería buscar ponerlos en valor. Para ejemplificar la comparación de estos aspectos con el planeamiento concreto de una comunidad autónoma se ha escogido Madrid. Este espacio urbanísticamente se define por la inexistencia de un planeamiento territorial integral, la inadaptabilidad del planeamiento municipal a la legislación vigente y una legislación sectorial ambiental que podría ser utilizada para lograr una mayor sostenibilidad territorial (Figura 2). Figura 2: Planeamiento vigente en la Comunidad de Madrid (España). Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la Dirección General de Urbanismo de la Consejería de Medio Ambiente, Administración Local y Ordenación del Territorio de la Comunidad de Madrid. Resiliencia territorial desde la perspectiva de la vulnerabilidad ecosistémica… 187 CIUDADES, 25 (2022): pp. 181-200 ISSN-E: 2445-3943 Por su parte, para la identificación de sus ecosistemas se toma la agrupación de coberturas del CORINE Land Cover atendiendo a las categorías analizadas y estudiadas por el proyecto MAES (Figura 3). De este modo, tanto las valoraciones de riesgos de pérdida de los ecosistemas como la de sus aportes de bines-servicio podrán ser asignadas a cada uno de los polígonos que conforman cada ecosistema. Figura 3: Principales ecosistemas de la Comunidad de Madrid. Fuente: Elaboración propia a partir de datos de los proyectos CORINE Land Cover y MAES. Es ahora cuando, considerando la vulnerabilidad como la propensión o predisposición a ser afectado negativamente por una serie de cambios, se pueden identificar estos dos aspectos de incidencia directa sobre los ecosistemas y la planificación que quedarían recogidas en un concepto más amplio: “Vulnerabilidad Ecosistémica por Planeamiento” (VEP). 188 Rafael Córdoba Hernández CIUDADES, 25 (2022): pp. 181-200 ISSN-E: 2445-3943 Este concepto hace referencia a las dos cuestiones comentadas previamente e incorporadas por la legislación de suelo estatal. Por un lado, a situaciones adversas asociadas a la pérdida de ecosistemas y biodiversidad atendiendo a los impulsores directos del cambio. Este tipo de vulnerabilidad, que reduce notablemente la resiliencia del territorio, es la “vulnerabilidad ecosistémica asociada a riesgos por pérdida de ecosistemas” y se produce por el cambio o sustitución de un ecosistema por otro, siempre y cuando la capacidad resiliente futura sea inferior a la inicial. Por otro lado, se pueden identificar también aquellos suelos que debido a esos cambios pierden la capacidad de aportar bienes, funciones y servicios ecosistémicos esenciales. Esta es la identificada como “vulnerabilidad Ecosistémica asociados a la pérdida de recursos ecosistémicos”. Esta merma de servicios puede tener, en función de su grado, importantes efectos perjudiciales sobre la capacidad de recuperación de un territorio ante una crisis ambiental. 2.1. Vulnerabilidad ecosistémica asociada a riesgos por pérdida de ecosistemas Los peligros naturales pueden afectar y transformar a los ecosistemas y, a su vez, perturbar sus servicios (Büttner et al., 2017). La intensidad y extensión espacial de estos impactos depende tanto de la violencia como de la frecuencia de los eventos y del estado de los ecosistemas afectados (Pickett & White, 1986). Así, las perturbaciones menores se incorporan en los ecosistemas a través de las interacciones entre riesgos naturales y características del ecosistema, manteniendo prácticamente intacta la biodiversidad y el funcionamiento característicos de esos ecosistemas y sus servicios. Sin embargo, cuando estas perturbaciones son de mayor consideración, como puede ser el caso del cambio climático, un ecosistema puede llegar a ver mermada su capacidad de recuperación o perderse y, en su lugar, desarrollarse otro ecosistema. También afecta la fragmentación a esta vulnerabilidad pues una alteración pequeña puede tener el mismo o incluso mayor impacto en ecosistemas fragmentados que una alteración mayor en ecosistemas bien conectados (Urban et al., 1987). Los impulsores del cambio crean presiones ambientales que tienen la capacidad de cambiar la condición de los hábitats, la salud y composición de las especies de los ecosistemas, disminuyendo su resiliencia y afectando su capacidad para suministrar servicios (European Environment Agency, 2016). La información sobre estas presiones puede utilizarse como aproximación para valorar la condición de los ecosistemas. Así, la “Evaluación de Ecosistemas del Milenio” (Millennium Ecosystem Assessment, 2005) identificó las presiones más importantes, y estas se han combinado en cinco grupos: la transformación del hábitat, el cambio climático, la sobreexplotación de recursos, la introducción de especies invasoras y la contaminación y enriquecimiento de nutrientes. Resiliencia territorial desde la perspectiva de la vulnerabilidad ecosistémica… 189 CIUDADES, 25 (2022): pp. 181-200 ISSN-E: 2445-3943 Aislar sus efectos no es sencillo pero a través de los Sistemas de Información Geográficos y la clasificación de hábitats propuesta por el European Nature Information System (Moss, 2008) trasladarlo al ámbito nacional queda simplificado notablemente (Córdoba Hernández, 2021b). A partir de estos resultados, es posible identificar los espacios que sufrirán mayores presiones en el futuro tal y como se muestra en la Figura 4 en el caso de la Comunidad de Madrid. Figura 4: Evaluación de los principales impulsores del cambio sobre los ecosistemas. Fuente: Elaboración propia a partir de datos del SIOSE14. 196 Rafael Córdoba Hernández CIUDADES, 25 (2022): pp. 181-200 ISSN-E: 2445-3943 4. CONCLUSIONES Dentro de las obligaciones del planeamiento está tanto la identificación de riesgos —existentes y en medida de lo posible, futuros— como dar réplica a los retos que plantea la sociedad en general y, en particular, la que debería beneficiarse de esa nueva planificación. Sin embargo, no siempre se ha estado a la altura. Esto se achaca en múltiples ocasiones a la legislación de suelo o sectorial correspondiente, pero realmente el problema no es tanto de la herramienta como de la interpretación que muchas veces se hace de ella. Hasta la aprobación de la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética no se hacía mención especial a la hora de establecer los criterios básicos de utilización del suelo que se debieran tener en cuenta los riesgos asociados a la pérdida de ecosistemas y biodiversidad y, en particular, de deterioro o pérdida de bienes, funciones y servicios ecosistémicos esenciales. Ser conscientes de estos riesgos y no proteger el suelo para evitarlos sería un error para nuestro futuro, ya que son elementos fundamentales para establecer una adecuada resiliencia. La actual falta de protección de estos se entiende como una vulnerabilidad de cara futuro y por ello se busca identificarla y caracterizarla para poder solventar el problema antes de que suceda. Una vez reconocida, la falta de protección de cualquiera de las dos consideraciones anteriores debería responder con la inmediata protección del suelo y un régimen de usos compatible con esas razones de protección. La puesta en práctica de la metodología descrita, aplicada sobre un caso concreto como es la Comunidad de Madrid, visibiliza, por un lado, la falta de protección de diferentes suelos pese a su alto valor ecosistémico; y, por otro, la necesidad de contar con una visión de carácter territorial de la que carece este espacio para favorecer esta protección. Entre los instrumentos o planes que podrían llevar a cabo esa ordenación territorial para la consecución de este fin en esta Comunidad figura la realización de un Plan Regional de Estrategia Territorial (PRET). Esta figura, habilitada por la Ley 9/1995, de 28 de marzo, de medidas de política territorial, suelo y urbanismo, pero nunca redactada, dejaba a la administración regional, junto a las competencias sectoriales, la posibilidad de impulsar acciones estratégicas como la que se plantea en esta investigación. Estas acciones podrían ser vinculantes en algún aspecto para la revisión del planeamiento urbanístico municipal, tanto en el planteamiento ecosistémico —para mejorar la resiliencia territorial como punto de partida— como en la aparición de nuevas subcategorías de suelo no urbanizable protegido, tal y como se argumentaba previamente, poniendo estas en relación con la propia legislación estatal y de cambio climático. 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