El principio non bis in idem en el Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia de la Unión Europea. En concreto, en el Espacio Schengen

REVISTA DE ESTUDIOS EUROPEOS, 85 (2025): 554-587 ISSN 2530-9854 El principio non bis in idem en el Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia de la Unión Europea. En concreto, en el Espacio Schengen The non bis in idem principle in the Area of Freedom, Security and Justice of the European Union. Specifically, in the Schengen Area SOFÍA AROZ CONDE Universidad de Córdoba (España) [email protected] Recibido: 27/10/2024 Aceptado: 14/12/2024 Cómo citar: Aroz Conde, Sofía, “El principio non bis in idem en el Espacio de libertad, seguridad y justicia de la Unión Europea. En concreto, en el Espacio Schengen”, Revista de Estudios Europeos 85 (2025): 554-587. Artículo de acceso abierto distribuida bajo una Licencia Creative Commons Atribución 4.0 Internacional (CC-BY 4.0) DOI: https://doi.org/10.24197/ree.85.2025.554-587 Resumen: El principio non bis in idem, definido como el derecho a no ser juzgado o condenado dos veces por la misma infracción o los mismos hechos, ha sido consagrado como principio fundamental en el ordenamiento jurídico de la Unión Europea mediante determinados artículos de instrumentos internacionales como el artículo 50 CDFUE, el artículo 54 del CAAS y el artículo 4 del Protocolo n.º 7 CEDH. Debido a su importancia para asegurar la libre circulación de personas, este trabajo pretende exponer cómo ha evolucionado dicho principio en la Unión Europea, tanto en el ámbito legislativo como jurisprudencial, como parte del Espacio Schengen. Palabras clave: Principio non bis in idem; Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia; Espacio Schengen; resolución firme; mismos hechos; requisito de ejecución. Abstract: The principle of non bis in idem, defined as the right not to be tried or convicted twice for the same offence or the same facts, has been enshrined as a fundamental principle in the European Union's legal system through certain articles of international instruments such as Article 50 CFREU, Article 54 of the CISA and Article 4 of Protocol No. 7 ECHR. Due to its importance in ensuring the free movement of persons, this paper aims to explain how this principle has evolved in the European Union, both in the legislative and jurisprudential spheres, as part of the Schengen Area. Keywords: Non bis in idem principle; Area of Freedom, Security and Justice; Schengen Area; final decision; same facts; requirement of enforcement. El principio non bis in idem en el Espacio de libertad, seguridad y justicia… 555 REVISTA DE ESTUDIOS EUROPEOS, 85 (2025): 554-587 ISSN 2530-9854 INTRODUCCIÓN El principio non bis in idem, que puede ser definido como el derecho a no ser juzgado o condenado dos veces por la misma infracción o los mismos hechos, tiene su origen en el derecho romano 1 y ha ido evolucionando a lo largo de los años hasta convertirse en un importante principio fundamental del derecho, no sólo del interno de los Estados, sino también en el propio ordenamiento jurídico de la Unión Europea. En concreto, el principio non bis in idem se consagra en el artículo 50 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la UE (en adelante, CDFUE), en el artículo 4 del Protocolo nº7 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales (en adelante, CEDH) y en el artículo 54 del Convenio de Aplicación del Acuerdo de Schengen (en adelante, CAAS). La primera consagración normativa del principio tuvo lugar en el Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia de la Unión Europea (ELSJ) y, más en concreto, en el Espacio Schengen, sobre los que se centra el análisis en este trabajo. El Espacio Schengen puede definirse como “un área de más de 4.312.099 km cuadrados constituida por 27 Estados que han decidido suprimir sus fronteras interiores para constituir un espacio en el que personas, bienes, servicios, mercancías y capitales circulan libremente” 2 . Así, estos Estados funcionan de cara al exterior como un único territorio con una única frontera exterior común. Entre ellos, 23 son Estados miembros de la Unión Europea y 4 son los miembros de la Asociación Europea de Libre Comercio (EFTA), pero no de la Unión Europea. En cuanto al ELSJ, este se consagra en el artículo 67 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, según el cual: 1. La Unión constituye un espacio de libertad, seguridad y justicia dentro del respeto de los derechos fundamentales y de los distintos sistemas y tradiciones jurídicos de los Estados miembros. 2. Garantizará la ausencia de controles de las personas en las fronteras interiores y desarrollará una política común de asilo, inmigración y control de las fronteras 1 Ramírez Torrado, M.L. (2013): “El non bis in idem en el ámbito administrativo sancionador”, Revista de Derecho, Universidad del Norte, nº 40, p. 3. 2 Acosta Penco, T. (2020): Régimen jurídico de la vigilancia fronteriza de la Unión Europea sobre los flujos migratorios. Estudio particular de la Guardia Europea de Fronteras y Costas. Córdoba, Tesis Doctoral, p. 33. 556 Sofía Aroz Conde REVISTA DE ESTUDIOS EUROPEOS, 85 (2025): 554-587 ISSN 2530-9854 exteriores que esté basada en la solidaridad entre Estados miembros y sea equitativa respecto de los nacionales de terceros países. (…) El principio non bis in idem desempeña en este contexto un papel crucial, ya que funciona como una garantía de la libre circulación de personas al ofrecerles la seguridad de trasladarse de un Estado Miembro a otro sin miedo a que puedan incurrir en múltiples procesamientos por los mismos hechos por los que ya fueron juzgados o condenados en otro Estado Miembro. Esto permite que se respeten los derechos fundamentales de los individuos y que se promueva la confianza mutua entre los Estados, pieza imprescindible en la integración europea. Por tal motivo, el principio non bis in idem formó parte muy tempranamente de la regulación del Espacio Schengen, regulándose en los artículos 54 y ss. del CAAS. Para facilitar el análisis del principio se propone diferenciar sus dos manifestaciones: la material, que hace referencia a la imposición de dos o más sanciones al mismo sujeto por la misma conducta; y la procesal, que tiene que ver con que el mismo sujeto sea sometido, por los mismos hechos, a dos o más procesos punitivos. Dicha diferenciación es esencial para entender la postura del TJUE en esta cuestión, ya que parece haberse centrado en esta última vertiente, no incluyendo la primera dentro del principio. Bajo este contexto, el presente trabajo se centra en el modo en que el principio non bis in idem se aplica en el Espacio Schengen, dentro del marco del ELSJ. Este sector del ordenamiento de la Unión presenta dos peculiaridades que justifican esta atención especial, las cuales son analizadas en este trabajo: por una parte, cuenta con un regulación propia y muy desarrollada del principio non bis in idem, recogida en los artículos 54 y ss. del CAAS; por otra parte, ha dado lugar a un amplio cuerpo de pronunciamientos del TJUE sobre el principio non bis in idem, conformando una línea jurisprudencial que parece presentar características propias. 1. ORIGEN Y EVOLUCIÓN DE LA LIBERTAD DE CIRCULACIÓN EN EL ESPACIO DE LIBERTAD, SEGURIDAD Y JUSTICIA DE LA UE El principio non bis in idem en el Espacio de libertad, seguridad y justicia… 557 REVISTA DE ESTUDIOS EUROPEOS, 85 (2025): 554-587 ISSN 2530-9854 1.1. La libre circulación en los Tratados originarios La libre circulación de personas ha ido evolucionando desde su creación, pudiendo encontrarse las primeras disposiciones en la materia en el Tratado de la Comunidad Europea del Carbón y el Acero (1951) y en los Tratados de Roma, por los que se crearon la Comunidad Económica Europea y la Comunidad Europea de la Energía Atómica (1957). Originariamente, su formulación tenía un carácter esencialmente económico y era una de las libertades parciales de circulación (mercancías, capitales, personas y servicios). El ejercicio de este derecho estaba condicionado al cumplimiento de dos requisitos: por un lado, ejercitar alguna de las actividades previstas en los Tratados comunitarios (trabajo por cuenta propia, por cuenta ajena y prestación de servicios); y, por otro lado, contar con la nacionalidad de alguno de los Estados miembros. Por lo tanto, al principio de la construcción europea sólo los agentes económicos se beneficiaban de la libertad de circulación de personas, es decir, el beneficio de esta libertad quedaba vinculado al ejercicio de una actividad económica 3 . Para facilitar dicho ejercicio se adoptaron una serie de medidas que vinieron de la mano de la cooperación intergubernamental entre los Estados miembros, debido sobre todo a la reticencia de dichos Estados a perder soberanía en los aspectos de seguridad y policía relativos al levantamiento de los controles. Entre ellas, podemos mencionar la Cumbre de París de 1974, en la que se intentó crear una Unión de Pasaportes, o el “Informe Tindemans sobre la Unión Europea” de 1976, que hacía referencia a la supresión de las fronteras interiores como medida para alcanzar la solidaridad europea. A pesar de ello, los resultados de estas propuestas fueron muy escasos. Sin embargo, todos estos factores, junto al reconocimiento jurisprudencial de un derecho de entrada en un Estado miembro para buscar trabajo en él y la consideración de los turistas como receptores de servicios en las sentencias Luisi y Carbone 4 y Cowan 5 , contribuyeron a la construcción de una presunción favorable a la entrada de todos los nacionales de los Estados miembros en el territorio de otro Estado 3 Garot, M.J. (1999): “Desde Schengen hasta Ámsterdam, pasando por Maastricht: un Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia”, Autonomies, nº24, p. 279. 4 STJCE de 31 de enero de 1984, Luisi y Carbone, as. 286/82 y 26/83 (ECLI:EU:C:1984:35). 5 STJCE de 2 de febrero de 1989, Cowan, as. 186/87 (ECLI:EU:C:1989:47). 558 Sofía Aroz Conde REVISTA DE ESTUDIOS EUROPEOS, 85 (2025): 554-587 ISSN 2530-9854 miembro, llegándose a afirmar que todos los nacionales de los Estados miembros tenían un derecho de acceso al territorio de los demás Estados miembros en el ejercicio de la diferentes libertades reconocidas en el Tratado 6 . 1.2. El Acta Única Europea y la supresión de los controles El Acta Única Europea (1986) incorporó al Tratado de Roma el concepto de mercado interior como “un espacio sin fronteras interiores” para la libre circulación de personas, capitales, mercancías y servicios (artículo 8 A). Además, vinculó el mercado interior con el principio de la libre circulación de personas (artículo 3 C). Para su desarrollo, el Consejo aprobó tres Directivas en 1990, mediante las que “extendió el derecho de libre circulación y residencia a amplias capas de la población que no encajaban en el hecho económico que permitía la libre circulación a trabajadores y profesionales” 7 . En ellas, se hacía referencia a los “inactivos” laborales (rentistas, jubilados o pensionistas, estudiantes). En este momento surge también el “Documento de Palma”, un informe del Grupo de Coordinadores en materia de libre circulación de personas presentado al Consejo Europeo de Madrid (26 y 27 de junio de 1989), en el que se proponían 68 medidas concretas con vistas a la supresión de los controles fronterizos. Sin embargo, y a pesar de estos esfuerzos, los Estados no llegaron a un acuerdo sobre la supresión de los controles en las fronteras interiores 8 . En consecuencia, el tratamiento comunitario de estos asuntos no se desarrolló hasta el Tratado de Ámsterdam, en favor de mecanismos de cooperación intergubernamental entre los Estados. 6 Donarie Villa, F.J. (2002): La Constitución y el Acervo Schengen, Valencia, Tirant Lo Blanch, pp. 31-32. 7 Mangas Martín, A. y Liñán Nogueiras, D.J. (2015): Instituciones y Derecho de la Unión Europea, Madrid, Tecnos, p. 148. 8 En concreto, cabe mencionar que Reino Unido e Irlanda se oponían a la total desaparición de los controles, ya que consideraban que el entonces artículo 8 A del Tratado de Roma sólo resultaba aplicable a la circulación de los ciudadanos comunitarios. Además, consideraban dudoso que la Comunidad contara con competencias, ya que el Acta Única Europea no otorgó nuevos poderes de acción (el entonces artículo 100 A excluía de su ámbito de aplicación la libre circulación de personas). El principio non bis in idem en el Espacio de libertad, seguridad y justicia… 559 REVISTA DE ESTUDIOS EUROPEOS, 85 (2025): 554-587 ISSN 2530-9854 1.3. Negociación, entrada en vigor y aplicación efectiva de los Acuerdos de Schengen Ante el escaso resultado de las iniciativas comunitarias e intergubernamentales, uno de los acontecimientos más importantes para la libre circulación de personas se produjo fuera del marco de las Comunidades Europeas y de la Unión Europea mediante la celebración del Acuerdo de Schengen, el 14 de junio de 1985, y de su Convenio de aplicación, firmado el 19 de junio de 1990. Los Acuerdos de Schengen nacieron como dos tratados internacionales autónomos, fuera de la órbita del derecho de la Comunidad Europea, y fueron concebidos como un medio de cooperación más estrecha entre algunos Estados miembros a fin de anticipar una Europa sin fronteras interiores y relanzar a la vez los intercambios comerciales mutuos 9 . A pesar de su separación, estos Acuerdos se encontraban fuertemente vinculados al derecho comunitario, lo cual provocó que muchos vieran en el dispositivo Schengen “un laboratorio de pruebas cuyas experiencias en materia de supresión de controles y medidas compensatorias serían provechosas para la Comunidad o la Unió llegado el momento, tal y como posteriormente [confirmó] el Tratado de Ámsterdam” 10 . Cuando los conductores de camiones bloquearon algunas fronteras en la primavera de 1984, algunos Estados miembros de la Comunidad Económica Europea se replantearon los controles fronterizos. Así, Francia y la República Federal de Alemania firmaron el 13 de julio de 1984 el acuerdo de Sarrebrück, en el cual se contemplaba la supresión gradual de los controles de mercancías y personas en sus fronteras. El Acuerdo de Schengen fue el resultado de la adhesión de los países del Benelux al primer acuerdo, ya que estos países (Bélgica, Países Bajos y Luxemburgo) ya habían convenido en 1960 una libre circulación de personas, mercancías, capitales y servicios entre ellos sin controles fronterizos. El Acuerdo entró en vigor el 2 de marzo de 1986 y tuvo por objeto aligerar los controles en las fronteras comunes a través de las denominadas “medidas a corto plazo establecidas en el Título I”, como el disco verde 11 . 9 Donarie Villa, F.J. (2002): La Constitución y el Acervo Schengen, Valencia, Tirant Lo Blanch, p. 44. 10 Ibidem, p. 26. 11 Según el artículo 3 del Acuerdo, los nacionales de los Estados miembros que se presentaran en la frontera común a bordo de un automóvil podían poner en el 560 Sofía Aroz Conde REVISTA DE ESTUDIOS EUROPEOS, 85 (2025): 554-587 ISSN 2530-9854 El artículo 17 del Acuerdo preveía la desaparición total de las fronteras como un objetivo que debía conseguirse en el futuro, lo cual se haría mediante un proceso previo de armonización de las legislaciones de los Estados y de adopción de medidas compensatorias en los ámbitos establecidos en el Título II, relativo a las “medidas aplicables a largo plazo”. A partir de este Acuerdo, los Estados emprendieron conversaciones para eliminar los controles en sus fronteras comunes. Tras varias reuniones ministeriales, el Convenio de aplicación del Acuerdo de Schengen de 1985 fue definitivamente suscrito el 19 de junio de 1990 y entró en vigor el 1 de marzo de 1994. Por lo tanto, en la década de los 90 existían dos regulaciones paralelas en materia de libre circulación que afectaban a los Estados miembros de la Unión Europea: la comunitaria, escasamente desarrollada y materializada; y la derivada de los Acuerdos de Schengen, la cual suponía una verdadera puesta en marcha, al margen de la Unión Europea, de la eliminación de las fronteras interiores con la consiguiente regulación común de las exteriores 12 . 1.4. El Tratado de Maastricht y la ciudadanía de la Unión El Tratado de Maastricht creó la actual Unión Europea, integradora de las hasta entonces Comunidades Europeas, así como la estructuración de esta en tres pilares. El primer pilar estaba formado por dichas Comunidades y se conocía también como pilar comunitario. El segundo pilar fue el relativo a la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC). A diferencia del primero, este se consideraba un pilar intergubernamental, porque eran los Estados miembros los que tenían el peso de las decisiones que se adoptaban, estando representados en el Consejo Europeo y el Consejo. El tercer y último pilar hacía referencia a la Cooperación en Asuntos de Justicia e Interior (CAJI), siendo también un pilar de carácter intergubernamental. Se regulaba en el Título VI del TUE e incluía aspectos parabrisas de su vehículo un disco verde que indicaba que habían cumplido las prescripciones de la policía de fronteras y que transportaban únicamente mercancías permitidas dentro de los límites de las franquicias, y que respetaban la reglamentación sobre cambios. 12 Acosta Penco, T. (2020): Régimen jurídico de la vigilancia fronteriza de la Unión Europea sobre los flujos migratorios. Estudio particular de la Guardia Europea de Fronteras y Costas, Córdoba, Tesis Doctoral, p. 25. El principio non bis in idem en el Espacio de libertad, seguridad y justicia… 561 REVISTA DE ESTUDIOS EUROPEOS, 85 (2025): 554-587 ISSN 2530-9854 como el asilo, el cruce de personas por fronteras exteriores, la política de inmigración, la cooperación judicial civil y penal y la cooperación aduanera y policial. Otro de los avances relevantes en materia de la libre circulación de personas que se hace necesario mencionar fue la creación de la ciudadanía de la Unión como instrumento para “reforzar la protección de los derechos e intereses de los nacionales de los Estados miembros” (entonces artículo B TUE, actual artículo 9 TUE). Dicha ciudadanía otorgaba una serie de derechos, entre los cuales figuraban la libertad de circulación y residencia. Por lo tanto, la libre circulación se convirtió en un “derecho de carácter general, inscrito en el contexto de la regulación de la ciudadanía europea, que considera[ba] totalmente libre la circulación de los nacionales de los Estados miembros por el territorio de la Unión y que sólo somet[ía] la libertad de residencia de un nacional de un Estado miembro en el territorio de otro a las limitaciones y condiciones previstas en el acervo de la Unión” 13 . En lo que respecta al Tratado de Maastricht, este tan sólo presentó una etapa transitoria en lo que se refiere a la supresión de controles fronterizos intracomunitarios y sus medidas compensatorias. Los Estados seguían sin ser capaces de llegar a un acuerdo sobre la desaparición de los controles intracomunitarios, por lo que se dejó inalterado el entonces artículo 8 A del Tratado de Roma. 1.5. El Tratado de Ámsterdam y la integración de Schengen en la Unión Europea El Tratado de Ámsterdam supuso una nueva revisión de los tratados constitutivos de las Comunidades Europeas y la primera del Tratado de la Unión Europea, estableciendo una nueva disciplina global de la libre circulación de personas en un espacio sin fronteras interiores e integrando el dispositivo Schengen en la Unión Europea. En virtud de la redacción que le dio este Tratado, el artículo 2.4 TUE establecía como objetivo de la Unión “mantener y desarrollar la Unión como un espacio de libertad, seguridad y justicia, en el que esté organizada la libre circulación de personas conjuntamente con medidas adecuadas respecto al control de fronteras exteriores, el asilo, la inmigración y la prevención y lucha contra la delincuencia”. Por primera vez, la Unión 13 Ibidem, p. 20. 562 Sofía Aroz Conde REVISTA DE ESTUDIOS EUROPEOS, 85 (2025): 554-587 ISSN 2530-9854 Europea asumía el objetivo de la libre circulación de personas como propio e introducía el concepto del Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia (en adelante, ELSJ). Como sintetizan MANGAS MARTÍN y LIÑÁN NOGUERAS, “amparado en la noción algo retórica del ELSJ, el Tratado de Ámsterdam reformul[ó] la CAJI de Maastricht mediante tres operaciones jurídicas de un enorme calado: la comunitarización parcial de este sector en el Título IV TCE; la remodelación del pilar intergubernamental del Título VI TUE con vistas a conseguir una cierta operatividad respecto del contenido remanente (Cooperación Policial y Judicial Penal) y, finalmente, una muy destacable inyección de contenido material procedente de la integración del acervo de Schengen dentro la UE” 14 . En cuanto a la primera de las operaciones, esta tomó forma gracias a la introducción del Título IV en el TCE (“Visados, asilo, inmigración y otras políticas relacionadas con la libre circulación de personas”), asuntos pertenecientes a la órbita del tercer pilar de la Unión. Se atribuyeron, por primera vez, competencias a la Comunidad para adoptar las medidas necesarias para la eliminación de los controles en las fronteras interiores y el cruce de las fronteras exteriores, así como la regulación de visados, asilo e inmigración. Sin embargo, estas nuevas competencias se encontraban limitadas por dos factores: el orden público y la autoexclusión de algunos Estados miembros de estos nuevos ámbitos de acción 15 . En cuanto a la segunda operación, el Título VI del TUE se centró en conciliar los objetivos de la libre circulación con un mayor nivel de seguridad en la Unión, conservando la cooperación judicial penal y policial en el marco intergubernamental. Por último, la integración del acervo de Schengen en el marco de la Unión Europea fue posible gracias a la inclusión de la técnica de la “cooperación reforzada” en el Título VII del TUE, pero con algunas 14 Mangas Martín, A. y Liñán Nogueiras, D.J. (2015): Instituciones y Derecho de la Unión Europea, cit., p.90, texto en cursiva en el texto original. 15 En concreto, Reino Unido se resistía a la supresión de los controles en las fronteras interiores para los nacionales de terceros Estados, por lo que nada de lo dispuesto n los Tratados le impedía ejercer en sus fronteras los controles necesarios para verificar el derecho de entrada de los ciudadanos procedentes de otros Estados miembros. Por otro lado, Dinamarca rechazaba la comunitarización del tercer pilar, por lo que quedaba excluido de todos los ámbitos previstos en el Título III del TCE. El principio non bis in idem en el Espacio de libertad, seguridad y justicia… 569 REVISTA DE ESTUDIOS EUROPEOS, 85 (2025): 554-587 ISSN 2530-9854 Además, el TJUE recordó que el hecho de que “ni las disposiciones del título VI del Tratado de la Unión Europea, […] ni las del Acuerdo de Schengen o del propio CAAS supeditan la aplicación del artículo 54 del CAAS al requisito de que se armonice o, cuando menos, se aproximen las legislaciones penales de los Estados miembros en el ámbito de los procedimientos de extinción de la acción pública”, implica un alto nivel de confianza mutua entre los sistemas de justicia penal de los Estados miembros, ya que sin ello sería imposible construir un Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia 27 . Por esta misma razón, la aplicación del principio non bis in idem no puede supeditarse a la condición de que en los distintos Estados miembros estén en vigor las mismas normas procesales y sustantivas. En esta lógica, la interpretación amplia de la noción de “sentencia firme” del artículo 54 del CAAS parece ser la única que garantiza la plena efectividad del principio non bis in idem. Por lo tanto, el TJUE estableció que el principio consagrado en el artículo 54 del CAAS resulta aplicable a procedimientos de extinción de la acción pública por lo que el Ministerio Fiscal de un Estado miembro ordena el archivo, sin intervención de un órgano jurisdiccional, de un proceso penal sustanciado en dicho Estado 28 . La siguiente cuestión sobre esta misma materia resuelta por el TJUE fue en el caso Miraglia 29 , enfrentándose a la pregunta de si el sobreseimiento voluntario de un procedimiento por parte de un órgano jurisdiccional nacional, por el único motivo de que el procedimiento se había incoado en otro Estado miembro, debía considerarse amparada por el artículo 54 del CAAS. El TJUE ofreció aquí una interpretación mucho más restrictiva: a pesar de haber sido dictada por un órgano jurisdiccional, la resolución del Ministerio Fiscal se consideró insuficiente para activar el principio non bis in idem del artículo 54 del CAAS. Esta interpretación era “la única que hace que el objeto y la finalidad de dicha disposición prevalezcan sobre los aspectos procesales, por lo demás variables en función de los Estados miembros de que se trate, y que garantiza una aplicación eficaz de ese artículo” 30 , el cual pretende evitar que una persona que ejerza su derecho a la libre circulación se vea perseguida por los mismos hechos en los 27 Ibidem, ap. 32. 28 Ibidem, ap. 48. 29 STJUE de 10 de marzo de 2005 (Sala Quinta), Miraglia, as. C-469/03 (ECLI:EU:C:2005:156). 30 Ibidem, ap. 31. 570 Sofía Aroz Conde REVISTA DE ESTUDIOS EUROPEOS, 85 (2025): 554-587 ISSN 2530-9854 territorios de varios Estados miembros. Además, cualquier otra interpretación haría más difícil, o incluso imposible, sancionar realmente en los Estados miembros afectados la conducta ilícita que se imputa al acusado: por un lado, las autoridades judiciales de un Estado miembro adoptarían la decisión de archivo sin apreciación alguna del comportamiento ilícito; por otro lado, la incoación de un procedimiento penal en otro Estado miembro por los mismos hechos se vería obstaculizada a pesar de que estas actuaciones penales justificaron la renuncia al ejercicio de la acción penal por parte del Ministerio Fiscal del primer Estado miembro. La forma jurídica de las resoluciones volvió a ser tratada en el asunto Kossowski 31 , en el que se preguntaba si los artículos 54 del CAAS y 50 CDFUE prohíben el enjuiciamiento de un acusado en un Estado miembro cuando su enjuiciamiento en otro Estado miembro ha sido sobreseído por el Ministerio Fiscal, sin que se hayan ejecutado medidas sancionadoras y sin que se haya llevado a cabo una investigación detallada al no existir pruebas suficientes para una probable condena. Para apreciar si la decisión de archivar el asunto podía considerarse una “sentencia firme” en el sentido y a los efectos de los artículos 54 y ss. del CAAS, tanto el Tribunal de Justicia como el Abogado, Sr. Yves BOT, estructuraron su razonamiento basándose en los criterios desarrollados y establecidos en la jurisprudencia anterior del TJUE. Así, consideraron que el artículo 54 del CAAS exige, en primer lugar, que la acción pública se haya extinguido definitivamente, lo cual significa que la decisión “excluye todo enjuiciamiento ulterior” en virtud de la legislación del Estado que ha adoptado la decisión. En el caso enjuiciado, de acuerdo con la legislación polaca, la decisión del fiscal polaco excluía cualquier enjuiciamiento ulterior en Polonia. Por lo tanto, el artículo 54 del CAAS también es aplicable a las resoluciones procedentes de una autoridad competente para participar en la administración de la justicia penal en el ordenamiento jurídico nacional de que se trate, como la fiscalía, por las que se ordene el archivo definitivo de las diligencias penales en un Estado miembro, aun cuando tales resoluciones se adopten sin la intervención de un órgano jurisdiccional y no revistan la forma de una sentencia 32 . Sin embargo, para determinar si una resolución constituye una 31 STJUE de 29 de junio de 2016 (Gran Sala), Kossowski, as. C-486/14 (ECLI:EU:C:2016:483). 32 Ibidem, ap. 39. El principio non bis in idem en el Espacio de libertad, seguridad y justicia… 571 REVISTA DE ESTUDIOS EUROPEOS, 85 (2025): 554-587 ISSN 2530-9854 “sentencia firme” también es necesario analizar si esta ha sido adoptada tras una apreciación del fondo del asunto. 4.2. El contenido de las resoluciones El caso Miraglia aclara que lo verdaderamente importante para desencadenar la aplicación del principio non bis in idem es que la primera autoridad evalúe el fondo del asunto 33 . Una vez cumplido dicho requisito, el desenlace del proceso no es relevante, ya que la absolución por falta de pruebas también impide que se siga procesando a la misma persona por los mismos hechos, lo cual fue expuesto en el caso Van Straaten 34 . En este caso, el tribunal remitente se preguntaba si una resolución absolutoria por insuficiencia de pruebas podría calificarse de “sentencia firme” capaz de impedir, en virtud del artículo 54 del CAAS, la continuación de un proceso penal en otros Estados miembros. El TJUE justificó su conclusión desde un punto de vista literal, subrayando la ausencia consciente, en la redacción del artículo 54 del CAAS, de referencias al contenido de la sentencia que ha adquirido firmeza, de lo cual se deduce que el elemento del bis no sólo es aplicable a las sentencias condenatorias 35 . Esta solución también se justifica desde un punto de vista teleológico: si se aceptara una interpretación restrictiva del artículo 54 del CAAS se correría el riesgo de poner en peligro no sólo el objetivo del artículo (el derecho a la libre circulación), sino también los principios de seguridad jurídica y protección de la confianza legítima 36 . El mismo día del caso Van Straaten el TJUE también resolvió el caso Gasparini 37 , en el que se analizó la posible aplicación del elemento del bis en el caso de una decisión final que absuelve al sujeto por prescripción del delito. El TJUE, a pesar de las profundas conclusiones de la Abogada General Sra. Eleanor SHARPSTON – la cual sugirió al Tribunal que atribuyera efecto 33 Mitsilegas, V. y Giuffrida, F. (2020): “Ne bis in idem”, en Principios generales del Derecho Penal en la Unión Europea, Sicurella, R., Mitsilegas, V., Parizot, R. y Lucifora, A. (eds.), Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado, Madrid, p. 302. 34 STJUE de 28 de septiembre de 2006 (Sala Primera), Van Straaten, as. C-150/05 (ECLI:EU:C:2006:614). 35 Ibidem, aps. 55-56. 36 Ibidem, aps. 57-59. 37 STJUE de 28 de septiembre de 2006 (Sala Primera), Gasparini, as. C-467/04 (ECLI:EU:C:2006:610). 572 Sofía Aroz Conde REVISTA DE ESTUDIOS EUROPEOS, 85 (2025): 554-587 ISSN 2530-9854 preclusivo únicamente a las resoluciones firmes con arreglo al derecho nacional, dictadas a resultas de un procedimiento en el primer Estado miembro que hubiera implicado un examen del fondo del asunto y en el que los hechos y el inculpado fueran los mismos en los procedimientos seguidos ante ambos tribunales - , volvió a basarse en el tenor literal del artículo 54, optando por defender que de este se desprende que el principio non bis in idem no es aplicable únicamente a las sentencias condenatorias y que una interpretación diferente tendría como efecto poner en peligro el objetivo del artículo 54 del CAAS, a saber, el derecho a la libre circulación 38 . Esta solución parece sugerir que, para evaluar si una decisión es apta para desencadenar la aplicación del artículo 54 del CAAS, es necesario examinar la naturaleza “definitiva” de tal decisión desde una perspectiva nacional: si un Estado miembro ha tenido la oportunidad de resolver un asunto, el cierre definitivo del juicio en ese Estado no permite iniciar investigaciones y actuaciones judiciales en otros países de la UE. Por lo tanto, el enfoque parece pasar del “fondo” del caso al “estado final” del procedimiento nacional 39 . La misma interpretación se adoptó en el caso Turansky 40 a raíz de una cuestión prejudicial en la que el Tribunal Regional de Viena preguntaba al TJUE si una resolución de archivo de las diligencias penales pronunciadas por una autoridad policial eslovaca durante una investigación referente a los mismos hechos que los contemplados en el proceso pendiente ante él le impedía proseguir sus actuaciones. Según el TJUE, en una situación como la descrita debía comprobarse si la decisión de que se trata es – con arreglo al derecho del Estado contratante que la adoptó – definitiva y vinculante y si da lugar en dicho Estado a la protección otorgada por el principio non bis in idem (es decir, si extingue la acción penal) 41 . Por otro lado, de las observaciones del Gobierno eslovaco se desprendía que su derecho nacional no se oponía a la incoación de un nuevo proceso penal por los mismos hechos en dicho Estado. En consecuencia, el TJUE descartó que una resolución que, como la controvertida en la cuestión prejudicial, no extinga la acción penal en el 38 Ibidem, aps. 23-24, 27-28. 39 Mitsilegas, V. y Giuffrida, F. (2020): “Ne bis in idem”, cit., pp. 302-303. 40 STJUE de 22 de diciembre de 2008 (Sala Sexta), Turansky, as. C-491/07 (ECLI:EU:C:2008:768). 41 Ibidem, aps. 35-36. El principio non bis in idem en el Espacio de libertad, seguridad y justicia… 573 REVISTA DE ESTUDIOS EUROPEOS, 85 (2025): 554-587 ISSN 2530-9854 ordenamiento jurídico nacional de que se trate pueda constituir una medida definitiva y, como tal, constituir un requisito para la aplicación del artículo 54 del CAAS. El enfoque adoptado en Turansky ha sido confirmado en dos decisiones más, M. 42 y Kossowski. En el primero de los asuntos, el órgano jurisdiccional remitente planteó una cuestión prejudicial al TJUE en la que preguntaba si procedía la aplicación del artículo 54 del CAAS a un auto de sobreseimiento definitivo dictado tras una amplia investigación desarrollada en la fase de instrucción de un proceso que podría reactivarse en presencia de nuevas pruebas, la apertura o celebración de un proceso por los mismos hechos y respecto de la misma persona en otro Estado contratante. En opinión del Tribunal, para responder a esta pregunta es necesario apreciar, sobre la base de los criterios desarrollados en su jurisprudencia anterior, si dicha resolución ha sido adoptada tras una apreciación del fondo del asunto. En efecto, la decisión de no admitir la demanda se adoptó tras una determinación sobre el fondo del asunto, por lo que se trataba de una decisión definitiva sobre la insuficiencia de las pruebas que excluía cualquier posibilidad de que se reabriera el caso sobre la base del mismo conjunto de pruebas 43 . Además, dicha resolución impedía la continuación de las actuaciones judiciales a nivel nacional, evaluación que fue realizada sobre la base de la legislación del Estado miembro en el que se dictó la resolución 44 . A la luz, por tanto, de la consideración de que la resolución contenía una declaración sobre el fondo del asunto y era susceptible de extinguir la acción en el Estado en que se adoptó, el TJUE concluyó que el artículo 54 del CAAS también resulta aplicable a este tipo de resoluciones. En el segundo asunto, el caso Kossowski, se cuestionaba si los artículos 54 del CAAS y 50 CDFUE prohíben el enjuiciamiento de un acusado en un Estado miembro cuando su enjuiciamiento en otro Estado miembro ha sido sobreseído por el Ministerio Fiscal, sin que se hayan cumplido las obligaciones impuestas en concepto de pena y sin que se haya llevado a cabo una investigación detallada al no existir pruebas suficientes para una probable condena. 42 STJUE de 5 de junio de 2014 (Sala Cuarta), M., as. C-398/12 (ECLI:EU:C:2014:1057). 43 Ibidem, aps. 28-30. 44 Ibidem, aps. 31-33 y 36. 574 Sofía Aroz Conde REVISTA DE ESTUDIOS EUROPEOS, 85 (2025): 554-587 ISSN 2530-9854 Además de establecerse por parte del TJUE que para que una persona pueda considerarse “juzgada en sentencia firme” es preciso que la acción pública se haya extinguido definitivamente conforme al derecho del Estado contratante que haya dictado la resolución penal de que se trata, se exige que dicha resolución se haya dictado “después de haberse pronunciado sobre el fondo del asunto”. En el caso en cuestión, este requisito no se cumple en una situación en la que el Ministerio Fiscal no llevó a cabo una investigación más detallada con el fin de reunir y examinar pruebas o cuando no se prosiguió con el enjuiciamiento porque el acusado se había negado a prestar declaración y porque la víctima y un testigo de oídas vivían en Alemania y no había sido posible entrevistarlos en el curso de la investigación y, por lo tanto, no había sido posible verificar las declaraciones de la víctima. En resumen, hasta la fecha, el TJUE ha aceptado como “resolución firme” un acuerdo extrajudicial con el Ministerio Fiscal (Gözütok y Brügge), una absolución judicial basada en la falta de pruebas (Van Straaten), una absolución judicial derivada de la prescripción de la acción penal (Gasparini) y una decisión de sobreseimiento, es decir, la conclusión de que no había motivos para remitir el asunto a un tribunal de primera instancia debido a la insuficiencia de pruebas (M.). Por otro lado, el Tribunal ha rechazado la aplicación del artículo en los casos en que una autoridad judicial archiva el procedimiento sin ninguna apreciación de la conducta ilícita que se imputaba al acusado (Miraglia), los casos en que una autoridad policial, tras la expiración del plazo de prescripción y un examen del fondo del asunto, presenta una orden de suspender el procedimiento penal (Turansky) y los casos en que existe una decisión del fiscal de poner fin al procedimiento penal contra una persona sin haber realizado una investigación detallada (Kossowski). 4.3. Especial referencia al requisito de ejecución El artículo 54 del CAAS, a diferencia del artículo 50 CDFUE y el artículo 4 del Protocolo n.º 7 CEDH, requiere que, para la efectiva aplicación del principio non bis in idem, “la pena haya sido ejecutado, esté en curso de ejecución o ya no pueda ser ejecutada con arreglo a la legislación del Estado que dictó la sentencia”. En su jurisprudencia, el El principio non bis in idem en el Espacio de libertad, seguridad y justicia… 575 REVISTA DE ESTUDIOS EUROPEOS, 85 (2025): 554-587 ISSN 2530-9854 TJUE interpreta el requisito de ejecución de forma muy amplia, incluyendo los acuerdos extrajudiciales y la suspensión de la ejecución de las penas, de acuerdo con el principio de reconocimiento mutuo entre los Estados miembros y el objetivo del artículo 54 del CAAS de promover la libre circulación. En esta línea, el primer pronunciamiento del TJUE al respecto fue en los asuntos Gözütok y Brügge, señalando que, cuando un acusado ha cumplido las obligaciones derivadas de acuerdo extrajudicial podemos considerar que la sanción “ha sido ejecutada” a efectos del artículo 54 del CAAS. El requisito de ejecución también se trata en Kretzinger 45 , donde se preguntaba si el mismo se cumple si, en primer lugar, se ha suspendido la ejecución de la pena privativa de libertad y, en segundo lugar, si un acusado permanece durante un breve periodo bajo custodia policial (y/o prisión provisional), a la espera de juicio, que cuenta para cualquier ejecución posterior de la pena de prisión. El TJUE respondió afirmativamente a la primera cuestión, basando su argumentación en que el mecanismo de suspensión de la pena es una característica de los sistemas penales de los Estados contratantes que constituye por sí misma una sanción a efectos del artículo 54 del CAAS. Así, deberá considerarse que la mencionada pena “se está ejecutando” a partir del momento en que la condena se haya hecho ejecutiva y durante todo el plazo de suspensión de la pena. Posteriormente, una vez transcurrido dicho plazo de suspensión deberá considerarse que la pena “se ha ejecutado” a efectos de esa misma disposición 46 . Sin embargo, el Tribunal no admitió que el requisito de ejecución se cumpla en el segundo caso, ya que la redacción del artículo 54 del CAAS indica que este no puede aplicarse antes de que se haya resuelto definitivamente el proceso, ya que tanto la detención preventiva como la prisión provisional a la espera de juicio preceden a la sentencia. Por lo tanto, no puede considerarse que se trate de una sanción que se haya ejecutado o se esté ejecutando. Otro caso relevante para definir con mayor precisión el alcance del requisito de ejecución es el asunto Bourquain 47 , en el que se pregunta si 45 STJUE de 18 de julio de 2007 (Sala Segunda), Kretzinger, as. C-288/05 (ECLI:EU:C:2007:441). 46 Ibidem, ap. 42. 47 STJUE de 11 de diciembre de 2008 (Sala Segunda), Bourquain, as. C-297/07 (ECLI:EU:C:2008:708). 576 Sofía Aroz Conde REVISTA DE ESTUDIOS EUROPEOS, 85 (2025): 554-587 ISSN 2530-9854 una persona definitivamente juzgada por un Estado contratante puede ser encausada por otro Estado contratante por los mismos hechos cuando, en virtud del derecho del Estado de condena, la pena que se le impuso jamás pudo ser ejecutada. Para el TJUE, la redacción del requisito de ejecución del artículo 54 del CAAS no exige que la pena, con arreglo a la legislación del Estado de condena, haya podido ejecutarse directamente, sino que sólo exige que la pena impuesta por una resolución firme “ya no pueda ejecutarse”. Así, el requisito de ejecución se cumpliría “cuando se constate que, en el momento en que se abre un segundo proceso penal contra la misma persona por los mismos hechos que dieron lugar a una condena en el primer Estado contratante, la sanción impuesta en el primer Estado no pueda ejecutarse ya según la legislación de dicho Estado” 48 . Por lo tanto, dicha disposición se aplica a un proceso penal abierto en un Estado contratante por hechos por los que el acusado ya fue juzgado en sentencia firme en otro Estado contratante, aunque en virtud del derecho del Estado de condena la pena no haya podido ejecutarse. Por último, podemos mencionar el caso Spasic 49 , el cual se refiere al supuesto en que la sentencia condenatoria haya impuesto a la vez una pena de prisión y una multa, pero el sujeto sólo haya satisfecho una de ellas (en este caso, la multa). En primer lugar, el TJUE recordó que el objetivo del requisito de ejecución del artículo 54 del CAAS no es sólo evitar la impunidad de las personas condenadas y sentenciadas definitivamente en la UE, sino también garantizar la seguridad jurídica mediante el respeto de las decisiones de los organismos públicos que han adquirido firmeza. Por lo tanto, aunque el artículo 54 del CAAS haga referencia a “la sanción”, en singular, es evidente que también se incluye el supuesto de que se hayan impuesto dos penas principales 50 . En este contexto, al no haberse ejecutado una de las penas, no podía considerarse cumplida la condición. En conclusión, en su jurisprudencia el TJUE ha considerado que el cumplimiento de las obligaciones asumidas en los acuerdos extrajudiciales (Gözütok y Brügge) y la suspensión de la ejecución de la pena (Kretzinger) deben considerarse penas que están efectivamente en curso de ejecución o 48 Ibidem, aps. 49-50. 49 STJUE de 27 de mayo de 2014 (Gran Sala), Spasic, as. C-129/14 (ECLI:EU:C:2014:586). 50 Ibidem, ap. 80. El principio non bis in idem en el Espacio de libertad, seguridad y justicia… 577 REVISTA DE ESTUDIOS EUROPEOS, 85 (2025): 554-587 ISSN 2530-9854 que han sido ejecutadas. Del mismo modo, ha aceptado que el requisito de ejecución se cumple si una pena ya no puede ejecutarse, independientemente de que dicha pena hubiera podido ejecutarse alguna vez (Bourquain). Por el contrario, ha rechazado el cumplimiento del requisito de ejecución en caso de que un sospechoso haya estado bajo custodia policial y/o en prisión provisional a la espera de juicio (Kretzinger) y en caso de que el condenado sólo haya ejecutado una parte de la pena (Spasic). La condición de ejecución no sólo ha necesitado precisión por parte del TJUE por sí misma, sino también puesta en relación con otros instrumentos legales, en concreto, con el artículo 50 CDFUE. En efecto, los problemas de conciliación causados por la diferente formulación literal con que se enuncian en ambas disposiciones los requisitos previos para el funcionamiento del mismo principio se ven acentuados por su diferente ubicación jerárquica en la pirámide de las fuentes del derecho de la Unión. La CDFUE se erige como fuente primaria del ordenamiento europeo, por lo que resulta fundamental “evaluar si las disposiciones del CAAS pueden considerarse una especificación legítima del artículo 50 CDFUE, o si, por el contrario, deben considerarse sustituidas en virtud de la supremacía de la Carta y, por tanto, de la prevalencia de esta última disposición” 51 . En este contexto, la ausencia del requisito de ejecución en la disposición de derecho primario (el artículo 50 CDFUE) ha llevado a la jurisprudencia del TJUE a analizar la pervivencia de esta condición exigida por una disposición de derecho derivado (artículo 54 del CAAS), lo cual se llevó a cabo en el ya mencionado caso Spasic. En primer lugar, el TJUE recordó que las Explicaciones sobre la Carta relativas al artículo 50 mencionan expresamente al artículo 54 del CAAS entre las disposiciones cubiertas por la cláusula horizontal del artículo 52.1 CDFUE. De ello dedujo que el requisito de ejecución constituye una limitación del principio non bis in idem que es compatible con el artículo 50 CDFUE 52 . Conforme al artículo 52.1 CDFUE: 51 Amalfitano, C. (2012): “La discutibile inderogabilità del ne bis in idem in virtù dell’art. 50 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea”, Giurisprudenza di Merito, 7-8, pp. 229-230. 52 STJUE de 27 de mayo de 2014 (Gran Sala), Spasic, as. C-129/14 (ECLI:EU:C:2014:586), aps. 54-55. 578 Sofía Aroz Conde REVISTA DE ESTUDIOS EUROPEOS, 85 (2025): 554-587 ISSN 2530-9854 “Cualquier limitación del ejercicio de los derechos y libertades reconocidos por la presente Carta deberá ser establecida por la ley y respetar el contenido esencial de dichos derechos y libertades. Dentro del respeto del principio de proporcionalidad, sólo podrán introducirse limitaciones cuando sean necesarias y respondan efectivamente a objetivos de interés general reconocidos por la Unión o a la necesidad de protección de los derechos y libertades de los demás.” Pues bien, según el TJUE, si se analiza el requisito de ejecución del artículo 54 del CAAS, podremos observar que cumple todos los requisitos exigidos por el precepto transcrito: - En primer lugar, la limitación está prevista por la ley, al derivar del artículo 54 del CAAS. - En segundo lugar, respeta el contenido esencial del principio non bis in idem, ya que no cuestiona el principio como tal. En efecto, pretende evitar que una persona que ha sido condenada mediante sentencia firme en un primer Estado contratante ya no pueda ser perseguida por los mismos hechos en un segundo Estado contratante y, por consiguiente, quede finalmente impune en el supuesto de que el primer Estado no haga ejecutar la pena impuesta, - En tercer lugar, es proporcionada al ser adecuada para alcanzar el objetivo de impedir la impunidad. - Por último, es necesaria, ya que, aunque existen numerosos instrumentos comunitarios que facilitan la cooperación entre los Estados miembros en materia penal, no establecen un requisito de ejecución similar al del artículo 54 del CAAS y, por lo tanto, no son capaces de alcanzar plenamente el objetivo perseguido. Tras este análisis, se llega a la conclusión de que el artículo 54 del CAAS es plenamente compatible con el artículo 50 CDFUE. 5. EL ELEMENTO DEL IDEM 5.1. El idem entendido como idem factum El principio non bis in idem protege al sujeto de persecuciones que se basen en los mismos hechos (idem) que los controvertidos en el primer El principio non bis in idem en el Espacio de libertad, seguridad y justicia… 585 REVISTA DE ESTUDIOS EUROPEOS, 85 (2025): 554-587 ISSN 2530-9854 concepto de “sentencia firme” y su contenido mínimo son aspectos que se han ido concretando mediante la jurisprudencia del TJUE. Por otro lado, el elemento del idem ha presentado, hasta hace relativamente poco tiempo, divergencias en su interpretación por parte del TJUE dependiendo del ámbito del derecho de la Unión que se tratara. Tras las sentencias de los asuntos bpost y Nordzucker, el TJUE unificó su jurisprudencia y se decantó por aplicar la noción de idem factum (identidad de hechos y de infractor) en todos los ámbitos de la UE. Por lo tanto, la evaluación de los “mismos hechos” se basa en la identidad de los hechos materiales, sin tener en cuenta su calificación jurídica o el interés jurídico protegido, lo cual corresponderá determinar a los órganos jurisdiccionales nacionales. BIBLIOGRAFÍA Acosta Penco, Teresa (2020), Régimen jurídico de la vigilancia fronteriza de la Unión Europea sobre los flujos migratorios. Estudio particular de la Guardia Europea de Fronteras y Costas, Córdoba, Tesis Doctoral. Amalfitano, Chiara (2012), “La discutibile inderogabilità del ne bis in idem in virtù dell’art. 50 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea”, Giurisprudenza di Merito, 7-8. Bueno Armijo, Antonio (2022), “Carácter procedimental del non bis in idem en la Unión Europea”, Revista de Administración Pública, 218, pp. 171-206. Cappai, Marco y Giuseppe Colangelo (2023), “The long road to a unified test for the European ne bis in idem principle”, European Public Law 2022. 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