Federalismo fiscal en España: la financiación de las corporaciones locales

Facultad de Derecho Grado en Derecho Federalismo Fiscal en España: la Financiación de las Corporaciones Locales Presentado por: Miryam González Vicente Tutelado por: Juan Carlos Gamazo Chillón Valladolid, 1 de julio de 2022 1 Resumen España es un país descentralizado tanto política como financieramente. Es por ello que, a la hora de distribuir los recursos públicos, es importante tener en cuenta el modelo de federalismo fiscal que nuestro país presenta. Este federalismo fiscal se debe a varios factores: políticos, económicos, sociales e históricos, que habrá de tomar en consideración para entender la situación actual. En el presente trabajo se analiza el caso particular de la Hacienda Pública Española y en concreto la Hacienda Local, y comprende varios extremos, desde la regulación y evolución normativa hasta la necesidad actual de reforma del sistema de financiación pasando por los recursos de las Entidades Locales y los mecanismos de coordinación establecidos entre los distintos niveles hacendísticos. Palabras clave: federalismo fiscal, España, Corporaciones Locales, financiación, coordinación. Abstract Spain is not only a decentralized state in a political way, but also in terms of funding. That is the reason why, when distributing public resources, it is important to take into account the model of fiscal federalism that our country presents. This fiscal federalism is due to several factors: political, economic, social and historical, which will have to be taken into account to understand the current situation. This dissertation will analyze the particular case of the Spanish Public Finance and specifically the Local Finance, and will include several extremes, from the regulation and regulatory evolution to the current need for reform of the financing system through the resources of the Local Entities and the coordination mechanisms established between the different levels of finance. Key words: fiscal federalism, Spain, Local Corporations, funding, coordination. 2 ÍNDICE INTRODUCCIÓN 4 1. FEDERALISMO DESDE EL PUNTO DE VISTA DE LA HACIENDA PÚBLICA. 7 1.1. LA TEORÍA POSITIVA DEL FEDERALISMO FISCAL 7 1.1.1. Hipótesis centralizadoras 7 1.1.2. Hipótesis descentralizadoras 8 1.1.3. Conclusión 9 1.2. LA TEORÍA NORMATIVA DEL FEDERALISMO FISCAL 9 1.2.1 Ventajas de la descentralización fiscal 9 1.2.2. Ventajas de la centralización fiscal 10 1.2.3. Conclusión 11 1.3. LA TEORÍA DE LAS SUBVENCIONES 11 1.3.1. Justificación 12 1.3.2. Tipología 14 1.3.3. Equilibrio financiero 16 2. FEDERALISMO FISCAL EN ESPAÑA 19 2.1 IMPORTANCIA DE LAS ADMINISTRACIONES TERRITORIALES 21 2.2 FEDERALISMO FISCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA 24 2.3. FINANCIACIÓN DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS EN ESPAÑA 25 2.3.1. Motivos de la diversidad de situaciones de la financiación autonómica en España 26 2.3.2. Marco regulatorio 27 3. FEDERALISMO FISCAL DE LAS CORPORACIONES LOCALES EN ESPAÑA 28 3.1. MARCO CONCEPTUAL 28 3.1.1. El municipio 29 3.1.2. La provincia 30 3.2. REGULACIÓN 31 3.3. MODELO DE FINANCIACIÓN DE LAS CORPORACIONES LOCALES 32 3.3.1. Competencia financiera de los Entes Locales 33 3 3.3.2. Recursos de las Haciendas Locales 34 3.3.3. Una referencia a los regímenes especiales de financiación local 41 3.3.4. Mecanismos de coordinación de la Hacienda Local con la Hacienda Central y la Autonómica 45 3.3.5. Necesidad de reforma de las Haciendas Locales 46 4. CONCLUSIONES 49 5. BIBLIOGRAFÍA 51 5.1. MANUALES Y ARTÍCULOS 51 5.2. WEBGRAFÍA 53 4 INTRODUCCIÓN Se entiende por federalismo fiscal la rama de la Hacienda Pública que plantea el análisis de las interrelaciones que surgen, en un determinado país y en el proceso de ingreso y gasto público, entre los distintos niveles de la Administración Pública -el central, el regional y el local-. Aunque la definición de este término no es compleja, es indiscutible que no existe una definición de lo que es el federalismo fiscal que satisfaga a todos los hacendistas. Tanto es así que, en palabras de uno de los mayores expertos, Richard Musgrave, "el federalismo significa cosas distintas para personas distintas". 1 Se trata de un término que posee gran variedad de acepciones y del que, por lo tanto, no se puede ofrecer un concepto unívoco. Ninguna definición satisface de forma plena a todos los especialistas, debido, principalmente, a las dificultades que supone relacionar y contrastar las formulaciones teóricas con los datos extraídos de la observación del funcionamiento real y cotidiano de los múltiples sistemas y modelos federales. Además, encontramos otra dificultad en la propia flexibilidad del federalismo tanto en el marco teórico como operacional. Así, como bien dice Marlène Collette “el federalismo es un término que se debería declinar en plural («los federalismos»), debido precisamente a que abarca una amplia variedad de acepciones” 2 . Desde una perspectiva económica, que es la que aquí nos atañe, y dejando de lado la posición política en la cual el elemento más relevante es la delegación de competencias desde el Gobierno Central y la atribución constitucional de estas por parte de los Gobiernos regionales, el interés del federalismo fiscal en la estructura del Gobierno se cierne en cómo esta influye en la asignación de recursos y en la distribución de la renta de un sistema económico. Así, observamos que la idea de lo que es federalismo fiscal es más bien sencilla: la descentralización del sector público permite ajustar la producción y provisión de determinados bienes y servicios en atención a las preferencias de las áreas geográficas o jurisdiccionales de la población. 1 Musgrave, R. (1975). “Theories of fiscal federalism”. Review of Public Economics, 35, pág. 387-393. 2 Opinión defendida por Marlène Collette. Ver en Rojo Salgado, A. (2007). “Tiempos de reflexión y propuesta: un modelo federal para España”. Revista de estudios políticos, 135, pág 211-237. 5 Como afirma otro de los grandes expertos en la materia, Wallace E. Oates "tiene poca importancia para el economista que la toma de decisiones a cada nivel concreto de gobierno esté basada en delegación o en atribución constitucional expresa. Lo que importa es simplemente que las decisiones respecto a los niveles de provisión de determinados servicios públicos para una jurisdicción específica reflejen en un grado sustancial el interés de los habitantes de esa jurisdicción... La estructura constitucional tiene importancia únicamente en la medida en que afecta a la adaptación de la provisión de los servicios públicos a las preferencias locales" 3 . El objetivo de este Trabajo de Fin de Grado es analizar el federalismo fiscal en España. Para ello, primeramente se fijará un concepto de federalismo fiscal y se expondrán las diferentes teorías que tratan de explicar este fenómeno comparándose la teoría positiva y normativa, analizándose las ventajas y desventajas del federalismo fiscal, y haciendo finalmente una referencia a la teoría de las subvenciones, a la clasificación de los distintos tipos de transferencias existentes y al equilibrio financiero en su perspectiva vertical y horizontal. Posteriormente, se analizarán las particularidades que la descentralización fiscal presenta en nuestro país a través de una serie de gráficos que mostrarán la distribución y evolución porcentual del gasto público entre las Administraciones Públicas españolas, y entre las de España y otros Estados descentralizados fiscalmente. A continuación, se hará una breve referencia a la financiación de las Comunidades y Ciudades Autónomas en España, tratando la diversidad de los distintos territorios y las especialidades que algunos de ellos presentan. Y en el último bloque, abordando el tema principal del presente trabajo, se analizará el federalismo fiscal de las Corporaciones Locales en España. Se tratará muy someramente la evolución de los Entes Locales desde que entrara en vigor la Constitución Española de 1978 y se explicará más detalladamente cuáles son las Entidades Locales y sus órganos de Gobierno, pues principalmente el estudio va encaminado a los municipios y provincias, las dos entidades que serán la cuestión principal de análisis a lo largo del presente trabajo. Seguidamente se hará hincapié en la financiación de las Corporaciones Locales, no sin antes dar una breve explicación de la regulación básica de los Entes Locales. En cuanto a la financiación se expondrán detalladamente los recursos de las Haciendas Locales y se hará 3 Oates, W. E. (1972). Federalismo fiscal. Madrid: Instituto Nacional de Administración Pública. 6 una breve referencia a los regímenes especiales que presentan distintos territorios de nuestro país. Los dos últimos apartados que tratarán el tema principal serán sobre los mecanismos de coordinación entre los diferentes niveles de la Hacienda y que son esenciales para conseguir transparencia y eficacia financiera; y sobre las necesidades de reforma de las Haciendas Locales que, a juicio de varios autores, es necesario acometer cuanto antes. Para finalizar, se expondrán las conclusiones obtenidas como resultado de la tarea de investigación y análisis realizadas a lo largo del presente trabajo. La elección del tema se debe al interés que suscita la financiación local, un elemento esencial en la financiación del conjunto de las Administraciones Públicas, pero cuya asunción de prestación de servicios es muy superior a los recursos obtenidos para la financiación de las necesidades actuales de la población. Identificado el problema principal se llega a la conclusión de que es importante acometer una serie de reformas que adapten la organización y funcionamiento de la Administración Local. La metodología empleada para el desarrollo del Trabajo ha sido el análisis de diferentes manuales de Hacienda, de Federalismo Fiscal y Derecho Tributario, así como de artículos de revistas especializadas o publicaciones similares. 7 1. FEDERALISMO DESDE EL PUNTO DE VISTA DE LA HACIENDA PÚBLICA. Podemos definir federalismo fiscal como “aquel campo de la Hacienda Pública que se dedica al análisis de la descentralización fiscal” 4 . Es decir, los diversos aspectos referidos a la Hacienda Pública intragubernamental de los Estados descentralizados, ya sea en Estados federales, regiones o autonomías, de modo que se entiende la descentralización en términos abstractos y la terminología hacendística no conlleva referencia política alguna con respecto a una posible constitución federal del Estado 5 . En la teoría del federalismo fiscal podemos distinguir un conglomerado de teorías: la teoría positiva, la normativa y la de las subvenciones. Así, en este apartado se procederá a explicar los rasgos de cada una de ellas siguiendo la clasificación de los profesores García Villarejo y Salinas Sánchez. 1.1. LA TEORÍA POSITIVA DEL FEDERALISMO FISCAL La teoría positiva del federalismo fiscal se refiere a lo que es el federalismo fiscal. Este aspecto se orienta a la organización fiscal del Estado moderno: si sigue una tendencia centralizadora o de dispersión de las funciones entre los distintos niveles hacendísticos del Estado. Así, podemos distinguir entre las hipótesis centralizadoras y las descentralizadoras. 1.1.1. Hipótesis centralizadoras Las hipótesis centralizadoras consideran que deben ser los niveles superiores de la Hacienda Pública los que asuman más competencias en menoscabo de los niveles inferiores. El primer defensor de esta idea fue Johannes Popitz, un jurista y político alemán que en 1927 argumentó dos motivos: - El primero se debía a la expansión de la actividad pública estatal en nuevas áreas (como son la sanidad, la educación o la asistencia social). No hay ningún ejecutivo de un nivel hacendístico inferior capaz de competir con el marco de actuación y la capacidad presupuestaria que tiene el Gobierno Central. 4 García Villarejo, A. y Salinas Sánchez, J. (1985). Manual de Hacienda Pública. General y de España. Madrid: Tecnos. 5 González Blanch, F. (2000). La Hacienda Pública descentralizada. Teoría y evidencia empírica. Madrid: Universidad Complutense de Madrid. 8 - Y, por otro lado, Popitz también entiende que, al tiempo que se consigue una mayor cohesión entre los diferentes territorios de un Estado, el grado de distinción de los ciudadanos de los niveles de la Hacienda Pública es menor, de modo que se van difuminando y no pueden distinguirlos con claridad. Esto desemboca en que se acuda directamente al Gobierno Central porque, como decía en primer lugar, está más capacitado para ofrecer servicios públicos que los entes de inferiores niveles. Cuarenta años más tarde dos hacendistas británicos, Peacock y Wiseman, presentaron su hipótesis del efecto desplazamiento. Con este fenómeno vienen a explicar que en épocas de dificultades como guerras o crisis económicas hay una mayor necesidad de gasto público y los contribuyentes están dispuestos a aceptar una mayor carga impositiva, pero a cambio exigen una mayor intervención del Gobierno Central invirtiendo lo recaudado. Estos autores británicos no solo aportan este argumento para defender su hipótesis, sino que también indican que los cambios tecnológicos conllevan a un crecimiento en la economía del país, lo que da lugar a economías de escala en la producción de bienes y servicios que el Estado suministra, y estas economías se concentran en niveles superiores porque están dirigidas a más población. Por último, entienden que los adelantos en los transportes y comunicaciones influyen en que los ciudadanos exijan una distribución más homogénea de los servicios públicos, pues no saben si se verán directamente beneficiados o no, y quien mejor puede contribuir a ello es el Gobierno Central, no los ejecutivos inferiores. 1.1.2. Hipótesis descentralizadoras En oposición a la anterior postura, las hipótesis descentralizadoras consideran que es más conveniente que las elecciones con respecto a los servicios públicos sean hechas en función de la demanda de estos servicios por los residentes de las distintas jurisdicciones. Los expertos que siguen estas teorías se fundan en dos argumentos. El primero de ellos es que cuando la sociedad alcanza unos niveles de riqueza y de bienestar mayores ven alteradas sus preferencias en lo referente a la actividad pública, de modo que optan por mantener las características propias. Esta tarea es más fácil de llevar a cabo por los niveles hacendísticos inferiores. Es decir, optan por mantener su autonomía fiscal. Y el segundo argumento que defienden cuestiona que las economías de escala hayan de concentrarse en niveles superiores como indicaban los hacendistas a favor de la centralización, puesto que se agotan suficientemente en los niveles inferiores. Es decir, sostienen que el incremento de la producción en los niveles inferiores es suficiente como 15 1.3.2.2. Incondicionales o generales En las subvenciones incondicionales o generales el ente subvencionador otorga plena libertad al ente receptor para gastar esos fondos de la forma que crea más conveniente. Es, además, el mecanismo principal usado en muchos Estados para llevar a cabo ajustes intragubernamentales. Hay también subdivisiones de estas transferencias. Así, pueden ser de participación en los ingresos, en las cuales los gobiernos subestatales tienen derecho a un porcentaje de la recaudación de determinados impuestos llevada a cabo en su territorio. El problema es que se verán favorecidos los territorios más ricos, los que tienen bases imponibles más elevadas. Por ello, y para corregirlo, están las transferencias precautorias, que se centran en la capacidad fiscal (las igualadoras de la capacidad fiscal) o que se relacionan con la necesidad de gasto (igualadoras del déficit de provisión). Encontramos déficit de provisión de servicios públicos en los municipios pequeños que no alcanzan el umbral crítico de habitantes que les permita promover los servicios de forma eficiente 10 . Como las trasferencias intragubernamentales generan ilusión fiscal, en ocasiones el ente que subvenciona intentar evitar que los entes subvencionados las aprovechen utilizándolas como sustituto de sus ingresos propios. Por eso se puede hacer depender la cuantía de la transferencia según la actitud de los entes que reciben la subvención en materia de política tributaria, favoreciendo a los que intenten asumir por ellos mismos los costes de prestación de los servicios públicos (son subvenciones relacionadas con el esfuerzo fiscal). Todo ello sin que se introduzcan condiciones con respecto al uso de esas transferencias. Sin embargo, hay críticos 11 con respecto a esta postura, pues entienden que este tipo de transferencias elevan la presión fiscal sobre los ciudadanos, siendo más adecuadas las subvenciones independientes del esfuerzo fiscal. 10 Fluvià, M., Rigall-I-Torrent, R. y Garriga, A. (2008). “Déficit en la provisión local de servicios públicos y tipología municipal”. Revista de Economía Aplicada, 16, 111-132. 11 Pérez de Ayala, J. L. (1972). “Reflexiones y sugerencias sobre los estudios en torno al “esfuerzo fiscal””. Revista de Economía Política, 60, pág 5. Y Pizarro Santos, M y Trigo Portela, J. (1999). Un esfuerzo fiscal desproporcionado. Madrid: Círculo de empresarios monografía 6. 16 1.3.3. Equilibrio financiero Desde la perspectiva de la autonomía la situación ideal sería que cada jurisdicción subcentral obtuviera todos sus ingresos mediante el ejercicio de su poder fiscal sin tener que recibir ningún tipo de ayuda; y desde el punto de vista de la suficiencia, que los ingresos no financieros totales fueran iguales a los gastos no financieros. De modo que la situación óptima sería lograr la autosuficiencia, simultáneamente total autonomía y suficiencia, lo que sería la idea del equilibrio financiero. En cada uno de los niveles hacendísticos han de cumplirse dos principios para el correcto funcionamiento del sistema de financiación: el principio de equilibrio financiero vertical y el principio de equilibrio financiero horizontal. A continuación, explicamos cada uno de ellos brevemente. 1.3.3.1. Principio de Equilibrio Financiero Vertical (EFV) Todos los niveles deben disponer de los ingresos que les permitan cubrir en la misma proporción las necesidades de gasto que asumen. Es decir, cada nivel hacendístico tiene una necesidad de gasto que tiene que cubrir para poder prestar un mínimo nivel de servicios. Y debe llevar a cabo una estimación de lo que debe recaudar en cada ejercicio para cubrir esas necesidades. Los entes subestatales han de tener en cuenta las transferencias a recibir por parte de la Hacienda Pública estatal para garantizar un nivel mínimo de prestación de servicios realizando el mismo esfuerzo fiscal. Por tanto, sería una situación en la que todos los niveles serían simultáneamente autosuficientes. Sin embargo, en los Estados federales lo habitual es un desequilibrio vertical, manifestación inequívoca de las diferencias entre poder tributario y responsabilidades de gasto entre los niveles de Gobierno. Para solventar estos desequilibrios hay diferentes soluciones: - Reasignar competencias de gasto traspasándolas de regiones y municipios al Gobierno Central (lo cual contradice la esencia del federalismo) o bien incrementar el poder tributario propio de los Gobiernos subcentrales, cediendo el Gobierno Central competencias normativas, la gestión o la recaudación de impuestos. - Reducir el gasto regional y local a través de reformas de presupuestación, gestión y control de los gastos públicos, sin que ello implique necesariamente un menor nivel de 17 prestación de bienes y servicios públicos ni incrementar la presión fiscal de los ingresos tributarios propios (actuación que no se suele llevar a cabo por cuestiones de política). - Transferir los “excedentes financieros” 12 del Gobierno Central a los niveles regional y local que tengan insuficiencias financieras. Se trata de un recurso que rebasa el concepto de equilibrio y que opta por el de suficiencia. Esta última solución es la que más simpatía política despierta, motivo por el cual es la preferida por muchos países y que da lugar a las transferencias de suficiencia. En la tipología del esquema estas transferencias estarían englobadas en las transferencias incondicionales o generales, porque se ponderan positivamente las necesidades y negativamente las capacidades fiscales. 1.3.3.2. Principio de Equilibrio Financiero Horizontal (EFH) El principio de equilibrio financiero horizontal establece que las necesidades de gasto deben ser cubiertas en la misma proporción entre todos los entes que conforman cada nivel de Gobierno. Es decir, que en este caso se compara la situación de una región o municipio con respecto a los de su mismo nivel. Lo que se pretende es que no haya desigualdades interterritoriales, de modo que el óptimo lo encontramos en la igualdad absoluta entre los Gobiernos de un mismo nivel. Para poder llevar a cabo esta comparación hay que partir de la idea de que todas las regiones tienen el mismo poder fiscal, tanto en materia de tributos como en competencias de gastos. Así, los desequilibrios se pueden dar porque: - La cantidad de ingresos obtenida es diferente porque las bases imponibles de los tributos propios son distintas o porque las regiones aplican tipos de gravámenes diferentes. - El volumen de gasto que tienen que afrontar para obtener similares niveles de provisión es distinto porque se requiere distinto número de recursos para la producción de los mismos bienes o servicios o porque el coste de cada uno de esos recursos es diferente en cada región. 12 El superávit que aparece como resultado de la diferencia positiva de ingresos menos gastos. Es la parte de la producción no empleada ni consumida una vez que se han satisfecho las necesidades de la población respecto a los bienes y servicios. 18 De igual modo que sucedía con los desequilibrios verticales y por razones similares, los países suelen recurrir a soluciones que actúen sobre los resultados y no sobre las causas, de modo que establecen las denominadas transferencias de nivelación. Estas transferencias son un mecanismo de asignaciones de nivelación por el que las Haciendas estatales con capacidades fiscales superiores a sus necesidades de gasto dotan unas subvenciones de compensación a favor de aquellos gobiernos subcentrales cuya situación financiera es a la inversa 13 . Es decir, estas transferencias tratan de evitar, en la medida de lo posible, la aparición de diferencias que puedan dar lugar a un suministro de servicios inferior a la media en algunos territorios. Sin este tipo de transferencias, los ciudadanos de un mismo país, pero con residencia en distintas regiones con necesidades de gasto y capacidades fiscales distintas, tendrían que llevar a cabo esfuerzos fiscales diferentes para poder acceder al mismo nivel de servicios transferidos, lo que es contrario al principio de equidad 14 . Y como ya decía Oates “al Gobierno Central le corresponde garantizar un determinado grado de equidad interpersonal, con independencia del lugar de residencia” 15 . Al igual que las transferencias de suficiencia, estas están también encuadradas en las transferencias incondicionales o generales, permitiendo la autonomía del gasto. 13 Martínez López, D. (2018). Asignaciones de nivelación y equidad interjurisdiccional: una introducción. Jaén: Universidad de Jaén. 14 Pedraja Chaparro, F. (2015). La nivelación de servicios en la financiación autonómica. Badajoz: Universidad de Extremadura. 15 Pedraja Chaparro, F. (2018). Nivelación total: una garantía de equidad sin perjuicio de la eficiencia. Badajoz: Universidad de Extremadura. 19 2. FEDERALISMO FISCAL EN ESPAÑA En el mundo existen más de una veintena de Estados cuya organización política y fiscal es de tipo federal. Entre estos países se encuentra España, siendo un caso peculiar tanto por las especialidades de su modelo descentralizador como por la premura con que ha pasado de ser una nación unitaria a un país federal en su modelo fiscal. Sin embargo, es de indicar que la rapidez con que lo ha hecho ha estado enmarcada por políticas en las que no ha tenido cabida la eficiencia como criterio de transferencia de competencias. La experiencia de estos últimos años ha demostrado que, en las entidades inferiores, en especial las Comunidades Autónomas, se ha desatado una competitividad, rivalidad y ansia incontenibles por no ser menos que las otras y por ir ganando terreno al Estado reclamando más y más competencias. Ello está provocando serios problemas en la implementación de un eficiente modelo de federalismo fiscal 16 . En cuanto al federalismo local hay que señalar que está formado por un conglomerado de Entidades Locales en las que están incluidas: municipios, provincias, islas, comarcas, áreas metropolitanas o mancomunidades de municipios. Las entidades locales existentes en España actualmente son 11.897, de los cuales 8.117 son municipios, y todo este entramado de entes locales prestan servicios a los ciudadanos y están implicados en la gestión y administración de unos determinados recursos 17 . Desde una perspectiva positiva ha de destacarse, en el marco de las estructuras constitucionales europeas, la Carta sobre la Autonomía Local de 1985 del Consejo de Europa, que protege y fortalece la autonomía local de los Estados europeos. El traspaso de competencias del Estado a los organismos inferiores de gobierno se inició para las Autonomías con la entrada en vigor de la Constitución en 1978. Por su parte, los Entes Locales ya contaban con una financiación anterior a esa fecha, y es que, desde la Ley Orgánica Municipal de 1877, se dice en el Título IV “de la Hacienda Municipal” 18 que los Ayuntamientos habrán de formar anualmente unos presupuestos que comprendan los fastos a afrontar y los ingresos con que asumirlos. Así, algunos de los servicios que tienen 16 Rojo Salgado, A (2007). Tiempos de reflexión y propuesta: un modelo federal para España. Universidad de Vigo. Disponible en https://dialnet.unirioja.es/servlet/articulo?codigo=2656312. 17 Vilalta Ferrer, M. (2008). Anuario del Gobierno Local 2008. Barcelona. Disponible en http://repositorio.gobiernolocal.es/xmlui/bitstream/handle/10873/609/VILALTA_FERRER_p117- 138%20Anuario%202008MA.pdf?sequence=1. 18 Ley Orgánica Municipal de 1877, Título IV, Capítulo I, artículo 132-153. Disponible en http://www.memoriademadrid.es/doc_anexos/Workflow/2/136433/bhm_ma-1871.pdf. 20 que asumir los Ayuntamientos son la conservación y arreglo de la vía pública, la policía urbana y rural, las instituciones de beneficencia o el surtido de las aguas, entre otros. Y los gastos comprendidos en esos supuestos se cubrirán con los ingresos, recargos y arbitrios que autorizan dicha Ley, la Ley General de los Presupuestos del Estado y demás disposiciones vigentes, entre los que se encuentran: ingresos derivados de rentas y productos de bienes, derechos o capitales que pertenezcan al Municipio o a los establecimientos que de él dependan, arbitrios por aprovechamiento y abastecimiento de aguas para usos privados, por el alcantarillado, los mataderos, etc. Los rasgos característicos de la descentralización en un Estado de Autonomías son los siguientes 19 :  Se ha dirigido principalmente a los gastos públicos, solo en los últimos años también se han descentralizado los ingresos. Es decir, no ha habido una verdadera corresponsabilidad fiscal por parte de los entes territoriales inferiores.  El gasto total de las Administraciones Públicas no se ha visto reducido gracias al proceso de descentralización. Solo se aprecia una ligera reconducción de la situación a partir de 1995, buscando cumplir con los requisitos de equilibrio fiscal exigidos para entrar en la Unión Monetaria.  La mayoría de estos traspasos han sido destinados a las Comunidades Autónomas, inexistentes hasta la promulgación de la Carta Magna.  La descentralización de las distintas regiones que conforman nuestro Estado ha sido asimétrica, tanto en la velocidad en que se ha producido como en el modelo resultante. Así, a día de hoy, la mayor diferencia la encontramos en las Comunidades Autónomas de régimen foral, pues cuentan con un modelo de financiación radicalmente distinto al resto de regiones.  En España la descentralización ha estado en constante transformación debido a que la fórmula constitucional consignaba un diseño abierto con amplias posibilidades de 19 Álvarez Arce, J. L. y Molero, J. C. (2011). Cómo reformar las Administraciones Territoriales. Madrid: Círculo de Empresarios. 21 autonomía para las regiones. Esto ha llevado a numerosas confrontaciones entre las Comunidades Autónomas, pues aquellas denominadas como históricas demandan más competencias para sí, y el resto, no queriéndose quedar atrás, solicitan competencias idénticas o similares.  El cambio radical de España como Estado unitario a ser uno de los países más federales del mundo es también debido al legado histórico, a la unificación de diferentes territorios y reinos. Como ya señalé anteriormente, los criterios económicos de eficiencia no han sido prioritarios a la hora de transferir competencias del Estado a las Administraciones Territoriales, sino que este proceso ha estado marcado por decisiones políticas e institucionales, e incluso en algunas ocasiones condicionadas por aspectos históricos o socioculturales. La insuficiente vigilancia a estos criterios se destapó con la crisis económica de 2008, y es que se observó que había problemas estructurales del sistema autonómico 20 que ponían en peligro la sostenibilidad financiera, siendo necesario acometer reformas para incrementar la eficiencia de la Administración Pública española. El federalismo fiscal tiene aspectos positivos, pero no puede ser absoluto: bien es cierto que la transferencia de competencias acerca la Administración a los ciudadanos, pero esto también supone problemas 21 y más en el caso de España, donde el federalismo no es resultado de una reflexión teórica ni de la voluntad de racionalizar la provisión de bienes y servicios por parte del sector público. 2.1 IMPORTANCIA DE LAS ADMINISTRACIONES TERRITORIALES Según los hacendistas, las funciones a satisfacer por el Sector Público son la asignación de recursos, la distribución y la estabilización. Estas, al menos en principio, pueden ser transferidas por el nivel superior a los niveles intermedios e inferiores del Gobierno. 20 Por citar algunos: déficit estructural de las Administraciones Públicas Autonómicas o las arbitrariedades en las diferencias de recursos en la financiación autonómica que no responden a pautas equitativas ni igualación fiscal. 21 Como el no suministro del mismo volumen de bienes preferentes. 22 La estabilización debe ser una función central, aunque estén implicadas relaciones regionales en aspectos de crecimiento económico. En la distribución tradicionalmente se ha considerado que de esta función ha de responsabilizarse el Gobierno Central; sin embargo, algunos hacendistas actuales como Mark. V. Pauly 22 defienden que también deben concederse funciones redistributivas a los Gobiernos locales porque en este ámbito la renta tiene la naturaleza de un bien público local, pues es indicador de las preferencias de los ciudadanos. Es la asignación de recursos la función que por unanimidad de los hacendistas ha de ser descentralizada, para así poderse ver beneficiadas áreas reducidas de la nación de determinadas actividades del Gobierno, ya que las preferencias por los bienes públicos varían entre las personas y la descentralización permite una mejor adaptación a las preferencias individuales y la adopción de decisiones más eficientes. Como anteriormente he indicado, es en 1978 cuando realmente podemos hablar de un federalismo fiscal en España con la creación de las Comunidades Autónomas y la asunción por parte de estas de cada vez más materias. El siguiente gráfico muestra la evolución que ha experimentado España en este sentido desde 1979 hasta el año 2020: 22 Pauly, M.V. (1973). “La distribución como bien público local”. Revista de Economía Pública 50. Citado en Muñoz Berger, C. (1986). “Descentralización fiscal y financiación”. Ekonomiaz, 5, pág. 43-52. 91,3 58 52,3 51 0,1 29 34,6 36,4 8,6 13 13,4 12,6 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% 1979 2001 2010 2020 Gráfico 1. DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL DEL GASTO PÚBLICO ENTRE ADMINISTRACIONES PÚBLICAS Administración Central Administración Regional Administración Local FUENTE: Elaboración propia a partir de datos del Ministerio de Hacienda (2020). 23 Los niveles inferiores, al ir asumiendo competencias deben asumir también una mayor responsabilidad en gasto público, siendo las Comunidades Autónomas las que, a la luz de los datos recogidos en el gráfico, han sido las entidades que han ganado relevancia y presencia al asumir muchas de las competencias propias de la Administración Central de forma progresiva. Todo ello teniendo en cuenta que los gastos asumidos por la Administración de la Seguridad Social han sido considerados como realizados por la Administración Central. La distribución de gasto público entre los tres niveles se ha estabilizado en los últimos años: las Corporaciones Locales han aumentado sensiblemente su importancia pasando a asumir un 4% más del gasto público total; pero, como he indicado anteriormente, han sido las Comunidades Autónomas las que han asumido un papel protagonista al pasar de asumir el 0,1% al 36,4% del gasto público. Esta tendencia de estabilización la podemos apreciar mejor en el gráfico 2 que muestra la evolución del gasto público por Administración Pública en los últimos años: Como se puede comprobar en los gráficos anteriores, la descentralización en España mantiene un carácter asimétrico: el papel de las Entidades Locales se mantiene prácticamente constante, el porcentaje que representa el gasto público se sitúa en torno al 12-13% desde la 48,4 48,4 47,3 47,5 46,4 51 37,3 37,2 37,8 37,9 38,5 36,4 14,3 14,4 14,9 14,6 15,1 12,6 0 10 20 30 40 50 60 2015 2016 2017 2018 2019 2020 GRÁFICO 2. EVOLUCIÓN PORCENTUAL DEL GASTO PÚBLICO ENTRE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS Administración Central Administración Regional Administración Local FUENTE: elaboración propia a partir de datos del Ministerio de Hacienda (2020). 24 aprobación de la Constitución. Y el papel de las Comunidades Autónomas ha sido el más protagonista, equilibrándose en nuestros días en torno al 34-36% del gasto público total 23 . 2.2 FEDERALISMO FISCAL EN PERSPECTIVA COMPARADA Son numerosos los países que han optado por una organización fiscal descentralizada. En todos ellos hay competencias de las que es responsable exclusivamente el Gobierno Central (como por ejemplo Defensa), pero otras muchas son repartidas entre los distintos niveles hacendísticos. La comparación del gasto de la Administración Central en países de la Unión Europea con Gobiernos intermedios (regiones similares a las Autonomías españolas, como los Landers en Alemania) apunta a que la descentralización del gasto en España es mayor que en los países federales. Solo algunos Estados no pertenecientes a la Unión Europea están más descentralizados que España (Canadá, Suiza y Estados Unidos). El gráfico 3 ilustra esta situación: 23 Angoitia, M. y Tobes, P. (2011). Cómo reformar las Administraciones Territoriales. Madrid: Círculo de Empresarios. 32,1 41,2 46 51 59,8 59 67 47,3 38,4 25,4 36,4 25,5 25,5 18,4 20,6 20,4 28,6 12,6 14,7 16,5 14,6 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% Canadá Suiza EE.UU. España Bélgica Alemania Austria GRÁFICO 3. DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL DEL GASTO PÚBLICO ENTRE ADMINISTRACIONES PÚBLICAS EN DIFERENTES ESTADOS FEDERALES EN EL AÑO 2020 Gobierno Central Gobierno Regional/estatal/autonómico Gobierno Local FUENTE: elaboración propia a partir de datos de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) (2020). 31 Se habla de un déficit de responsabilidad democrática porque las Diputaciones Provinciales son órganos de Gobierno elegidos indirectamente a partir de los resultados de las elecciones municipales, por lo que el Presidente de la Diputación difícilmente rendirá cuentas directamente de su gestión a los ciudadanos. 3.2. REGULACIÓN En cuanto a la ordenación local hay dos leyes cuyo carácter es complementario y que son claves en el sistema: la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LRBRL) y la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales (LRHL). De forma muy somera, la primera recopilación de la Hacienda Municipal se efectuó en el Estatuto Municipal aprobado mediante Real Decreto-Ley de 1924; posteriormente se llevó a cabo una nueva regulación con la Ley de Bases del Régimen Local de 1945 y por la Ley de Bases de las Haciendas Locales de 1953, y estas dos normas se refundieron en un Texto Articulado y Refundido aprobado en 1955. Tras varias modificaciones sufridas por esta norma se llegó a la aprobación de la Ley 41/1975, de Bases del Estatuto del Régimen Local, que tras el proceso constitucional y varias reformas dio lugar a los dos textos vigentes hoy en día: LRBRL y LRHL (ambas modificadas en sucesivas ocasiones) 32 . La Ley de Bases del Régimen Local establece la organización y competencias de las Entidades Locales, y asimismo regula su régimen de funcionamiento y las relaciones interadministrativas con los niveles superiores. La Ley Reguladora de las Haciendas Locales ha sido modificada en varias ocasiones. La reforma más destacable fue la acontecida en el año 2002 a través de la Ley 51/2002, de 27 de diciembre, que preveía la elaboración de un texto refundido en la materia. Este texto fue adoptado por el Real Decreto-Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (TRLRHL). Este texto normativo dota de mayor claridad al sistema de financiación local y aumenta la seguridad jurídica de la Administración Tributaria y de los contribuyentes 33 . 32 Carrasco Parrilla, P. J. (2020). Derecho Tributario Local y procedimientos tributarios. Barcelona: Atelier Libros Jurídicos. 33 Preámbulo del TRLRHL apartado I: “Esta habilitación tiene por finalidad dotar de mayor claridad al sistema tributario y financiero aplicable a las Entidades Locales mediante la integración en un único cuerpo 32 Esta ley desarrolla el régimen financiero de las Entidades Locales en consonancia con los principios en los que se basa la organización constitucional del Estado: ▪ Autonomía para la gestión de sus respectivos intereses (principio recogido en el artículo 137 CE): es la capacidad de las Entidades Locales para gobernar sus respectivas Haciendas permitiéndoles obtener y utilizar recursos financieros, tomar decisiones que pueden incidir en el volumen de los ingresos y decidir la organización del gasto. ▪ Suficiencia financiera (principio comprendido en el artículo 140 CE): que las Haciendas Locales puedan disponer de los medios suficientes para el desempeño de las funciones que tienen atribuidas con la finalidad de que los Entes Locales tengan independencia. Se consigue a través del establecimiento de tributos propios y de la participación en los del Estado y Comunidades Autónomas. 3.3. MODELO DE FINANCIACIÓN DE LAS CORPORACIONES LOCALES Tradicionalmente se ha apuntado a que la evolución histórica y normativa del régimen de la Hacienda Local ha puesto de manifiesto la insuficiencia de recursos disponibles para los Entes Locales. Actualmente, la dependencia de subvenciones y transferencias de otros entes es indispensable para la correcta nivelación del presupuesto local. Aunque bien es verdad que en la práctica las Corporaciones Locales no han demostrado tener inconvenientes a la hora de ejercer de manera responsable un aceptable grado de responsabilidad fiscal afrontando la impopularidad inherente a cualquier medida de incremento de la carga tributaria. De hecho, la actuación a través de políticas fiscales por parte de los Ayuntamientos ha sido muy activa a través de Ordenanzas Fiscales. Hay una serie de máximas tributarias que hay que tener en cuenta a la hora de establecer y aplicar el modelo de financiación local. Podemos distinguir dos bloques 34 :  Los principios contenidos en el artículo 6 TRLRHL. Son en realidad límites al poder tributario local, pues impiden la creación de hechos imponibles en los tributos locales normativo […] contribuyendo con ello a aumentar la seguridad jurídica de la Administración Tributaria y, especialmente, de los contribuyentes.” 34 Carrasco Parrilla, P. J. (2020). Op. Cit. Pág. 31. 33 que afecten a bienes o personas fuera de su territorio o que dificulten la libre circulación por este.  La posible aplicación de la Ley General Tributaria (LGT) del año 2003. Esta ley contiene los criterios generales, conceptos y clasificaciones de la tributación en España. Del análisis de la jurisprudencia constitucional se concluye que los preceptos de la LGT son de obligatoria aplicación para todas las Administraciones tributarias, ya que recoge los principios y normas generales del sistema tributario español y adapta el procedimiento administrativo común al ámbito tributario. De hecho, la afirmación de que su aplicación es obligatoria parece más rotunda en el caso de las Haciendas Locales porque su potestad legislativa y el ámbito de autonomía que ofrece la CE es menor que en el caso de las Haciendas Autonómicas. 3.3.1. Competencia financiera de los Entes Locales La competencia financiera local está informada por los dos principios anteriormente citados: el principio de autonomía y el principio de suficiencia, recogidos en los artículos 137 y 140 CE y en la Carta Europea de 15 de octubre de 1985 de Autonomía Local (CEAL) 35 . La CE habla de autonomía, pero no de autonomía financiera, y la Carta Europea tampoco lo menciona de forma expresa, pero ello no nos puede llevar a pensar que no es una exigencia implícita, ya que es un componente ineludible de la autonomía local 36 . Al interpretarse literalmente algunas sentencias del Tribunal Constitucional puede parecer que dicho Tribunal minimiza este principio frente al de suficiencia financiera 37 ; sin embargo, a juicio de la mayoría de la doctrina lo que en realidad hace no es negar que los Entes Locales tengan autonomía financiera, sino que no la alcanzan con “medios propios”, en palabras de la Sentencia del Tribunal Constitucional 4/1981, de 2 de febrero, en su fundamento jurídico quinto. Por otro lado, el artículo 142 CE, así como el artículo 9 de la Carta Europea, sí que contemplan expresamente el principio de suficiencia financiera: “Las Haciendas Locales deberán disponer de los medios suficientes para el desempeño de las funciones que la ley 35 Martín Fernández, J. y Rodríguez Márquez, J. (2009). Manual de Derecho Financiero y Tributario Local. Madrid: Marcial Pons. 36 Sánchez Serrano, L. (1998). Principios y fuentes de financiación de los Entes Locales. Manuel general de Derecho Financiero. Granada: Comares. 37 SSTC 4/1981, 179/1985 y 221/1992, de 11 de diciembre. 34 atribuye a las Corporaciones respectivas y se nutrirán fundamentalmente de tributos propios y de participación en los del Estado y de las Comunidades Autónomas.” Citando estas tres fuentes de recursos se pone de manifiesto que lograr la suficiencia no depende únicamente del Ente Local, sino que es una tarea a realizar en común con el Estado y las Comunidades Autónomas. La LRBRL también hace referencia expresa a este principio al decir en el artículo 105 que “se dotará a las Haciendas Locales de recursos suficientes para el cumplimiento de los fines de las Entidades Locales”. 3.3.2. Recursos de las Haciendas Locales La facultad de imponer, ordenar y reglamentar los tributos locales reconocidos a las Corporaciones Locales se manifiesta en las Ordenanzas Fiscales. Sin embargo, como los Entes Locales carecen de poder legislativo, el TRLRHL será el garante del cumplimiento del principio de reserva de ley en este ámbito. Es decir, la construcción de este principio se ha concretado en torno a una función garantista: se acepta que la ley es la norma encargada de garantizar los derechos y bienes más apreciados por los ciudadanos 38 , y este principio está determinado en un sentido negativo porque los Entes Locales tienen la facultad de dictar normas respecto de los elementos y aspectos del tributo que no estén cubiertos específicamente por la reserva de ley estatal 39 . De modo que el reconocimiento de la capacidad tributaria de los Entes Locales está limitado por esta ley estatal que delimita la materia imponible atribuida a sus tributos propios y a la creación de figuras impositivas. No obstante, los Entes Locales tienen capacidad reconocida por esa ley para imponer o suprimir tributos propios potestativos y para aprobar las Ordenanzas Fiscales. Así, el artículo 15 TRLRHL se ocupa de la potestad normativa de las Entidades Locales en orden a sus propios tributos, distinguiendo entre los de carácter potestativo y los de carácter obligatorio. Además, aunque no estén referidas en este precepto, las tasas y contribuciones especiales precisan una regulación genérica de los Ayuntamientos que deberán especificar en sus Ordenanzas Fiscales. En tercer lugar, el artículo 15 hace referencia 38 Bello Paredes, S. A. (1999). “La reserva de Ley en el ámbito tributario local: una reflexión en torno a la Ley de Tasas Estatales y Locales y de Reordenación de las Prestaciones Patrimoniales de Carácter Público”. Revista de estudios de la Administración Local y Autonómica, 280-281, pág. 415-434. 39 Fernández Pavés, M. J. y Jabalera Rodríguez, A (2006). “Poder tributario local y reserva de ley ante la próxima reforma del Gobierno Local”. Revista de estudios de la Administración Local y Autonómica, 300-301, pág. 425-450. 35 a otras Ordenanzas generales referidas a la gestión, liquidación, inspección y recaudación de los tributos. Por último, las Entidades Locales podrán elaborar disposiciones interpretativas y aclaratorias de las anteriores Ordenanzas Fiscales como así lo indica el artículo 106.2 de la LRBRL al decir que “[…] Las Corporaciones Locales podrán emanar disposiciones interpretativas y aclaratorias de las mismas.” La enumeración de los recursos de las Haciendas Locales está recogida en el artículo 2.1 TRLRHL, y estos son: ⎯ Ingresos procedentes de su patrimonio y demás de Derecho Privado. Se trata de los rendimientos procedentes del patrimonio de las Entidades Locales y de las adquisiciones a título de herencia, legado o donación. También se incluyen los ingresos obtenidos por la enajenación de bienes de las Corporaciones como consecuencia de la desafectación como bienes de dominio público y su posterior venta. ⎯ Tributos propios y recargos exigibles sobre los impuestos de las Comunidades Autónomas o de otras Entidades Locales. Los tributos propios serán explicados a continuación de forma más minuciosa; y los recargos consisten en una cantidad adicional que se aplica a otro tributo, ya sea sobre su base o su cuota. ⎯ Participaciones en los tributos del Estado y de las Comunidades Autónomas. Son transferencias corrientes incondicionadas que cubren las diferencias existentes entre las necesidades de gasto de las Entidades Locales y los recursos que pueden obtener a través de sus propios medios. ⎯ Subvenciones. Ayudas concedidas por o para el ejercicio de una actividad o para compensar gastos realizados por la Entidad Local. ⎯ Percibidos en concepto de Precios Públicos. Son recursos que pueden establecerse por las Entidades Locales por la prestación de servicios o realización de actividades de su competencia y de solicitud o recepción voluntaria por parte de los ciudadanos y se presten simultáneamente por el sector privado. ⎯ Producto de las operaciones de crédito. Se trata de todos aquellos recursos procedentes del acceso al crédito público y privado. Pueden ser operaciones a corto o largo plazo 36 o ser operaciones financieras de cobertura y gestión del riesgo del tipo de interés y del tipo de cambio. ⎯ Producto de las multas y sanciones en el ámbito de sus competencias. ⎯ Demás prestaciones de Derecho Público. A continuación, explicaré más detalladamente los más importantes de estos recursos: los tributos propios y la participación de los municipios en los tributos del Estado y de las Comunidades Autónomas. 3.3.2.1. Tributos propios Los tributos propios se clasifican en tasas, contribuciones especiales e impuestos. Estos tributos pueden ser obligatorios o potestativos. Tributos obligatorios Los tributos de exacción obligatoria, que son todos impuestos, serán exigidos por los Ayuntamientos sin necesidad de acuerdo de imposición 40 . Sin embargo, los Gobiernos Locales sí que tienen potestad normativa parcial al permitírseles fijar los elementos necesarios para la determinación de las respectivas cuotas tributarias a través de las oportunas Ordenanzas. No obstante, si deciden no ejercer esa facultad, los impuestos se aplicarán con arreglo a lo dispuesto en el TRLRHL. La elección de estos impuestos como preceptivos obedece a una justificación razonable de índole supralocal fundamentada en que se pretende conseguir una igualdad básica en la tributación de todos los Entes Locales 41 . 40 Artículo 38.1 TRLRHL: “Las Entidades Locales exigirán los impuestos previstos en esta ley sin necesidad de acuerdo de imposición, salvo los casos en que dicho acuerdo se requiera por esta.” 41 STC 233/1999, de 16 de diciembre, FJ 22: “Por lo que al IBI concierne, conviene recordar la trascendencia que tiene en la adecuada gestión de algunos tributos estatales: en efecto, además de constituir medio ordinario de comprobación de valores, los valores catastrales que se determinen tienen incidencia en la determinación de la base imponible del Impuesto sobre el Patrimonio, así como en la comprobación de valores del Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones. Por su parte, la matrícula del IAE tiene trascendencia en la delimitación del hecho imponible del IVA y en la regulación del IRPF de los rendimientos de actividades económicas. Por lo que al IVTM respecta, se trata, de un tributo […] preceptivo en garantía del principio de igualdad que debe inspirar el sistema tributario. […] Es precisamente esa igualdad básica en la tributación la que con toda seguridad se pretende conseguir con el establecimiento del deber de todos los Ayuntamientos de exigir, no solo el IVTM, sino también el IBI y el IAE.” 37 Son impuestos obligatorios: el Impuesto sobre Bienes Inmuebles, el Impuesto sobre Actividades Económicas y el Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica 42 . ⎯ Impuesto sobre Bienes Inmuebles (IBI): se trata de un impuesto directo, real, objetivo y periódico que grava el valor de los bienes inmuebles clasificados catastralmente en rústicos, urbanos y de características especiales si están afectos al ejercicio de una actividad especial, con independencia de su producto o de la venta que de ellos se deriva. ⎯ Impuesto sobre Actividades Económicas (IAE): es un impuesto directo, real, objetivo y periódico que grava el beneficio presunto derivado del ejercicio, en territorio nacional, de las actividades económicas gravadas, ya sean empresariales, profesionales o artísticas, se ejerzan o no en local determinado y se hallen o no especificadas en las tarifas del impuesto. Es decir, grava la renta media presunta del sector de la actividad en cuestión. ⎯ Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica (IVTM): se trata de un impuesto directo, real, objetivo y periódico que grava la titularidad de los vehículos de tracción mecánica aptos para circular por vías públicas cualquiera que sea su clase y categoría. Tributos potestativos Para poder exigirse los tributos facultativos es necesario que la Entidad Local lleve a cabo un acuerdo de imposición y de ordenación. Es decir, ha de tomar la decisión política de establecer un determinado tributo, así como regular su contenido y determinaciones que lo especifican. Son impuestos potestativos: el Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras y el Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana 43 . Asimismo, lo es el Impuesto sobre Gastos Suntuarios. 42 Artículo 59.1 TRLRHL: “Los Ayuntamientos exigirán, de acuerdo con esta ley y las disposiciones que la desarrollen, los siguientes impuestos: a) Impuesto sobre Bienes Inmuebles. b) Impuesto sobre Actividades Económicas. c) Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica.” 43 Artículo 59.2 TRLRHL: “los Ayuntamientos podrán establecer y exigir el Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras y el Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana, de acuerdo con esta ley, las disposiciones que la desarrollen y las respectivas Ordenanzas Fiscales.” 38 ⎯ Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras (ICIO): es un impuesto indirecto, real, objetivo e instantáneo cuyo hecho imponible está constituido por la realización de cualquier construcción, instalación u obra dentro del término municipal para la que se exija la obtención de la correspondiente licencia de obras o urbanística, se haya obtenido esta o no, siempre que su expedición corresponda al Ayuntamiento de la imposición. ⎯ Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana (IIVTNU): se trata de un impuesto directo, real, objetivo e instantáneo que grava el incremento experimentado en el valor de los terrenos de naturaleza urbana puesto de manifiesto como consecuencia de la transmisión de su propiedad por cualquier título, o de la constitución o transmisión de cualquier derecho real de goce limitativo del dominio sobre los referidos terrenos. ⎯ Impuesto sobre Gastos Suntuarios (IGS): en la modalidad por el aprovechamiento de cotos de caza y pesca regulado en el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local aprobado por el Real Decreto-Legislativo 781/1986 44 . Es una rémora que ha quedado del sistema fiscal anterior. Se trata de un impuesto indirecto, real y objetivo que grava determinados gastos de lujo, ostentación y suntuarios gravándose el aprovechamiento de los cotos privados de caza y pesca con independencia de la forma de explotación o disfrute de estos aprovechamientos. Además, podemos incluir dentro de los tributos potestativos las tasas y contribuciones especiales. ⎯ Tasas: es el tributo potestativo por antonomasia, y su establecimiento debe ser aprobado por Ordenanzas Fiscales por las Entidades Locales 45 . Es una decisión discrecional del poder público aprobarla o no, puede decidir prestar un servicio o llevar a cabo una actividad administrativa sin costes específicos para el destinatario. 44 Artículo 372 c) RDL 781/1986: “El Impuesto Municipal sobre Gastos Suntuarios gravará el aprovechamiento de los cotos privados de caza y pesca, cualquiera que sea la forma de explotación o disfrute de dichos aprovechamientos.” 45 Artículo 20.1 TRLRHL: “Las Entidades Locales, en los términos previstos en esta ley, podrán establecer tasas por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local, así como por la prestación de servicios públicos o la realización de actividades administrativas de competencia local que se refieran, afecten o beneficien de modo particular a los sujetos pasivos.” 39 Una tasa es un tributo cuyo hecho imponible consiste en “la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público, la prestación de servicios o la realización de actividades en régimen de Derecho Público que se refieran, afecten o beneficien de modo particular al sujeto pasivo” como indica el artículo 20.1 del TRLRHL. Algunas de las tasas más conocidas son la Tasa de Recogida de Residuos Sólidos Urbanos (comúnmente conocida como tasa de basuras) o la Tasa de Paso de Vehículos (a la que nos solemos referir como vado permanente). ⎯ Contribuciones especiales: es en el ámbito municipal donde pueden tener cabida porque es donde se puede localizar a los contribuyentes especialmente beneficiados a través de un aumento del valor de sus bienes por las obras o servicios ampliados, pero han caído en desuso por cuestiones políticas 46 . El hecho imponible de estos tributos está constituido por “la obtención por el sujeto pasivo de un beneficio o de un aumento de valor de sus bienes a consecuencia de la realización de obras públicas o del establecimiento o ampliación de servicios públicos locales por las entidades respectivas” como expresa el artículo 28 del TRLRHL, y las cantidades que se recauden a través de estos tributos solo se podrán destinar a sufragar los gastos de tales obras o servicios. Algunas de las situaciones que provocan un aumento del valor de los inmuebles serían la mejora del alumbrado de una determinada calle, el asfaltado, la construcción de una plaza, la ampliación del servicio de incendios, el ensanchamiento de las calles o la mejora de la red de suministro de agua. 46 Artículo 34.1 TRLRHL: “La exacción de las contribuciones especiales precisará la previa adopción del acuerdo de imposición en cada caso concreto.” 40 3.3.2.2. Participación de los municipios en los tributos del Estado y de las Comunidades Autónomas La participación de los municipios puede ser en los tributos del Estado (PIE) o de las Comunidades Autónomas (PICAs). Participación en los tributos del Estado La participación de los municipios en los tributos del Estado se ha configurado como complemento a los tributos propios para garantizar la suficiencia financiera de las Entidades Locales. Puede hacerse a través de tres vías: - En el caso de municipios que sean capitales de provincia o de Comunidad Autónoma o cuya población sea igual o superior a 75.000 habitantes se les puede ceder la recaudación de impuestos del Estado. - Los mismos municipios que en el apartado anterior pueden participar en el Fondo Complementario de Financiación (118-121 TRLRHL). Este fondo sirve de complemento a la cesión de los rendimientos recaudatorios de los impuestos anteriores. La participación en este fondo se determina para cada ejercicio y para cada municipio. - Subvenciones hechas como transferencias del Estado que constituyen una forma especial de participación de los municipios en sus ingresos. Hay una participación especial en el caso de municipios turísticos, aquellos con una población superior a 20.000 habitantes e inferior a 75.000, que no es capital de provincia ni de Comunidad Autónoma y en los que el número de viviendas de segunda residencia es superior al número de viviendas principales. Su régimen es especial porque es mixto, ya que participan en el régimen general y también en la cesión de rendimientos de los Impuestos Especiales sobre Hidrocarburos y sobre Labores del Tabaco. Participación en los tributos de las Comunidades Autónomas Pese a que el artículo 142 CE fija un núcleo fundamental de financiación de las Haciendas Locales y que entre sus ingresos se encuentra la participación en los tributos de las Comunidades Autónomas, en la práctica esta fuente de financiación ha sido muy reducida: fundamentalmente a través de subvenciones condicionadas. Además, la participación en los ingresos de las Comunidades Autónomas ha sido muy desigual: algunas no han puesto en marcha este recurso, otras han optado por adoptar un sistema similar al de la participación 47 En el año 2017 se convocó una Comisión de Expertos para la revisión del sistema de financiación local. Sin embargo, no se ha iniciado aún el proceso de reforma, pese a que algunos autores estiman que es urgente la reforma y aportan algunas reflexiones que a su modo de ver la deben orientar 52 . Algunas propuestas de reforma son las siguientes: 1. Ampliar las competencias locales en asuntos como servicios de atención social primaria, oferta de servicios culturales o protección del medio ambiente. El motivo es que la cercanía permite identificar mejor las necesidades de la población, y hay servicios personales que para que sean suministrados de manera más eficiente e igual deben ser cubiertos por los Entes Locales (y no solo los servicios tradicionales por los que ofrece cobertura hasta ahora: abastecimiento de agua, alumbrado, gestión de residuos, etc.). 2. Una regulación diferenciada con al menos tres categorías de municipios: grandes metrópolis, ciudades de tamaño intermedio y pequeños municipios, pues la diversidad que el mundo local presenta tanto en tamaño como en factores claves para su gestión hacen una tarea especialmente compleja para conseguir una gestión eficiente y equitativa: hay grandes metrópolis, “ciudades dormitorio”, núcleos rurales con problemas de despoblación, municipios turísticos estacionales, islas, etc. 3. Reformular el papel de las Diputaciones Provinciales y los órganos equivalentes (Cabildos y Consejos Insulares) para que dediquen sus recursos exclusivamente al apoyo técnico y financiero a los pequeños municipios que no tienen capacidad para gestionar por sí solos los servicios públicos a los que han de hacer frente. 4. Realizar una reforma integral del sistema de financiación local en la que se integre la financiación del conjunto de las Administraciones Públicas, pues es necesario un ejercicio de corresponsabilidad fiscal de los Gobiernos Locales con un esquema de transferencias intragubernamentales complementario. El sistema de financiación local no ha sido reformado en los últimos dieciocho años, y se han ido acumulando problemas que se han reconocido pero se han solventado con medidas parciales insatisfactorias; y aprovechando el marco general de reformas 52 Suárez Pandiello, J., et. al. (2021). Algunas propuestas para la reforma de la financiación local. Disponible en: https://www.elsectorpublico.es/elsp/descargas/2093881/1662145/algunas-propuestas-para-la-reforma-de-la-financiacion- local.pdf 48 a que nos obliga la gestión de los Fondos Europeos post COVID es un buen momento para tener en cuenta esta propuesta. 5. Profundizar en la autonomía y responsabilidad fiscal de los Gobiernos Locales ampliando su capacidad normativa en cuanto a tributos propios y reformulando el esquema de participación de los municipios en los tributos del Estado y de las Comunidades Autónomas incorporando mecanismos de nivelación que a día de hoy no existen. 6. Reordenar el mapa tributario local potenciando el IBI y reformando las normas de valoración de los inmuebles, adaptar el IAE a la realidad económica actual, solventar definitivamente el problema generado por la inconstitucionalidad parcial del IIVTNU y potenciar las tasas y precios públicos. 7. Sustituir el modelo actual de participación de municipios en los tributos del Estado por un modelo de variables con las especialidades que fueran necesarias para los tres tipos de municipios propuestos (grandes metrópolis, ciudades de tamaño intermedio y pequeños municipios). Asimismo, deberían generalizarse las participaciones locales en los ingresos de las Comunidades Autónomas como transferencias incondicionales y no condicionales y normalmente compensatorias como suelen ser. El motivo es que las transferencias incondicionales son más respetuosas con la autonomía municipal al marcar prioridades para responder a sus necesidades. 8. Habilitar un modelo específico de financiación de la movilidad en grandes ciudades y conurbaciones, teniendo en cuenta los avances tecnológicos y la protección del medio ambiente, pues en esas urbes es un servicio cuya provisión es necesaria combinar con las aportaciones de los usuarios, contribuyentes propios y los de otras Administraciones. 9. Habilitar mecanismos de emergencia entre los que se incluya un Fondo Extraordinario Estatal y movilizar superávits acumulados por algunas Corporaciones Locales a través de modelos voluntarios de cesión retribuida a otras corporaciones que necesiten esos ingresos. Esta medida tiene como objeto que Corporaciones Locales que pasen por una situación complicada para sufragar con sus propios medios puedan precisar de recursos adicionales para hacer frente 49 a la situación que lo desencadene (como recientemente se ha puesto de manifiesto con la pandemia de la COVID, con la que muchos municipios no podían hacer frente a necesidades extraordinarias de gasto vinculadas a la crisis sanitaria). 10. Reformar profundamente el marco general de gobernanza fiscal. En el ámbito local habrían de mejorarse las disfunciones formadas en torno a la aplicación de la regla del gasto y la acumulación de superávits. 4. CONCLUSIONES Tras lo expuesto en el presente Trabajo de Fin de Grado sobre el federalismo fiscal en España y la financiación de las Corporaciones Locales, las principales conclusiones alcanzadas son: ▪ La Administración Local en España está constituida por una serie de entidades entre las que destacan las reconocidas constitucionalmente: los municipios y las provincias. Estos entes son muy numerosos y con una gran dispersión poblacional 53 . La unidad básica es el municipio y, debido a la tradición minifundista del mundo local, hay un gran número de ellos que no pueden prestar los servicios que tienen encomendados por no disponer de recursos suficientes para atender esas necesidades. La provincia, agrupación principal de municipios con personalidad jurídica, tiene apenas capacidad fiscal propia y dedica los fondos de su Gobierno, la Diputación, a financiar a los municipios que reúnan ciertas características. ▪ La regulación básica de la Hacienda Local está recogida en la Ley Reguladora de Bases del Régimen Local y en el Texto Refundido de la Ley Reguladora de Haciendas Locales. La primera establece la organización y competencias de los Entes Locales y las relaciones interadministrativas y la segunda desarrolla el régimen financiero de estas entidades teniendo en cuenta su autonomía para la gestión de sus intereses y la suficiencia financiera. 53 Cantarero Prieto, D. El sistema de financiación de los Gobiernos Locales. Disponible en: https://personales.unican.es/cantared/9.%20APUNTES.pdf 50 ▪ La Constitución Española ha establecido un modelo mixto de financiación local basado en ingresos propios (tributos) y ajenos (transferencias del Estado y de las Comunidades Autónomas). Es decir, el modelo de financiación de las Corporaciones Locales se compone de varios recursos, entre los que cabe destacar los tributos propios, que pueden ser potestativos (Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras, Impuesto sobre el Incremento del Valor de Terrenos de Naturaleza Urbana e Impuesto sobre Gastos Suntuarios; y podemos añadir las tasas y contribuciones especiales) u obligatorios (Impuesto sobre Bienes Inmuebles, Impuesto sobre Actividades Económicas e Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica), y la participación de los municipios en los tributos del Estado y de las Comunidades Autónomas. ▪ La suficiencia financiera de las Entidades Locales debe ser garantizada por la Administración Central y las Comunidades Autónomas a través de la participación de los municipios en sus ingresos: la Participación en Ingresos del Estado y la Participación en Ingresos de las Comunidades Autónomas. ▪ Hay varios regímenes especiales en atención a diversos factores entre los que cabe destacar que los territorios forales tienen una normativa por cada territorio histórico y que hay una Ley de “Grandes Ciudades” que permite romper con el criterio uniformista del régimen local por la complejidad político-administrativa que estas metrópolis traen consigo. ▪ Hay diferentes mecanismos de coordinación entre los diferentes niveles hacendísticos exigidos por la descentralización financiera cuyo objetivo es conseguir una financiación lo más transparente y eficaz en todo el territorio nacional, como la Comisión Nacional de Administración Local. ▪ A la Hacienda Local le urge una amplia y profunda reforma que profundice en su autonomía y responsabilidad fiscal para poder hacer frente a la insuficiencia financiera que presentan los Entes Locales, pues las soluciones tomadas hasta ahora han sido parciales, ocasionales e insatisfactorias. 51 5. 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