La doctrina del TEDH sobre el uso excesivo de la fuerza para disolver manifestaciones pacíficas (Comentario a las SSTEDH de 6 de octubre de 2020 en el asunto Laguna Guzman c. España; y 9 de marzo de 2021 en el asunto López Martínez c. España)

REVISTA DE ESTUDIOS EUROPEOS, volumen 80, julio-diciembre (2022): 195-206 ISSN 2530-9854 La doctrina del TEDH sobre el uso excesivo de la fuerza para disolver manifestaciones pacíficas (Comentario a las SSTEDH de 6 de octubre de 2020 en el asunto Laguna Guzman c. España; y 9 de marzo de 2021 en el asunto López Martínez c. España) The ECHR doctrine on the excessive use of force to break up peaceful demonstrations (Comment to the Judgments of october 6, 2020, in the Laguna Guzman v. Spain case; and march 9, 2021, in the López Martínez v. Spain case) JUAN MARÍA BILBAO UBILLOS Universidad de Valladolid [email protected] Este artículo está sujeto a una licencia “Creative Commons Reconocimiento-No Comercial” (CC-BY-NC). DOI: https://doi.org/10.24197/ree.80.2022.195-206 1. En la sentencia recaída en el caso Laguna Guzman c. España, fechada e 6 de octubre de 2020, el Tribunal aprecia la existencia de una vulneración del artículo 11 del Convenio como consecuencia del uso desproporcionado de la fuerza a la hora de disolver una manifestación pacífica. La demandante, Montserrat Laguna Guzmán, había participado el domingo 2 de febrero de 2014 en una manifestación contra los recortes presupuestarios y las altas tasas de desempleo celebrada en Valladolid, que había sido previamente comunicada a la Delegación del Gobierno por la asociación convocante -Parad@s en Movimiento-. Concluida la manifestación, que transcurrió sin incidentes, un grupo de 50 a 60 196 JUAN MARÍA BILBAO UBILLOS REVISTA DE ESTUDIOS EUROPEOS, volumen 80, julio-diciembre (2022): 195-206 ISSN 2530-9854 manifestantes continuaron la protesta de forma espontánea por las calles del centro de Valladolid y terminaron concentrándose en una plaza frente de un restaurante en el que estaban almorzando algunos políticos del Partido Popular, que celebraba un Congreso ese mismo día. Los manifestantes allí congregados desplegaron una pancarta en la que se podía leer «Stop a la criminalización de la protesta social». Pero no se acercaron en ningún momento a la entrada del restaurante ni pretendieron acceder a su interior. La policía les pidió que retiraran la pancarta que estaban exhibiendo, que disolvieran pacíficamente la protesta y permitieran la circulación normal de los vehículos. Ante la negativa de los manifestantes, los policías les obligaron a hacerlo, sujetando a algunos de los manifestantes para separarlos a la fuerza del grupo y dispersar así la manifestación. Algunos de ellos se resistieron y la tensión aumentó. Los agentes tiraron a algunos manifestantes al suelo y les golpearon con porras y en algún caso les dieron patadas cuando ya estaban en el suelo. Uno de los manifestantes intentó sin éxito sacar el arma de un policía de su funda. Fue arrestado, al igual que otros dos manifestantes, por conducta violenta y amenazas. Dos policías resultaron también heridos. La demandante, que no se encontraba entre los manifestantes detenidos, sostenía la pancarta en la cabecera de la manifestación cuando fue golpeada violentamente con una porra por un policía. Sufrió lesiones en la boca y en la mano y fue trasladada al hospital para para recibir atención médica. Según el parte médico, sufrió un traumatismo por contacto directo en la mano izquierda, y tenía un corte abierto, moretones, fractura y contusión en la cabeza. De acuerdo con el informe emitido en junio de 2014 por el Instituto de Medicina Legal de Valladolid, las lesiones de la demandante tardaron noventa días en curarse, tiempo durante el cual no pudo llevar a cabo sus actividades habituales. Finalmente, en febrero de 2016 se le concedió la "incapacidad permanente para su profesión habitual" como consecuencia de las lesiones. Ese mismo mes se inició un proceso penal ante el Juez de Instrucción nº 4 de Valladolid contra diez policías por un delito de lesiones y contra algunos de los manifestantes por desobediencia, resistencia a la autoridad y agresión. En mayo de 2016 el Juez declaró el sobreseimiento provisional de la causa respecto de los agentes de policía investigados. Recurrida esa decisión, la Audiencia Provincial de Valladolid confirmó el auto de sobreseimiento y declaró que la intervención policial se justificaba "no porque los manifestantes intentaran acceder al interior del La tutela del derecho a la vivienda en …. 197 REVISTA DE ESTUDIOS EUROPEOS, volumen 80, julio-diciembre (2022): 195-206 ISSN 2530-9854 establecimiento, de lo que no hay indicios, sino porque los manifestantes portaban una pancarta con la que ocupaban la vía pública, impidiendo la circulación de vehículos y de personas”. Para la Sala, la actuación policial fue una respuesta apropiada a “una situación de violencia y desorden generada por las personas que se negaron a acatar las órdenes policiales de disolución y retirada de la pancarta, y a identificarse adecuadamente, con patadas, forcejeos, insultos, empujones”, una actitud que los agentes repelieron resultando lesionados en el enfrentamiento tanto policías como manifestantes. La demandante presentó un recurso de amparo contra esa decisión, alegando que se había violado su derecho a la tutela judicial efectiva así como su libertad de pensamiento, de expresión y de reunión. Pero el Tribunal Constitucional no lo admitió a trámite por no haber justificado debidamente la “especial trascendencia constitucional” del recurso. En cuanto al procedimiento penal abierto en noviembre de 2016 contra tres de los manifestantes (distintos de la demandante), el Juzgado de lo Penal nº 3 de Valladolid absolvió a los acusados mediante una sentencia dictada en abril de 2018. El juez concluyó que los manifestantes habían sido reprimidos violentamente sin previo aviso y sin que su comportamiento justificase el uso indiscriminado de la fuerza por parte de la policía, puesto que no interrumpieron el tráfico, no amenazaron a nadie ni intentaron entrar en el restaurante poniendo en peligro la integridad física de los políticos que se encontraban dentro, y tampoco agredieron o provocaron a los agentes. La sentencia declaró que se había vulnerado el derecho a la libertad de reunión de los acusados. Por otra parte, la demandante presentó una reclamación de responsabilidad patrimonial contra el Ministerio del Interior por los daños sufridos, que fue desestimada en agosto de 2017. Pero el recurso interpuesto contra esta resolución fue estimado por la Audiencia Nacional, que en una sentencia dictada en marzo de 2019 consideró que la intervención policial había sido desproporcionada y la demandante no tenía el deber legal de soportar los daños que se le habían causado por el mero hecho de haber participado en la protesta. La Audiencia Nacional, que tuvo muy en cuenta la sentencia del Juzgado de lo Penal nº 3 de Valladolid a la hora de resolver, condenó a la Administración a indemnizar a la demandante con 10.000 euros. Agotada la vía interna, la demandante acudió ante el TEDH alegando una violación del art. 11 del Convenio al entender que el uso de 198 JUAN MARÍA BILBAO UBILLOS REVISTA DE ESTUDIOS EUROPEOS, volumen 80, julio-diciembre (2022): 195-206 ISSN 2530-9854 la fuerza empleada por la policía contra ella y los demás manifestantes fue desproporcionado. En relación con la admisibilidad de la demanda, el Gobierno español sostuvo que la conducta de la demandante no se encontraba dentro del ámbito protegido por el citado precepto, porque la reunión "tumultuaria” para entrar en el restaurante no se ajustaba a la legalidad. Además, los manifestantes habían cortado el tráfico, creando una situación de peligro, y los agentes hicieron un uso proporcionado de la fuerza para conseguir que se reanudara el tráfico tras haber pedido a los manifestantes que se dispersaran. En consecuencia, la protesta no podía considerarse una "manifestación pacífica", condición indispensable para poder invocar el artículo 11 del Convenio. Un argumento rebatido por la demandante, que recordó que en ninguno de los informes redactados por los propios agentes de policía se mencionaba que se mostrase violenta o agresiva o que se hubiera enfrentado a la policía. El Tribunal comienza reiterando que la libertad de reunión es un derecho fundamental en una sociedad democrática y no debe interpretarse de manera restrictiva. Es verdad que el artículo 11 del Convenio protege únicamente el derecho de "reunión pacífica", concepto que no abarca las manifestaciones en las que los organizadores y los participantes tengan intenciones violentas, pero en este caso no se inició procedimiento alguno contra la demandante. No fue arrestada ni se le consideró responsable de ninguna conducta reprochable. El Tribunal observa que el Juez de lo Penal declaró en su sentencia que el comportamiento de los manifestantes no había justificado el uso indiscriminado de la fuerza por parte de la policía. Esta conclusión no afecta a la demandante como tal, ya que no fue parte en ese procedimiento, pero permite al Tribunal colegir que no existía indicio alguno de que la demandante hubiera participado en acciones violentas. Tiene derecho por tanto a invocar las garantías del artículo 11, que es aplicable en este caso. No siendo la demanda manifiestamente infundada o inadmisible por otro motivo, debe admitirse. En cuanto al fondo del asunto, no cabe duda de que la disolución de la protesta constituyó una injerencia en el ejercicio del derecho de la demandante a manifestarse de forma pacífica. Lo que se discute es la necesidad y proporcionalidad de la medida, esto es, si estaba justificada con arreglo al artículo 11.2 del Convenio. Para la demandante, los manifestantes no mostraron en ningún momento una actitud violenta ni intentaron acceder al restaurante. Los disturbios comenzaron tras la intervención de la policía, que resultó claramente desproporcionada. La tutela del derecho a la vivienda en …. 199 REVISTA DE ESTUDIOS EUROPEOS, volumen 80, julio-diciembre (2022): 195-206 ISSN 2530-9854 Buena prueba de ese exceso en el uso de la fuerza son las graves heridas sufridas por la demandante. El Gobierno alegó que la injerencia fue necesaria para el mantenimiento del orden público. Los manifestantes obstaculizaron el tráfico, perturbaron el orden público y causaron una situación peligrosa a la entrada del restaurante. Dadas las circunstancias, la actuación policial fue adecuada y necesaria en una sociedad democrática para permitir la reanudación del tráfico. El Tribunal reitera que, si bien la exigencia de comunicación previa es esencial para el buen desarrollo de las reuniones públicas, porque permite a las autoridades reducir al mínimo la interrupción del tráfico y adoptar otras medidas de seguridad, su aplicación no puede convertirse en un fin en sí mismo. Las autoridades públicas tienen que mostrar un cierto grado de tolerancia hacia las manifestaciones espontáneas –no comunicadasque se desarrollan de forma pacífica para no privar de contenido la libertad de reunión garantizada por el artículo 11 del Convenio (véase, por ejemplo, Fáber c. Hungría, de 24 de julio de 2012). Pues bien, en este caso las autoridades dispersaron una reunión espontánea que se estaba desarrollando pacíficamente, lo que pone en tela de juicio la afirmación del Gobierno sobre la necesidad de la disolución. No se ha alegado ni demostrado que la policía no hubiera podido contener a los manifestantes o controlar la situación de otra manera para proteger la seguridad pública y prevenir cualquier posible desorden o delito. Tampoco se ha demostrado que la manifestación provocara una grave alteración del orden público. En definitiva, las autoridades no han alegado motivos pertinentes y suficientes que justifiquen la dispersión de la manifestación. A juicio del Tribunal, las molestias causadas por los manifestantes en una mañana de domingo no superaron el nivel de perturbación mínimo que se deriva del ejercicio normal del derecho de reunión en un lugar público. En este aspecto, este caso apenas presenta diferencias con otros anteriores en los que el Tribunal ha considerado que la tolerancia por parte de las autoridades debe extenderse a aquellas manifestaciones que se celebren en un lugar público sin peligro para la seguridad o el orden público más allá del nivel de perturbación mínimo. De hecho, no se detuvo ni se enjuició a la demandante por ningún acto violento producido durante la protesta y en todo caso la investigación abierta en relación con algunos manifestantes terminó con la resolución absolutoria dictada por el Juez de lo Penal, bien porque se retiraron los cargos en su contra o por falta de pruebas. Una resolución que el TEDH considera relevante para determinar la forma en que los manifestantes 200 JUAN MARÍA BILBAO UBILLOS REVISTA DE ESTUDIOS EUROPEOS, volumen 80, julio-diciembre (2022): 195-206 ISSN 2530-9854 fueron tratados por la policía, porque el Juez concluye que fueron dispersados violentamente a pesar de que no habían bloqueado el tráfico, no habían intentado entrar en el restaurante y no habían provocado enfrentamientos con los agentes. En resumidas cuentas, y de acuerdo con los hechos establecidos en la citada sentencia, el comportamiento de los manifestantes y el carácter inofensivo de sus lemas y pancartas no justificaron el uso de la fuerza desplegada por la policía. Esa utilización injustificada de la fuerza contra la demandante, que supuso además el fin de su participación en la reunión, es suficiente para que el Tribunal declare, en una decisión unánime, que hubo una injerencia desproporcionada en su derecho a la libertad de reunión y una violación por tanto del artículo 11 del Convenio. Esta sentencia merece una glosa detenida porque es la primera condena impuesta a España por la vulneración de la libertad de reunión y manifestación. Y quiero destacar dos aspectos del pronunciamiento del Tribunal que tienen, a mi juicio, un especial interés. Por un lado, la Sala reitera una vez más su doctrina, bien establecida desde hace años, sobre la tolerancia que deben mostrar las autoridades respecto de las manifestaciones espontáneas. Como es sabido, nuestra Constitución prohíbe expresamente la exigencia de autorización previa para todo tipo de reuniones, pero dispone el art. 21.2 CE es que “en los casos de reuniones en lugares de tránsito público y manifestaciones se dará comunicación previa a la autoridad, que sólo podrá prohibirlas cuando existan razones fundadas de alteración del orden público, con peligro para personas o bienes”. El incumplimiento del requisito de comunicación previa no convierte en ilícitas las manifestaciones en lugares de tránsito público. Y si no son ilícitas, no puede entenderse que están prohibidas sin más. Sólo si afectan al orden público o al libre ejercicio de derechos y libertades podrían ser disueltas por la autoridad gubernativa. Sin perjuicio de las sanciones que pudieran imponerse con posterioridad a los organizadores. Para el Tribunal de Estrasburgo, la obligación de comunicación o preaviso sería compatible, en principio, con lo dispuesto en el artículo 11 CEDH, porque las autoridades han de estar en condiciones de asegurar el carácter pacífico de una reunión y preservar el orden público. No constituye por tanto una restricción excesiva ni irrazonable y su incumplimiento puede ser sancionado, siempre que sea de forma proporcionada. La tutela del derecho a la vivienda en …. 201 REVISTA DE ESTUDIOS EUROPEOS, volumen 80, julio-diciembre (2022): 195-206 ISSN 2530-9854 La Comisión de Venecia ha precisado que la inclusión en la legislación nacional de una norma que exija notificar con antelación la celebración de una reunión no es una medida imprescindible a la luz del Derecho internacional de los derechos humanos. De hecho, no se contempla en países como Irlanda o Inglaterra. Y en otros ordenamientos son muchas las reuniones que no se someten a ninguna forma de reglamentación. La exigencia de un preaviso sólo tiene sentido cuando esa formalidad tiene como finalidad proporcionar a las autoridades públicas la información necesaria para que éstas puedan adoptar las medidas adecuadas para facilitar la libertad de reunión y proteger el orden y la seguridad públicas, así como los derechos y libertades de terceros. Es más, en varios de sus documentos, la Comisión de Venecia ha insistido en que la garantía de la libertad de reunión no debe circunscribirse a las formas tradicionales, sino que ha de estar abierta a otras nuevas, como las flashmobs, cada vez más frecuentes en un entorno digital. Estas reuniones han de considerarse legales porque son ya un ingrediente consustancial (no patológico) de una democracia que goce de buena salud. La posibilidad de reaccionar de forma inmediata ante un acontecimiento imprevisto (que no puede preverse o anticiparse razonablemente) es “un elemento esencial de la libertad de reunión” y su protección es “esencial para el funcionamiento de las modernas democracias”. Y eso implica que cuando la legislación exige una notificación previa, debería prever explícitamente una excepción en aquellos casos en que resulta imposible respetar el plazo establecido o bien un plazo reducido que permita al organizador notificar a las autoridades tan pronto como sea posible. Pero incluso cuando la ley no contempla esa excepción, las autoridades deben proteger y facilitar siempre las reuniones espontáneas cuando revistan un carácter pacífico. Y lo cierto es que muchos países ya lo hacen. En la misma línea, la jurisprudencia del TEDH ha admitido que en determinadas circunstancias el derecho a celebrar reuniones espontáneas prevalece sobre la obligación de preaviso, como excepción a la regla general: cuando sea indispensable reaccionar inmediatamente a un suceso o acontecimiento mediante una manifestación, porque de otro modo, si se pospone, la respuesta sería ya obsoleta, tardía. Una cuestión de hecho que habrá de dilucidarse a la vista de las circunstancias del caso (STEDH de 7 de octubre de 2008, en el caso Eva Molnar c. Hungría). Y en numerosas resoluciones viene sosteniendo que la falta de la preceptiva notificación previa no justifica la disolución por la policía de una manifestación no violenta, cuando no existe un riesgo para el orden público. En ausencia de 202 JUAN MARÍA BILBAO UBILLOS REVISTA DE ESTUDIOS EUROPEOS, volumen 80, julio-diciembre (2022): 195-206 ISSN 2530-9854 actos de violencia por parte de los manifestantes o de un riesgo evidente de conductas ilícitas inminentes, es importante que los poderes públicos demuestren una especial tolerancia hacia esas concentraciones pacíficas. Es el criterio que ha mantenido el TEDH en los casos Oya Ataman c. Turquía (Sentencia de 5 de diciembre de 2006) y Bukta y otros c. Hungría (Sentencia de 15 de julio de 2007), Samüt Karabulut c. Turquía (Sentencia de 27 de enero de 2009) y Mushegh Saghatelyan c. Armenia (Sentencia de 20 de septiembre de 2018), entre otras. En nuestro país es un debate pendiente y el legislador debería tomar cartas en el asunto, porque las reuniones espontáneas, convocadas a través de las redes sociales, han dejado de ser un episodio excepcional y van a ser cada vez más frecuentes. No menos calado y trascendencia tiene el otro eje sobre el que se construye la sentencia que es objeto de análisis. Me refiero al uso excesivo de la fuerza para dispersar manifestaciones pacíficas. No se trata obviamente de descartar o condenar el uso de la fuerza por los agentes del orden. Si en el curso de una reunión se registra un brote de violencia y el uso de la fuerza es indispensable, para proteger, por ejemplo, a agentes, participantes o transeúntes, se debe utilizar como recurso excepcional, pero siempre en la dosis mínima necesaria para controlar la situación. En no pocas ocasiones la dispersión de una manifestación provoca más tensiones y desórdenes que los que se tratan de contener y el remedio es peor que la enfermedad. Siempre quedará la opción menos traumática de tolerar la reunión, aunque se registren incidentes aislados o esporádicos, y perseguir después a quienes cometan actos ilícitos. En este caso, el Tribunal no alberga ninguna duda: la fuerza empleada para disolver la reunión fue desproporcionada y no podía considerarse una medida necesaria para mantener el orden público. Y como en otros asuntos resueltos con anterioridad, constata la violación del artículo 11 del Convenio, en la medida en que afecta al ejercicio de la libertad de reunión. Pero cuando se causan lesiones o vejaciones a un manifestante pacífico el uso excesivo o indebido de la fuerza puede dar lugar a un examen por parte del TEDH desde la perspectiva de la prohibición de malos tratos y torturas que establece el artículo 3 del Convenio. Y en esa clave vamos a analizar la sentencia que condena a España por la violación de este precepto en su dimensión procesal, esto es, por no haber llevado a cabo una investigación suficiente y adecuada de la denuncia formulada por la demandante. La tutela del derecho a la vivienda en …. 203 REVISTA DE ESTUDIOS EUROPEOS, volumen 80, julio-diciembre (2022): 195-206 ISSN 2530-9854 2. La sentencia dictada (por un comité de tres jueces) el 9 de marzo de 2021 en el caso López Martínez c. España pone el foco efectivamente en la investigación que las autoridades españolas llevaron a cabo con motivo del desalojo forzoso por parte de la policía de varias personas, entre ellas la demandante, que se encontraban en una cafetería en los alrededores del Congreso de los Diputados tras participar el 29 de septiembre de 2012 en una manifestación bajo el lema "Rodea el Congreso". Una vez finalizada la manifestación, y en vista de la escalada de violencia entre los manifestantes y la policía, la demandante y dos amigas se refugiaron en un bar situado junto al Congreso. Varios agentes de policía, que trataban de restablecer la circulación cortada por algunos contenedores de basura volcados en la calzada, entraron en el establecimiento, desalojando por la fuerza a algunas de las personas que se encontraban allí, entre ellas la demandante; y abandonaron seguidamente el lugar sin efectuar detención alguna ni identificar a las personas desalojadas. Según la demandante, fueron golpeadas, empujadas y humilladas. Al igual que una de sus amigas, la demandante presentó una denuncia y se abrió un proceso penal contra los policías. Su denuncia iba acompañada de un informe emitido por el servicio de urgencias de un hospital. Según dicho informe, la interesada sufrió una brecha en la cabeza que precisó sutura con grapa, traumatismo craneal y policontusiones. Además, la denuncia incluía el nombre e identificación de tres testigos, hacía referencia a la grabación de un vídeo sobre los hechos por la cadena de televisión “La Sexta” e indicaba la matrícula del vehículo policial estacionado frente al bar. El Juzgado de Instrucción requirió al Servicio de Coordinación Judicial de la Policía Municipal que identificase a los policías. Y en abril de 2013 se inició un procedimiento penal contra los citados policías como presuntos autores de un delito de lesiones. Las diligencias previas acordadas en el marco de ese procedimiento dieron como resultado: (1) la elaboración de un informe de la Brigada Provincial de Seguridad Ciudadana sobre la intervención policial; (2) la elaboración de un informe de la Unidad de Intervención Policial (policía antidisturbios) sobre la identificación de los policías que ocupaban el furgón IU70; (3) el visionado ante el juez de instrucción del vídeo mencionado por la demandante; y (4) la práctica de declaraciones, en calidad de imputados, de los tres policías. No obstante, la demandante solicitó al juzgado de