Consideraciones críticas sobre la regulación de los registros de objetores sanitarios en la legislación española

ANALES DE LA REAL ACADEMIA DE MEDICINA Y CIRUGÍA DE VALLADOLID, 57 (2022): 257-267 ISSN: 2530-6421 Consideraciones críticas sobre la regulación de los registros de objetores sanitarios en la legislación española Critical considerations on the regulation of registers of health objectors in Spanish legislation JOSE ANTONIO DIEZ FERNÁNDEZ Profesor en el Grado de Derecho Universidad Internacional de La Rioja (UNIR) [email protected] https://orcid.org/0000-0002-2661-3804 Diez Fernández, José Antonio (2021). Anales de la Real Academia de Medicina y Cirugía de Valladolid, 57: páginas:257-267. DOI: https://doi.org/10.24197/aramcv.57.2022.257-267 Artículo de acceso abierto distribuido bajo una Licencia Creative Commons Atribución 4.0 Internacional (CC-BY 4.0). / Open access article under a Creative Commons Attribution 4.0 International License (CC-BY 4.0). Resumen: Hasta la ley orgánica 2/2010 sobre sobre salud sexual y reproductiva e interrupción voluntaria del embarazo (LOSSR, 2010), no existía una regulación legal (sí, jurisprudencial) de la objeción de conciencia sanitaria. El art. 19.2 indicaba que solo los profesionales sanitarios directamente implicados en el aborto podían ejercer ese derecho anticipadamente y por escrito. No había mención alguna a los registros de objetores. Entre la LOSSR de 2010 y la de 2021, se producen dos importantes hitos a raíz de disposiciones reglamentarias dictadas por las Comunidades de Castilla-La Mancha y de Navarra. En desarrollo de la ley de 2010, esas dos Comunidades Autónomas, pusieron en marcha sendos registros donde inscribir los objetores de conciencia al aborto. Palabras clave: Objeción de conciencia, objetores, registros, sanitarios. Abstract: Until Organic Law 2/2010 on sexual and reproductive health and voluntary termination of pregnancy (LOSSR, 2010), there was no legal regulation (yes, jurisprudence) of health conscientious objection. Article 19.2 indicated that only health professionals directly involved in 258 Jose Antonio Diez Fernández ANALES DE LA REAL ACADEMIA DE MEDICINA Y CIRUGÍA DE VALLADOLID, 57 (2022): 257-267 ISSN: 2530-6421 abortion could exercise this right in advance and in writing. There was no mention of the registers of objectors. Between the 2010 and 2021 LOSSR, there were two important milestones as a result of regulatory provisions issued by the Communities of Castilla-La Mancha and Navarre. In development of the 2010 law, these two Autonomous Communities launched two registries where conscientious objectors to abortion can be registered. Keywords: Conscientious objection, conscientious objectors, registries, health workers. ANTECEDENTES Hasta la ley orgánica 2/2010 sobre sobre salud sexual y reproductiva e interrupción voluntaria del embarazo (LOSSR, 2010), no existía una regulación legal (sí, jurisprudencial) de la objeción de conciencia sanitaria. El art. 19.2 indicaba que solo los profesionales sanitarios directamente implicados en el aborto podían ejercer ese derecho anticipadamente y por escrito. No había mención alguna a los registros de objetores. Entre la LOSSR de 2010 y la de 2021, se producen dos importantes hitos a raíz de disposiciones reglamentarias dictadas por las Comunidades de Castilla-La Mancha y de Navarra. En desarrollo de la ley de 2010, esas dos Comunidades Autónomas, pusieron en marcha sendos registros donde inscribir los objetores de conciencia al aborto. La primera en el tiempo fue la Orden de 21 de junio de 2010, de la Consejería de Salud de Junta de Castilla-La Mancha que estableció un procedimiento para presentación declaraciones de oc al aborto (art. 3.1). Esa orden, seguida después por otras dos (junio y octubre de 2010), que modificaban en parte la primera fue recurrida por el Colegio de Médicos de Toledo. El recurso, que afectaba a las 3 órdenes, pedía la anulación de lo relativo tanto a quiénes se podían considerar objetores y al veto a la posibilidad de declararse objetores a facilitar información, como la pertinencia de establecer un registro de objetores. La sentencia anuló solo lo relativo a la primera cuestión y dio por buena, aunque más por motivos formales que materiales, la legalidad del registro. Paralelamente el Gobierno navarro promulga la ley foral 16/2010 de 8 de noviembre mediante la que se creaba el registro de objetores de conciencia . La ley, además de obligar al registro de los objetores anticipadamente y por escrito, añadía la obligación de incluir, además de los datos básicos personales, las creencias de cada objetor. Consideraciones críticas sobre la regulación de los registros de objetores… 259 ANALES DE LA REAL ACADEMIA DE MEDICINA Y CIRUGÍA DE VALLADOLID, 57 (2022): 257-267 ISSN: 2530-6421 Fue recurrida por inconstitucional en 2011, y aunque recibió finalmente el aval del TC (STC 151/2014 de 25 de septiembre), con dos condiciones importantes: asegurar la confidencialidad, y la advertencia de incurrir que podría devenir inconstitucional la posibilidad discrecional de facilitar el acceso discrecional al Registro a personas u organismos distintos a los estrictamente previstos en la normativa propia. No está de más señalar que la eficacia de este registro ha sido en estos años prácticamente irrelevante (entre 1 y 3 objetores inscritos en estos años): los numerosos objetores se han negado a suscribir el formulario legal incluso en su propio centro sanitario, para evitar verse inscritos. Aún más: no parece que ningún responsable de su Servicio les haya instado a hacerlo, pese a tener conocimiento de que la objeción en el centro es masiva. La sentencia de 2014 ha tenido un enorme peso en la argumentación del rechazo de los recursos de inconstitucionalidad posteriores planteados tanto en el caso de la ley de eutanasia, como en la de ampliación del aborto Ley 1/2023 de salud sexual y reproductiva. Normativa vigente: los registros en las leyes de eutanasia y de ampliación del aborto. Fueron las leyes orgánicas 3/2021 sobre la eutanasia y nueva ley del aborto 1/2023, las que, en aras de garantizar la prestación de derechos de los sujetos implicados, regularon, por vez primera, el establecimiento de registros de objetores de conciencia. Así, el art. 16 de la ley de eutanasia dispone que: «[…] Las administraciones sanitarias crearán un registro de profesionales sanitarios objetores de conciencia a realizar la ayuda para morir, en el que se inscribirán las declaraciones de objeción de conciencia para su realización, y que tendrá por objeto facilitar la necesaria información a la administración sanitaria para que esta pueda garantizar una adecuada gestión de la prestación de ayuda para morir. El registro se someterá al principio de estricta confidencialidad y a la normativa de protección de datos de carácter personal» Por su parte, la nueva ley 1/2023, de 28 de febrero replicará casi textualmente el anterior precepto en su art. 19 ter de ley 1/2023, aunque incluyendo algunas especificidades que afectan al establecimiento, la gestión y el acceso a esos registros: « (…):1. A efectos organizativos y para una adecuada gestión de la prestación se creará en cada comunidad autónoma y en el Instituto Nacional de Gestión Sanitaria (INGESA) un registro de personas profesionales sanitarias objetores de conciencia, tanto si trabajan en la sanidad pública como en la privada, aunque se prevé la posibilidad de acordar en el seno del Consejo 260 Jose Antonio Diez Fernández ANALES DE LA REAL ACADEMIA DE MEDICINA Y CIRUGÍA DE VALLADOLID, 57 (2022): 257-267 ISSN: 2530-6421 Interterritorial del Sistema Nacional de Salud, un protocolo específico que incluya las condiciones mínimas para garantizar el cumplimiento de los objetivos perseguidos con la creación de este Registro, además de los mecanismos de salvaguarda de los datos de carácter personal. Doctrina del TC sobre los registros de objetores: SSTC 115/2014; 19/2023 1. Exención de deber jurídico: falta presupuesto necesidad y proporcionalidad En ambos pronunciamientos el TC reconoce la constitucionalidad del registro con idéntico argumento «La creación de un registro autonómico de profesionales […] con la finalidad de que la administración autonómica conozca, a efectos organizativos y para una adecuada gestión de dicha prestación sanitaria, quiénes en ejercicio de su derecho a la objeción de conciencia rechazan realizar tal práctica […] no implica, per se, un límite al ejercicio del derecho a la objeción de conciencia […] ni un sacrificio desproporcionado e injustificado de los derechos a la libertad ideológica e intimidad, sin que pueda afirmarse […] que con el mismo se persigue disponer de una lista de objetores con la finalidad de discriminarlos y represaliarlos [«riesgo de discriminación y estigmatización». 2. La participación del profesional sanitario en el aborto se considera como un deber jurídico que se deduce de la Constitución. El TC parte de la premisa de considerar la negativa a abortar como exención de un deber jurídico y, al amparo de semejante consideración, limita la objeción de conciencia subordinándola a la calidad de la prestación (art. 19.2 Lo 2/2010), y establecer un registro de objetores para facilitar la organización y prestación del servicio registrando a los objetores (LF 16/2010), no parece una medida que responda a los criterios básicos de necesidad y proporcionalidad, ampliamente recogidos por la jurisprudencia. Enfatiza constantemente su excepcionalidad de la objeción, aun cuando la conducta impuesta (práctica del aborto y, en su c aso, la prestación de ayuda para morir) no es un deber constitucional—esto es, un deber reconocido expresamente por el Constituyente y, por lo tanto, jurídicamente incuestionable— sino un mandato legal (intervenir en un aborto o en un proceso de eutanasia), subordinado a la Constitución. Con ese punto de vista se corre el riesgo de subordinar la libertad de conciencia (art. 16 CE) a cualquier imperativo del legislador, con independencia de su contenido. Hace recaer sobre el objetor la obligación de superar Consideraciones críticas sobre la regulación de los registros de objetores… 261 ANALES DE LA REAL ACADEMIA DE MEDICINA Y CIRUGÍA DE VALLADOLID, 57 (2022): 257-267 ISSN: 2530-6421 entonces un test de razonabilidad para eximirse de los mandatos legales, mientras que el legislador queda excusado de pasar ningún test de respeto a la libertad de conciencia a la hora de definir los deberes de los ciudadanos. Situación actual desarrollo reglamentario de los registros tanto eutanasia como aborto a nivel autonómico. a) Objeción a la Eutanasia En el caso de la eutanasia, todas las CC.AA. han dictado entre 2021 y 2023 disposiciones administrativas para establecer y regular los registros de objetores. Mientras que en lo relativo al aborto, hasta la fecha solo 5 Comunidades han dictado normativa, en parte debido a la espera de que se acuerde con el Ministerio la aprobación de un protocolo, más o menos, uniforme para regular los registros de objetores. Análisis crítico: En la normativa autonómica sobre registros de objetores, tanto para la eutanasia como para el aborto, se observan diferencias, algunas relevantes. Junto con aspectos comunes (profesionales directamente implicados; anticipadamente y por escrito; posibilidad de revocación; datos personales que debe incluir la declaración, apelación a la confidencialidad (nombre y apellidos; DNI; especialidad profesional, empresa o Institución donde se trabaja; servicio, puesto de trabajo). En ningún caso se hará constar en el Registro el motivo de la objeción de conciencia. En cuanto a las diferencias, establecemos una sencilla clasificación entre aspectos subjetivos (perfil de los objetores; perfil de organismos o personas con acceso al registro), como objetivos: - Aspectos subjetivos: la mayoría solo hablan genéricamente de profesionales sanitarios directamente implicados, pero algunas Comunidades (Cataluña, País Vasco), especifican las especialidades: además de médicos, enfermería, Psicología Clínica; profesionales de farmacia hospitalaria. -Acceso al registro: distintos cargos y organismos públicos con acceso a los ficheros de datos personales. Lo más común, Gerentes de A.P. y de Atención especializada, Dirección hospitalaria. Andalucía pide datos adicionales respecto los objetores de la privada: la Titulación académica y un Certificado de su centro sanitario privado en el que se indique las funciones que desempeña. En otras Comunidades: personas titulares de la Viceconsejería y de las direcciones generales competentes en materia de 262 Jose Antonio Diez Fernández ANALES DE LA REAL ACADEMIA DE MEDICINA Y CIRUGÍA DE VALLADOLID, 57 (2022): 257-267 ISSN: 2530-6421 asistencia sanitaria del Servicio de Salud. En Andalucía se prevé que incluso puedan acceder al registro cargos intermedios de la Administración sanitaria o del establecimiento sanitario. - Aspectos objetivos: en algún caso además de las actuaciones necesarias para la eutanasia, se añaden como actos objetables el conjunto de prestaciones y auxilios asistenciales que el personal sanitario debe prestar en el ámbito de su competencia…y en el caso del auxilio al suicidio, puede ser objetor el profesional competente para prescribir o suministrar al paciente la sustancia, de manera que esta se le pueda auto administrar, para causar su propia muerte. En dos de las Órdenes (Cataluña y Madrid) se determina que no será preciso registrarse si es el primer procedimiento de ayudan al que quieran objetar. Se observa, en consecuencia, una cierta disparidad de criterios respecto a los actos sanitarios objetables, perfil profesional de los profesionales objetores, personas u organismos con acceso a los datos; momento en que es obligado registrarse, etc. En conjunto, se tiene la impresión de que no se fijan claramente los límites con el tipo de datos de carácter personal que forma parte del registro y al que una larga lista de personas, como ya hemos resaltado, puede acceder. b) Objeción al aborto: Como dijimos más atrás, hasta la entrada en vigor de la ley 1/2023, solo existían registros de objetores en Castilla-La Mancha y Navarra, no existían registros. Y se podían considerar registros “testimoniales”, con una incidencia real prácticamente nula. Hasta el presente, eran, de ordinario los Colegios de Médicos quienes, en cumplimiento de su deber deontológico de amparar a los objetores, habían creado registros colegiales; así consta Madrid, Toledo, Baleares, Jaén, Málaga, Castellón, Navarra, Alicante, Salamanca y Segovia. Sin embargo, el Consejo General de Colegios Oficiales de Médicos comunicó en junio pasado al Gobierno que no posee estadística alguna al respecto . Esta situación empieza a cambiar partir de 2023, cuando en aplicación del art. 19 ter, 1, de la ley orgánica 1/2023, se insta a el establecimiento de registros en cada Comunidad y también en INGESA, organismo dependiente directamente del Ministerio de Sanidad, y se acuerda el desarrollo de un protocolo específico con las condiciones mínimas para garantizar el cumplimiento de los objetivos perseguidos con la creación de este Registro (art. 19 ter, 3) Consideraciones críticas sobre la regulación de los registros de objetores… 263 ANALES DE LA REAL ACADEMIA DE MEDICINA Y CIRUGÍA DE VALLADOLID, 57 (2022): 257-267 ISSN: 2530-6421 Considerada la novedad legal y la enorme repercusión en la profesión resulta congruente que, a fecha de hoy, no existan cifras oficiales y fiables de objetores de conciencia. Actualmente, solo Cataluña, Cantabria, La Rioja y Canarias han promulgado normativa sobre registros de objetores al aborto. Se está a la espera que, conforme al citado art 19 ter. De que Sanidad convoque al Consejo Interterritorial de Salud, para pactar un protocolo que contenga las líneas básicas de esos registros Resulta, por tanto, aventurado prever cómo se implementarán estos registros en cada Comunidad Autónoma. La única normativa que proporciona datos relevantes es la de Cataluña. Las otras 4, no hacen sino reproducir esencialmente lo establecido en la regulación autonómica, antes citada, sobre registros de objetores a la eutanasia. Las condiciones para inscribirse como objetor: estar directamente implicados en la realización de un aborto; no especifica más. A título de ejemplo y por si sirviera de modelo para futuras normativas, mencionamos algunos rasgos de la normativa catalana: - Personas con acceso al registro: responsables de los centros sanitarios públicos o privados en los que se realice la interrupción voluntaria del embarazo, así como responsables de las direcciones o gerencias de los centros sanitarios autorizados, y titulares de las unidades competentes en materia de planificación sanitaria del departamento competente en materia del Servicio Catalán de la Salud, en el ejercicio legítimo de sus 263unciónes y respecto de las personas objetoras dependientes de cada centro, - Posibles objetores: preferentemente especialistas (médicos y enfermeras) en obstetricia y ginecología, e) Los métodos de interrupción del embarazo (quirúrgico o farmacológico o ambos) respecto de los que se declara la objeción. f) Los datos identificativos del centro o centros sanitarios donde presta servicios. 2. La declaración de objeción de conciencia no incluirá en ningún caso el motivo de la objeción. OBJETORES POR COMUNIDADES AUTÓNOMAS 2023-2024 Según cifras no oficiales, en marzo 2023 -año y medio después de la aprobación de la leyhabía 9400 objetores a la eutanasia registrados en España, sin contar los de 4 CC.AA. que no facilitaban datos. En cualquier 264 Jose Antonio Diez Fernández ANALES DE LA REAL ACADEMIA DE MEDICINA Y CIRUGÍA DE VALLADOLID, 57 (2022): 257-267 ISSN: 2530-6421 caso, sobre el aborto, no existen cifras oficiales, tanto por falta de implementación de registros, como porque hay varias Comunidades (Madrid y Baleares, por ejemplo) que no faciliten datos, amparándose en la confidencialidad CONCLUSIONES 1-El Tribunal Constitucional en las dos sentencias (SSTC 19/2023 y 94/2023) hace algunas acotaciones importantes sobre el registro de objetores de conciencia que se pueden resumir en que la inscripción en ese registro es constitucional, pero en modo alguno obligatoria, no es la única vía para manifestar la objeción: En el FJ 10 de la sentencia 19/2023, tras recordar la jurisprudencia SSTC 160 y 161/87 sobre oc al servicio militar, que parece ser la doctrina preponderante en la actual jurisprudencia constitucional sobre la oc, indica que “en modo alguno existe en nuestro ordenamiento, sobre la base del art. 16.1 CE, un genérico derecho fundamental a sustraerse, alegando imperativos de conciencia, a cualesquiera deberes jurídicos (…) Cuestión distinta es que el legislador pueda o, incluso en algunos casos deba, reconocer el carácter moralmente controvertido de ciertas decisiones normativas sobre asuntos vitales y permitir entonces, con las debidas garantías para el interés general, que el individuo inicialmente obligado llegue a quedar exento de cumplir con un mandato no conciliable con sus más arraigadas convicciones. En tales hipótesis, la libertad de conciencia podría quedar comprometida si el legislador hubiera desconsiderado por entero, contra toda razón, tales situaciones de conflicto o compromiso personal extremo, (…) ignorándolas mediante actos o resoluciones singulares (..). Y añade: “que la inscripción en el registro no condiciona el ejercicio de la objeción de conciencia, pues para que sea eficaz basta con que se manifieste “anticipadamente y por escrito” (párrafo segundo del art. 16.1 LORE). (FJ10.c). 2.Estos registros tienen un efecto disuasorio y limitativo; los profesionales sanitarios, tienen renuencia a apuntarse previamente y, en todo caso, lo hacen cuando se encuentran con algún caso de objeción sobrevenida. Así lo reconoce el informe de la Comisión de Evaluación y Control gallega publicado en 2023 por el SERGAS: la mayoría de las objeciones se producen por situaciones sobrevenidas y no con carácter previo Consideraciones críticas sobre la regulación de los registros de objetores… 265 ANALES DE LA REAL ACADEMIA DE MEDICINA Y CIRUGÍA DE VALLADOLID, 57 (2022): 257-267 ISSN: 2530-6421 3. Es doctrina constitucional consolidada que todo intento de limitar un derecho fundamental ha de justificarse probando la necesidad de la medida, proscribiendo así que pueda provocarse un efecto desalentador o disuasorio de su ejercicio. Necesario no pareció tal Registro, 4. Hay que recordar, por último, que, según reiterada jurisprudencia internacional, las limitaciones a derechos fundamentales -y la libertad de conciencia lo esno pueden ser de tal naturaleza que acaben vaciando de sentido o haciendo inoperante el ejercicio de esos derechos. 5. El panorama legislativo internacional de oc sanitaria tiene distintos planos o niveles de reconocimiento, así como vías diversas para su manifestación jurídica. En todo caso, siguiendo un amplio estudio publicado recientemente sobre la situación de la oc en el mundo, se puede afirmar que no existen en otros ordenamientos un sistema similar al nuestro de registros manejados por la administración que condicione el ejercicio de la oc. 6.Consideramos que en la legislación española actual sobre esta materia de so pretexto de garantizar un derecho, se va ahogando poco a poco la objeción, obligando a los profesionales objetores a transitar por unas vías cada vez más estrechas que acaban socavando la libertad de conciencia y religiosa. En conclusión, podemos afirmar que el registro de objetores es constitucional, pero no es obligatorio para los médicos. BIBLIOGRAFÍA - García Ribalda Lucía. Trabajo fin de máster. “El registro de objetores al aborto. análisis de la Sentencia del TC 151/2014 - Montalvo Federico. “Los riesgos de registrar la conciencia”, ABC, 6 de octubre 2024 https://www.abc.es/opinion/federico-de- montalvo-jaaskelainen-riesgos-registrar-conciencia- 20241006193252- nt.html?ref=https://www.abc.es/opinion/federico-de-montalvo- jaaskelainen-riesgos-registrar-conciencia-20241006193252- nt.html