La integración laboral de los jóvenes más vulnerables como mecanismo de lucha y combate contra la pobreza, exclusión y discriminación

1 XXVII Congreso Nacional AEDTSS, Tarragona junio de 2017: “BALANCE Y PERSPECTIVAS DE LA POLÍTICA LABORAL Y SOCIAL EUROPEA” LA INTEGRACIÓN LABORAL DE LOS JÓVENES MÁS VULNERABLES COMO MECANISMO DE LUCHA Y COMBATE CONTRA LA POBREZA, EXCLUSIÓN Y DISCRIMINACIÓN. NOEMÍ SERRANO ARGÜELLO PTUN de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Facultad de Derecho. Universidad de Valladolid SUMARIO: 1.- LA POLÍTICA DE EMPLEO EUROPEA Y LOS JÓVENES. 2.- LOS JÓVENES COMO COLECTIVO VULNERABLE. 3.- EL ROSTRO JOVEN EN LA LUCHA Y COMBATE CONTRA LA POBREZA. 4.- IDENTIFICANDO GRUPOS VULNERABLES. 5.- LAS RESPUESTAS A LA INCLUSIÓN SOCIAL: DE LA ESTRATEGIA COORDINADA EN EUROPA A LA REALIDAD DE ESPAÑA. 6.- LA INICIATIVA EUROPEA DE GARANTÍA JUVENIL. 7.- CONCLUSIÓN. 1.- LA POLÍTICA DE EMPLEO EUROPEA Y LOS JÓVENES1 En nuestros días la preocupación por la situación del empleo juvenil se ha convertido en un problema de primera magnitud en todos los ámbitos. Las tasas de desempleo entre los jóvenes siempre han sido bastante superiores a la media del conjunto de la población (hasta el punto de afirmarse la propia juventud como factor de desempleo, pues su tasa de desempleo siempre es mayor a la de otros grupos y muestra un bache o brecha relevante en comparación con la población adulta). Pero hoy el problema es tan alarmante que: o bien el paro juvenil duplica al desempleo de la población o incluso en determinados países la afectación es mayor alcanzando a casi la mitad de los jóvenes2. De cada cinco jóvenes en el mundo entre dos y tres no trabajan y los que trabajan lo hacen en un empleo precario y mal retribuido. En España el desempleo de los jóvenes se sitúa cerca del 43,6% en el primer trimestre de 2017 y aunque se ha visto reducido3, sigue siendo muy elevado (y contrasta con el 18,4% de la Unión europea o el 20,7% de la zona euro). Con esta panorámica no puede extrañar que se hable de la vulnerabilidad social de los jóvenes, de la marginalidad en la que como colectivo se encuentran. Recientemente se ha expresado la necesidad de implantar, una estrategia mundial para el empleo de los jóvenes4, a partir de 2020. La política de empleo de la UE, surgida en los años noventa, se ha diseñado desde distintos vértices: empleabilidad, adaptabilidad, igualdad y no discriminación y espíritu de empresa5. Uno de ellos, el que persigue la empleabilidad, se ha preocupado siempre por los jóvenes. Igualmente esa política comunitaria se ha centrado en colectivos con dificultades para incorporarse al empleo, de manera que los jóvenes vienen siendo un grupo singularmente considerado. Por ello, el pilar más afín es el de su empleabilidad, que se centra en la capacidad de inserción profesional de los trabajadores y sus posibilidades de empleo, al combatir el desempleo juvenil (así como también el desempleo de larga duración). También es la empleabilidad el elemento que hará reformular las medidas pasivas de protección al desempleo por la apuesta consolidada por políticas activas de empleo, exigiendo reformas de la legislación de protección 1 Esta Comunicación se realiza al amparo del Proyecto I+D+i- DER: La nueva protección jurídica de las personas vulnerables, DER 2015-69120-R. 2 Un reciente y completo estudio, con perspectiva interdisciplinar, en MORENO GENÉ J. Y ROMERO BURILLO A.M. -dirs.- (2016), Empleo juvenil. Entre desempleo y precariedad, Tirant lo Blanch, Valencia. 3 Si recordamos que en 2013 el desempleo juvenil ha superado el 56%, en diciembre de 2016 el 46,5%. 4 Pretensión que se contiene en la Agenda 2030 para el Desarrollo sostenible de Naciones Unidas, en la meta 8 (8.a) (dedicada al trabajo decente y crecimiento económico) y que se encarga a la OIT. 5 Probablemente el Protocolo de Política Social del Tratado de Maastricht de 1992 y el Libro Blanco sobre el crecimiento, la competitividad y el empleo de 1993 marcan las pautas germinales para que en 1994 apareciesen las primeras Directrices para el empleo y la preocupación por el número creciente de parados en Europa y así preparar el camino para introducir en 1997 un Título dedicado al empleo con la firma del Tratado de Ámsterdam, al que sustentaran el Consejos extraordinario de Luxemburgo de noviembre de ese mismo año. Sobre estas cuestiones, extensamente GOMIS DÍAZ P.L. (1999), La política social y de empleo en el Tratado de Ámsterdam, CES- Colección Documentación, pág. 7 y ss. o también SERRANO ARGÜELLO N. (2001) “La estrategia conjunta del empleo en la Unión europea y su plasmación en España”, RUCT nº 2, págs. 84 y ss. 2 social y del Derecho del Trabajo, así como fijará las transiciones de la educación hacia el mundo laboral, buscando hacer efectivo el propósito de mejora de empleo y pleno empleo, el componente basilar de la política de empleo. Puesto que toda política de empleo que articula un Estado persigue como fin último la consecución del pleno empleo. De la misma manera el denominado Derecho del Empleo se aplica a situaciones anteriores y/o posteriores a que existan relaciones contractuales jurídico-laborales. Y se adjetiva como Derecho del mercado, del llamado mercado de trabajo. Los destinatarios finales no coinciden sino que son diversos a los sujetos tradicionales del Derecho del Trabajo y también su óptica es algo diferente. No son sujetos de este Derecho sólo el trabajador y empresario, interactúan sujetos privados con sujetos públicos, como se observa en la detenida lectura de la Ley de Empleo (TRLE 3/2015, de 23 de octubre). Son sujetos de esta norma: demandantes de empleo, ocupados y no ocupados, emprendedores, agentes de la colocación, servicios de empleo, agentes privados, entidades formativas, administraciones y administrados. Es un derecho que se proyecta sobre condiciones de intercambio de empleo (como bien objeto de regulación). Este objetivo del empleo considerado como de pleno empleo (en la dicción constitucional que contiene el art. 40.2 CE) o la consecución de un nivel elevado de empleo, fórmula utilizada por el art. 151 TFUE y seguramente más realista y alcanzable porque tiene un lugar -concretado por la Unión europea en objetivos cuantitativos y cualitativos del empleo6-y se aleja de lo utópico que, como es sabido, no tiene lugar. Las normas del empleo se ocupan de regular no ya tanto la relación jurídico contractual entre trabajadores y empleadores, sino las políticas destinadas a la consecución de niveles elevados de empleo y la también a la consecución de la calidad del empleo7 (estabilidad, permanencia, oportunidades de formación promoción laboral, recolocación temprana, etc.). Constituyen un elemento de primer orden las estructuras público–laborales encargadas de elaborar y aplicar la política de empleo. Sin ellas no hay políticas de empleo, ni programas, ni planes de acción. Pero también es necesaria la intervención pública para articular su relación con los administrados, ya sean éstos empresas, trabajadores ocupados o no ocupados y/o emprendedores (por lo tanto podemos afirmar que en el Derecho del empleo hay una pujanza caracterizadora del Derecho Público). Sin embargo, no se detiene en el ámbito de lo público y penetra, igualmente, en el funcionamiento de empresas y otros agentes que intervienen en las relaciones de prestación de servicios en el seno de la empresa o que prestan servicios en el mercado de trabajo, así como las relaciones que se establecen entre las empresas y sus clientes. Por lo tanto es también una especie o sector del Derecho de la empresa. También en la Comunidad internacional, en el seno de la OIT se dispone de un nutrido número de Convenios que abordan las cuestiones relativas a la política de empleo. Sin ánimo exhaustivo se podría mencionar el Convenio OIT nº 122 sobre la política de empleo de 1964, convenio clave que, a su vez, se sirve de otros Convenios para formular un conjunto de normas de empleo: así los Convenios OIT dedicados a la promoción del empleo (nº 159), desempleo (nº 2), servicio de empleo (nº 88), agencias retribuidas de colocación (nº 96), orientación y formación profesional: licencia pagada de estudios (nº 140), o el desarrollo de los recursos humanos (nº 142). En lo referente al 6 En el momento actual en las previsiones de la Estrategia 2020, alcanzar una tasa de empleo mínima del 75 % para la población de entre 20 y 64 años y, también, reducir en 20 millones el número de personas que viven por debajo del umbral de la pobreza o en riesgo de exclusión social. 7 Art. 1 TRLE, aprobado por RD-Legislativo 3/2015, de 23 de octubre. 3 empleo juvenil algunos de los convenios que constituyen las normas fundamentales de la OIT, en especial las dedicadas a la protección de la no discriminación en el empleo (Convenios nº 100, 111 y 156), complementarán ese acervo normativo internacional. Sin olvidar la necesidad de erradicar la presencia de la discriminación por el sólo rasgo de la edad, tantas veces justificada legal y jurisprudencialmente. 2.- LOS JÓVENES COMO COLECTIVO VULNERABLE Hay un consenso generalizado (OIT, OCDE, UE) que la crisis ha profundizado la situación de vulnerabilidad de los jóvenes ante el empleo en todos los países y regiones, junto al crecimiento de las tasas de desempleo juvenil que dobla a la media del resto de población u otras veces la duplica, se une la generalizada menor calidad de sus empleos, las dificultades del tránsito de la educación formal al mundo laboral que hace indispensable que las legislaciones nacionales incorporen figuras como las prácticas en empresas de carácter no laboral o procesos iniciales de aprendizaje o la aparición de jóvenes socialmente desligados de la educación y del trabajo, sin expectativas y sin búsqueda de una integración laboral. Las legislaciones nacionales se han preocupado por legislar sobre la política de empleo8. Respondiendo a la necesidad de llevar a cabo la política de empleo, al considerarse el empleo un bien público merecedor no sólo de una atención especial del Estado sino, principalmente, de una tutela específica. De acuerdo con el art. 5 LE, los instrumentos de la política de empleo son tres: intermediación laboral, las políticas activas de empleo, y la coordinación entre políticas activas y la protección frente al desempleo. El papel intermediador (intermediación laboral) persigue casar demanda y oferta de empleo. Un elemento anterior a la intermediación es la orientación para el empleo, pero también después de acceder al empleo es necesaria la continuidad de la orientación (en particular para estimular la promoción profesional y ante la pérdida de empleo lograr la pronta recolocación). La intermediación laboral se realiza gracias a los servicios de empleo (oficinas públicas y privadas, agencias de colocación, empresas cazadoras de talentos, ETT, recolocación, redes) y configuran el Sistema nacional de empleo (SNE). En el diseño presente se observa un cúmulo de problemas territoriales y falta de coordinación real del SNE (SEPE y servicios de empleo), no debiera existir pero existe y dificulta el correcto desarrollo de las tareas de intermediación9. La intermediación pivota sobre la idea de servicio público, pero los intermediarios pueden ser: (1) Servicios públicos de empleo (SEPE, autonómicos); (2) Las agencias de colocación públicas (siempre gratuitas) o privadas (3) o ahora las ETT son también agencias de colocación e igualmente complementan esta actividad (al margen del prestamismo laboral), es decir, coexiste y convive la gestión pública y privada (con una gran ineficiencia de la primera). En una concepción clásica siempre se ha tendido a contraponer la política activa de empleo con las políticas pasivas (prestaciones y subsidios al desempleo), la principal aportación que nos enseña el Derecho de la Unión europea y el diseño de su política de empleo ha sido la necesidad de integración de unas y otras: dejando de ser consideradas realidades distintas, para trabajar en complemento (o si se prefiere coordinación) y 8 Así en España primero despierta su regulación con las normas de colocación (de la Segunda República Ley 1931 y época franquista), en el año 1980 junto con ET se promulgó la Ley básica de empleo, como complemento indispensable para el desarrollo de políticas de colocación y luego, más tarde llegó su modernización con la aparición de Ley de empleo en 2003, actual TRLE 3/2015, directamente influenciada por la política de empleo europea e incorporada a los Tratados de la Unión europea. 9 Los conflictos de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas que resuelve el Tribunal Constitucional sobre estas cuestiones dan sobrada muestra de ello, por ejemplo en la última etapa: SSTC 111/2012, de 24 de mayo, 244/2012, de 18 de diciembre, 16/2013, de 31 de enero, 62/2013, de 14 de mayo, 22/2014 de 13 de febrero, 88/2014 de 9 de junio, 112/2014, de 7 de julio ó 123/2014, de 21 de julio. 4 anteponiendo la política activa de empleo frente a las medidas pasivas de protección. En el caso de los jóvenes normalmente sin acceso a la protección por desempleo por la falta de los periodos mínimos de cotización el buen diseño de la política activa de empleo es más principal que para otros colectivos. El desempleo juvenil es un problema estructural que afecta a todos los Estados, que se acentúa (coyunturalmente) cuando el mercado de trabajo es menos permeable y crea menores empleos o los destruye, pero que cuando genera empleo el empleo juvenil es de peor calidad, de menor duración y más precario. En la actualidad a este problema se ha sumado la paradoja del paro de larga duración de los jóvenes, de ahí el interés de la iniciativa europea de garantía juvenil de -en un término no superior a cuatro mesesactivar a los jóvenes (con formación, oportunidades de empleo, prácticas, etc.). Otro problema se relaciona con las bajas cualificaciones de un grupo de jóvenes, por el temprano abandono escolar, que les convierte en que sólo pueden ser trabajadores con empleos poco cualificados o desempleados o inactivos. En el otro lado encontramos a los jóvenes formados que sólo encuentran subempleos10 o a aquellos que deben optar por un proceso migratorio para poder ejercer un trabajo adecuado a su nivel formativo. Así la expresión generación pérdida acuñada por la propia Unión europea va calando en los jóvenes de esta década11. Nuestra legislación nacional de empleo también evoca como colectivo que presenta especiales dificultades a los jóvenes, por ejemplo en el art. 2 d) LE al fijar los objetivos generales de la política de empleo delimitando la necesidad de asegurar políticas adecuadas de integración laboral de los colectivos que presentan mayores dificultades de inserción laboral o, nuevamente reforzando la atención especial a los jóvenes, en el art. 30 LE al catalogarlos como colectivo prioritario12, y preocupándose por la atención de aquellos jóvenes con mayores carencias formativas. Lo que convierte a los jóvenes en vulnerables en el trabajo puede identificarse con las condiciones en las que se ven apartados de la integración laboral: por el abandono escolar temprano, bajos niveles formativos, bajas cualificaciones o si acceden al empleo acontecen con una integración pobre, segmentada, subempleados, en empleos irregulares o cuando ya se integran en el mundo laboral lo hacen con trabajos atípicos. De todos los jóvenes aquellos que forman parte de los grupos de riesgo o exclusión social presentan menor inserción laboral o mayor dificultad de acceso al mercado laboral. 3.- EL ROSTRO JOVEN EN LA LUCHA Y COMBATE CONTRA LA POBREZA. Si nos centramos en Europa y su política de empleo, hemos de acudir al Título IX TFUE sobre el empleo (arts. 145 a 150) y a la llamada Estrategia europea del empleo (se apoya sobre cuatro pilares, palabras que hoy nos son muy familiares: empleabilidad, espíritu empresarial, adaptabilidad e igualdad de oportunidades). El Tratado en su art. 151 TFUE destaca la interrelación entre las políticas activas y pasivas de empleo y el art. 153.1 del mismo texto en el ámbito de la política social señala la lucha contra la exclusión social (letra j) y la integración de personas excluidas del mercado laboral (letra h). Hay un instrumento que es Fondo Social Europeo (arts. 162-164 TFUE), que servirá entre otros a estos fines, función ciertamente visible en sus actuaciones más recientes. 10 Es España el país de la Unión europea donde peores son los indicadores de empleabilidad de quienes tienen estudios universitarios, pero cuando encuentran un empleo es en puestos de trabajo u ocupaciones para los que no se requieren sus estudios universitarios. 11 Y reiterada por otros organismos internacionales como la OCDE. 12 Al lado de otras personas con especiales dificultades de integración en el mercado de trabajo, entre las que citará: mujeres, parados de larga duración, trabajadores de edad madura entendiendo como tales los mayores de 45 años, personas con responsabilidades familiares, personas con discapacidad o en situación de exclusión social e inmigrantes. 5 La concreción de la Política de empleo podríamos analizarla en distintos momentos, en clave decenal, primero a través de la Estrategia de Lisboa (2000-2010), hoy en la llamada Estrategia Europa 2020 (2010-2020). Precisamente en Europa 2020 en la enumeración de sus ejes, se observa el interés de la lucha contra la pobreza junto con el empleo y cualificaciones, y educación, sociedad digital, y otros (innovación, competitividad, clima, energía y movilidad)-. Se compendia la lucha contra la pobreza con estas palabras, procurando que los beneficios del crecimiento y del empleo lleguen a todos, que las personas afectadas por la pobreza y la exclusión social puedan vivir con dignidad y participar activamente en la sociedad. La Estrategia Europa 2020 se fija un objetivo reducir el número de europeos que viven por debajo del umbral de la pobreza nacional en un 25% (se calcula que se puede rescatar a más de 20 millones de personas de la pobreza). Y aparece una mayor concreción a través de las Directrices para el empleo para el conjunto UE y los distintos EEMM13. Los Fondos europeos que ayudan a sufragar estas medidas con apoyo financiero e intervienen en la ejecución de este este eje son: FEAG, FSE, y programas PROGRESS para el empleo y la solidaridad y en otro ámbito, el dedicado a la micro-financiación y emprendimiento social que permite acceso a microfinanciación para las empresas cuyo objetivo preeminente es la economía social. Al margen de esos instrumentos en 2014 nacía el Fondo de ayuda europea para personas desfavorecidas (asistencia material y medidas de inclusión social para los más desfavorecidos). Las cifras de pobreza o riesgo de pobreza hacen pensar en el diseño perfeccionado de mecanismos de protección como las rentas mínimas14, no obstante la integración laboral es más importante que la ayuda social y debe primar en el abordaje de la problemática de la pobreza juvenil provocada por el desempleo (so pena de condenar a los jóvenes beneficiarios de esas ayudas a ser siempre generación pérdida). 4.- IDENTIFICANDO GRUPOS VULNERABLES Si nos detenemos en las orientaciones a la política de empleo de la última etapa, Decisión 2016/1838 del Consejo relativa a las orientaciones para las políticas de empleo de los Estados miembros en 201615, que mantiene íntegras las orientaciones de 201516, resulta interesante conocer que en estos textos es donde hay una importante preocupación por los que se llamaron grupos vulnerables en el mercado laboral, y exige a los Estados respuestas desde antes de 2010 (si bien la preocupación europea por la lucha contra la pobreza y exclusión social se gesta entre 1975 y 1994, se institucionaliza con el Tratado de Ámsterdam en 1999, y en el año 2000 se creaba un comité de Protección social). Las orientaciones de 2010 (que han sido, año tras año, prorrogadas hasta 2014) prevén medidas tempranas de integración laboral, se preocupa por los trabajadores con bajas cualificaciones y la lucha contra la pobreza para rebajar las personas que se encuentran en riesgo de exclusión social y pobreza17 (en España entre 2003 y 2014 las personas en riesgo de pobreza o exclusión social han oscilado entre el 24,2% y el 29,2% sobre el porcentaje de la población total18). Que se combina con 13 Estos son los documentos que recogen las orientaciones basadas en la vigente Estrategia europea de empleo y buscan coordinar las políticas nacionales de los EEMM. 14 Al respecto puede consultarse el Proyecto de Informe sobre las políticas encaminadas a garantizar la renta mínima como instrumento para luchar contra la pobreza (2016/2270(INI), de 10 de febrero de 2017, y Propuesta de resolución en este sentido del Parlamento europeo. 15 Publicada DOUE serie L nº 280, de 13 de octubre de 2016 y su anterior Propuesta COM/2016/071 final - 2016/043 (NLE), de 15 de febrero de 2016. 16 Decisión (UE) 2015/1848 del Consejo, de 5 de octubre de 2015, relativa a las orientaciones para las políticas de empleo de los Estados miembros (DO L 268 de 15.10.2015, p. 28). 17 Publicadas DOUE de 24 de noviembre de 2010. 18 Datos extractados de los indicadores económicos, financieros y sociales de España –Cuadro 1.1- (sorprende la recogida de datos de los años 2015-2017). 6 reformas de los sistemas de protección social y jubilación, así como el interés por una economía social y de innovación social, fomentando la igualdad de oportunidades y la lucha contra la discriminación. (Concretamente en la entonces orientación nº 10, promover la inclusión social y luchar contra la pobreza). Para conocer la realidad, de las acciones propuestas en las últimas orientaciones de la UE relativas al empleo (2015-2016), es necesario primero conocer los ejes vigentes sobre los que se sustentan: (nº 5) Impulsar la demanda de mano de obra, (nº 6) Mejorar la oferta de trabajo, las cualificaciones y las competencias, (nº 7) Mejorar el funcionamiento de los mercados de trabajo y (nº 8) Fomentar la integración social, combatir la pobreza y promover la igualdad de oportunidades. Precisamente mediante el último eje se mezclan aspectos de protección social, con la inclusión social, igualdad de oportunidades y abordar desigualdades. La Unión europea reclama estrategias preventivas e integradas, encaminadas a la promoción a las personas para que participen activamente en el mercado laboral y la sociedad. Así se consigue reducir la pobreza de los trabajadores y luchar contra la pobreza y la exclusión social. También se reclama que se realicen acciones que prevengan y combatan la pobreza y la exclusión toda la vida –de la infancia a la vejez, los dos extremos etarios donde siempre es más visible la pobreza-. Así como manifiesta la preocupación comunitaria por la salud, los cuidados de larga duración (dependencia aunque no lo cita), y sistemas de pensiones (su sostenibilidad y adecuación), sobre la sostenibilidad se ha puesto el énfasis en quienes acceden a la protección social y son beneficiarios del Sistema de Seguridad Social pero no puede olvidarse la relevancia de quienes mantienen con sus cuotas la propia viabilidad del sistema y el acceso y permanencia de los jóvenes al trabajo en este punto es nuclear. Así podemos identificar a jóvenes desempleados con distintos problemas, de manera que no todos tienen las mismas dificultades de integración laboral (como anuncia la propia Unión europea), y aunque en general a los jóvenes se les catalogue como colectivo vulnerable, ciertos grupos de trabajadores son más vulnerables o son los verdaderamente vulnerables. Ello incide en la intersectorialidad de elementos: joven y mujer19, joven y discapacitado, joven, mujer e inmigrante, joven y parado de larga duración, joven y responsable monoparental, joven y penado, joven y de etnia minoritaria, etc. En todos estos supuestos el papel de la igualdad de oportunidades y la no discriminación se convierte en eje central. Y en la política de empleo no basta con dedicar esfuerzos en los momentos iniciales de orientación o intermediación a estos jóvenes para su integración laboral sino también después del acceso al trabajo para permitir la permanencia, la promoción, el acceso a la formación, la no discriminación de la condiciones de trabajo, o el disfrute de las condiciones de protección social que les deben ser reconocidas. Las directrices comunitarias aúnan la lucha y combate contra la pobreza con la promoción de la igualdad de oportunidades, de manera que sin avanzar en los principios de igualdad de trato no se podrá conseguir erradicar la pobreza de la población juvenil. Pero además, sin dubitaciones, la pobreza y la exclusión social se considera en todos los ámbitos más actuales que constituyen violaciones de la dignidad humana y de los 19 Todavía en España hay elementos que disuaden a la incorporación de la mujer del mundo del trabajo, en particular a la mujer en umbral de pobreza o riesgo de exclusión, y también obstáculos tales como: la falta de servicios de guardería para el cuidado de los hijos menores así como, cada vez más, la poca cobertura de medidas que atiendas a las personas que necesitan cuidados de larga duración que sean adecuados y asequibles. Así lo pone de manifiesto la RECOMENDACIÓN DEL CONSEJO relativa al Programa Nacional de Reformas de 2016 de España y por la que se emite un dictamen del Consejo sobre el Programa de Estabilidad de 2016 de España, de 18 de mayo de 2016, COM (2016) 329 final, pág. 6. Aunque se han introducido algunas medidas, la eficacia de los subsidios familiares y de vivienda para la reducción de la pobreza sigue siendo limitada, y disuade a las mujeres, en particular, de incorporarse al mercado laboral. 7 derechos humanos fundamentales. La pobreza se vincula a las altas tasas de desempleo, y son los jóvenes los que padecen las más altas tasas de desempleo que, además, son las más pertinaces en el tiempo. Lo que refuerza el sentido de colectivo en los jóvenes es la edad, y sin lugar a dudas la edad por sí misma dificulta la integración laboral, o en relación con otros factores: falta de experiencia, necesidad de aprendizaje en profundidad, etc. Pero los jóvenes no son un colectivo homogéneo, no tienen las mismas necesidades de formación para el empleo, ni las mismas carencias, los problemas de los discapacitados son diferentes a los de los emigrantes20, las de las minorías étnicas no son iguales que las de las personas con discapacidad y entre estos existen grandes diferencias en atención al tipo de discapacidad-, las mujeres, ni los desequilibrios por cada una de estas razones son idénticos. Las dificultades de mantener empleo entre la población rural juvenil para evitar la emigración o éxodo al núcleo urbano, etc. A los típicos rasgos de discriminación que estudia el Derecho y en los que se detiene el derecho del empleo en el caso de los jóvenes se unen otros problemas como el de los llamados jóvenes NINI (que deberían ser denominados ninini, puesto que la negación es triple: no trabajan, ni estudian, ni reciben formación21). El problema creciente del joven que renuncia a buscar empleo y contra toda normalidad se sitúan en la inactividad, este porcentaje en España alcanzaba en 2015 el 15,6% de los jóvenes22. 5.- LAS RESPUESTAS A LA INCLUSIÓN SOCIAL: DE LA ESTRATEGIA COORDINADA EN EUROPA A LA REALIDAD DE ESPAÑA La inclusión social y lucha contra la pobreza es visible en nuestro Derecho interno en la Ley de empleo: por ejemplo al describir sus objetivos en el precitado art. 2, en particular, la igualdad de oportunidades y no discriminación, asegurar políticas adecuadas de integración laboral dirigidas a aquellos colectivos que presenten mayores dificultades de inserción laboral (jóvenes, mujeres, personas con discapacidad, parados de larga duración y mayores de 45 años), atiende también al fenómeno migratorio, y entre los colectivos (más vulnerables y destinatarios de sus medidas) se amplían a los emigrantes en otros preceptos de la Ley (que luego se especificarán), así, por ejemplo el art. 30 al enunciar los colectivos prioritarios incluye personas en situación de exclusión social e inmigrantes. El art. 36 de la Ley de empleo define qué son políticas activas de empleo. Sobre la base legal de la mencionada Ley de empleo puede observarse la concreción en España de la inclusión social, que se especifica gracias a la Estrategia Española de activación para el empleo que hoy es plurianual23, (fundamental resulta el eje 3 del art. 11 LE dedicado a las oportunidades de empleo, se dirige a los colectivos con mayor dificultad en el acceso o permanencia en el empleo, cita PCD, en situación de exclusión social, con responsabilidades familiares, víctimas del terrorismo y víctimas de violencia de género) y los Planes de anuales de política de empleo (antes llamados de acción para el empleo). De relevancia en el desarrollo de esa medida es el Plan anual de política de 20 La preocupación por esta cuestión que refleja como las migraciones hoy son principalmente laborales, y se producen para encontrar un empleo y para mejorar los ingresos salariales y las repercusiones que sobre la población joven supone se recoge, entre otros muchos estudios, en el monográfico AAVV (2015), Migración Global: el mundo de la precariedad y la vulnerabilidad Laborales, Revista de Trabajo de la OIT nº 11. 21 Se trata de un problema de proyección mundial, que aparece recogido no sólo en la Iniciativa europea de Garantía Juvenil sino también en la Agenda 2030 de Naciones Unidas para el desarrollo Sostenible, que pretende para 2020 reducir el número de estos jóvenes. 22 Siendo en ese año 2015 la media europea del 12% de jóvenes NINI. 23 La actual está vigente para el periodo 2014-2016, a la espera de la publicación de una nueva Estrategia para los próximo años 2017-2019. 8 empleo24, al que se refiere el art. 12 LE. Gracias al Plan se desciende a la realidad de políticas activas, la intermediación en los ámbitos de empleo y formación profesional (que permite conocer cuáles son las acciones que desarrollan tanto las CCAA como el Estado a través del SEPE) y ya se concreta la estrategia siguiendo los postulados de la estrategia española. Los instrumentos y las medidas son delimitados en la ley. La estrategia española para la activación para el empleo 2014-1625, incluye en el eje 3 que lleva por rúbrica, como se ha indicado anteriormente, oportunidades de empleo a aquellos colectivos con mayores dificultades en el acceso y permanencia en el empleo y cita “con especial consideración a la situación de las personas con discapacidad, de las personas en situación de exclusión social, de las víctimas del terrorismo y de las mujeres víctimas de violencia de género” y lo concreta en el subapartado 3.1: Fomentar y sostener la contratación de colectivos y sectores con dificultades, para proporcionar trabajo, experiencia y sostener la actividad económica: Fomentar la contratación de personas desempleadas, en especial aquellas con mayores dificultades de inserción en el mercado laboral. Proporcionar trabajo o experiencia profesional a las personas desempleadas, en especial con mayores dificultades de inserción en el mercado laboral. Las medidas legales tímidamente se han visto completadas con el Acuerdo sobre el Programa extraordinario de Activación para el empleo 15 diciembre de 2014 que con carácter tripartito firmaron los agentes sociales junto con el gobierno el 14 de diciembre de 2014, en él se persigue llegar a desempleados sin prestaciones y con responsabilidades familiares26. Aunque estas acciones no tienen como destinatarios a los jóvenes en general, algunos jóvenes sí podrían disfrutar de ellas. Sobre la base de los documentos comunitarios más recientes27, que describen la situación de España en 2016, se halla a quiénes encontramos dentro de los conceptos de pobreza y exclusión social28. Los datos que reproducimos han sido tomados de la literalidad del Documento de trabajo de los servicios de la Comisión Informe sobre España 201629, en el que se realiza un examen exhaustivo relativo a la prevención y la corrección de los desequilibrios macroeconómicos. Las patologías se centrarán en el paro de larga duración (una singular paradoja para los jóvenes que además de la dificultad de encontrar un empleo si lo pierden pasan tiempos prolongados sin reincorporarse nuevamente al mundo laboral), la precarización del empleo en particular mediante figuras de trabajo atípico como el tiempo parcial o la temporalidad, grandes quiebras de la estabilidad del empleo que padecen más los sujetos más vulnerables en el mundo de las relaciones laborales. Aunque no figura en ese informe la legislación laboral siempre ha precarizado los contratos formativos (tanto el aprendizaje como el contrato en prácticas), sobre el apoyo justificativo de la finalidad formativa del propio 24 Aún vigente el de 2016, aprobado por Resolución de 22 de agosto de 2016, de la Secretaría de Estado de Empleo, por la que se publica el Acuerdo del Consejo de Ministros de 5 de agosto y publicado en el BOE de 31 de agosto de 2016. 25 Cuya consulta puede efectuarse en el BOE de 23 de septiembre de 2014, en la siguiente dirección URL http://www.boe.es/boe/dias/2014/09/23/pdfs/BOE-A-2014-9623.pdf 26 La consulta del texto completo aparece en la siguiente dirección URL: http://prensa.empleo.gob.es/WebPrensa/downloadFile.do?tipo=documento&id=2375&idContenido=1604 27 Datos que se recogen en http://ec.europa.eu/europe2020/index_en.htm#map , sobre la situación de España y su evolución en el seguimiento de los objetivos de la Estrategia Europa 2020, incluyendo las recomendaciones comunitarias y los informes de cada anualidad http://ec.europa.eu/europe2020/europe-2020-in-your-country/espana/country-specific-recommendations/index_en.htm , véase el Documento de Trabajo de los Servicios de la Comisión: Informe sobre España 2015, con un examen exhaustivo relativo a la prevención y la corrección de los desequilibrios macroeconómicos, COM(2015) 85 final, de 26 de febrero de 2015 en http://ec.europa.eu/europe2020/pdf/csr2015/cr2015_spain_es.pdf 28 Se pueden consultar los Documentos de trabajo 2015 y 2016 en dos apartados: el referido al mercado laboral y el referido a políticas sociales. 29 Commission Staff Working Document Country Report Spain 2016 Including an In-Depth Review on the prevention and correction of macroeconomic imbalances, SWD(2016) 78 final, de 26 febrero de 2016. 9 contrato. Pese a las transformaciones sucesivas de estos contratos hoy continúan elementos de precarización, como es la negación del derecho al percibo de indemnizaciones a su finalización30, o la privación de la protección social por desempleo en algunos supuestos formativos (casas taller, escuelas de oficios) o la denegación de esta protección al desempleo a los inmigrantes con contratación formativa y exclusión de la cotización por esta contingencia (por ejemplo el reciente caso de los MIR extracomunitarios31). Por un lado, el desempleo de larga duración en España es también muy alto y puede hacerse crónico32, lo que provoca un aumento de la pobreza o la exclusión social. La crisis ocasionó un marcado aumento de la proporción de la población (incluida la población trabajadora) en riesgo de pobreza y en riesgo de pobreza o exclusión social. Así en la normativa internacional se mide la tasa de riesgo de pobreza (AROP): entendida como la proporción de personas con una renta disponible inferior al 60 % de la renta mediana nacional y se identifican como personas en riesgo de pobreza o exclusión social (AROPE): son las personas en riesgo de pobreza (AROP) y/o que sufren privación material grave y/o que viven en hogares con una intensidad laboral muy baja o inexistente. Por otro, en los últimos años esa pérdida de empleo aparece junto a un creciente riesgo de pobreza entre los trabajadores a tiempo parcial (del 18,7 % en 2013 al 22,9 % en 2014), y de un incremento de los trabajadores temporales (del 17,5 % en 2013 al 22,9 % en 2014, aunque en 2007 hemos de recordar ya se superaba el 35% de temporalidad en España). Junto con una muy moderada evolución de los salarios, lo cual ha contribuido al llamado aumento general del número de ocupados pobres observado entre esos dos últimos años. De ahí el recurrente fenómeno de la así llamada pobreza laboriosa33, concepto que ha resurgido en este siglo XXI. La segmentación del mercado de trabajo, también conocida como dualidad laboral, ha favorecido las situaciones de pobreza de los ocupados y, para la economía supone un importante impedimento, que dificulta el verdadero crecimiento de la productividad y, también obstaculiza (en palabras de la Unión europea) la reasignación intersectorial. Pese a los esfuerzos realizados desde hace más de dos décadas, hoy sigue caracterizando a las relaciones laborales en España la dualización, o lo que es lo mismo, la presencia de un grupo de trabajadores más protegidos, normalmente contratados mediante contrataciones indefinidos y por lo tanto menos sensibles a los cambios o flujos de entrada y salida del mercado laboral y pérdida de empleos, que conviven con un número importante (y, además, creciente cuando se genera empleo –gran paradoja de la capacidad española de creación de empleo-) de otros trabajadores, trabajadores que ya a finales de los años noventa la Unión europea denominaba trabajadores atípicos –por oposición a la contratación estable-, aquellos cuyos contratos de trabajo son temporales, estos trabajadores en mayor número han sufrido las consecuencias de la crisis, al perder los primeros sus empleos y cuando han podido recuperarlos y reincorporarse nuevamente al mundo laboral también, puesto que sus nuevas condiciones son menores a las precedentes o, si se prefiere, más precarias si cabe (salarios, jornada, distribución horaria, encuadramiento profesional, etc.). Por lo que la propia Unión europea observará que son los trabajadores temporales quienes han soportado mayormente el peso del 30 Art. 49.1 c) ET. 31 ATS 1608/2017, sala contencioso administrativo, de 18 de enero de 2017, con doctrina de los TSJ contradictoria y a la espera de resolución del Alto Tribunal, ante la denegación del INSS en aplicación de la DA 16ª de la LOEx. 32 Calificación que aparece recogida en la Recomendación del Consejo relativa al Programa Nacional de Reformas de 2016 de España y por la que se emite un dictamen del Consejo sobre el Programa de Estabilidad de 2016 de España, COM (2016) 329 final, de 18 de mayo de 2016, pág. 5. 33 Problemática de la pobreza de los trabajadores que aborda la OIT. En España la tasa de personas empleadas con riesgo de pobreza sobre el total de empleados se situaba en 2014 en el 12,5 %.