Un marco jurídico para un medio rural sostenible

Esther Muñiz Espada (Coordinadora) Un marco jurídico para un medio rural sostenible GOBIERNO DE ESPAÑA MINISTERIO DE MEDIO AMBIENTE Y MEDIO RURAL Y MARINO UN MARCO JURÍDICO PARA UN MEDIO RURAL SOSTENIBLE UN MARCO JURÍDICO PARA UN MEDIO RURAL SOSTENIBLE GOBIERNO DE ESPAÑA MINISTERIO DE MEDIO AMBIENTE Y MEDIO RURAL Y MARINO Madrid, 2011 ESTHER MUÑIZ ESPADA (Coordinadora) Datos técnicos: Formato: 17 × 24 cm. Caja de texto: 12 × 19 cm. Composición: una columna. Tipografía: Times New Roman a cuerpos 8,5, 9,5, 10,5. Encuadernación: Rústica, cosido hilo. Papel interior con certificación FSC 100% reciclado de 90 g., tintas 1/1. Cubierta con certificación FSC 100% reciclado de 300 g., tintas 4/0. Edita: © Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino Secretaría General Técnica Centro de Publicaciones Maquetación, impresión y encuadernación: Sociedad Anónima de Fotocomposición, S.A. Talisio, 9 - 28027 Madrid NIPO: 770-11-367-5 ISBN: 978-84-491-1144-0 Depósito Legal: M-49.983-2011 Catálogo General de publicaciones oficiales: http://publicacionesoficiales.boe.es/ (servicios en línea / oficina virtual / Publicaciones) Distribución y venta: Paseo de la Infanta Isabel, 1 Teléfono: 91 347 55 41 Fax: 91 347 57 22 Plaza San Juan de la Cruz, s/n Teléfono: 91 597 61 87 Fax: 91 597 61 86 Tienda virtual: www.marm.es e-mail: centr[email protected] MINISTERIO DE MEDIO AMBIENTE Y MEDIO RURAL Y MARINO Secretaria General Técnica: Alicia Camacho García. Subdirector General de Información al ciudadano, Documentación y Publicaciones: José Abellán Gómez. Directora del Centro de Publicaciones: Cristina García Fernández. Jefa del Servicio de Edición: M.ª Dolores López Hernández. C004767 Fotografía de cubierta: Antonio Arribas Índice Prólogo, José Abellán Gómez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 1. El marco jurídico y el futuro del medio rural europeo, José Abellán Gómez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 2. Un marco jurídico europeo para un mundo rural vivo. La experiencia de la ley del desarrollo rural sostenible de España, Paloma García-Galán San Miguel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 3. Cuestiones que suscita la dedicación de una persona a la actividad agraria, José María Caballero Lozano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 4. Las nuevas aportaciones del Registro de la Propiedad para una eficiente aplicación de los planes de desarrollo rural, Belén Madrazo Meléndez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49 5. La protección jurídica del territorio rural, Joseph Hudault. . . . . . . . . . . . 71 6. Coordinación legislativa y defensa del territorio rural, José M.ª de la Cuesta Sáenz. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81 7. La nueva competencia legislativa después de Lisboa: ¿límites a la actividad de la comisión o ampliación de sus poderes de hecho? Repercusiones sobre el Derecho agrario, Luigi Costato . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87 8. La regionalización de la PAC: asignación de derechos y condicionalidad, Andrés Miguel Cosialls Ubach. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99 9. Rural development in the United Kingdom: continuity and change, Michael Cardwell . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119 10. How to deal the Rural Development? Special problems in Hungary, István Olajos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137 11. La relación entre lo rural y lo urbano: sostenibilidad y cohesión, Ángel Sánchez Hernández. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147 12. Instituciones jurídicas para el desarrollo sostenible del medio rural: el modelo de agricultura territorial, el contrato territorial y el contrato territorial de zona rural, Pablo Amat Llombart . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161 13. Convenios urbanísticos y el objetivo de custodia del territorio, la opción del Texto Refundido de la Legislación de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Canarias, Juan Antonio García García.. . . . . . . . . . . . . . . 207 8Índice 14. Agricultura urbana y periurbana (ALLP) como nueva manifestación de ruralidad, María Adriana Victoria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217 15. Un modelo social de defensa jurídica frente a la enajenación de bienes comunales (concepciones rurales versus urbanas), Mikel Mari Karrera Egialde . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259 16. Reflexiones jurídicas sobre el rol actual de la propiedad colectiva en el desarrollo económico sostenible de Italia y España, Claudia Federico e Inmaculada Vivas Tesón. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 279 17. Líneas particulares para una propuesta de actualización del régimen jurídico de garantías reales mobiliarias inscribibles, Belén Madrazo Meléndez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 305 18. Agricultoras rurales: una profesión desigual, Luis Camarero. . . . . . . . . . 311 19. Igualdad de género, mujeres y agricultura. Mujeres del campo, esa tierra callada, Ana Velasco Arranz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 325 20. La titularidad compartida de las explotaciones agrarias. Una regulación insuficiente para fomentar la plena integración de la mujer en la agricultura, Noemí Serrano Argüello . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 353 21. Principales aspectos de la Ley de titularidad compartida en las explotaciones agrarias, Javier Plaza Penadés. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 375 Prólogo José Abellán Gómez SG de Información al Ciudadano, Documentación y Publicaciones del MARM Desde que se celebró el IV Foro Internacional del Observatorio de Legislación agraria bajo el título “Un marco jurídico para un medio rural sostenible”, cuyas ponencias y debates se recoge en el presente libro, ha pasado un tiempo, cerca de un año, que es mucho si se considera que lo ha sido en una etapa convulsa agitada por crisis convergentes en lo económico, en lo social y de cambios geoestratégicos profundos. Los anunciados cambios de la política agrícola común, se han concretado con propuestas reglamentarias que hacen ver las modificaciones legislativas que presumiblemente se nos avecinan. Puesto que yo me he dedicado estos años, desde mis puestos en el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación primero y más tarde en el MARM, a facilitar la transferencia de información y de conocimiento, quisiera aportar algunas reflexiones sobre la importancia que el buen funcionamiento de este sistema tiene y va a tener aún más si cabe en el futuro para las empresas agrarias de nuestro país y, en general, para todo el sistema agroalimentario y el medio rural. El próximo año se cumplirán 44 años que la OCDE publicó un libro que se titulaba “Formación del personal cualificado para la agricultura del mañana”. En él se presentaban dos estudios piloto, uno sobre Francia escrito por Louis Malassis, Ingeniero agrónomo, graduado en la escuela Nacional de Agricultura de Rennes, Profesor de economía rural, Director General del Ministerio de Agricultura de Francia y uno de los principales asesores del INRA y consultor de diversos organismos internacionales, FAO, OCDE, UNESCO, ... y otro segundo sobre Suecia, escrito por G. Ericson y F. Petrini. Aparte de la interesante información sobre la política agraria de ambos países y de sus respectivos sistemas de enseñanza agraria en aquella época, es interesante constatar el papel que ya entonces se le concedía al conocimiento como promotor de la sostenibilidad económica de las empresas agrarias y al crecimien- to de la producción de alimentos y materias primas. En definitiva, al desarrollo de la agricultura. 10 José Abellán Gómez Louis Malassis, analizando los factores de la función de producción que habían hecho que la productividad de la agricultura francesa hubiese crecido un 83% en la década anterior, hacía el siguiente razonamiento: Si la superficie agraria había decrecido un poco y la población agraria lo había hecho en un veinticinco por ciento, era evidente que el crecimiento agrícola se debía a un doble proceso de acumulación de capital material (especialmente las compras fuera del sector en abonos, plaguicidas, maquinaria, etc.) y del conocimiento (progreso tecnológico y organizacional de las explotaciones agrarias). Con este razonamiento, alineado con la teoría de Joseph Schumpeter sobre el papel de la innovación en el desarrollo económico, Malassis quería dar relevancia al papel de la formación y, por tanto, de la difusión del conocimiento en el futuro de la agricultura y en el desarrollo del medio rural. Ahora que por razones ambientales fácilmente comprensibles el factor de acumulación de capital material está más restringido, que los fertilizantes y otros agroquímicos, que la energía en las tareas agrarias deben ser utilizados con más restricciones y cuidado, es evidente que el factor conocimiento cobra si cabe una mayor relevancia de la que tenía en el año 1968 cuando se publicó el libro antes aludido. Los retos añadidos por el cambio climático, la globalización de la economía y las crisis económicas y agrícolas dan, todavía, una mayor importancia al conocimiento como factor fundamental en los procesos innovadores que será necesario acometer para hacerles frente. De ahí que la propia Comisión de la UE esté prestando una gran atención al Sistema de Conocimiento Agroalimentario como parte fundamental de las herramientas que la PAC debe utilizar en la reforma que se aplicará después de 2013. En esta línea, se creó un grupo de trabajo impulsado por Francia y Holanda, y en cual nuestro Ministerio ha participando, para diagnosticar la situación e impulsar las reformas que se precisan, superando el viejo paradigma de funcionamiento lineal de transferencia de conocimiento y yendo a un sistema más evolucionado en el que se integran en red todos los agentes del sistema: Los investigadores, los tecnólogos, los asesores de las explotaciones y sus propios técnicos e, incluso, los consumidores. El ponente de Holanda, Sr. Poppe, que ha redactado un informe sobre las primeras conclusiones, asume la siguiente definición para el sistema de conocimiento agroalimentario: “un conjunto de organizaciones y/o personas, así como los vínculos y las interacciones entre ellas, dedicada a la generación, transformación, transmisión, almacenamiento, recuperación, integración, difusión y utilización de conocimientos e información, con el propósito de trabajar en sinergia para el apoyo a la toma de decisiones, resolución de problemas y la innovación en la agricultura” que Röling y Engel, propusieran en 1991. En este marco conceptual del sistema, que propone Poppe en nombre del grupo de trabajo y que debe ser “progresivamente participativo con un enfoque de red, en el que la innovación es ‘co-producida’ a través de las interacciones entre todos los componentes” en la cadena agroalimentaria, ¿cómo podríamos definir la situación de partida de nuestro sistema? 1 El marco jurídico y el futuro del medio rural europeo José Abellán Gómez Director de la Plataforma de Conocimiento para el Medio Rural y Pesquero del Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino INTRODUCCIÓN El medio rural es uno de los elementos fundamentales que vertebran social y económicamente el territorio europeo, configurando su paisaje y acogiendo sus recursos naturales . En los territorios rurales se encuentra aún un importante porcentaje de la población, siendo el soporte físico de un extenso, variado y valioso patrimonio natural y cultural que representa hoy uno de los grandes valores de la UE, además de constituir la base de muchas actividades económicas que además de la tradicional actividad agraria generan importantes niveles de empleo y renta . Así acoge una buena parte de la industria alimentaria, que en la Europa a 27 emplea a mas de 6,5 de personas y en España a mas de medio millón,1 constituyendo la principal industria manufacturera con un porcentaje de participación en la producción final industrial del 17,7% según la última encuesta de producción industrial del INE . Según la Ley 45/2007, de 13 de diciembre, para el desarrollo sostenible del medio rural, “el medio rural español integra al 20% de la población, que se elevaría hasta el 35% si se incluyen las zonas periurbanas y afecta al 90% del territorio” . Tradicionalmente el medio rural se ha percibido como un espacio caracterizado más por sus diferencias respecto al medio urbano (hasta el punto de considerársele su antítesis), que por sus propios valores y atributos, habiendo sido calificado con frecuencia como un lugar donde se manifiestan carencias en infraestructuras y equipamientos y donde escasean las oportunidades de promoción social y económica para la población . 1 Informe de la Confederación Europea de la Industria Alimentaria 2009 18 José Abellán Gómez Si bien las diferencias entre el medio rural y el medio urbano en los países desarrollados, y sobre todo en el seno de la UE, se han venido reduciendo de forma evidente en las últimas décadas, existen todavía muchas áreas rurales que experimentan graves situaciones de aislamiento, hándicaps estructurales y dificultades económicas difíciles de superar . Aunque el proceso de diversificación económica ha hecho que la economía rural dependa cada vez en menor medida de la actividad agraria, esta actividad primaria y la de la industria agroalimentaria asociada sigue siendo un pilar económico fundamental en extensas áreas rurales . Las empresa agroalimentarias en numero superior a las 30 .000 en nuestro país constituye un tejido fundamental para la supervivencia de las áreas rurales, pues un alto porcentaje de ellas, especialmente las de pequeña y mediana dimensión, se ubican en el espacio rural Por ello la difícil situación económica en la que se encuentran la generalidad de los mercados agrarios y la desregulación que se ha producido en la Unión Europea, está suponiendo un factor importante en los procesos de despoblación de estas áreas rurales mas desfavorecidas que tienen sin embargo una importancia fundamental en la conservación de la biodiversidad, del paisaje y del patrimonio cultural de extensas áreas en Europa . En este sentido, la Comisión Europea hizo pública una Comunicación, el 28 de octubre de 2009, sobre “Un mejor funcionamiento de la cadena alimentaria en Europa”2, donde se recoge la posibilidad de implementar normas contractuales entre los miembros de la cadena agroalimentaria, en el intento de mejorar la competitividad de dicho sector y acabar con la volatilidad de los precios y la falta de transparencia . Por otro lado los sistemas de apoyo que tanto en la Unión Europea como en otros países desarrollados se han implementado3 para apoyar la sostenibilidad económica de la actividad agraria y de la diversificación económica en el espacio rural, se perciben en estos momento claramente insuficientes para garantizar el futuro de esta actividad económica en un espacio rural vivo, donde la amenaza de la desertificación por crisis demográfica desaparezca de su horizonte . Se ve claramente en el actual proceso globalizador que casi todas las actividades económicas4, que se desarrollan en el medio rural, generadas a través de pequeñas y medianas empresas, necesariamente dispersas y de débil poder negociador en sus respectivos mercados, que, precisamente por ello, están sometidas a tensiones económicas difíciles de soportar y que muy a menudo se tratan de justificar en los principios de la competencia, que si bien deben ser observa- 2 COM (2009) 591 . 3 Tanto en sus formulación de pagos desacoplados a la producción como los intentos más novedosos de implementar pagos por servicios ambientales o por el mantenimiento del paisaje . 4 Salvo servicios muy especializados y de ámbito muy local como talleres de reparación de maquinaria agrícola especializada que operan como pequeños monopolios locales el resto de actividades están en una posición de inferioridad manifiesta por posiciones de dominio de los compradores, muy pocos, bien organizados y muy grandes frente a los vendedores (agricultores, empresas agrarias, pequeñas empresas agroindustriales, pequeñas organizaciones de productores . 1 . El marco jurídico y el futuro del medio rural europeo 19 dos, en su aplicación se debería garantizar que no se producen posiciones de dominio en ninguna de los eslabones de la cadena de valor de las producciones agroalimentarias o de cualquier otra que se ubique en el espacio rural . En la Comunicación de la Comisión de noviembre de 2009 sobre los desequilibrios en la cadena alimentaria se remarcaba la necesidad de “Promover relaciones de mercado sostenibles entre las partes interesadas que operan en la cadena alimentaria”. La cadena alimentaria, decía el informe, se distingue por la amplia diversidad de operadores que vincula: agricultores, empresas transformadoras de alimentos, intermediarios, mayoristas y minoristas . En ella operan tanto empresas de grandes dimensiones como pequeñas y medianas empresas, que actúan como competidoras, proveedoras o clientes . Estas relaciones suelen entrañar dificultades que frenan el pleno desarrollo del potencial de la cadena . Una de las lecciones fundamentales que se desprende de los análisis en este ámbito —llevados a cabo con la participación de las partes interesadas y de las autoridades nacionales de competencia— es la necesidad de trazar una distinción clara entre las preocupaciones que tienen que ver con las prácticas comerciales potencialmente desleales, que guardan relación con los desequilibrios en el poder de negociación de las partes contratantes, y las relativas a las prácticas contrarias a la competencia . En el comunicado sobre “Posición Franco-Alemana por una Política Agrícola Común fuerte más allá de 2013” se dice textualmente: “Para seguir invirtiendo y desarrollar el potencial agrícola de Europa, los agricultores necesitan herramientas y políticas a escala europea para estabilizar sus ingresos, mejorar su competitividad y capacidad de innovación, establecer relaciones de equidad entre los participantes en toda la cadena de valor y garantizar que la competencia con terceros países se desarrolla en condiciones de igualdad .” La presente ponencia tiene por finalidad analizar las carencias normativas que se observan en el la legislación de la UE que impiden, dificultan o no estimulan suficientemente según los casos: a) La sostenibilidad de las economías rurales b) La dotación de estructuras y servicios que hagan mas atractiva la vida en el espacio rural c) La conservación y valorización del patrimonio natural, paisajístico e histórico del espacio rural . En definitiva se trata de analizar los cambios normativos que impulsarían el desarrollo sostenible del medio rural en Europa . 20 José Abellán Gómez 1. UN MARCO JURÍDICO REFORZADO PARA GARANTIZAR SOSTENIBILIDAD DE LA ECONOMÍA RURAL 1.1. La economía rural y la libre competencia5 El futuro del mundo rural tiene un primer y básico fundamento, aunque no el único, en la sostenibilidad de las actividades económicas que se generan en su entorno: La agricultura, la agroindustria y el resto de actividades productivas que se dan en el espacio rural se ven afectadas en los mercados en donde operan por una evidente asimetría en su poder negociador lo que determina que la distribución de los beneficios de la cadena de valor no sea equitativa y tienda a serlo cada vez menos. El derecho a la competencia fuertemente arraigado en el ordenamiento jurídico europeo impide a los mecanismos la fijación de precios de garantía, herramienta que constituía uno de los elementos fundamentales de la Política Agraria Común desde su inicio hasta el final de la década de los ochenta del siglo pasado. La Política Agraria Común ha consagrado la figura de la Organización de Productores Agrarios que aplicada en determinados organizaciones de mercados han permitido la mejora estructural de los mismos y paliado en gran medida el efecto de asimetría entre operadores antes mencionado, lo que ha propiciado el cumplimiento de los objetivos generales previstos en el Tratado de la Unión: “a) incrementar la productividad agrícola, fomentando el progreso técnico, asegurando el desarrollo racional de la producción agrícola, así como el empleo óptimo de los factores de producción, en particular de la mano de obra; b) garantizar así un nivel de vida equitativo a la población agrícola, en especial mediante el aumento de la renta individual de los que trabajan en la agricultura; c) estabilizar los mercados; d) garantizar la seguridad de los abastecimientos; e) asegurar al consumidor suministros a precios razonables.” Sin embargo en la última modificación de la PAC esta figura ha quedado confinada a unos pocos sectores económicos agrarios En el horizonte de los cambios de la Política Agrícola Común para después de 2013 conviene analizar de forma rigurosa las posibilidades de un cambio normativo que potenciase la extensión de esta figura y de sus asociaciones al resto de los sectores productivos de la producción primaria y por analogía a otras producciones vinculadas o no con la producciones rurales en el medio rural, potenciando las relaciones contractuales que den estabilidad a los mercados y permitan una planificación y un respaldo razonables a los procesos de innovación y a las políticas estructurales de las empresa del medio rural. 5 Esta cuestión ha sido tratada in extenso por el abogado D. Cruz Fernández Mariscal Consejero Jurídico de la Comisión Europea en excedencia en un trabajo todavía inédito titulado “Hacia un modelo contractual en la Unión Europea del sector agroalimentario”. 1 . El marco jurídico y el futuro del medio rural europeo 21 La pregunta clave, que se intenta contestar en la segunda parte de esta ponencia, que desarrolla la Subdirectora de Legislación del Ministerio, Paloma García-Galán, es si es posible un desarrollo legislativo europeo en el actual marco que configura el Tratado de la UE . UN MARCO JURÍDICO QUE GARANTICE LA CALIDAD DE VIDA Y LOS SERVICIOS EN EL MEDIO RURAL . EL CASO DE LA LEY DE DESARROLLO SOSTENIBLE ESPAÑOLA Razones de falta de sostenibilidad económica y de calidad de vida6 en el medio rural respecto del medio urbanos ha originado, en el pasado reciente y no tan reciente, un grave despoblamiento en muchas áreas rurales europeas y particularmente en España . Despoblamiento que afecta fundamentalmente a jóvenes y a las mujeres y que origina frecuentemente la insostenibilidad social de muchas áreas rurales . En el periodo 1999-2008 la situación demográfica de los municipios rurales de España se muestra en el siguiente mapa publicado en el “Programa de Desarrollo Rural Sostenible 2010-2014” . 6 Según la Organización Mundial de la Salud —OMS—, la calidad de vida es “la percepción que un individuo tiene de su lugar en la existencia, en el contexto de la cultura y del sistema de valores en los que vive y en relación con sus expectativas, sus normas, sus inquietudes” . 22 José Abellán Gómez Según el Programa de Desarrollo Rural Sostenible 2010-2014, “Los servicios públicos en el medio rural —infraestructuras de transportes, accesos, abastecimiento energético, telefonía fija y móvil, Internet, servicios educativos, sanidad, abastecimiento y depuración de agua, ocio y cultura— presentan, en general, un fuerte desequilibrio, en negativo, con respecto a los existentes en el medio urbano, desequilibrio aún más acusado en los municipios rurales más pequeños y aislados .” Por ello, aunque también haya que seguir trabajando para equilibrar otros indicadores económicos igualmente importantes en la calidad de vida, abordar en la política rural un reequilibrio en la dotación de dichos servicios es una palanca importante para tratar de revertir la dinámica actual que conduce a la insostenibilidad social del medio rural . La política rural española se venía apoyando fundamentalmente en las reglamentaciones europeas sobre desarrollo rural, de la agricultura y de las infraestructuras . Con la promulgación de la Ley 45/2007, de 13 de diciembre, para el desarrollo sostenible del medio rural, establece las bases de una política rural propia, como política de Estado, plenamente adaptada a las condiciones económicas, sociales y medioambientales particulares del medio rural español, que complemente la aplicación de los instrumentos de las políticas europeas con efectos sobre el desarrollo rural, tanto en los próximos años y como experiencia ante el posible futuro de la política comunitaria . Mediante esta norma se pretende llevar a cabo un impulso de desarrollo en las zonas rurales y, prioritariamente, en las que padecen un grado mayor de atraso relativo, mejorando la situación socioeconómica de la población de las zonas rurales y el acceso a unos servicios públicos suficientes y de calidad . Para ello, esta Ley identifica un amplio número de posibles acciones y medidas de desarrollo rural sostenible, que pueden ser aplicadas tanto por la Administración General del Estado como por las Administraciones autonómicas, según sus respectivas competencias, introduciendo unos elementos importantes en la coordinación y en la eficiencia de las inversiones . ¿Es posible extender, al menos el espíritu, de la normativa española al acervo comunitario dotándonos de un elemento común de desarrollo rural europeo que se integre con el resto de la Política Agrícola Común? LA CONSERVACIÓN Y VALORIZACIÓN DE LOS SERVICIOS AGROAMBIENTALES Y CULTURALES QUE GENERA EL ESPACIO RURAL El espacio rural y la propia actividad agraria realizada de forma sostenible generan una serie de servicios al resto de la sociedad que el mercado no ha retribuido hasta el presente . La valorización de estos servicios debe suponer otro pilar importante, complementario de las actividades económicas que se dan en este medio, para garantizar su sostenibilidad . 1 . El marco jurídico y el futuro del medio rural europeo 23 Es evidente que la especialización o la intensificación de estos servicios de mantenimiento y protección de la biodiversidad, de captura o minoración de los gases de efecto invernadero7, o la conservación del patrimonio cultural y de los paisajes agrarios protegidos suponen importantes renuncias en el potencial productivo y por tanto, producen opueden producir impactos negativos en los negocios susceptibles de generar rentas y este hecho debe ser compensado . La solución podría encontrarse en la creación de la figura jurídica de la Organización de proveedores rurales de servicios agroambientales y culturales (OPRASYC) y de los contratos entre estas organizaciones y las autoridades ambientales para establecer programas con financiación pública, en el caso de servicios culturales o de protección de la biodiversidad o pública-privada en el caso de servicios de captura de CO2 o disminución de otros gases de efecto invernadero . En este caso la aportación privada se derivaría de los fondos originados en un banco específico de derechos de emisión compensados por las emisiones que se garantizasen en los contratos suscritos por las OPRASYC . Estas organizaciones de carácter voluntario tendrían entre otras las misión elaborar los proyectos de actuación, suscribir los contratos en nombre de sus asociados, asesorar a sus asociados en la ordenación de los recursos naturales y culturales y certificar la ejecución de las actuaciones comprometidas en los contratos . CONCLUSIONES Con las actuales perspectivas financieras mediatizadas por la crisis financiera y económica, el futuro del medio rural europeo lo debe fundamentar políticas que garanticen una mayor equidad a los operadores de la cadena alimentaria, aún la principal fuente de negocio del medio rural, tanto en la fase de producción primaria como de su transformación, y muy particularmente a los agentes que ostentan un menor poder negociador . ¿Es ello posible en el actual marco jurídico de la Unión Europa? 7 Captura de CO2 en forestaciones de especies sin aprovechamiento maderero o con turnos centenarios, la limitación de carga ganadera de rumiantes para limitar las emisiones de amoniaco, conservación de paisajes agrarios protegidos, etc . 2 Un marco jurídico europeo para un mundo rural vivo. La experiencia de la Ley del desarrollo rural sostenible de España Paloma García-Galán San Miguel Subdirectora General de Legislación y Ordenación Normativa Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino En todo análisis sobre los males que aquejan a la agricultura como sector económico, generador de riqueza, tiende a ponerse el foco de atención en la propia estructura interna de la cadena agroalimentaria, en el recorrido que tiene como origen la explotación agraria y como destino el consumidor final . La transferencia de valor de los bienes agrarios del sector productor al transformador, transportista y comercializador, hace que la rentabilidad se vaya diluyendo a lo largo de todos los eslabones de la cadena, en sentido inverso, lo que beneficia a los del final y escasamente alcanza a retribuir a los que se encuentran en el inicio . En definitiva, la riqueza se concentra en la gran distribución, que absorbe los beneficios generados por todos los que participan en eslabones anteriores, los cuales son incapaces de hacer frente a una posición dominante que les permita obtener una porción equivalente al valor aportado al producto final, ni siquiera repercutir el incremento de costes de producción . Este es, en resumidas cuentas, el escenario de partida . Sin embargo, no es únicamente, como se verá más adelante, esta estructura de la cadena la culpable de los problemas estructurales, pues tiene un condicionante de partida: el del precio mundial del producto agrario sin transformar, que determina el valor de ese primer eslabón de la cadena . Toda solución ha de partir del nuevo marco de comercio mundial en que se desenvuelve este sector de la economía . Resulta paradójico que en un entorno legislativo tan sostenible —leyes recientemente aprobadas o en curso de aprobación en las Cortes, como la de economía sostenible o de desarrollo sostenible del medio rural— aboquen a la desaparición por insostenibles de tantas pequeñas y medianas empresas agrarias en nuestro país . 26 Paloma García-Galán San Miguel En un entorno socio económico como el actual en el que confluyen: • globalización de la economía, • desregulación de mercado, • libertad de precios en el tráfico jurídico de productos básicos . ¿Cabe hablar de competencia perfecta? Postulados obviamente teóricos, sin descender al caso por caso . Las reglas de la competencia perfecta, sirven ahí donde existe competencia perfecta, valga la tautología y es evidente que la agricultura como sector productivo (caracterizada por deficiencias estructurales difíciles de soslayar que condicionan y determinan la propia viabilidad y subsistencia) no es capaz de responder a los modelos tradicionales si no van acompañados de políticas específicas capaces de suplir las referidas deficiencias estructurales . La libre competencia constituye el principio rector de toda economía de mercado, —conforme señala la exposición de motivos de la Ley— representa un elemento consustancial al modelo de organización económica de nuestra sociedad y constituye, en el plano de las libertades individuales, la primera y más importante forma en que se manifiesta el ejercicio de la libertad de empresa . La defensa de la competencia, por tanto, de acuerdo con las exigencias de la economía general y, en su caso, de la planificación, constituye un mandato a los poderes públicos que entronca directamente con el artículo 38 de la Constitución . Sin embargo, el sector agrario español ni está habituado a un entorno de libre competencia, abierta a economías propias de países emergentes, ni tampoco está preparado para ello . Las condiciones de partida de gran parte de la producción agraria y ganadera: aridez del terreno, climatología, dificultad de las comunicaciones, delimitan y seguirán condicionando la competitividad de nuestras producciones . De la autarquía del régimen franquista, con los sistemas de intervención pública, a través de un sistema de precios garantizados, un régimen de almacenamiento público, de circuitos comerciales intervenidos, organización social a través del sindicalismo de las cámaras agrarias, . . . al sistema de intervención de la PAC, con análogos sistemas de protección, aunque organizado en torno a nuevas estructuras asociativas de naturaleza jurídico privada, como son las organizaciones comunes de mercado y las asociaciones de productores, el sector agrario español ha permanecido siempre al abrigo de políticas proteccionistas . La liberalización del comercio para el sector agrario, —que parte de los acuerdos de la Ronda Uruguay del GATT, con la supresión de barreras arancelarias y de regulación de precios garantizados— nos ha situado abruptamente en un nuevo escenario que nos obliga a ajustar las estructuras productivas para que sean competitivas, en el que la PAC ya no sirve como colchón de seguridad en los intercambios, sino que pasa a ser simplemente suplemento de rentas compensatorio y con un horizonte temporal incierto, condicionado al cumplimiento de nuevos requisitos ambientales, ecológicos y sanitarios . 3. Cuestiones jurídicas que suscita la dedicación de una persona a la actividad agraria 33 En relación al fin que específicamente nos ocupa debemos descartar las dos normas sobre contratación agraria que acabamos de citar, ya que no abordan la condición del sujeto activo agrario sino que se limitan a promover el buen funcionamiento de los mercados agrarios y las entidades que en ellos participan. Por otra parte, en el ámbito de las estructuras cabe añadir otras normas que inciden en la explotación agraria en diversa medida, como son la Ley 49/2003, de 26 de noviembre, de arrendamientos rústicos; la Ley 10/2009, de 20 de octubre, de creación de órganos consultivos del Estado en el ámbito agroalimentario y de determinación de las bases de representación de las organizaciones interprofesionales agrarias; y la Ley 18/2007, de 4 de julio, por la que se procede a la integración de los trabajadores por cuenta propia del Régimen Especial Agrario de la Seguridad Social en el Régimen Especial de la Seguridad Social de los Trabajadores por Cuenta Propia o Autónomos, a los efectos de protección con cargo a la Seguridad Social agraria. Nos ocupamos seguidamente de esta temática, desde la perspectiva de la persona física y la persona jurídica. 2. EL AGRICULTOR PERSONA FÍSICA A) La política de modernización de las explotaciones agrarias La Ley 19/1995, de 4 de julio, de modernización de las explotaciones agrarias, supuso un apoyo a diversos tipos de agricultores, entre los que destacan el agricultor profesional y el agricultor a título principal, del artículo 2, apartados 5 y 6, respectivamente. La primera optó por unificar los conceptos de profesional de la agricultura, rescatado por la LDS de la Ley 83/1980, de 31 de diciembre, de arrendamientos rústicos (en adelante, LAR 1980); y el agricultor profesional, de la LMEA, asimilando el segundo al primero. Según la Ley 45/2007, agricultor profesional será “la persona física titular de una explotación agrícola, ganadera o forestal, que requiera un volumen de empleo de al menos una Unidad de Trabajo Anual y que obtenga al menos el 25% de su renta de actividades agrarias”. Esta unificación operada planteaba un nuevo problema, que era la coordinación entre las medidas de fomento de la actividad agraria propuestas por ambas leyes, que amparaban una misma categoría profesional: el resultado es que ambas normas debían aplicarse, ya que la LDS no derogó precepto alguno de la LMEA sino que se limitó a operar la reforma ya comentada del artículo 2, apartado 5, párrafo primero, de esta última. Por su parte, la Ley 10/2009 vuelve a dar nueva redacción al artículo 2, apartado 5, párrafo primero LMEA, que ahora define al agricultor profesional como “la persona física que siendo titular de una explotación agraria, al menos el 50% de su renta total la obtenga de actividades agrarias u otras actividades complementarias, siempre y cuando la parte de renta procedente directamente 34 José María Caballero Lozano de la actividad agraria no sea inferior al 25% de su renta total y el volumen de empleo dedicado a actividades agrarias o complementarias sea igual o superior a la mitad de una Unidad de Trabajo Agrario”. El precepto establece dos parámetros: nivel de renta obtenida y volumen de tiempo empleado, ambos en actividades agrarias o complementarias, determinadas éstas conforme al artículo 2 LMEA. Los dos elementos tienen por objeto lo que el agricultor debe dar a la agricultura y lo que, por el contrario, debe recibir de ésta. En cuanto a lo que debe dar, el agricultor ha de invertir un tiempo igual o superior a la mitad de una UTA. El artículo 2, apartado 10 LMEA la define como “el trabajo efectuado por una persona dedicada a tiempo completo durante un año a la actividad agraria”, lo que ha sido concretado por la Orden de 13 de diciembre de 1995 (cfr. art. 2) en 1.920 horas. Por lo que respecta a las rentas obtenidas, el 50% del total ha de proceder de actividades agrarias o complementarias, y el 25% ha de ser generado exclusivamente por actividades agrarias. El volumen de renta total se determina conforme al artículo 2, apartado 13 del Real Decreto 613/2001, de 8 de junio, para la mejora y modernización de las estructuras de producción de las explotaciones agrarias (modificado por los Reales Decretos 499/2003, de 2 de mayo; 1650/2004, de 9 de julio; y 520/2006, de 28 de abril), y el artículo 5 de la Orden de 13 de diciembre de 1995 (modificado por Orden APA/171/2006, de 26 de enero). Por tanto, profesional de la agricultura es quien dedica a las tareas agrarias y complementarias la mayor parte de su trabajo y recibe de ellas asimismo la mayor parte de sus ingresos. Es un agricultor a tiempo parcial, siendo la parte de tiempo dedicada a la agricultura la de mayor duración en relación con el tiempo dedicado a la suma de las otras posibles actividades no agrarias. En la LMEA encontramos un concepto cualificado de agricultor profesional, que es el de agricultor a título principal, el cual es el agricultor profesional que obtenga al menos el 50% de su renta total de la actividad agraria ejercida en su explotación y cuyo tiempo de trabajo dedicado a actividades no relacionadas con la explotación sea inferior a la mitad de su tiempo de trabajo total (cfr. art. 2, ap. 6 LMEA). Por tanto, ahora el agricultor profesional ha de ocuparse preferentemente de su explotación; se trata de una persona mucho más implicada en la agricultura, en su agricultura, si bien no se le impide la dedicación parcial a otras actividades, secundarias en tiempo empleado y rentas recibidas. No es fácil saber por qué razón la LDS ha adoptado el modelo del profesional de la agricultura y no el del agricultor a título principal: podemos aventurar en esta opción una apuesta por la agricultura a tiempo parcial, en lo que abunda la relajación del requisito de la duración del tiempo dedicado a la actividad agraria, que ha pasado de una a media UTA. B) La política de desarrollo sostenible del medio rural La nueva política de estructuras agrarias instaurada por la LDS pivota fundamentalmente en torno a tres conceptos: el profesional de la agricultura, la explotación territorial y el contrato territorial de zona rural (cfr. art. 16, ap. 3 3. Cuestiones jurídicas que suscita la dedicación de una persona a la actividad agraria 35 LDS). Nosotros vamos a fijarnos en el primer requisito, dada la finalidad que persiguen las presentes consideraciones. La LDS se ampara en un viejo término acuñado —aunque con otro sentido— por la LAR 1980: el profesional de la agricultura, constituido por “la persona física titular de una explotación agrícola, ganadera o forestal, que requiera un volumen de empleo de al menos una Unidad de Trabajo Anual y que obtenga al menos el 25% de su renta de actividades agrarias” (art. 16, ap. 3 LDS). Ulteriormente, la Ley 10/2009, de 20 de octubre, ha modificado —sin ofrecer razones en su exposición de motivos— la definición del profesional de la agricultura persona física, el cual es ahora “la persona física titular de una explotación agrícola, ganadera o forestal que requiera un volumen de empleo de al menos media Unidad de Trabajo Agrario y que obtenga, al menos, el 25% de su renta de actividades agrarias o complementarias”. En nuevo párrafo añade que “asimismo, se presumirá el carácter de profesional de la agricultura al titular de una explotación agrícola, ganadera o forestal dado de alta en el Sistema Especial para Trabajadores por Cuenta Propia Agrarios del Régimen Especial de los Trabajadores por Cuenta Propia o Autónomos, así como los encuadrados en dicho Régimen por su actividad agraria”. El agricultor individual que quiera constituirse en profesional de la agricultura, en primer lugar ha de ser titular de una explotación agrícola, ganadera o forestal; segundo, ha de proporcionar en su explotación un nivel de ocupación de al menos media Unidad de Trabajo Anual; y, tercero, ha de obtener al menos el 25% de su renta de actividades agrarias o complementarias. Por tanto, la ley exige la titularidad de una explotación agraria que necesite un determinado nivel de ocupación; por otra parte, sus actividades agrarias, en esa u otras explotaciones, propias o ajenas, junto con las actividades complementarias que pueda desarrollar, le han de proporcionar un cierto nivel mínimo de renta en comparación con otras fuentes de ingresos no agrarias. La LDS prevé un tipo cualificado de profesional de la agricultura, según puede interpretarse el artículo 16, apartado 1, párrafo último. En efecto, este precepto dispone que “estas medidas [las previstas en las letras a) y b) del art. 16, ap. 1] se aplicarán con los niveles de apoyo máximos posibles, cuando el beneficiario sea una mujer o un joven agricultor, titular o cotitular de una explotación, los profesionales de la agricultura, personas físicas que obtengan al menos el 50% de su renta de actividades agrarias, o cuando se trate de cooperativas y sociedades agrarias de transformación de explotación comunitaria de la tierra o ganado”. A pesar de la distinta ubicación sistemática señalada, la definición de profesional de la agricultura del apartado 3 también se aplica al profesional de la agricultura del apartado 1, ya que el concepto del apartado 3 es “a los efectos de lo previsto en este artículo”. Por tanto, no cabe duda de que el profesional de la agricultura del apartado 1 ha de cumplir los requisitos del apartado 3 del precep- to, constituyéndose de este modo en un supuesto cualificado de este último. Desde una perspectiva unificadora o, al menos, armonizadora, cabe hacer crítica a la Ley 45/2007 y a la reforma en ella operada por la Ley 10/2009. En un primer momento, la Ley 45/2007 unificó el concepto de profesional de la 36 José María Caballero Lozano agricultura ofrecido por su artículo 16, apartado 3, citado, y el de agricultor profesional, del artículo 2, apartado 5, párrafo primero, LMEA, a través de la nueva redacción dada por la disposición final primera LDS al citado precepto de la LMEA, coincidente con la del precepto de la LDS. De todos modos la unificación no era completa puesto que si bien el concepto de sujeto agrario beneficiario era el mismo, sin embargo la coexistencia de ambas leyes pudiera provocar en determinados supuestos solapamientos en la aplicación de las medidas de política agraria establecidas por cada una de ellas. Actualmente, tras la reforma del artículo 16, apartado 3, párrafo primero, LDS, y del artículo 2, apartado 5, párrafo primero, LMEA, ambos en virtud de la Ley 10/2009, vuelven a diversificarse materialmente los conceptos de profesional de la agricultura y agricultor profesional, respectivamente, de modo que el último precepto vuelve a recuperar su redacción anterior a la establecida por la LDS, salvo que la referencia es a media y no una Unidad de Trabajo Agrario y se amplía a las actividades complementarias la fuente de posibles rentas: el 50% ha de obtenerse de actividades agrarias o complementarias. Además, la presunción de profesionalidad proporcionada por la aplicación de la normativa de la Seguridad Social relativa a los autónomos en general y los autónomos agrarios en particular no se extiende al concepto de agricultor profesional de la LMEA, con lo cual el panorama de la profesionalidad agraria vuelve a perder claridad y sencillez. C) Arrendamientos y aparcerías rústicos La Ley 49/2003, de 26 de noviembre, de arrendamientos rústicos (en adelante, LAR 2003), prescindió por completo de cualquier referencia a la profesionalidad agraria como requisito para ser arrendatario. Esta situación ha experimentado una reforma de limitado alcance como consecuencia de la aprobación de la Ley 26/2005, de 30 de noviembre, por la que se modifica la Ley 49/2003, de 26 de noviembre, de arrendamientos rústicos. Esta Ley, si bien introduce la figura del agricultor profesional, tal novedad lo es a los solos efectos del ejercicio de los derechos de adquisición preferente (cfr. art. 22). Según el nuevo artículo 9, apartado 1, párrafo segundo LAR 2003, “es agricultor profesional, a los efectos de esta ley, quien obtenga unos ingresos brutos anuales procedentes de la actividad agraria superiores al duplo del Indicador público de renta de efectos múltiples (IPREM), establecido en el Real Decreto-Ley 3/2004, de 25 de junio, para la racionalización de la regulación del Salario Mínimo Interprofesional y para el incremento de su cuantía, y cuya dedicación directa y personal a esas actividades suponga, al menos, el 25% de su tiempo de trabajo”. La nueva LAR 2003, tras la reforma de 2005, emplea una denominación, la de agricultor profesional, que coincide con la utilizada por el artículo 2, apartado 5, LMEA, con la peculiaridad de que el contenido de los dos tipos legales dista mucho de ser idéntico; identidad que cabría esperar y exigir al utilizarse el mismo nombre. Por una parte, el nivel de dedicación es coincidente, pues en ambas Leyes el agricultor profesional exige el mínimo del 25% de dedicación 3. Cuestiones jurídicas que suscita la dedicación de una persona a la actividad agraria 37 a las actividades agrarias. En cambio, en cuanto al nivel de rentas percibidas, para el agricultor profesional exige la LAR que supere el duplo del IPREM, el cual ha quedado fijado para 2010 por la disposición adicional decimonovena de la Ley 26/2009, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2010, en la cantidad, referida al cómputo anual, de 6.390,13 €, siendo su duplo, entonces, la suma de 12.780,26 €. Se trata, por tanto, de una cantidad perfectamente determinada, a diferencia de lo que sucede en el caso del agricultor profesional de la LMEA, el cual debe obtener sus rentas y dedicar su tiempo de trabajo en una medida porcentual referenciada a las rentas totales percibidas y al tiempo total de trabajo realizado, respectivamente, computados con arreglo al artículo 2, apartado 13, del Real Decreto 613/2001; y la Orden de 13 de diciembre de 1995, ya citados. D) La representación corporativa y profesional de los agricultores La representación corporativa y profesional de los agricultores ha sido obje- to de la Ley 18/2005, de 30 de septiembre, por la que se deroga la Ley 23/1986, de 24 de diciembre, por la que se establecen las bases del régimen jurídico de las Cámaras Agrarias. Esta Ley deja en manos de las Comunidades Autónomas el régimen de las cámaras agrarias; en su disposición transitoria única, apartado 4, letra a), número 1.º, ordena transitoriamente la participación de los profesionales de la agricultura a través de las organizaciones profesionales, libremente constituidas, en los procedimientos electorales. Actualmente la Ley 10/2009, de 20 de octubre, de creación de órganos consultivos del Estado en el ámbito agroalimentario y de determinación de las bases de representación de las organizaciones interprofesionales agrarias, dispone, en su artículo 4, apartado 2, párrafo segundo, que “se entenderá por elector a las personas físicas que están afiliadas a la Seguridad Social por cuenta propia como consecuencia de sus actividades y a las personas jurídicas que tengan por obje- to exclusivo, conforme a sus estatutos, y que efectivamente ejerzan la actividad agraria”. En relación al agricultor persona física, la Ley hace depender la legitimación activa para participar en los procesos electorales de una circunstancia subjetiva fácilmente demostrable, como es la afiliación a la Seguridad Social por cuenta propia como consecuencia de sus actividades. Esas actividades, genéricamente designadas, no pueden ser otras distintas de las agrarias a que se refiere el artículo 2 LMEA, las cuales permiten al agricultor afiliarse tanto al Sistema Especial para Trabajadores por Cuenta Propia Agrarios, incluido en el Régimen Especial de la Seguridad Social de los Trabajadores por Cuenta Propia o Autónomos, como al propio Régimen Especial citado, en su aspecto ordinario y general. Nos remitimos, para más detalle, al apartado siguiente. 38 José María Caballero Lozano E) La afiliación a la Seguridad Social Agraria En materia de Seguridad Social, la Ley 18/2007, de 4 de julio, por la que se procede a la integración de los trabajadores por cuenta propia del Régimen Especial Agrario de la Seguridad Social en el Régimen Especial de la Seguridad Social de los Trabajadores por Cuenta Propia o Autónomos, equipara, a partir del 1 de enero de 2008, los trabajadores autónomos agrarios y los demás trabajadores autónomos, pero establece requisitos especiales de carácter subjetivo en orden a la inclusión en el régimen [no basta con ser trabajador autónomo, cfr. art. 2, ap. 1, letra a)] y reglas particulares en materia de cotización (cfr. art. 3 y disps. ads.). Esta norma desplaza, aunque no lo derogue formalmente, al Decreto 3772/1972, de 23 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamen- to General del Régimen Especial Agrario de la Seguridad Social. La exposición de motivos de la Ley señala que el Sistema Especial para Trabajadores por Cuenta Propia Agrarios, incluido en el Régimen Especial de la Seguridad Social de los Trabajadores por Cuenta Propia o Autónomos, se fundamenta en “los criterios básicos de la normativa de modernización de las explotaciones agrarias”, con el propósito de “reforzar las garantías sociales de los pequeños agricultores” y de “colaborar en la mejora de las perspectivas de viabilidad del sector” [ap. III, letra b); se insiste en esto último en la letra c)]. La normativa de modernización a la que se refiere la Ley es la vigente en esos momentos, esto es, la Ley 19/1995, de 4 de julio, de modernización de las explotaciones agrarias, la cual contempla, como sabemos, el agricultor profesional y el agricultor a título principal como categorías básicas que vertebran la dedicación a la agricultura. La Ley, que ha experimentado un leve retoque en su artículo 2, apartado 1, en virtud de la Ley 27/2009, de 30 de diciembre, de medidas urgentes para el mantenimiento y el fomento del empleo y la protección de las personas desempleadas, establece un concepto de empresario agrario cuando determina su propio ámbito subjetivo y objetivo de aplicación. En efecto, con la denominación de trabajadores por cuenta propia agrarios encuadra a los mayores de 18 años que reúnan determinados requisitos, entre los que cabe destacar: 1.º Ser titulares de una explotación agraria, que obtengan, al menos, el 50% de su renta total de la realización de actividades agrarias u otras complementarias, siempre que la parte de renta procedente directamente de la actividad agraria realizada en su explotación no sea inferior al 25% de su renta total y el tiempo de trabajo dedicado a actividades agrarias o complementarias de las mismas, sea superior a la mitad de su tiempo de trabajo total [cfr. art. 2, ap. 1, letra a)]. Este modelo de trabajador autónomo agrario vemos cómo presenta unos módulos de renta y dedicación agrarias coincidentes con los del agricultor profesional del artículo 2, apartado 5 LMEA en su redacción originaria, es decir, anterior a las reformas operadas por las Leyes 45/2007 y 10/2009, lo cual hace necesaria una reforma de la Ley 18/2007 a fin de procurar la unidad de la política de modernización de estructuras, en el sentido de reducir a media UTA la dedicación a las actividades agrarias o complementarias. 3. Cuestiones jurídicas que suscita la dedicación de una persona a la actividad agraria 39 2.º Que los rendimientos anuales netos obtenidos de la explotación agraria por cada titular de la misma no superen la cuantía equivalente al 75% del importe, en cómputo anual, de la base máxima de cotización al Régimen General de la Seguridad Social vigente en el ejercicio en que se proceda a su comprobación. A este respecto, la Orden TIN/25/2010, de 12 de enero, por la que se desarrollan las normas de cotización a la Seguridad Social, Desempleo, Fondo de Garantía Salarial y Formación Profesional, contenidas en la Ley 26/2009, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2010, señala como importe máximo de la base de cotización para el Régimen General de la Seguridad Social la cantidad de 3.198,00 € mensuales, que en cómputo anual son 38.376,00 €, de modo que el 75% es la cantidad de 28.782,00 €. Nos encontramos ante un nuevo parámetro, para añadir a otros como el IPREM del artículo 9, apartado 1, párrafo segundo LAR 2003 y a la renta de referencia, del artículo 2, apartado 12 LMEA. Recordemos que el IPREM ha quedado fijado para 2010 por la disposición adicional decimonovena de la Ley 26/2009, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2010, en la cantidad, referida al cómputo anual, de 6.390,13 €, siendo su duplo, entonces, la suma de 12.780,26 €. Por su parte, la renta de referencia fue determinada para 2010 por la Orden ARM/3313/2009, de 27 de noviembre, en la cantidad de 26.305 euros, con lo cual los valores mínimo y máximo de renta (35%-120%) a los efectos de reconocimiento de una explotación como prioritaria (cfr. art. 5 LMEA) son 9.206,75 y 31.566 euros, respectivamente. Otro ámbito, éste de las magnitudes de renta, necesitado también de racionalización a los efectos de unificación de la categoría de profesional de la agricultura. 3.º La realización de labores agrarias de forma personal y directa en tales explotaciones agrarias, aun cuando ocupen trabajadores por cuenta ajena, siempre que no se trate de más de dos trabajadores fijos o, de tratarse de trabajadores con contrato de trabajo de duración determinada, que el número total de jornales satisfechos a los eventuales agrarios no supere los 546 en un año, computado en fecha a fecha. Los conceptos de trabajador fijo y trabajador eventual también necesitan ser reconducidos al parámetro representado por la UTA, que es el empleado en la política agraria de estructuras, como hemos visto. 3. PERSONA JURÍDICA AGRARIA A) Tipología de personas jurídicas agrarias La agricultura es un sector de la economía donde se han ido implantando las diversas formas de agricultura de grupo. En principio cabe desarrollar la actividad agraria bajo cualquiera de las formas de persona jurídica que conoce nuestro Derecho, si bien para optar a la obtención de incentivos (exenciones o bonificaciones fiscales/ayudas) a la agricultura deberán reunir los requisitos que se establezcan en cada caso. Además, el ordenamiento jurídico ha creado determina- 40 José María Caballero Lozano dos tipos de personas jurídicas específicamente agrarias, esto es, cuyo objeto exclusivo de actividad tiene que ser necesariamente la actividad agraria. En primer lugar podemos citar las sociedades civiles. Entendemos por sociedad civil el contrato en que dos o más personas se obligan a poner en común dinero, bienes o industria, con ánimo de partir entre sí las ganancias, como establece el artículo 1.665 CC y detallan los preceptos que le siguen. La sociedad civil puede tener por objeto la actividad agraria, ganadera o silvícola, pues cabe que el dinero, bienes o industria de que nos habla el precepto se apliquen a la agricultura. También cabe la posibilidad de que una pluralidad de personas puedan desarrollar la actividad agraria en régimen de comunidad de bienes, sin constituir entre ellas una persona jurídica. El caso más frecuente está representado por el agricultor que fallece y transmite la explotación de la cual es titular a sus herederos, quienes deciden continuar la actividad realizada por su antepasado. Serán uno, varios o todos los sucesores quienes continúen las actividades agrarias. La actividad agraria puede ser desarrollada por entidades mercantiles, en el ejercicio de la libertad de empresa. Una sociedad mercantil puede tener por objeto la agricultura o la ganadería, ya se trate de una sociedad personalista (colectiva, comanditaria simple) ya de capital (comanditaria por acciones, anónima, de responsabilidad limitada, recientemente reguladas por el texto refundido de la Ley de Sociedades de Capital, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2010, de 2 de julio). Cabe añadir la sociedad anónima laboral y la sociedad de responsabilidad limitada laboral, por ser derivadas de la sociedad anónima y la de responsabilidad limitada, respectivamente (cfr. Ley 4/1997, de 24 de marzo, de Sociedades Laborales). Pero quizá donde se manifieste con más intensidad la agricultura de grupo sea en el ámbito de las sociedades agrarias de transformación y en las sociedades cooperativas, bajo la doble modalidad —en este último caso— de las cooperativas agrarias y las de explotación comunitaria de la tierra. La Ley 27/1999, de 16 de julio, de cooperativas, regula las cooperativas agrarias (art. 93) y las de explotación comunitaria de la tierra (arts. 94 a 97); cabe añadir las numerosas leyes autonómicas existentes. B) Consideración de la persona jurídica en la política agraria La persona jurídica se halla legitimada para actuar en los más diversos campos relacionados con la actividad agraria. En el ámbito cooperativo agrario, el artículo 93, apartado 1, de la Ley 27/1999, de 16 de julio, de cooperativas (LC), legitima para formar parte como socios de pleno derecho de las cooperativas agrarias a las sociedades agrarias de transformación, las comunidades de regantes, las comunidades de aguas, las comunidades de bienes y las sociedades civiles o mercantiles que tengan el mismo objeto social o actividad complementaria, consistente en la realización de todo tipo de activida- 3. Cuestiones jurídicas que suscita la dedicación de una persona a la actividad agraria 41 des y operaciones encaminadas al mejor aprovechamiento de las explotaciones de sus socios, de sus elementos o componentes, de la cooperativa y a la mejora de la población agraria y del desarrollo del mundo rural, así como atender a cualquier otro fin o servicio que sea propio de la actividad agraria, ganadera, forestal o estén directamente relacionados con ellas. Nótese cómo recibe el trato de persona jurídica quien, como la comunidad de bienes, no lo es; lo adecuado a la lógica de estas entidades hubiera sido considerar como socios a sus miembros. Por otra parte, en materia de propiedad industrial agraria el artículo 14.1.b) de la Ley 3/2000, de 7 de enero, de régimen jurídico de la protección de las obtenciones vegetales, entiende por agricultor, a los efectos de la Ley, “a toda persona física o jurídica, cooperativas, sociedades agrarias de transformación, sociedades mercantiles o cualquier otra admitida en derecho que figure como titular de la explotación, por administrarla bajo su responsabilidad y por cuenta propia”. En particular, se reproducen para las personas jurídicas los ámbitos señalados para los agricultores personas físicas, que señalamos seguidamente. a) En la política de modernización de las explotaciones agrarias La persona jurídica tiene una consideración pareja a la persona física en la línea de incentivos previstos en la LMEA. El artículo 2, apartado 4, LMEA, prevé que la titularidad de la explotación pueda corresponder a una persona jurídica, que ejerza “la actividad agraria organizando los bienes y derechos integrantes de la explotación con criterios empresariales y asumiendo los riesgos y responsabilidades civil, social y fiscal que puedan derivarse de la gestión de la explotación”. Sin embargo, para disfrutar de los incentivos de la LMEA no es suficiente con ostentar la cualidad de titular de una explotación agraria, ganadera o forestal; además es necesario que la persona jurídica reúna determinados requisitos como tal, y que la explotación haya obtenido la cualificación de prioritaria. En cuanto a la tipología de personas jurídicas que pueden optar a la categoría de explotación agraria prioritaria, el abanico de posibilidades es bastante amplio. Cabe destacar las sociedades cooperativas de explotación comunitaria de la tierra, las de trabajo asociado dentro de la actividad agraria; las sociedades cooperativas agrarias y SAT que cumplan determinados requisitos señalados por los artículos 5 y 6 LMEA; y las sociedades anónimas que tengan por objeto exclusivo el ejercicio de la actividad agraria en la explotación de la que sean titulares, cuyas acciones sean nominativas y cuando más del 50% del capital social pertenezca a socios que sean agricultores profesionales, también en el marco de los preceptos citados. Por lo que respecta a las características que debe reunir la explotación, son dos requisitos los que hay que cumplir: a) En cuanto a la ocupación, esto es, lo que ha de emplear la persona jurídica en la explotación, la Ley exige el mínimo de una unidad de trabajo agrario. 42 José María Caballero Lozano b) En cuanto a la renta producida, la Ley exige que la renta unitaria de trabajo no sea inferior al 35% de la renta de referencia ni superior o igual al 120% de la misma. b) En la política de desarrollo sostenible del medio rural En materia de desarrollo sostenible del medio rural el agricultor que desempeña la agricultura colectivamente también puede optar al reconocimiento como profesional de la agricultura y beneficiarse de las ayudas previstas en la Ley 45/2007. El artículo 16, apartado 4 LDS confiere la condición de profesional de la agricultura a “las entidades asociativas agrarias titulares de explotaciones agrícolas, ganaderas o forestales, que requieran un volumen de empleo de al menos una Unidad de Trabajo Anual”. Consiguientemente, para ostentar la citada cualidad es preciso que la persona jurídica posea la categoría de entidad asociativa agraria; sea titular de una explotación agrícola, ganadera o forestal; y ocupe en ella al menos una Unidad de Trabajo Anual. En primer lugar, entre las entidades asociativas agrarias debemos incluir al menos las que los artículos 5 y 6 LMEA denominan como explotaciones asociativas, aunque en dicha Ley lo sean a los efectos de obtener el reconocimien- to como explotación agraria prioritaria. Nos remitimos a lo que hemos dicho anteriormente. Como no poseen la cualidad de entidad asociativa parece que estarían excluidas las fundaciones que desarrollen actividades agrarias (y las personas jurídico-públicas), lo cual carece de justificación plausible. Es más lógico entender que la Ley quiso comprender todas las personas jurídicas, tanto de base asociativa como de base patrimonial, porque todas pueden contribuir al logro de las finalidades y objetivos propios del desarrollo sostenible del mundo rural. Entre las entidades asociativas cabe incluir las comunidades de bienes, aunque carezcan de personalidad jurídica. El artículo 4, apartado 3 LMEA establece los requisitos para que la explotación agraria que pertenezca a una comunidad hereditaria ostente la condición de prioritaria; por su parte, el artículo 9, apartado 2 LAR 2003, reconoce la cualidad de arrendataria, a los efectos de quedar el contrato locativo sujeto a la Ley especial, a las que denomina comunidades de bienes dedicadas a actividades agrarias. Por ello no existen razones serias que excluyan a priori las comunidades de bienes de la condición de profesional de la agricultura. En segundo lugar, el comentado artículo 16, apartado 4 LDS exige la agrariedad de la persona jurídica, lo cual debe ser entendido en el sentido de que la entidad haya de dedicarse exclusiva o principalmente a la agricultura. La agrariedad de la persona jurídica nos remite a un problema clásico de la doctrina agrarista, que es la delimitación del ámbito material del Derecho agrario; cuestión que ahora tan solo podemos recordar. Finalmente, en cuanto al aspecto objetivo, la entidad asociativa agraria ostentará la condición de profesional de la agricultura si la explotación ocupa un volumen de empleo de al menos una Unidad de Trabajo Anual, que es paráme- 4 Las nuevas aportaciones del registro de la propiedad para una eficiente aplicación de los planes de desarrollo rural Belén Madrazo Meléndez Registradora de la Propiedad En España el medio rural tiene gran importancia en la configuración del territorio español, ya que ocupa más de las dos terceras partes del territorio . De los 504 .753 Km ., el 85,4% (426 .353 Km .) son considerados áreas rurales . Sin embargo, el medio rural integra solo al 20% de la población y va perdiendo peso respecto al total de la población española . Siendo sus ingresos cada vez menores, en el año 2009 la renta agraria española disminuyó un 5,5% respecto al ejercicio anterior . Pese a estos datos, no podemos desconocer que, como dice el preámbulo de la Ley de desarrollo rural sostenible, en este inmenso territorio se encuentran la totalidad de nuestros recursos naturales y una parte significativa de nuestro patrimonio cultural. Además, la agricultura está vinculada a la capacidad de un país para abastecer de alimentos a la población doméstica; cualquier cosa que obstruya esta capacidad debe considerarse indeseable . No es ninguna casualidad que la reforma agraria, la justicia social y el desarrollo sostenible se hayan convertido en temas centrales de conferencias internacionales . En la actualidad, la sociedad europea se enfrenta a nuevos desafíos económicos, sociales y medioambientales, que la Comisión Europea ha tratado de abordar a través de la Estrategia europea de 2020, del mismo modo que con anterioridad y en política agraria lo hizo la Agenda 2000 respecto a la reforma del año 92, o del mismo modo que el Chequeo médico ha adaptado y desarrollado la reforma del 2003 . La agricultura ocupa un lugar destacado en los desafíos actuales . La política agraria comunitaria constituye un instrumento útil para que Europa avance por el camino de un crecimiento ecológico inteligente y sostenible . Hoy resulta habitual aplicar el calificativo de sostenible para significar un plus de calidad, y la sostenibilidad es considerada como un enfoque deseable para cualquier disciplina . 50 Belén Madrazo Meléndez Al comenzar con el estudio de esta ponencia, tras leer y recopilar datos y habida cuenta del grado de especialización de muchos de ustedes, llegué a la conclusión de que debía empezar por trasladarles el objetivo básico de mi intervención en este foro en nombre del Colegio de Registradores de la Propiedad y Mercantiles de España . El objetivo es doble: 1 . En primer lugar, poner de manifiesto que el Colegio de Registradores de España es un agente tan sensible como otros colectivos a la imperiosa necesidad de: • Defensa del suelo rústico . • Una agricultura que respete el medio ambiente, garantice el suministro de alimentos de calidad, reduzca su contribución al calentamiento global y mantenga la biodiversidad, los recursos hídricos, etc . Es por ello que el Colegio cuenta con un grupo de trabajo del que formo parte, donde estudiamos y valoramos fomentar la tutela registral de distintas figuras para favorecer su implantación . En este sentido están: la inscripción del arrendamiento de fincas rusticas; la constancia en las fincas rústicas de elementos que las doten de una publicidad especial de modo que sean visibles sus especiales características ambientales . . .; la creación de un tipo de figura empresarial que dé tutela al empresario agrícola y constancia en la hoja social de cada empresario de las subvenciones del mismo; la posibilidad de que el registro pudiese proporcionar etiquetas medioambientales o sellos de garantía de calidad, y algunas otras cuestiones que espero poder exponer a lo largo de esta ponencia . 2 . En segundo lugar, trasladarles que el Colegio de Registradores de España está a disposición de la Administración . Contamos con una red de aproximadamente 1 .200 oficinas a lo largo de la geografía española, servidas por profesionales que cuentan con una gran preparación y con un conocimiento específico de la legislación europea, estatal y específica de cada Comunidad Autónoma donde se halla el registro . El desarrollo económico, jurídico y social de un país depende de un eficiente sistema jurídico territorial e hipotecario; sin él nunca sería posible una economía competitiva y dinámica y es esa economía sostenible la que ayudará en la adecuada evolución de la agricultura y las estructuras agrarias . El excelente programa de desarrollo rural sostenible para el periodo 2010- 2014 en aplicación de la Ley 45/2007 podría materializarse en la prestación de servicios concretos por parte de los Registros de la Propiedad, Mercantiles y de Bienes Muebles en aras del servicio público que estamos llamados a desempeñar, de tal modo que se elimine burocracia al empresario del mundo rural y ayude a la administración en estos momentos en que los servicios públicos ven mermados sus presupuestos . Estoy segura de que podríamos aliviar la carga administrativa que en ocasiones pueda suponer el desarrollo de los programas . Las pequeñas explotaciones tienen una capacidad de cofinanciación limitada y un 4 . Las nuevas aportaciones del registro de la propiedad para una eficiente aplicación 51 acceso restringido a los créditos . A veces, la maraña de procedimientos que deben negociarse agota a quien sería el destinatario natural de los mismos . En general, los productores a pequeña escala están mal aconsejados y en ocasiones no reciben el apoyo necesario para acceder a los programas . Es aquí donde entendemos que el Registro puede prestar una inestimable colaboración a la Administración del Estado y de las Comunidades Autónomas Es ésta una materia donde todos perdemos o ganamos y donde está en juego el futuro de nuestro territorio y de nuestra propia calidad de vida . De cualquier modo, con la misma provisionalidad con la que los agricultores tienen asignados sus derechos, deben tratarse algunas de las afirmaciones y sugerencias . Queremos resaltar que, al igual que el resto de los agentes, seguiremos avanzando hasta elevar a definitivas aquéllas de las consideraciones que lo merezcan, y hasta desterrar aquéllas que se hayan revelado como poco útiles . En lo hasta aquí expuesto no puede desconocerse que el Colegio de Registradores constituye un excelente observatorio de muchas de las situaciones que anticipan o demandan cambios en nuestra economía . Piensen ustedes que la estadística inmobiliaria permite constatar, por ejemplo, el número de transmisiones de fincas rústicas, cuántas de ellas se declaran como de regadío, la extensión de las mismas, el porcentaje de hombres o mujeres titulares de las mismas y, además, distribuir todas estas situaciones por provincias, comparar dichos porcentajes con el volumen de fincas urbanas . . . En el ámbito mercantil, podemos constatar cuántas de las sociedades de capital inscritas tienen un objeto social que abarque la explotación agrícola y pecuaria u otros objetos como la industria alimentaria que pudieran ser interesantes desde el punto de vista de la agricultura, ver cuándo este objeto es un objeto exclusivo y cuándo es un objeto multifuncional y podríamos contrastar estos datos con las explotaciones que la administración tiene controladas y ver los comportamientos que presentan unas y otras . . . El Colegio de Registradores, sensibilizado con el problema, sugiere las siguientes propuestas: A . La primera es la relativa a “Una adecuada Ordenación del territorio orientada a la protección de la naturaleza y sus recursos” . B . La segunda: “Búsqueda de un nuevo estatus para el agricultor”. Comenzaré en cada caso realizando un análisis de la situación y a continuación propondré líneas de actuación . 52 Belén Madrazo Meléndez A . UNA ADECUADA OrdENACIóN dEL TErrITOrIO ORIENTADA A LA PROTECCIÓN DE LA NATURALEZA Y SUS RECURSOS A.1. Naturaleza y sus recursos El deterioro progresivo de la naturaleza y del medio ambiente es tan evidente que reclama la adopción de medidas eficaces que pongan coto a las infracciones que se cometen . La escasez del suelo y el aumento de la población son factores que concurren en la creciente necesidad de ordenar el territorio para evitar que se destinen a actividades superfluas suelos que deberían mantenerse en su esfera normal de producción de alimentos, para la creación de espacios naturales, o como destinos forestales y ganaderos . Hoy, la lucha entre el suelo natural o agrario y el suelo urbano, industrial y turístico, supone una serie de usos contradictorios en los que generalmente salen perdiendo los elementos naturales . Observamos que el progreso se basa en una dominación de la tecnosfera sobre la biosfera y que se da preferencia al conjun- to urbano industrial sobre el suelo rural, al que se considera como un espacio residual y de menor valor . El problema se agrava en el suelo cercano a las grandes ciudades o situado junto a fáciles vías de comunicación, conocido como suelo periurbano. Este suelo no está destinado a los agricultores, sino a los inversores que saben que, con un poco de tiempo, su valor se multiplicará sin otro mérito que el de la paciencia . Esto es, precisamente, lo que debemos evitar, sometiendo el territorio a una debida planificación mediante ordenaciones racionales y normas que se plasmen en leyes que impidan que las tierras más fértiles corran peligro cuando concurran: • Demanda de suelos . • Acumulación de personas . • Acumulación de capital . Vemos que el primer motivo que impulsa la ordenación del territorio es el aumento de población y la escasez del suelo. Otro factor que impulsa la ordenación del territorio es la idea de una propiedad sometida a determinaciones encaminadas a su utilización más racional, no sólo desde el punto de vista económico, sino también desde el social . Dicha ordenación ha de contar con los instrumentos jurídicos necesarios para optimizar la utilización de las clases de suelo, ya sea para cultivo, edificación o defensa del medio ambiente . Toda ordenación resulta justificada cuando prima el bien común sobre los intereses particulares . Por ello, entiendo que una adecuada Ordenación territorial debe apoyarse en instrumentos jurídicos sólidos y contar con una planificación urbanística racional . La Ley española 45/2007 para el desarrollo sostenible del medio rural se refiere en el artículo 2 a uno de los objetivos, el de facilitar el acceso a la vivienda en el mundo rural; el artículo 3 contempla la definición de medio rural, zona rural y municipio rural de pequeño tamaño, siendo éste aquel que posea 4 . Las nuevas aportaciones del registro de la propiedad para una eficiente aplicación 53 una población residente inferior a los 5.000 habitantes; el artículo 33 titulado “Urbanismo y vivienda” contempla una serie de medidas como el fomento de la rehabilitación de viviendas y edificios y como la declaración de áreas de rehabilitación en los municipios rurales, con el objeto de recibir las oportunas ayudas para su recuperación. Si pensamos que los Registros de la Propiedad están organizados territorialmente, que en cada uno de ellos se llevan ordenadamente los libros correspondientes a las fincas de cada municipio y que el registrador está en perfecta comunicación con el secretario municipal o con los responsables administrativos de cada municipio, de cada provincia y de cada Comunidad Autónoma, podemos pensar en la ordenada labor que puede realizarse en lo relativo a la protección de los inmuebles dentro de cada demarcación territorial . En estos momentos, el Colegio de Registradores está inmerso en un proyec- to para identificar gráficamente cada una de las fincas inscritas, lo que servirá de base para poder identificar cuáles de ellas, a tenor del municipio, zona o medio rural, deben publicitar unas características especiales, y lo que podrá permitir que, una vez que tengamos dibujado el territorio inscrito, podamos superponer sobre él capas de información tales como los planes de ordenación urbanística; si esto se constatase, piensen ustedes en el control que a través de la calificación podrá ejercerse en relación con las características urbanísticas o tipologías especificas del suelo de cada finca . Este es un tema especialmente conectado con la publicidad registral y el contenido de la misma, al que me referiré más adelante . Por otro lado, el acceso a la vivienda en el mundo rural pasa por buscar unas formas especiales de financiación para el beneficiario y por constatar la naturaleza especial de esa forma de adquisición, de modo similar, por ejemplo, a lo que se hizo en su día con los lotes de colonización, o con las adjudicaciones municipales que se efectúan para que una determinada empresa se instale en un polígono, que van acompañadas de una serie de limitaciones para evitar la especulación del empresario, destinadas a fomentar la estabilidad económica y a mantener empleo . Desde nuestra posición registral, no pretendemos hacer una defensa del suelo rústico con tintes bucólicos . Se trata de resaltar su papel e importancia en una racional ordenación del territorio, en atención al destino del mismo, que es primordial para la vida humana y la conservación de la naturaleza . El suelo no urbanizable es algo más que un suelo residual . No se trata de un mero suelo potencialmente edificable, sino que debe constituir una reserva agrícola, forestal y medioambiental, y ser el hábitat de especies animales y vegetales para el correcto mantenimiento de los ecosistemas . Debe procurarse que la definición de los suelos en todas las leyes agrarias tenga una orientación social de la propiedad, de modo que las tierras sean explotadas con criterios técnicos y económicos apropiados a su destino agrario más idóneo . Asimismo, es necesario que en las explotaciones de aprovechamiento agrario se realicen las transformaciones y mejoras necesarias para explotar los recursos naturales de manera sostenible . Si se debe proteger el suelo rústico es para que el empresario obtenga de él los frutos o productos destinados al sustento de la humanidad . Ello no quiere 54 Belén Madrazo Meléndez decir que toda la tierra rústica deba ser cultivable . A veces se cometen exageraciones, incluso sanciones pecuniarias y expropiaciones por considerar insuficientemente cultivadas tierras que en realidad no eran rentables . La economía agraria ha hecho cambiar el ritmo a la agricultura empresarial . Debe procurarse seleccionar las explotaciones primando las que sean productivas y estableciendo el abandono de la explotación de las tierras que no lo sean, pudiéndose dedicar éstas a pastos, bosques o a la mera conservación del hábitat humano y de los recursos ambientales . En estos momentos, una adecuada estrategia territorial debe obviar la tradicional separación urbano/rural y plantear encaminarnos hacia un sistema polinucleado y en red, con núcleos compactos de diferente tamaño, relacionados por densas y buenas infraestructuras de transportes y telecomunicaciones (teléfono, Web), donde la elección del lugar de residencia no esté condicionada por la dificultad de acceder a todo lo que la sociedad moderna ofrece . Entiendo que debemos concebir el medio rural en términos de espacio y no conforme a la tradicional idea del campo y sus habitantes . Debemos superar el clásico modelo según el cual la actividad y la población se acumulan en unos sitios hasta congestionarlos, mientras que en otros impera la desertización, resultando en ambos una baja calidad de vida . Debemos buscar un modelo donde la población esté distribuida en el territorio en asentamientos de diferente tamaño y con similares oportunidades . El Registro es el instrumento adecuado para constatar la adecuada ordenación territorial que deberán llevar a cabo los Estados . En cuanto a la propuesta de defensa del suelo rústico, destacaré como ejes fundamentales de la misma: La conservación de las fincas y de las explotaciones agrarias La imperiosa necesidad de defender el suelo habitable y, en particular, el suelo rústico, agrícola y de cultivo, frente a la invasión de otros usos y la abusiva división y parcelación que se hace del mismo, determinan que el Registro sea un instrumento que no sólo afirma la titularidad de los bienes inmuebles y sirve de base para la seguridad del tráfico jurídico, sino que también garantiza la legalidad de los negocios que recaen sobre las fincas . La calificación de dichos negocios por parte de los Registradores constituye un efectivo control de la legalidad, de tal modo que sólo podrán realizarse e inscribirse aquellos que no contravengan las normas establecidas . La ordenación del territorio deberá ir acompañada de los instrumentos necesarios de desarrollo del mismo de modo que: Se fije cuándo por su superficie y su cultivo una finca deba ser indivisible, teniendo en cuenta que serán las características de cada una de las zonas de un país las que determinarán que haya tantas clasificaciones de fincas indivisibles como tipologías distintas susceptibles de haber podido ser clasificadas por los agentes adecuados (biólogos, geógrafos, topógrafos, veterinarios, ingenieros, economistas . . .) . 4. Las nuevas aportaciones del registro de la propiedad para una eficiente aplicación 55 Por ello, entiendo que en defensa del suelo rústico es necesaria una adecuada configuración de la tipología de cada una de las fincas o porciones inscritas, de tal modo que se expresen, además de su situación concreta y su extensión, las características particulares, tales, por ejemplo, si es de secano o regadío, el tipo de regadío, el cultivo concreto e incluso el momento de la iniciación del mismo. Pensemos que no todos los cultivos aguantan indefinidamente en la misma explotación y que, después de años de un tipo de cultivo, necesariamente tendrá que ser sustituido por otro de otras características. También debería constatarse la divisibilidad o indivisibilidad, así como la unidad mínima de cultivo existente en la zona, de modo que sólo con posterioridad pueda ser susceptible de actos de segregación o división respetando esa unidad. Podríamos plantearnos incluso un nuevo concepto de indivisibilidad atendiendo no sólo a la extensión de la superficie para determinar su indivisibilidad, sino a la función del cultivo que se realiza, ya que podría plantearse un tipo de superficie mínima en función de la productividad de un tipo de cultivo. El reglamento comunitario 1782/2003 reconoció el efecto medioambiental positivo de los pastos permanentes, por lo que sería aconsejable que, una vez identificados los mismos, se constate en el registro su tipología especial para prevenir su transformación masiva en tierras de cultivo. Desde la adopción del Reglamento Europeo 1782/2003, derogado por el reglamento n.º 73/2009 de 19 de enero, el sector agrícola ha tenido que hacer frente a una serie de nuevos y exigentes desafíos como el cambio climático, la creciente importancia de la bioenergía, la necesidad de una mejor gestión del agua y una protección más eficaz de la biodiversidad, ésta última era una de las demandas del comisario europeo Dacian Ciolos tras el debate publico en torno a la PAC. Ya, a raíz de los grandes problemas relacionados con la escasez del agua y la sequía, el Consejo consideró en sus conclusiones sobre escasez del agua y sequía de 30 de octubre de 2007 que los temas vinculados a la gestión del agua y de la agricultura deberían tratarse con mayor atención. El artículo 25 de la Ley 45 contempla una serie de medidas para la eficiencia de los recursos hídricos entre las que se encuentran: • La reducción y prevención de la lucha contra la contaminación difusa de aguas subterráneas y superficiales. • Protección de recuperación del dominio público hidráulico. • Cumplimiento de los caudales ecológicos. • Ayuda para la retirada de tierras en regadío o reducción de la dotación en zonas con escasez de agua. El Colegio de Registradores, sensible al problema, estudia la posibilidad de constatar en las fincas la existencia de toda la información grafica relativa a los recursos hídricos. Así, por ejemplo, la existencia de una toma de agua o el caudal ecológico del río de que se abastece dicha toma de agua; la presencia de aguas subterráneas; la proximidad con un acuífero; los humedales; el riesgo de inundabilidad en la zona... En la misma línea, y desde el punto de vista mercantil, si tenemos identificados los objetos sociales de las empresas (es decir, las 56 Belén Madrazo Meléndez actividades a las que se dedican) sabremos cuáles de ellas deben verter agua para su desarrollo y, por tanto, cuáles de ellas deberían cumplir una serie de requisitos medioambientales . Nuestros espacios protegidos son superiores al promedio de los espacios europeos . La Red Natura 2000 afecta al 28% de territorio español (aproximadamente unos 14 millones de hectáreas, de las cuales el 25% es superficie agraria útil) . En las cuales hay 561 ZEPA (zona especial de protección de aves y 1381 LIC (lugares de interés comunitario) . El territorio que recibe mayor protección es el que está situado por encima de los 1 .500 metros de altitud . Contamos, además, con 38 reservas de la biosfera, tan sólo por detrás de USA con 47 y la federación Rusa con 39 . Vemos que España cuenta con una riqueza paisajística notable que aglutina 1 .262 unidades de paisaje situadas en su inmensa mayoría en gran parte de las zonas rurales . La declaración de un espacio protegido es un paso más en la gestión del territorio como espacio ambiental, y de ahí los convenios existentes en el Colegio Nacional de Registradores y los departamentos de medio ambiente de las distintas comunidades autónomas para conseguir que esas capas de información ambiental se constaten en los registros, de modo que a la nota simple informativa de una finca se acompañe la riqueza medioambiental de ésta y por tanto se publicite el papel que presta en la defensa de la naturaleza . Debemos desdeñar la pacata lectura realizada desde muchos sectores de que ello implique una pérdida de oportunidades . Si hasta ahora me refería a la conservación de las fincas, a la defensa del suelo rústico y la función social de la propiedad, permítanme referirme a la labor que desde los registros podemos prestar mediante la publicidad registral . El Registro, a través de la publicidad registral, exterioriza y legaliza las situaciones jurídicas que recaen sobre fincas, bien sean situaciones dominicales o de otros derechos reales (usufructo . . .) manifestando, sobre todo, las limitaciones civiles o administrativas que deban publicarse para la seguridad jurídica . La publicidad registral origina una cognoscibilidad, una posibilidad de conocer las delimitaciones de una finca determinada o las incidencias de una empresa . El historial registral de cada finca pasa así a constituir una radiografía rigurosa de ésta, pero con memoria retrospectiva, de modo que el historial registral de una finca, de una explotación o del propio empresario sea como el historial médico de una persona . En el tema de la publicidad, me gustaría comentarles brevemente los esfuerzos realizados por el Registro Español desde que, tras la reforma de nuestra legislación hipotecaria, se exigiese, junto con la información literal de la finca, una representación gráfica de la misma . Hoy, nadie duda de que una auténtica seguridad jurídica necesita en los tiempos actuales de una realidad gráfica que se apoye en los pronunciamientos registrales, del mismo modo que hoy ya no es suficiente saber quién es el propietario, sino, también, la función social que cada propiedad debe cumplir, pues el derecho de propiedad privada de un inmueble, aunque sigue siendo un derecho subjetivo privado, tiene un fuerte componente público . 4 . Las nuevas aportaciones del registro de la propiedad para una eficiente aplicación 57 Es aquí donde los esfuerzos realizados por el Registro Español, asociando a la base gráfica de nuestras fincas información asociada, cumple una inestimable labor . Por poner ejemplos concretos, les diré que la información proporciona conocimiento sobre la cercanía con la costa y, por tanto, sus limitaciones urbanísticas; la existencia de suelos contaminados (en este campo algunos registros del país vasco, Cataluña, Valencia y Baleares proporcionan información al respecto); el tanto% de la contaminación atmosférica; el mapa de ruidos, la contaminación lumínica, todo lo relativo a la protección de los recursos hídricos a los que antes me refería, y la existencia de especies animales o vegetales protegidas en la zona . Si, en principio, pudiera sorprendernos la presencia de todo este conjunto de información, más propia del derecho administrativo y, por tanto, en la órbita del Derecho Público, dentro de una institución reguladora de la propiedad privada, no debemos olvidar lo que en las últimas décadas del siglo XX se ha dado en llamar “la orientación ecológica del Derecho” . La naturaleza y sus recursos han dejado de ser objetos sobre los que se dispone sin límite y se actúa con afán de explotación, para reconocer en ellos a sujetos sobre los que no puede disponerse, con arreglo a criterios científicos que imponen sus propias exigencias . Por ejemplo, en la legislación forestal, existe el concepto de especies protegidas sobre las que no puede disponerse; en la legislación de aguas, el concepto de caudal ecológico nos viene dado por la existencia de especies y recursos que habitan en el curso del agua de que se trate; en la legislación sobre fauna silvestre, se contemplan distintas especies protegidas . Esta pretendida orientación ecológica del derecho es imprescindible, ya que los recursos y elementos no pueden expresar en ningún caso sus exigencias ecológicas . Ningún curso del agua, ninguna concesión administrativa nos dirá cuál es su caudal ecológico, ningún oso nos dirá cuál es su hábitat . Tampoco los bosques hablarán para decirnos cuáles son las especies arbóreas protegidas que sean autóctonas. debemos ser los seres humanos quienes sobre la base de un conocimiento científico, fijemos su regulación y la plasmemos en las oportunas leyes . Y es mediante este tipo de publicidad asociada a una finca donde el Registro, —permítaseme la osadía— puede convertirse en portavoz de la naturaleza y sus recursos . B . BúSQUEDA DE UN NUEVO ESTATUS PARA EL AGRICULTOR Íntimamente ligados a la naturaleza y sus recursos están la agricultura y los agricultores, que precisan de la ayuda de todos . Pero, para que la ayuda que les prestemos sea satisfactoria, es necesario conocer el contexto de la agricultura europea e incluso de las necesidades existentes más allá de Europa . La agricultura viene perdiendo peso en España desde hace décadas, ya que a su natural retroceso económico se ha sumado un claro declive social y técnico . Está poco valorada y cada vez el relevo generacional es más difícil . Debemos 58 Belén Madrazo Meléndez promover y apoyar un modelo de desarrollo menos dependiente de la construcción y de otros sectores . La agricultura, junto con la energía, podría convertirse en los sectores estratégicos en estos momentos . La agricultura y los alimentos En septiembre de 2000, la Asamblea General de Naciones unidas aprobó la Declaración del Milenio, en la que se plasman ocho conjuntos de objetivos para una perspectiva de 15 años . El objetivo número 1 era reducir a la mitad la pobreza extrema y el hambre, y el objetivo número 7 consistía en integrar los principios del desarrollo sostenible en las políticas nacionales y globales . Casi al mismo tiempo, la Unión Europea aprobó la Agenda 2000 y puso en marcha la reforma de la PAC más importante que se ha producido desde su implantación allá por los años 60 del siglo pasado . Esta reforma guarda estrecha relación con los acuerdos sobre la agricultura en la Organización Mundial del Comercio (OMC) y con el proceso de adhesión a la unión de los países del Este . A los pocos años de producirse la Declaración del Milenio, ya se dijo que el objetivo número 1 no iba a poder cumplirse . El director general de la FAO (Organización Mundial de la Alimentación) J . Diouf afirmaba que los propósitos de reducir el hambre establecidos para el año 2015 son imposibles de cumplir por la comunidad internacional. Asimismo, afirmaba que, de seguir así las cosas, el objetivo se alcanzará en el 2050. Comenzaba diciendo que la agricultura está vinculada a la capacidad de un país para abastecer de alimentos a la población doméstica . La futura reforma de la Política Agrícola Común de la Unión Europea tiene especial importancia en España como potencia agrícola Europea y como segundo país receptor de fondos agrícolas comunitarios . El comisario europeo Dacian Ciolos, en sus conclusiones de julio de 2010, tras el debate público en torno a la PAC, indicaba que la Unión Europea debería: Conseguir que la PAC garantice la seguridad alimentaria. Seguir empujando a los sectores competitivos en la agricultura europea reforzando la innovación y la difusión de la investigación. Crear condiciones de competencia leal entre los productos nacionales y los importados. Introducir transparencia en la cadena alimentaria y dar un mayor peso a los productores. Evitar que las economías o las capacidades de producción alimentaria de los países en desarrollo, se vean perjudicadas; ayudar a combatir el hambre en el mundo. La PAC está plagada de referencias al desarrollo sostenible y armónico, al desarrollo rural, a la tutela al medio ambiente y al paisaje, es decir, a la multifuncionalidad de la explotación agrícola en relación con la seguridad alimentaria . 4 . Las nuevas aportaciones del registro de la propiedad para una eficiente aplicación 65 rústicas puede no ser en principio tan interesante para el sector bancario como las fincas urbanas, debe tenerse presente la posibilidad de que el empresario pueda dar en garantía otro tipo de bienes muebles . Es aquí donde quiero referirme al Registro de Bienes Muebles Español y al espectacular papel que puede desempeñar, como ocurre en la actualidad con otros sectores empresariales . El Registro de Bienes Muebles se creó en España a finales de los años 90, tiene carácter territorial y abarca la totalidad de los actos que se desarrollan en una provincia . Así, por ejemplo, son comunes aquellos casos en que el empresario adeuda una cantidad de impuestos a alguna administración y para garantizar la devolución de los mismos, los cuales a su vez le resultan necesarios para el desarrollo de su actividad, lo que hace es pignorar la maquinaria, constituyendo sobre la misma una garantía mobiliaria . En nuestro Derecho, y en materia de bienes muebles, que es por definición todo lo que no es inmueble, es decir, que abarcaría desde una cosechadora a un rebaño, las participaciones sociales de una empresa, la cosecha esperada o una patente . . . se distinguen dos tipos de garantías, según se trate de bienes perfecta o fácilmente identificables, como un vehículo que se individualiza por su matrícula o bastidor, o difícilmente identificables, como una partida de cebollas, un rebaño de ovejas o los pollos de una granja . En el primer caso, son objeto de hipoteca mobiliaria; en el segundo, de prenda sin desplazamiento de la posesión . Puedo decirles que en la provincia a la que pertenezco y en el Registro del que soy titular, como formula para obtener crédito, se hayan hipotecados, por ejemplo, los telesillas de una estación de esquí, varios miles de litros de un vino de una conocida bodega, la partida de carne congelada de un matadero de la zona, o una tonelada de cebollas de una explotación agrícola . Creo que, ahora más que nunca, las garantías mobiliarias pueden ser una fórmula para favorecer el desarrollo agrícola y, con él, la continuidad de nuestros recursos . Asegurando y reforzando el medio rural contribuimos a la anhelada sostenibilidad . En el registro de bienes muebles tienen cabida actos relativos al dominio y negocios traslativos sobre bienes muebles . Es éste un registro en el que tendrían cabida y tutela los derechos al pago único derivados de la PAC . El pago único puede definirse como un derecho subjetivo patrimonial que proporciona la posibilidad de participar en el régimen de la política agraria comunitaria y que podrá ser tutelado por la justicia ordinaria . Es un bien patrimonial del empresario, que puede transferirse con o sin tierra por compraventa y sólo con tierra cuando se transfiera por vía de arrendamiento . Se trata de un objeto incorporal, una suerte de crédito frente a la Administración Pública, consistente en una prestación dineraria periódica —anual para ser más exactos— y de cuantía indeterminada, pero anualmente determinable conforme a la regulación aplicable . En suma, tiene un gran parecido con un derecho de crédito ordinario, pero no llega exactamente a serlo por cuanto depende del cumplimiento por parte del 66 Belén Madrazo Meléndez agricultor de una amplia serie de obligaciones, cuyo exacto cumplimiento permitirá la determinación exacta de la asignación definitiva . Es un derecho sobre cosa incorporal semejante a un crédito dinerario, periódico, transmisible por cualquier título y accesorio de un número de hectáreas en el caso del arrendamiento . Como objeto de derecho es una cosa mueble, incorporal y desprovista de inherencia a los demás elementos de la explotación agraria, por lo que podemos preguntarnos si además de ser transmisible puede ser pignorable o hipotecable como los demás elementos de la explotación . Ahora que vemos la necesidad demandada desde organizaciones internacionales de dar transparencia y publicidad a lo relativo a la PAC y la percepción de la subvenciones, sería un buen momento para buscar una fórmula que pudiese ligar los folios registrales en el caso de las fincas, o las hojas sociales en el caso de los agricultores o las explotaciones, con las subvenciones que estos reciben y que en definitiva constituyen un instrumento para la defensa de la economía agrícola española . La nueva orientación de la PAC es una buena ocasión para España, donde dos explotaciones del mismo tamaño no reciben las mismas ayudas dependiendo de la región o el cultivo . El fomento de las medidas incluidas en el segundo pilar es una oportunidad para tomar decisiones estratégicas . En algún momento, tendremos que asumir que el argumento de la carga histórica es débil, ya que los pagos directos responden a datos históricos que poco o nada tienen que ver con las actuales demandas medioambientales . Los pagos deberán responder a criterios actuales y no históricos, resulta injustificado para la opinión pública que el valor medio del PU en Andalucía sea tres veces más alto, por ejemplo, que en Madrid . Si, como he pretendido exponer, se comprende la necesidad de buscar una fórmula empresarial adecuada para fomentar y proteger al empresario agrícola, el Registro Mercantil puede convertirse en un instrumento al servicio de los ciudadanos y de la administración que garantice el cumplimiento empresarial de una serie de requisitos medioambientales . La actual legislación contra la contaminación arranca en la llamada sociedad postindustrial, que vio el lado oscuro del progreso y los efectos negativos de la industrialización . Debe tenerse en cuenta que la contaminación no sólo procede de la industria o de las plantas industriales . Por ejemplo, en los procesos de urbanización y concentración, los asentamientos de población plantean problemas muy agudos en lo relativo a la generación y gestión de residuos . No hace muchos años, la mayoría de las explotaciones agropecuarias, por reparar en alguno de los sectores de actividad, eran pequeñas explotaciones familiares que no generaban apenas residuos . El cerdo de la casa, por poner un ejemplo gráfico, consumía y transformaba los desperdicios . En España, esta unidad de explotación ha desaparecido prácticamente del paisaje agropecuario dominado por grandes explotaciones con un marcado carácter industrial, con una gran capacidad productiva, pero también con un potencial contaminante y de generación de residuos que plantea agudos problemas . 4. Las nuevas aportaciones del registro de la propiedad para una eficiente aplicación 67 La contaminación depende de las decisiones que sobre ella se adopten. No es una fuerza indómita de la naturaleza, si bien existen factores naturales que con independencia de la actividad humana contribuyen a propagar la contaminación, como las condiciones atmosféricas, viento, avenidas de aguas o estiajes. Los elementos contaminantes proceden de instalaciones y actuaciones debidas a decisiones humanas. La contaminación no tiene su origen en la naturaleza y sus recursos, sino en la tecnología que la sociedad ha desarrollado para explotar estos y dominar el medio natural. Ello origina una difícil dicotomía, porque no podemos olvidar que el progreso en distintos sectores (alimentario, energético, sanitario, transportes) pasa por el desarrollo tecnológico. La contaminación está y debe seguir estando bajo el dominio de las decisiones humanas. Desagraciadamente, la contaminación alcanza dimensiones planetarias. El desafío de su control debe, consecuentemente, ser resuelto por vía de cooperación entre los Estados. Existe ya, sin perjuicio de ser fuente de permanente estudio, una legislación medioambiental conformada por la legislación de diferentes sectores: aguas, atmósfera, residuos que señalan los niveles de contaminación permitida. Una de las características principales de la PAC es la importancia que se le concede al medio ambiente como uno de los principales argumentos para justificar el apoyo a la agricultura europea. Los objetivos medioambientales consisten en fomentar prácticas agrícolas que protejan el medio ambiente y el espacio rural, aumentando la sostenibilidad de los ecosistemas agrarios, previniendo la degradación y contaminación del medio ambiente. Para alcanzar todos estos objetivos, el primer apoyo consistió precisamente en el cambio de modelo iniciado en los años 90, el desacoplamiento del pago, es decir, la eliminación a la referencia de la productividad, lo que acabó con alguno de los riesgos de la intensificación; el segundo apoyo es la llamada eco condicionalidad, que es la principal herramienta para que los agricultores cumplan con una serie de requisitos básicos, algunos de carácter medioambiental. Sin embargo, la evaluación ambiental como consecuencia de la introducción de la eco condicionalidad es escasa, debido, entre otras circunstancias, a la dificultad de medir su efecto. En ocasiones, por el poco tiempo transcurridos desde algunos programas. Los programas ambientales absorben un tercio del presupuesto comunitario. Sin embargo, las ayudas que hasta el año 2000 habían ido creciendo paulatinamente se han estancado y las diferencias de aplicación son muy importantes entre los distintos países. Así, por ejemplo, el porcentaje de suelo agrícola de Austria integrado en estos programas es del 82%; en Finlandia, del 99%; mientras que en España está en el 9%, lo que sitúa a nuestro país un 24% por debajo de la media comunitaria. Si hablamos de eco condicionalidad, el término en relación con el Pago Único consiste en la retribución a los productores por los servicios ambientales positivos que prestan a la sociedad, lo cual es muy discutible porque, en primer lugar, el cálculo del PU por explotación no se hizo por la aportación realizada por cada explotación a la mejora medioambiental, y según un informe del año 2008 del Tribunal de Cuentas los estados miembros no han asumido su responsabilidad en lo que respecta a la puesta a punto de sistemas de control y sancio- 68 Belén Madrazo Meléndez nes eficaces . No existe una adaptación entre condicionalidad y el desarrollo rural . En definitiva, no está claro cuáles son las obligaciones de las explotaciones y los controles son defectuosos . Existen resultados lógicamente positivos en el seno de la UE en el cumplimiento de estos objetivos, ya que ha aumentado la agricultura ecológica, la agricultura orgánica, en el contexto de la total superficie agraria útil, aunque de nuevo el promedio de España esta por debajo de la media comunitaria . En este momento, es importante insistir en las funciones no agrarias de la agricultura, que serían la contribución al mantenimiento del mundo rural y el medio ambiente . En lo que se refiere a éste, a veces la mayor intensificación ha ocasionado algún efecto negativo, ya que la agricultura consume más del 60% del agua y el 3% de la energía, generando el 11% de la emisión de gases y el 93% de amonio, lo que provoca daños puntuales . En relación con la condicionalidad o con el cumplimiento de unos requisitos medioambientales, el Registro puede realizar una función proactiva, estimulando e informando a las sociedades agrarias o de cualquier otra naturaleza de la legislación ambiental que les resulta aplicable por el sector concreto de actividad que realizan; pero, además, puede desarrollar un innegable papel al servicio de las administraciones, que son quienes deberán ejercer el control, exigiendo, por ejemplo, para determinados actos de las empresas, como los depósitos contables, algún tipo de auditoría medioambiental especial . O, sencillamente, la acreditación del oportuno expediente visado por la autoridad administrativa pertinente que determine que la empresa cumple con las normas técnicas en materia medioambiental . Sería deseable que ni siquiera fuese la empresa la que acreditase el cumplimiento de las normas mínimas, sino que pudiera establecerse un sistema por el que los Registros Mercantiles, en conexión con las Administraciones oportunas, pudiesen en cada caso dar publicidad del cumplimiento de los trámites realizados por parte de las empresas y que, en el caso de no hacerlo, ello motivase algún tipo de cierre registral . Esta medida facilitaría al empresario que cumple y que no necesitaría acreditar ante otra instancia el cumplimiento de la normativa aplicable, a la vez que entronca con la reivindicación de la ventanilla única y con los sellos de calidad medio ambiental . El Registro puede ser el instrumento que, partiendo de la calificación del objeto social, traslade el mismo a la Administración competente cuando sea necesario por el sector concreto de actividad, y publicite el cumplimiento de los trámites por parte del empresario, realizando un servicio a la administración, al empresario y a la sociedad misma . Esto fomentará la competitividad de las pequeñas explotaciones agrarias, pudiendo incorporarse a la publicidad registral la existencia de sellos de calidad, de seguridad alimentaria, de agricultura ecológica . . . Por último, me gustaría comentarles la utilidad de establecer algún tipo de conexión entre el Registro Estatal de emisiones y fuentes contaminantes (PTRT) que recoge la información sobre las emisiones de sustancias contaminantes al agua, a la atmosfera y al suelo, así como las transferencias de residuos fuera del emplazamiento de los complejos industriales . 4 . Las nuevas aportaciones del registro de la propiedad para una eficiente aplicación 69 La materia relativa al mismo esta regulada por el RD 508/2007 . Estudiando la estructura y funcionamiento del mismo, entiendo que sería fácil establecer algún tipo de colaboración entre los Registros Mercantiles de cada provincia y el órgano con competencia medio ambiental dentro de cada Comunidad Autónoma, de modo que pudiésemos cruzar y completar información relativa a ese complejo industrial y que ello redundase en una mayor trasparencia y operatividad . No olviden ustedes que la inscripción de todas las empresas es constitutiva . Es decir, todos los complejos industriales se encuentran registrados con una denominación social o varias y desde el momento en el que acceden al Registro, el registrador tiene controlada la actividad social realizada . A partir de ahí, podríamos enlazar con la potencial contaminación que la misma pudiera generar, en definitiva colaborar a mantener el control y la transparencia necesaria para la defensa del medio ambiente . Hasta aquí hemos visto cómo el Registro de la Propiedad, Mercantil y el Registro de Bienes Muebles pueden ser instrumentos al servicio de la sostenibilidad . Refiriéndome a todos ellos puedo afirmar: 1 . El Registro cumple una función de defensa y respeto de la ordenación territorial . El destinatario del Registro no es sólo el particular que acude a él para creerse más seguro, ni el que quiere enterarse de la fortuna del deudor, o de los beneficios de una empresa . El destinatario es la sociedad entera, la cual debe conocer las situaciones jurídicas con fines de seguridad bienestar y orden . 2 . El Registro como institución debe servir públicamente y de forma intertemporal las diferentes etapas por las que atraviesa la economía de la propiedad . Es una institución que permite, con carácter de permanencia en el tiempo, garantizar el derecho de la propiedad, sea éste de carácter individual o social . 3 . Las doctrinas de la función social de la propiedad, del bien común, del abuso del Derecho, del nuevo Derecho Agrario, han pasado de la esfera de la teoría al orden práctico de la legislación y los hechos . De una propiedad privada entregada a su libérrimo arbitrio por el liberalismo económico, se ha transcurrido a una propiedad de marcado matiz social o interés público que impone nuevos deberes a los propietarios en aras del interés común . Las necesidades sociales y la función social que la propiedad debe cumplir encuentran en la institución del Registro y en su sistema el instrumento más apto y el auxiliar más idóneo para el desarrollo práctico de las funciones que las modernas concepciones requieren . 4 . El registrador es el funcionario especializado a quienes las leyes atribuyen competencia para el control de la legalidad en las actuaciones inmobiliarias y de ordenación del territorio . El Registrador ejerce la función con independencia y bajo su responsabilidad, aunque sujeto a la revisión de sus actos a través del recurso gubernativo y judicial . Las 70 Belén Madrazo Meléndez administraciones públicas y la sociedad pueden tener un magnífico resorte en la calificación registral, convirtiéndola en un instrumento para que se cumplan del modo más efectivo los postulados de la política territorial plasmados en las leyes. Si el registrador juzga sobre la legalidad de los actos que se le presenten documentados y, en consecuencia, inscribe o deniega, el control no puede ser más eficaz y seguro para los fines públicos en los que la comunidad tiene el mayor interés. Además, se trata del resorte más económico para las Administraciones; éstas no precisan nuevos órganos especiales para controlar la legalidad y disciplina territorial, pues se la aseguran a través del registro, sin ningún coste. CONCLUSIONES Una de las nuevas herramientas de gestión en pro del desarrollo rural es “la custodia del territorio”, que busca iniciativas voluntarias de conservación de la naturaleza, del paisaje y del patrimonio que conforman nuestros recursos. Los principales protagonistas serán, por un lado, los propietarios y, por otro, una entidad de custodia como el Registro de la Propiedad, Mercantil y de Bienes Muebles que, a través de la publicidad registral, asesora y vela por la correcta gestión de cada finca y de cada empresa orientada a la conservación de valores y recursos. Existe una nueva ruralidad. El territorio debe responder a una visión de conjunto. Si queremos mantener nuestro entorno rural habrá que buscar formas que favorezcan, faciliten y ensalcen la función del agricultor como nuevo conservador de la biodiversidad necesaria para un desarrollo sostenible. El Registro es una pieza indispensable para orientar las acciones de política agraria y empresarial y para constituir el medio indispensable destinado a conservar las mejoras estructurales obtenidas, consolidando los resultados de las reformas y contribuyendo al desarrollo de una economía sostenible. Debemos conjugar adecuadamente medioambiente y desarrollo tecnológico, de modo que éste se reoriente para reducir la contaminación. Cada sector específico de actividad deberá cumplir con su específica normativa. El Registro Mercantil puede servir a la sociedad conectando a la administración competente y al empresario en una cuestión tan delicada, de modo que, localizados los sectores específicos de actividad, pueda asegurarse el cumplimiento de las normas preceptivas. Y es aquí donde espero que en un foro como el presente en el que me honra participar en nombre del Colegio de Registradores, puedan algunas de las ideas expuestas, servir como instrumento para canalizar todas las necesidades que nuestro desarrollo rural precisa. 5 La protección jurídica del territorio rural Joseph Hudault Profesor emérito de la Universidad Panteón-Sorbona Presidente de Honor del CEDR Miembro de la Academia de Agricultura de Francia El término “afectación” significaría que el territorio rural es objeto, por parte del mundo rural y tal vez más por parte del mundo urbano, de una “afeccion” especial, afecto tanto más fuerte que el territorio rural, en nuestra época de intenso desarrollo urbano y de infraestructuras de comunicaciones, sufre un cambio permanente de afectación. No voy a dar estadísticas. Todo el mundo sabe, como lo he escrito hace ya veinte y tres años en mi compendio sobre derecho agrario (derecho de la explotación agrícola) (1), acerca de esta segunda dimensión del derecho agrario que es “el derecho del espacio rural”, que el Estado (es decir, los poderes públicos) no podía dejar desaparecer de manera tan anárquica los miles de hectáreas que se sustraen cada año de la superficie agrícola útil o de la superficie natural para las necesidades de la industrialización, de la planificación urbana, de los servicios públicos o de la defensa nacional. La reducción continua de las zonas rurales conectada a la crisis económica que conocían estas zonas en muchas regiones ha llevado al Consejo de Europa al desarrollo de una Carta Europea del espacio rural que se adoptó bajo forma de recomendación por la Asamblea Parlamentaria de la organización internacional, el 23 de abril de 1996 (2). La preservación de este espacio es pues un tema central, que plantea un problema previo a la vez de definición y terminología que se refleja particularmente en la reciente legislación francesa. Por lo tanto, dedicaré la primera parte de mis observaciones a este problema de la definición y concepto del espacio y del territorio rústico. En una segunda parte, presentaré a grandes rasgos la reciente legislación francesa relativa a la protección de esta zona. 72 Joseph Hudault I. EL CONCEPTO DE ESPACIO Y EL CONCEPTO DE TERRITORIO RÚSTICO Los organizadores de esta conferencia han utilizado el término “Territorio rústico”. Una ley francesa del 23 de febrero de 2005 (L. n.º 2005-157) se centra en el desarrollo de las zonas rurales, en las cuales se destacará el carácter plural y el objeto económico (3). Recientemente, la última ley de modernización de la agricultura y de la pesca del 27 de julio de 2010 (L. N.º 2010-874) dedicó algunas disposiciones a la preservación y “al consumo de las zonas agrícolas” (sic). Unos pocos días antes, una legislación ambiental conocida como “Grenelle II del Medio Ambiente” del 12 de julio de 2010 (L. N.º 2010-788) trata con relación a las materias de planificación urbana, del “consumo de los espacios naturales, agrícolas y forestales”, dicho consumo en estos documentos debiendo ser justificado (4). Esta terminología que oscila entre el territorio y el espacio merece una explicación a la vez histórica y semántica. Ya el derecho romano, en su primer periodo, distinguía por razones electorales a las tribus rurales del Lacio de las tribus urbanas de Roma. Pero sólo en las postrimerías del siglo XX la ley se preocupa por la vida rural en un sentido territorial. Este es el famoso concepto del espacio rural, que no proviene del derecho agrario, sino del derecho del medio ambiente. Es esta nueva rama del derecho, la que, por primera vez, fija este concepto en los textos (5). Hasta la última Ley de Modernización, el Código Rural no hablaba de espacio rústico mas de zonas rurales”, de ordenación predial rústica (Ley de 1989) y en la agricultura convencional, el Código Rural no enfocaba nunca el espacio rural, pero la zona de explotación o de la instalación, la tierra, el terreno, las parcelas y el fundo. En cambio, en el Código del Medio Ambiente, el Libro III, que era antes el Libro II del Código Rural, que se refiere a la “protección de la naturaleza”, dedica un Título IV a los “espacios naturales”. En esta titulo se encuentran particularmente las disposiciones relativas a los Parques nacionales y al Conservatorio del litoral. Es este mismo término de espacios naturales que se encuentra en una serie de instrumentos comunitarios que protegen el medio ambiente y la conservación del espacio natural, en particular en el contexto de las primeras reformas de la PAC (5 bis). Esta dispersión terminológica de textos desparramados entre el Código rural, el Código del medio ambiente, el Código del urbanismo, el derecho de la ordenación del territorio y los reglamentos europeos había obligado la doctrina a un esfuerzo de reflexión. Por mi parte, había propuesto una clasificación en la que el espacio rural y el espacio agrícola formaban un todo que se podría describir como el espacio de fundos naturales para subrayar, de acuerdo a la ley francesa de 1976, relativa a la protección de la naturaleza, que es el entorno en el que la actividad humana tiene lugar el que hay que proteger de las molestias y daños. 5. La protección jurídica del territorio rural 73 Esta es la clasificación que yo había sugerido en el trabajo de elaboración del proyecto de Carta Europea del Espacio Rural que el Consejo de Europa me había confiado (6). El artículo 2 del proyecto disponía que “a los efectos de esta Carta, las partes reconocen por espacio rural el territorio del campo constituido por el espacio agrícola, dedicado al cultivo y la cría de animales, y al espacio predial agrícola, utilizados para fines distintos de la agricultura, con inclusión de la vivienda o de la actividad de los hombres que viven en las zonas rurales. Este espacio rural incluye el espacio agrícola y el espacio predial natural con el que forma un todo. Se diferencia del espacio urbano, caracterizado por una alta concentración de población y edificios horizontales o verticales.” Lamentablemente esta definición de las zonas rurales se ha cambiado en el último momento por los parlamentarios anglo-sajones que le sustituyeron, por el método del Case Law [por otra parte, a menudo adoptado por el derecho comunitario (7)], una lista de espacios considerados como constituyentes del espacio rural. Pero como nunca es una lista exhaustiva, resulta problemática. Sea lo que sea, esta Carta aprobada por el Consejo de Europa, es el primer texto oficial donde se define el espacio rural y en especial su multifuncionalidad (8) y su especificidad afirmadas en principio. Desde entonces, la legislación francesa ha incorporado esta multifuncionalidad transponiéndola a la agricultura (9). También cambió el concepto de espacio rural hacia el de territorio rural. Ese es el propósito de la ley susodicha de 23 de febrero de 2005, sobre el desarrollo de los territorios rurales. Esta noción de territorios rurales sobrepasa y absorbe los espacios naturales y agrícolas. En primer lugar, porque es un concepto multifacético: las zonas agrícolas, las zonas forestales, las áreas cerca de la costa, las áreas de caza, los humedales, los pastizales, las áreas recreativas, las zonas de montaña que la propia ley define como “un conjunto de territorios” (art. 179), los espacios periurbanos o urbanizados son, según la ley, territorios rurales. Esta ley de 2005 sobrepasa y absorbe el exceso de espacios naturales y agrícolas, y en segundo lugar porque es un concepto multifuncional o pluriactivo. Como lo escribe Luc Bodiguel en su tesis sobre empresas rurales (10), el territorio se concibe como el punto de encuentro de todas las actividades económicas desarrolladas en las zonas rurales. En esta perspectiva, la agricultura no es ya la “columna vertebral” de este territorio, como se afirma aún en la Carta Europea del espacio rural, pero únicamente uno de sus componentes. El hecho es que si el territorio rural no se dedica exclusivamente a la agricultura y que ésta lo gestione exclusivamente, para el legislador francés, en su última evolución, es necesario tomar medidas para proteger esta área en su función agrícola sometiendo las vulneraciones de las que sufre a procedimientos de intervención y control. 74 Joseph Hudault II . LAS úLTIMAS DISPOSICIONES FRANCESAS RELATIVAS A LA PROTECCIÓN DE LAS ZONAS AGRÍCOLAS La Carta Europea del espacio rural era en su tiempo (1996), el primer texto oficial que afirmaba legalmente la multifuncionalidad del espacio rural . Reconoció a este espacio una triple función: “una función económica, una función ecológica y una función llamada ‘socio-cultural’” . No es irrelevante en este documento, que estas tres funciones se encuentren en un cierto orden: la economía, la ecología, la cultura . Por supuesto, estas tres funciones son interdependientes en el sentido de que sin un mínimo de actividad económica, las zonas rurales ya no pueden realizar otras funciones . Este diseño había sido elaborado por los trabajos del XVII Congreso del CEDR en Interlaken (1993) (11), que ha sido un verdadero pionero en este campo . Esta opinión fue compartida también por una serie de reglamentos comunitarios, que confiaron a la atención de los agricultores la conservación del espacio rural . En las zonas prósperas, la ecología se ha convertido en un instrumen- to para la regulación de la producción (12), pero en las zonas pobres, la actividad del medio ambiente ha sido vista como una salida para el déficit económico . Esta multifuncionalidad ha sido transpuesta del espacio rural a la agricultura por la Ley de 9 de julio de 1999 (L .n .º 99-574) de orientación agrícola, la cual afirma (art . 1) que “la política agrícola tiene en cuenta las condiciones económicas, ambientales y sociales en la agricultura y participa en la ordenación del territorio con miras al desarrollo sostenible” . Teniendo en cuenta la situación de déficit de muchos territorios rurales, la susodicha Ley de 23 de febrero de 2005 ha pretendido fomentar el desarrollo de estos territorios a través de una serie de medidas concretas que sería demasiado largo enumerar aquí, porque afectan campos muy diferentes [derecho de la explotación agrícola, la fiscalidad, el medio ambiente, las actividades ecuestres y de recreación, entidades locales, SAFER (1), etc .] . Se ha criticado esta ley por ser un catálogo disparatado y multiplicar la “zonificación” a punto de hacer volver al país, como en la antigua ley, a los días de “conflictos consuetudinarios”, más bien conflictos de reglamentación aquí (13) . Sea cual sea su calidad, esta ley subraya de antemano un principio fundamental de la solidaridad expresada en el artículo 1: “El Estado es el garante de la solidaridad nacional a favor de los territorios rurales y de la montaña y reconoce su singularidad .” En otras palabras, no sólo la especificidad de las zonas rurales se reconoce, pero debe aplicarse concretamente un principio de compensación financiera: las zonas ricas o comunidades con fuertes recursos fiscales públicos deben ayudar a las zonas o comunidades más pobres . Esta es la idea . Pero es únicamente un anuncio por no decir un conjuro . Es, después de todo, el ideal que se quiere alcanzar, que en verdad más tiene que ver con la ley presupuestaria y la política fiscal del Estado y de las Regiones . Este punto está llamado en el futuro a evolucionar . La ley, que incluye siete títulos repartidos en 240 artículos, no puede presentarse en todas sus disposiciones que directa o indirectamente se refieran a la 6 Coordinación legislativa y defensa del territorio rural José María de la Cuesta Sáenz Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Burgos Presidente de la Asociación Española de Derecho Agrario 1 . INTRODUCCIÓN Hace ya bastantes años, en el IV Congreso de Derecho Agrario organizado por la AEDA uno de sus socios fundadores, el Prof . Alejandro Nieto, pronunció una conferencia de clausura bajo el título “Agricultura periurbana”, en la que afirmando inicialmente que “agricultura, urbanismo y medio ambiente, son las caras múltiples de una misma cuestión”, pasó revista al estado de las relaciones entre esas facetas del problema, y lamentó las horrendas cicatrices que el choque entre lo rural y lo urbano dejan a menudo en el paisaje y en el medio ambiente, lo que ciertamente calificaba como un mal de nuestro tiempo, porque aunque el pasado no haya sido tampoco idílico, ya que no se recuerda en la materia una edad de oro, los problemas se agravaban por momentos . Corría el año 1994 y el insigne administrativista nos decía que “el suelo periurbano ya no era para los agricultores sino para los inversores”, y añadía que la legislación y el planeamiento no protegían la agricultura y “ni siquiera son neutrales sino que adoptan una actitud beligerante en su contra”9 . Lo ocurrido desde entonces en la vida económica española y nuestra legislación no ha hecho sino confirmar aquellos puntos de vista, y cumplir las previsiones más pesimistas . En efecto, si la Ordenación del Territorio (en adelante OT) se definió por la Carta Europea en el año 1983 como “la expresión espacial de la política económica, social, cultural y ecológica de toda la sociedad”, habría que conceder que la OT es en España una “expresión espacial” que revela unas políticas que en buena parte han resultado profundamente erradas . 9 A . Nieto, “La agricultura periurbana”, IV Congreso Nacional de derecho Agrario, Ed . Agricola española, Madrid, 1995, págs . 427 y ss . 82 José María de la Cuesta Sáenz Y es que aunque no se compartan la totalidad de las afirmaciones del llamado “informe Auken”10, lo cierto es que ofrece ese informe un reflejo bastante aproximado de los males que nos aquejan, y de una situación que compromete seriamente la justicia, algunos derechos fundamentales de los recogidos en la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea, ahora incorporada a los Tratados por el Tratado de Lisboa, y que resulta insostenible en cuanto denota actuaciones agresivas en grado superlativo para el medio ambiente . Desde luego la presión de lo urbano sobre lo agrario denunciada por A . Nieto llegó a límites inconcebibles durante los años de la gestación de la crisis inmobiliaria, pero, una vez instalada la crisis inmobiliaria, no sólo no se conjura ese peligro sino que surgen otras fuerzas que continúan presionando con bastante intensidad la OT, el paisaje y el medio natural, aunque se amparan y fundamentan nada menos que en la defensa del medio ambiente y en la lucha contra el cambio climático, como ocurre por ejemplo con la generación de electricidad a partir de algunas de las llamadas energía renovables, mediante la instalación de turbinas eólicas o aerogeneradores, y la instalación de placas fotovoltaicas para transformar en electricidad la energía solar, principalmente . Se trata de sectores relativamente nuevos de la actividad económica cuya justificación científico técnica es generalmente aceptada, pero que puede, por causa del modo en que se fomenta por el poder público su implantación, dar lugar a actuaciones precipitadas e incluso provocar nuevas “burbujas” en razón de la elevada rentabilidad que puede proporcionar con total garantía al inversor, el régimen primas a la producción de electricidad por tales sistemas, sobre el que en estos días ha reconsiderado su postura inicial el Gobierno de España, con una importante modificación del régimen de primas . Pero con todo, si la presión sobre el medio rural de la expansión inmobiliaria incontrolada fue extrema, no se puede descartar que la presión de las energías renovables alcance también altos niveles . Y es que unas tecnologías que se pueden contemplar como cauces para la diversificación económica de las explotaciones agrarias, y así lo hacen la legislación comunitaria y la legislación nacional sobre desarrollo rural como resulta patente en el artículo 24 e) de la Ley 45/2007, de 13 de diciembre, de Desarrollo Sostenible del Medio Rural, también pueden ser contempladas como macroinstalaciones de aerogeneradores o de placas fotovoltaicas, que ocupen enormes extensiones de tierras agrícolas quizás sin el debido respeto al paisaje, al medio ambiente y a la adecuada Ordenación del Territorio . La generación de electricidad mediante aerogeneradores y mediante placas fotovoltaicas se considera como actividad industrial en la Clasificación Nacional de Actividades Económicas (CNAE), y no es infrecuente observar que tales instalaciones ocupen suelos de indudable vocación agraria en planicies en las que producen un gran impacto paisajístico, e incluso en tierras de regadío altamente productivas próximas a canalizaciones construidas y conservadas con dinero público, lo que debe ser motivo de cierta alarma . Algo puede estar fa- 10 Parlamento Europeo, Documento de sesión de 20 de febrero de 2009 . 6 . Coordinación legislativa y defensa del territorio rural 83 llando también de nuevo en nuestra OT, pese a la profusa normativa reguladora, y sería muy triste que terminase surgiendo otro informe del corte del informe Auken que nos volviese a producir sonrojo . 2 . FUNCIÓN SOCIAL Y ORDENACIÓN DEL TERRITORIO En el momento actual de la evolución de nuestro ordenamiento jurídico y de su aplicación sabemos que la función social que el artículo 33 .2 de la Constitución española atribuye al derecho de propiedad en términos algo confusos, más que un elemento interno o estructural del derecho de propiedad, se debe conceptuar como un elemento del ordenamiento jurídico —externo por ende al la propiedad como derecho subjetivo— que debe garantizar la propiedad y fijar sus límites . En tal sentido las directrices de ordenación del territorio serán las normas que señalen los límites del ejercicio de los derechos fundamentales de propiedad y de libre empresa que reconoce nuestra Constitución en sus artículos 33 y 38, y por lo tanto aparecerán hoy como una importante parte de los límites que el ejercicio de las facultades dominicales (uso disfrute, disposición, etc .) sobre toda clase de bienes a los que se refiere el artículo 348 del Código civil11 . No hay sin embargo carencia algunas de normas de cualquier nivel en materia de Ordenación del Territorio, porque siendo ésta una competencia asumida con carácter exclusivo por las Comunidades Autónomas en sus respectivos estatutos de Autonomía, existen leyes de Ordenación del Territorio de buena calidad técnica, que sin embargo no alcanzan la necesaria concreción sobre la necesidad de evitar vacíos en los Planes, lo que deja demasiado margen al arbitrio, y en ocasiones también a la arbitrariedad, o a resoluciones judiciales que tratan de llenar esos vacíos sin suficiente fundamentación técnica . Así el Prof . Tomás-Ramón Fernández12 indica que abundan los preceptos en una ley de la importancia de la vigente Ley del Suelo, que no resultan propios de un texto normativo, sino más bien de una Exposición de Motivos, en una buena muestra de lo que la doctrina francesa ha calificado de “legislador charlatán”, ya que el fenómeno no solo aqueja a España, aunque entre nosotros muestra una mayor virulencia, tal vez por la abundancia de legisladores que propicia nuestra organización territorial . La legislación de ordenación del territorio, la legislación del suelo, la de medio ambiente, en concurrencia con leyes de planes como por ejemplo la Ley 9/2006 sobre Evaluación de determinados Planes y programas sobre el medio ambiente, proporcionan otros tantos ejemplos en los que o bien puede haber 11 En lo que concuerda con el artículo 17 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea . En tal sentido J . de la Cuesta, “Comentario del artículo 17 de la Carta de Derechos Fundamentales d e la Unión Europea” en revista Jurídica del Notariado n .º 73 (2010), págs . 307 y ss . 12 T . R . Fernández, “De la banalidad a la incoherencia y la arbitrariedad”, en El cronista del Estado social y democrático de derecho”, n .º 0 (2008), págs . 46 a 55 . 84 José María de la Cuesta Sáenz desarrollos contradictorios —por ejemplo, distintas comarcalizaciones en programas de distintos niveles (caso de los PDR)— o bien falta un plan vinculante sobre cuya base autorizar o denegar determinados proyectos13, o bien lisa y llanamente conceden prerrogativas a entes que las ejercitan sin referencia o incluso en contra de la más elemental planificación . Incluso en relación con normas europeas de aplicación directa, como ocurre con el Reglamento CE n .º 1 .698/2005 de 20 de septiembre sobre actividades de desarrollo rural financiadas por el FEADER, puede ocurrir que en un Estado miembro se apliquen sin fidelidad a la interpretación más plausible del texto, y hasta en clara contradicción con el texto comunitario . Algo así ocurre en el caso español con el Marco Nacional de Desarrollo Rural, puesto que no recoge con suficiente claridad y de modo terminante aspectos de la máxima importancia, en la filosofía LEADER que preconiza el citado Reglamento y que atribuye a los Grupos de Acción Local definidos en los artículos 61 y 62, dando lugar a que los PDR puedan incurrir en una absoluta inaplicación de la metodología LEADER e incluso en el empleo de distintos criterios de acción territorial . 3 . OTROS PROBLEMAS DE LA OT Además de las dificultades indicadas, y a afectos de completar la visión de la normativa que puede afectar a la implementación de la OT, hay que referirse a la gran imperfección que aqueja en España a la regulación de las instituciones que se refieren a la realidad tanto jurídica como física de los inmuebles . Es sabido que la descripción de las fincas en la titulación venía regida por reglas contenidas en el Código civil (arts . 1 .469 a 1 .471), y en la Ley Hipotecaria (art . 9 .1), que en principio solo contemplaban la descripción literaria del inmueble mediante sus linderos . Las más recientes modificaciones en la Legislación Hipotecaria y en la Ley del Catastro (TR . RDL 1/2004, de 5 de marzo), así como el nuevo Reglamento Notarial (RD 42/2007, de 19 de enero), al exigir constancia de la referencia catastral parecían encaminarse decididamente y sin vacilaciones hacia la ansiada coordinación entre Catastro y Registro en orden a la identificación de las fincas y la publicidad de sus características físicas . Los avances de la cartografía y la innovación de los Sistemas de Información Geográfica (SIG)14, así como su utilización en la puesta en práctica de las ayudas por superficies, y del actual régimen de pago único por explotación mediante el Sistema Integrado de Gestión y Control que regulan los artículos 15 y siguientes 13 I . Sanz ruBiales, “los efectos ambientales acumulativos en los parques eólicos: su evakuación”, en revista Jurídica de Castilla y León, n .º 21 (2010), pág . 215 . 14 M . ArCila garrido, Sistemas de información geográfica y medio ambiente, ed . Universidad de Cádiz, 2003, págs . 10 y ss .; J . de la Cuesta, “Criterios de individualización de la finca rústica”, en Homenaje al Prof. Cuadrado Iglesias, t . I, págs . 1459 y ss ., Madrid, 2008 . Ver también la Ley 14/2010, de 5 de junio, sobre infraestructuras de los SIG en España . 6 . Coordinación legislativa y defensa del territorio rural 85 del Reglamento CE n .º 73/2009, del Consejo, de 19 de enero, han conducido en España a que la cartografía catastral se haya enriquecido con las capas añadidas por el SIGPAC, arrojando una completa información cartográfica y con referencia a los usos del suelo y las características físicas de las fincas, que se renueva y actualiza año a año . Con tales avances, la largamente deseada coordinación entre Catastro y Registro de la Propiedad se ha hecho no solo urgente, que ya lo era hace mucho tiempo, sino especialmente útil a los efectos que aquí nos interesan, ya que representarían un avance muy importante sobre la coordinación referencial que se emprendió en 1996 . Es pues muy acertada la proyectada reforma de la Ley del Catastro en desarrollo del artículo 47 del Proyecto de Ley de Economía Sostenible, que incorpora la Disposición Final 20 .ª del Proyecto y que afectaría a los artículos 14 y 18 de la Ley del catastro, habilitando un procedimiento extraadministrativo y extrajudicial para la coordinación que permitiría ese actualización imprescindible15 . 4 . CONCLUSIÓN En suma hay que concluir en el sentido de que la simplificación normativa en materia de OT es urgente, pero no tiene por qué consistir en la supresión de normas y modificación de las competencias estatales y autonómicas, sino más bien en un ejercicio más adecuado de tales competencias . Se trata de clarificar algo tan importante como las limitaciones del dominio y de la libertad de empresa en cada partícula (parcela) del territorio, y para ellos las directivas de ordenación del territorio y los planes en los que se ha de insertar la actividad de cada agente económico y cada proyecto empresarial, tienen que ser completas, inequívocas y congruentes . Por otra parte, dado que la finca registral es en último términos el objeto del derecho de propiedad y el soporte de la actividad empresarial, su identificación y la publicidad de sus características físicas, puede resultar tan importante como la publicación de los derechos que recaen sobre ella que tan adecuadamente ofrece nuestro Registro de la Propiedad . Coordinar el Catastro (y los Servicios de Información Geográfica) con el Registro de la Propiedad es una tarea urgente para dar eficacia a la OT, y a ella puede servir la reforma del Catastro que incorpora el citado Proyecto de Ley de un modo decisivo . 15 El Proyecto de Ley de Economía Sostenible, de abril de 2010, se encuentra ahora en período de enmiendas en el Congreso de los Diputados . Se han rechazado las enmiendas a la totalidad, pero en lo que aquí nos interesa, hay una enmienda (la n .º 826) del Grupo Popular que se presenta erróneamente a la Disposición final 21 .ª pero que se refiere en realidad a la DF 20 .ª, y que contempla el procedimiento y la competencia extrajudicial pero administrativo para la solución de las divergencias que atribuye al Registro de la Propiedad en lugar de a los Notarios, y dos enmiendas de adición del Grupo Socialista, las núms . 964 y 965 que añadirían dos nuevos apartados referidos especialmente a las nuevas tecnologías . 7 La nueva competencia legislativa después de Lisboa: ¿Límites a la actividad de la comisión o ampliación de sus poderes de hecho? Repercusiones sobre el derecho agrario Luigi Costato Catedrático emérito. Universidad de Ferrara 1. EL ORDENAMIENTO COMUNITARIO Y LA PRODUCCIÓN DE NORMAS DERIVADAS El Tratado constitutivo de la CEE estaba caracterizado por una distribución muy peculiar de los poderes normativos; de hecho, dado que muchas de las normas del Tratado tenían un contenido esencialmente y genéricamente finalista —en tal sentido son ejemplares las normas que conciernen al sector primario— se tuvo que introducir en el ordenamiento un sistema que permitiese a la CEE producir normas derivadas con el fin de alcanzar las finalidades indicadas generalmente sólo en forma programática. Al contrario que de los mecanismos adoptados normalmente en los Estados democráticos, se organizó el sistema reservando la iniciativa legislativa y la formulación misma de una propuesta de acto vinculante a una Institución permanente (Comisión), sustancialmente emanación de los Estados miembros, aunque se empeñe en ser independiente de ellos y autónoma, comportamiento por otro lado sustancialmente respetado; el poder normativo había sido atribuido, para los actos principales (aunque la distinción entre éstos y los actos de ejecución no estaba bien definida) al Consejo, una especie de Senado de los Estados, que al principio decidía por unanimidad de votos, y que luego, sobre algunos temas o materias, comenzó a decidir por mayoría calificada; se tenga en cuenta que aún hoy para algunos temas, aunque reducidos en número en comparación con épocas anteriores, se requiere la unanimidad, por supuesto mucho más difícil de lograr en una Unión Europea con 27 miembros de lo que era con la CEE con 6 miembros. 88 Luigi Costato Lo que importa, sin embargo, es el hecho de que a la Asamblea parlamentaria —luego Parlamento Europeo— fuera reservado sólo un dictamen obligatorio no vinculante, hecho que la dejaba al margen del proceso legislativo . Por lo tanto la legislación derivada comunitaria emanaba del dúo Comisión- Consejo, en el cual la posición de la primera estaba reforzaba por el hecho de que sus propuestas no podían ser modificadas por el segundo salvo que por unanimidad . El nacimiento de la PAC —materia en la cual el tratado se expresaba en forma totalmente programática fijando sus finalidades e indicando, sólo en modo ejemplificativo, algunos instrumentos utilizables— dio origen a las primeras “maratones”, causadas también más tarde por el Protocolo de Luxemburgo, pero no sólo por éste, ya que el intervencionismo legislativo en este campo, incluso en relación a las elecciones de fondo efectuadas, exigía una prolongada actividad de ejecución de las reglas de base establecidas por el Consejo, previa consulta al Parlamento, y hacía emerger las pretensiones de los Estados miembros . 2 . PODERES PROPIOS Y PODERES DELEGADOS DE LA COMISIÓN; DESDE EL ART . 155 TCEE HASTA EL ART . 202 TCE Y LOS PROCEDIMIENTOS DE LOS COMITéS; DESDE LOS PROCEDIMIENTOS DE GESTIÓN A LOS DE REGLAMENTACIÓN CON CONTROL El originario art . 155 del TCEE preveía, de hecho, que la Comisión dispusiera “de un poder de decisión propio”, participara “en la formación de los actos del Consejo y de la Asamblea en las condiciones previstas en el presente Tratado” y que ejercitase “las competencias que el Consejo le atribuya para la ejecución de las normas por él establecidas” . Se puede, incluso, notar que, en comparación con el primer tratado comunitario, en el tratado constitutivo de la CECA, los poderes de la Comisión se han reducidos para dar un peso mayor a la política, representada, más que por la Asamblea, por el Consejo . No obstante ello, la Comisión ha sido, desde el inicio, calificada como guardiana de los tratados por las funciones de vigilancia por un lado, de iniciativa legislativa por el otro; concretamente, de todas formas, además de tales actividades, la Comisión ha ejercitado por un lado la facultad de dictar normas en algunas materias específicas gracias a un poder propio, y por el otro la de adoptar actos de ejecución de las normas del Consejo . Sin embargo, desde la puesta en marcha de la actividad legislativa de la CEE, los Estados miembros pretendieron ejercitar, en alguna manera, un control sobre la acción de la Comisión “ejecutora” de los actos del Consejo, ya que consideraban que fuera prevalentemente de su competencia la ejecución de tales actos; en realidad, se trataba de aplicar un principio aún no mencionado por el tratado, y poco conocido fuera de los ambientes canónicos, me refiero al principio de subsidiariedad; de hecho, algunas de las actividades de ejecución de los actos 7 . La nueva competencia legislativa después de Lisboa 89 comunitarios no podían no ser reservados a los Estados miembros (por ejemplo, la designación de los organismos encargados de efectuar pagos o de cobrar a nombre o a favor de la Comunidad), así como otras, que necesitaban, y muchas aún necesitan, una correcta ejecución en todos los Miembros, no podían no ser reservadas a la Comisión, que las adopta utilizando los instrumentos apropiados, es decir normalmente reglamentos y otras veces directivas . Con la creación de la PAC, en 1962, se llegó a atribuir a la Comisión, aún con grandes dificultades, poderes ejecutivos de los actos comunitarios, por la parte que no incumbía a los Estados miembros, dado que cierta “ejecución” tenía que ser igual en todo el territorio comunitario . Fue por ello, sin embargo, que Estados pidieron participar en alguna medida también en tal actividad, pedido que encontró respuesta en la creación de los Comités de gestión, mientras que en otros sectores fueron instituidos Comités consultivos; y más recientemente fueron creados los Comités de reglamentación . Las diferentes denominaciones indican la diversidad de poderes y, sobre todo, de posibilidades de condicionamiento de la Comisión en su actividad de reglamentación delegada por el Consejo a través de los actos jurídicos llamados “de base” . De hecho, si bien es cierto que el tratado mismo preveía el poder normativo de la Comisión, en particular en el campo de la ejecución de los actos del Consejo, no se quiso confiar a la Institución el poder de decidir libremente sobre la adopción de todos los actos ejecutivos que, en la PAC, primera política común en ser aplicada, tenían repercusiones económicas significativas; por lo tanto la creación de los Comités de gestión, compuestos por funcionarios que representaban a los Estados miembros y con una asignación de votos análoga a la del Consejo, tenía como objetivo obligar a la Comisión a solicitarles un dictamen antes de adoptar mucho de los actos . únicamente en los actos de mera ejecución mecánica, dado el hecho de que los elementos para adoptar actos ejecutivos estaban siempre contenidos en el acto de base, la Comisión podía decidir por sí misma . Se cumplía así con la participación de los Estados en el proceso de ejecución de los actos normativos del Consejo, asociándolos en cierto modo a la Comisión y confiándoles específicas y autónomas tareas ejecutivas . Sólo más tarde, como resultado de posteriores modificaciones del tratado, se llegó a hacer participar, al menos en parte, en el proceso legislativo con poderes de co-legislador, al Parlamento Europeo . Los demás procedimientos que preveían la presencia de comités de consulta o de reglamentación tenían finalidades análogas, pero establecían que los dictámenes adoptados tuvieran un peso menor en el primer caso y uno mayor en el segundo caso, sobre las decisiones de la Comisión . Modificaciones posteriores del tratado implicaron una especie de aclaración acerca de los poderes de la Comisión, contenidos en el art . 202 TCE (ex art . 155), concerniente no a la Comisión sino al Consejo, en el cual se establecía que este último, entre otros, tuviera el poder de atribuir a la Comisión, respecto de los actos que él mismo adoptase, las competencias de ejecución de las normas que éste estableciera . 90 Luigi Costato El Consejo podía reservarse tal poder, o podía atribuirlo a la Comisión, sometiéndolo a determinadas modalidades, que debían responder a modalidades y a criterios establecidos previamente por el Consejo mismo, deliberando por unanimidad, a propuesta de la Comisión y previa consulta al Parlamento . En comparación con la escueta versión inicial del art . 155, último inciso, el art . 202 se explaya en hipótesis diferenciadas y establece, asimismo, que las condiciones a las que puede ser sometida la actividad ejecutiva de la Comisión queden, en general, predeterminadas, dando así origen a la llamada comitología, es decir a la adopción de la Decisión 1987/373; a ella siguieron la Decisión 1999/486, modificada más tarde (Decisión 2006/51), ambas aprobadas teniendo en cuenta, como se verá, el creciente poder del P .E . Un aspecto digno de mención entre las innovaciones introducidas por el art . 202 (nueva numeración) se encuentra no tanto en la mayor organicidad de las reglas previstas para encomendar a la Comisión la facultad de adoptar actos de ejecución de normas del Consejo, como en la ampliación de los poderes de veto otorgados a los Estados, a través del voto por unanimidad de reglas generales concernientes a los procedimientos de control a los cuales someter a la Comisión a través de los Comités ya mencionados . La adopción del procedimiento de formación de los actos legislativos (llamado de codecisión), que pone en primer plano los poderes del P .E ., ha comportado una nueva actitud del Parlamento hacia las facultades de ejecución atribuidas a la Comisión, asistida por los Comités antes mencionados; el Comité de reglamentación ha sido puesto recientemente en condiciones de operar también con un procedimiento particular, llamado de control, para materias específicas (PRC) . Ello ha tenido como consecuencia, en un primer momento, que en el procedimiento de reglamentación haya sido otorgado al Parlamento, a través de la decisión 1999/648, un llamado droit de regarde. éste consiste en el hecho de que, cuando el acto de base ha sido adoptado con el procedimiento de codecisión, al Parlamento le es reservado el derecho de objetar a la Comisión la propuesta de acto ejecutivo si se verifica abuso de poder; en este caso la Comisión debe reexaminar su proyecto de acto ejecutivo . Sin embargo, en 2006, como anticipáramos, la decisión 1999 fue modificada por la introducción del llamado procedimiento de reglamentación con control (PRC), aplicado posteriormente a diversa casuística a través de la adopción de una serie de “alineaciones prioritarias” . 3 . EL LLAMADO PROCEDIMIENTO LAMFALUSSY Otro nuevo modelo de comité fue introducido por el llamado proceso Lamfalussy (o de salvaguardia), que se inició en 2001 con la finalidad de reforzar el marco europeo de la reglamentación y de la supervisión del sector financiero . El proceso comprende cuatro niveles diferentes: inicia con la adopción de la 7. La nueva competencia legislativa después de Lisboa 97 mundial, controlado por los grandes commodities, por grupos poderosos que poseen información de la que no dispone el agricultor, sin importar cuánto importante sea éste. La violación es tan evidente que un funcionario de la UE admitió que fue un error o un descuido no haber modificado el art. 39; me parece, sin embargo, que es un error olvidarse de los objetivos que, durante décadas, han garantizado abundante producción con bajo costo, estabilidad de precios y posibilidad de ayudar —se podía hacer en mejor modo— las poblaciones pobres del mundo. 8 La regionalización de la PAC: asignación de derechos y condicionalidad* Andrés Miguel Cosialls Ubach Investigador CEJEM de Derecho Civil. Universitat de Lleida 1. INTRODUCCIÓN Uno de los efectos de la descentralización de la competencia sobre agricultura implica una diversidad de regulaciones, en principio que deberían ser idénticas, pero que incluyen una serie de matices que ocasionan una diferenciación clara entre la aplicación de la política agrícola “común” en un territorio y en otro. Por un lado, encontramos la posibilidad que se dio a los Estados Miembros para que eligieran el método de asignación que más les conviniera, incluso, que un propio Estado tuviera en su seno diferentes realidades. Asimismo, la normativa comunitaria admitió que las entidades regionales descentralizadas establecieran los criterios específicos sobre la condicionalidad, así encontramos el ejemplo de Escocia y Inglaterra o de Cataluña y Aragón. Creando nuevas fricciones entre los derechos y obligaciones de agricultores de diferentes territorios, aunque éstos fueran colindantes, o, incluso, que un mismo agricultor tuviera que sufrir la diversidad de regulaciones sobre la condicionalidad al abarcar las fincas de su explotación diferentes regiones. 2. MÉTODO DE ASIGNACIÓN DE LOS DERECHOS DE PAGO ÚNICO El 22 de mayo de 2003, la Presidencia del Consejo de la UE daba traslado a las delegaciones de los Estados Miembros de un cuestionario remitido por la Comisión Europea (Doc. 9594/03), para debatir asuntos clave de la PAC, en concreto dos: cómo debían asignarse los derechos de pago único y a quién. * Este trabajo se enmarca en las actividades del Grupo de Investigación “Derecho civil catalán y derecho privado europeo”, 2009SGR689, y del proyecto de investigación MICINN DER2009- 13269-C03-01. 100 Andrés Miguel Cosialls Ubach Respecto de la primera de las cuestiones, la Comisión Europea proponía, en este Documento de Trabajo, introducir una ayuda única por explotación basada en datos históricos. Afirmaba que había optado por este enfoque para evitar una mayor redistribución entre las explotaciones. Una alternativa a este enfoque consistiría en introducir un pago uniforme por superficie que, al menos en algunos países, podría traer aparejada una mayor redistribución entre agricultores y regiones. Finalmente, a esta alternativa se acogieron, de diferente manera —sistema estático o sistema híbrido—, cinco de los quince Estados Miembros: Suecia, Dinamarca, Finlandia, Alemania y parte del Reino Unido (Inglaterra e Irlanda del Norte). En cuanto a la segunda, el debate que planteaba la Comisión Europea a las delegaciones del Consejo de la UE consistía en si la asignación de los derechos debía realizarse a los agricultores o a los propietarios. La postura de la Comisión era clara: debían asignarse a los agricultores16. Proponía un régimen en el que los derechos se asignaban a los agricultores en actividad que hubieran solicitado pagos durante el periodo de referencia17. Esta asignación ha implicado que los propietarios de las tierras, en general —véase caso Irlanda del Norte (63€/ha)18—, podrían estar afectadas las facultades propias del contenido esencial del derecho de propiedad19. Además, sólo pueden acceder a la Reserva Nacional para conseguir una asignación extraordinaria unos sujetos preestablecidos —entre los que no se encuentran los no agricultores. En el informe del Comité Especial de Agricultura de 31 de marzo de 2003 (Doc. 8027/03 del Consejo de la UE) se analizan los efectos que sobre los derechos de propiedad pudiera tener la reforma de la PAC. En él se afirma que 16 Los derechos a los pagos pueden comprarse y venderse con o sin tierra (mientras que el arrendamiento sólo es posible con la tierra). Sin embargo, un explotador sólo puede activar un derecho si está en posesión de la hectárea de tierra correspondiente. El objetivo de la propuesta de la Comisión era crear cierto “equilibrio de negociación entre los propietarios de las tierras y los arrendatarios”. 17 El periodo de referencia histórico es el correspondiente a los años 2000, 2001 y 2002, que se corresponde con las campañas 2000/2001, 2001/2002 y 2002/2003. Para el olivar también se incluye el año 1999, siendo el periodo de referencia es (1999-2002). Finalmente, para el lino textil y el cáñamo se estableció el periodo de referencia en los años 2001 y 2002. 18 Los solicitantes normalmente recibirán sus pagos en libras esterlinas, sin embargo, pueden optar en cobrar en euros. Vid. DEPARTMENT OF AGRICULTURE AND RURAL DEVELOPMENT: IACS/Single Application 2006. Applicant’s guide, pág. 5. Consultado en: http://www.dardni.gov.uk/iacs-single- application-form.pdf 19 El hecho de asignar los derechos a los agricultores ha producido que, en algunos supuestos, la titularidad de los mismos no recayera forzosamente en los propietarios del predio. Ello ha implicado una reducción en el valor de la finca. Cfr. ISMEA: L’impatto Della Reforma PAC sulle Imprese Agricole e sull’Economia Italiana, Ed. FrancoAngeli, Milano, 2004, págs. 41-42. BACARIA, Jordi; PEIX I MASSIP, Jordi y VILLAREAL I MORENO, Josep: “La terra, un bé a protegir”, en CONGRÉS DEL MÓN RURAL DE CATALUNYA: Àmbit 5: El repte institucional, Ed. Generalitat de Catalunya - Departament d’Agricultura, Ramaderia i Pesca, Barcelona, 2006, pág. 33. ZATTARA ha señalado que el valor patrimonial es un criterio de definición del objeto de propiedad. Según reseña esta autora, el derecho de propiedad, entendido de forma amplia, implica que la búsqueda del valor patrimonial de un bien sea el criterio previo para afirmar la existencia de un objeto de propiedad, pudiendo disponer libremente del mismo. Vid. ZATTARA, Anne-Françoise: La Dimension Constitutionnelle et Européenne du Droit de Propriété, Ed. LGDJ, París, 2001, pág. 274. Cfr. COSIALLS UBACH, Andrés Miguel: Régimen jurídico de la propiedad agraria sujeta a la nueva PAC, Ed. Atelier, Barcelona, 2010. 8 . La regionalización de la PAC: asignación de derechos y condicionalidad 101 durante de los trabajos preparatorios del Comité, algunas delegaciones habían expresado preocupación sobre las implicaciones del establecimiento y concesión a los agricultores de “una nueva forma de derecho de propiedad”, así como la introducción de un sistema de transferencias . Existía entre las diferentes delegaciones preocupación acerca del desarrollo de los mercados de derechos y de la tierra y sobre una distribución equitativa de los derechos . El periodo de referencia escogido para asignar los derechos de pago único no ha sido un asunto pacífico en el seno de la Unión Europea, ya que el método histórico no fue el elegido por todos los Estados Miembros . Debe destacarse la complejidad del sistema de cálculo de los derechos de pago único20, sobre todo si tenemos en cuenta que los nuevos Estados miembros (las 10 incorporaciones de 2004) tienen, a su vez, un modelo propio de asignación de derechos . Los derechos se han asignado teniendo en cuenta únicamente un periodo histórico en Austria, Bélgica, Francia, Grecia, Irlanda, Italia, Holanda, Portugal, en el Reino Unido (sólo Escocia y Gales) y España . Los otros Estados han utilizado métodos estáticos híbridos (Suecia, Luxemburgo, Dinamarca e Irlanda del Norte [referencia histórica y pago por superficie]) o dinámicos híbridos (Finlandia, Alemania e Inglaterra [tipo fijo por hectáreas de terreno y periodo de referencia) . Así pues, hemos de diferenciar cuatro métodos de asignación: histórico (I), estático híbrido (II), dinámico híbrido (III) y nuevos Estados (IV) . I. Método histórico: España como paradigma España ha adoptado el método de asignación únicamente histórico . En nuestro país no existe la división en regiones posibilitando una aplicación diversa del nuevo régimen PAC, como ocurre en Gran Bretaña o Bélgica (diferencias respecto al desacoplamiento entre la zona Norte [Flandes y Bruselas] y la zona Sur [Valonia])21 . 20 Cfr . Foyer, Jacques: “L’agriculture française et les deux piliers de la PAC”: droit rural, n .º 349, Janvier 2007, Etude 2 . Consultado (25/5/2007) en www .lexisnexis .fr . 21 Debe tenerse en cuenta que el RUE 73/2009 permite a los Estados Miembros, con ciertos requisitos, pasar de un sistema de asignación de método histórico a otro regional . El Considerando 32 del RUE 73/2009 afirma que “[e]n virtud del Reglamento (CE) no 1782/2008, los Estados miembros tenían la opción de aplicar el régimen de pago único según el modelo histórico o regional . Desde entonces los Estados miembros han tenido la oportunidad de evaluar las repercusiones de sus opciones en términos de conveniencia tanto económica como administrativa . Por lo tanto, los Estados miembros deben tener la facultad de revisar su decisión inicial a la luz de la experiencia . Por esta razón, además de poder nivelar el valor de los derechos de pago, debe autorizarse a los Estados miembros que aplicaron el modelo histórico a adoptar una aplicación regionalizada del régimen de pago único de acuerdo con las opciones ya establecidas en el Reglamento (CE) no 1782/2003 . En particular, debe permitirse a los Estados miembros ajustar la distribución territorial de la ayuda directa procediendo a una redistribución gradual entre unas regiones y otras . Esta opción brindaría a los Estados miembros una mayor flexibilidad para concentrar la ayuda directa de la manera más adecuada, con arreglo a los objetivos establecidos en el artículo 33 del Tratado y basándose en criterios objetivos y no discriminatorios, como el potencial agrícola y criterios medioambientales . Además, a los Estados miembros que decidieron aplicar el modelo regional debe 102 Andrés Miguel Cosialls Ubach Esta Decisión fue adoptada por las Cortes Generales en la Ley 62/2003, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social. El nuevo régimen de la PAC debe aplicarse a escala nacional; así se desprende del artículo 120 de la Ley 62/03 al establecer que “1. El régimen de pago único de las ayudas directas previsto en el Reglamento (CE) n.º 1782/2003 [...] se aplicará en todo el territorio a escala nacional. 2. El régimen de pago único parcial a que se refiere la sección 2 del capítulo 5 del título III del Reglamento (CE) n.º 1782/2003, se aplicará a escala nacional para cada uno de los pagos directos señalados en los artículos 66, 67 y 68, así como la aplicación opcional para tipos específicos de actividades agrarias y la calidad de producción regulada en el artículo 69 del citado Reglamento. 3. Se habilita al Gobierno, para que, por vía de real decreto desarrolle lo establecido en este artículo de conformidad con las previsiones del Reglamento (CE) 1782/2003.” El Real Decreto 1740/2007, de 2 de noviembre22, se encargaba de desarrollar este punto al regular la concesión de derechos a los agricultores dentro del régimen de pago único. Actualmente, los derechos de ayuda (DPU)23 que deben asignarse de acuerdo con el Real Decreto 1680/2009, de 13 de noviembre, siguen el mismo patrón histórico, es decir, un periodo de referencia comprendido entre 2006 y 200924. Así, los derechos provisionales correspondientes al año 2010 se asignaron antes del 30 de noviembre de 2009, en el caso de la destilación de alcohol de uso de boca, trigo duro, herbáceos, olivar, ovinocaprino y cítricos; y el 1 de enero de 2010, en el caso de la prima al arranque de viñedo. Los derechos definitivos de pago único a establecer en el año 2010 se calcularán tras finalizar el período de valoración de alegaciones y se asignarán a más tardar, el 31 de diciembre de 2010, siempre que el productor se encuentre en alguna de las circunstancias recogidas en el artículo 3.1 del Real Decreto25. ofrecérseles la opción de revisar sus decisiones, en determinadas condiciones, con el objetivo de aproximar el valor de los derechos de pago según un procedimiento preestablecido anualmente, sin dejar de observar los principios generales del Derecho comunitario y los objetivos de la PAC. Tales cambios deben producirse a lo largo de un período de transición adecuado y restringirse a una gama limitada de reducciones, para que los agricultores puedan adaptarse razonablemente a los cambios en los niveles de las ayudas”. Vid. arts. 46 y ss. RUE 73/2009. 22 Que derogaba el Real Decreto 1617/2005, de 30 de diciembre, por el que se regula la concesión de derechos a los agricultores dentro del régimen de pago único. En concreto, el artículo 6.1 del RD 1617/2005 ya se establecía que el derecho de ayuda era cada una de las fracciones que resultan de dividir los importes de referencia de los que un agricultor debe ser titular durante el periodo de referencia para poder acceder al régimen de pago único, entre la media trienal de hectáreas que generaron dichos importes. 23 Derecho de pago único. 24 Vid. art. 3.1.a) Real Decreto 1680/2009. 25 Tendrán derecho a percibir el pago único los agricultores que: a) Sean titulares de derechos de pago único en virtud de las asignaciones realizadas en los años 2006 a 2009, o por tratarse de receptores de derechos transferidos por cesión. b) En virtud del Reglamento (CE) núm. 73/2009 del Consejo, de 19 de enero, obtengan derechos de pago único derivados de: 1.º El desacoplamiento total, en el año 2010, de los regímenes de ayuda de cultivos herbáceos, prima a la calidad del trigo duro, ayuda al olivar y primas por oveja y cabra, conforme a lo establecido en los ar- 8. La regionalización de la PAC: asignación de derechos y condicionalidad 103 Asimismo, los derechos definitivos a establecer en el año 2012 se asignarán de manera definitiva, a más tardar, el 31 de diciembre de 2012. II. Método híbrido estático: Irlanda del Norte como ejemplo El sistema que utiliza Irlanda del Norte, al igual que Dinamarca, Luxemburgo y Suecia, es el híbrido histórico estático. Bajo el régimen de pago único, los propietarios no productores pueden, en ciertas ocasiones, usar los derechos (“Entitlements”) establecidos relacionándolos con su finca, incluso si estos propietarios no habían recibido nunca ayudas directas en el pasado. El pago único en Irlanda del Norte es un modelo híbrido que consta de dos elementos separados, que son combinados para crear derechos para empresas agrícolas y son los siguientes: 1. Un elemento con un tipo fijo que supone aproximadamente unos 68 €/hectárea (cantidad de referencia ligada a la tierra). 2. Un elemento histórico basado en una previa historia de solicitudes de ayuda directa durante el periodo 2000-2002 (cantidad de referencia histórica). Aquellos agricultores que solicitaron la ayuda directa en las campañas que están dentro del periodo de referencia, recibieron en octubre de 2004 una carta donde se les informaba de la cantidad otorgada por referencia histórica26. En el caso de los propietarios que no tuvieran cantidad asignada por referencia histórica, porque no habían realizado ninguna solicitud de ayuda durante ese periodo, podían obtener derechos de producción o DPU si realizaban una determinada tramitación ante el Departamento de Agricultura y Desarrollo Rural nordirlandés. Los derechos de producción deben asignarse a unas hectáreas admisibles, pero un mismo terreno no puede tener asignado más de un derecho de producción por hectárea. En el caso de que el propietario y el arrendatario quieran asignar tículos 64 y 65 del citado Reglamento. 2.º La integración en el régimen, a partir del año 2010, de la prima al arranque de viñedo, conforme a lo establecido en el artículo 33.1.b) y el apartado B del anexo IX del citado Reglamento. 3.º La integración en el régimen, en el año 2010, de la ayuda a la destilación de alcohol de uso de boca, conforme a lo establecido en el artículo 33.1.b) y el apartado C del anexo IX del citado Reglamento. 4.º La integración en el régimen, en el año 2010, de las superficies con plantaciones de cítricos existentes a 30 de septiembre de 2006. 5.º El desacoplamiento total, en el año 2012, de los regímenes de la prima a las proteaginosas, la ayuda específica al arroz, la ayuda por superficie a los frutos de cáscara, las ayudas a los productores de patata para fécula, la prima a la fécula de patata, la ayuda para la transformación de forrajes desecados, la ayuda a la transformación de lino y cáñamo, la ayuda a las semillas y la prima por sacrificio establecida en el caso del ganado bovino. c) En virtud del Reglamento (CE) núm. 73/2009, de 19 de enero de 2009, obtengan derechos de pago único: 1.º De la reserva nacional regulada mediante el artículo 41 del citado Reglamento. 2.º Mediante cesiones, reguladas en el artículo 43 del citado Reglamento. 26 Department of Agriculture and Rural development of North Ireland: CAP Reform.- Part 6 Land Matters, pág. 5-6, consultado (29/09/2010) en: http://dardni.gov.uk. 104 Andrés Miguel Cosialls Ubach sus derechos a ese terreno deberán ponerse de acuerdo en quién usa el terreno para asignar los derechos o “entitlements” . III. Método dinámico híbrido: Inglaterra La mayoría de los derechos de producción (DPU) están formados por dos elementos: “Tipo fijo” y “Cantidad relacionada con la referencia histórica” . El número de derechos puede variar por la contratación privada, por la asignación de la Reserva Nacional, o por los “Dairy Reference Amounts”27, elemento que se basa en la cuota lechera . Analicemos los dos elementos básicos28 . El “Flat rate”. Este elemento consiste en un porcentaje variable según la anualidad en que se realice la declaración del régimen de pago . El procedimien- to para calcular este porcentaje variable es el siguiente: Debía establecerse un máximo total para cada una de las áreas de Inglaterra, tomando una proporción de este máximo total para pagar el elemento de tipo fijo . Entonces, esta suma había de ser divida por el número de hectáreas elegibles declaradas para obtener el elemento de tipo fijo para cada área . Una vez realizada la operación surgía la siguiente serie de porcentajes: en 2005, el elemento de tipo fijo del pago se pagó tomando el 10% del presupuesto del área; en los años venideros, el tipo quedó establecido de la siguiente manera: en 2006 del 15%, en 2007 del 30%, en 2008 del 45%, en 2009 del 60%, en 2010, del 90% y en 2012 del 100% . En la medida que el elemento de tipo de los derechos se incremente, el elemento histórico se reducirá . Si un agricultor realizó la solicitud de pago único en 2005, pero no recibió ayudas durante el periodo de referencia, sólo recibirá el elemento de tipo fijo del pago único . La cantidad correspondiente a la referencia histórica.- Es la principal adición al pago del tipo fijo para los Derechos normales29 . éste será un elemento basado en las solicitudes realizadas durante el periodo de referencia 2000-2002 . La “Information Statement exercise”30 verificó estos datos, que se utilizaron para calcular la cantidad de referencia juntamente con los porcentajes de pagos standard . Todas estas cantidades de referencia fueron sumadas conjuntamente en 2005 . El resultado fue que el 90% del presupuesto permaneció para el área después de coger la porción para el “Flat Rate”, mientras que para el 2010 sólo representará el 10% . En el caso de que el máximo total se sobrepasara, la cantidad de referencia había de ser reducida proporcionalmente . 27 Defra AgriCultural CHange and Environment OBservatory: distribution of payments and payment rates for the 2005 Single Payment Scheme. Consultado (01/11/2010) en http://www .defra . gov .uk/evidence/statistics/foodfarm/enviro/observatory/research/documents/observatory07 .pdf 28 Rural Payment AgenCy: Understanding your Single Payment Scheme Entitlements Statement, November 2009 . Consultado (01/11/2010) en http://www .rpa .gov .uk/rpa 29 Los derechos de retirada sólo reciben el “Flat Rate” . 30 Department for Environment, Food and Rural Affairs: Single Payment Scheme “Handbook and Guidance for England 2005, consultado en http://defra .go .uk . 8 . La regionalización de la PAC: asignación de derechos y condicionalidad 105 IV. Método de asignación de los Nuevos Estados La asignación de los derechos a los nuevos Estados de la Unión Europea se reguló mediante un RUE 583/2004, del Consejo, de 22 de marzo31, que modificó el RUE 1782/2003 . En él se introdujeron varios artículos para regular la nueva situación, pero en concreto, el artículo 71 septies dispone: “De esta manera, todos los agricultores cuyas propiedades [sic]32 se encuentren en una determinada región recibirán derechos de ayuda cuyo valor unitario se calculará dividiendo el límite máximo regional entre el número de hectáreas admisibles” . El número de derechos de ayudas por agricultor será igual al número de hectáreas que declare de conformidad con el apartado 2 del artículo 44 el primer año de aplicación del régimen de pago único, salvo en caso de fuerza mayor y de las circunstancias excepcionales (previstos en el art . 40 .4 RUE 1782/2003) . Estos derechos de ayuda por hectárea no se modificarán salvo disposición contraria . Russo señala que la aplicación “de plano” de la normativa del Reglamento 1782/2003 a los nuevos Estados Miembros hubiera sido imposible, dado que no existían datos precisos referentes al periodo de referencia 2000-200233 . El Tribunal de Justicia de la Unión Europea, al resolver un recurso presentado por las Repúblicas de Polonia, Letonia, Lituania y Hungría contra el Consejo de la Unión Europea, ha manifestado que no existe discriminación por haber establecido un régimen diferenciado para los nuevos Estados Miembros, ya que dicha situación “se deriva directamente del Acta de adhesión, consta que, en el caso de autos, la situación de la agricultura de los nuevos Estados miembros era radicalmente diferente a la existente en los antiguos Estados miembros, lo que justificó una aplicación progresiva de las ayudas comunitarias, en particular de las relativas a los regímenes de ayuda directa, para no perturbar la necesaria reestructuración en marcha en el sector agrícola de estos nuevos Estados miembros . De estas consideraciones se deduce que la demandante se encuentra en una situación que no es comparable a la de los antiguos Estados miembros que se benefician sin límites de los regímenes de ayuda directa, lo que impide establecer una comparación válida (véase, por analogía, la Sentencia de 13 de octubre de 1992, España/Consejo, C-73/90, Rec . p . I-5191, apartado 34)”34 . 31 DOUE, L, n .º 91, de 30 de marzo de 2004 . 32 El concepto propiedades no es compartido en las publicaciones de los otros idiomas [IT: aziende; FR: exploitation; PT: explotaçôes; DE: betriebe; NL: bedrijf; EN: holding]) . 33 Russo, Luigi: riforma della PAC e allargamento dell’Unione Europea, Ed . Aracne, Roma, 2005, pág . 59 . 34 STJUE de 23 de octubre de 2007, C-273/04, Apartados 87 y 88 . 106 Andrés Miguel Cosialls Ubach 3 . LA DIVERSIDAD REGIONAL EN LA REGULACIÓN DE LA CONDICIONALIDAD Uno de los supuestos que suscita mayor interés de estudio es si existe la posibilidad de que las diferentes Comunidades Autónomas establezcan peculiaridades en su regulación propia del RPU . Respecto de la regulación de la paja, las diferencias pueden ser considerables y sus consecuencias de gran trascendencia para el propietario35 . El RUE 73/2009 establece en diferentes ocasiones36 que se debe asegurar “la igualdad de trato entre los agricultores”37 . Este principio se encuentra recogido en la normativa estatal en el artículo 18 .3 del Real Decreto 1680/2009, de 13 de noviembre38 . El Tribunal Supremo39 se ha encargado de analizar un caso en que la Federación Española de Empresarios Productores de Leche denunciaba, en base al artículo 14 CE y los preceptos mencionados, la desigualdad producida por la diversa normativa existente entre las Comunidades Autónomas respecto de los pagos adicionales del régimen de pago único . En concreto, comparecieron la C .A . de Castilla y León y la C .A . de Aragón40 . Los demandantes alegaban la vulneración del principio de igualdad (artículo 14 CE) y el principio de jerarquía normativa, ya que los Reglamentos de la Unión Europea son de aplicación directa y preferente . El Alto Tribunal desestimó la demanda entendiendo que “resulta generalmente admitido por la doctrina científica y por la jurisprudencia que cuando el derecho comunitario se refiere a las autoridades competentes de los Estados miembros no está prejuzgando cuáles sean éstas en concreto, lo que depende de la organización de cada Estado y en especial de la organización territorial” . Sin embargo tanto el Tribunal Constitucional como el Tribunal Supremo han declarado que “el principio de igualdad solo se quebranta cuando se trata desigualmente a los iguales” . Cuando las Comunidades Autónomas fijan límites a las primas en función de diferentes criterios o de las características de la explotación están ejerciendo “las competencias que les otorgan sus Estatutos 35 Las diferentes normativas exigen por un lado la destrucción de la paja y en otros casos aconsejan su destrucción . Cfr . Cosialls UBaCH, Andrés Miguel: régimen jurídico de la propiedad..., op. cit., págs . 255 y ss . 36 Vid. Considerandos 22 y 38, artículos 41 y 57 RUE 73/2009 . 37 El artículo 96 .1 del RUE 1782/2003 ya establecía que los pagos se realizarían siguiendo criterios objetivos y garantizando “la igualdad de trato entre los agricultores” . La exigencia de esta garantía se repite en diferentes puntos del articulado del Reglamento: artículo 40, asignación ante supuestos de fuerza mayor; artículo 42, asignaciones de la Reserva Nacional; artículo 60, sobre utilización de la tierra . En el mismo sentido se manifestaba el Comisario Europeo de Agricultura Sr . Fischler en su respuesta de 14 de abril de 2003 ante el debate suscitado por la próxima aprobación de la MTR: “Así pues, corresponderá a los Estados miembros conceder derechos a los nuevos agricultores y fijar los criterios de asignación, los cuales habrán de ser objetivos y garantizar la igualdad de trato entre agricultores” . Vid. DOUE, serie C, n .º 222 E, de 18 de septiembre de 2003, pág . 238 . 38 Véase también, en este sentido, Diposición Adicional Primera, apartado noveno del Real Decreto 1612/2008 y la Orden Ministerial APA 1171/2005, de 15 de abril . 39 STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 4) de 25 septiembre, RJ 2006\7469 . 40 A pesar de que el Tribunal Supremo había emplazado a otras que no comparecieron . 8 . La regionalización de la PAC: asignación de derechos y condicionalidad 113 sertaran dentro del marco del margen del que los Estados miembros disponen para la adaptación de su ordenamiento interno y se alcance lo establecido en el Derecho comunitario . Por lo tanto, el Derecho comunitario permitía las diferencias en la aplicación, circunstancia que no constituía discriminación alguna de los ciudadanos . Además, el Gobierno irlandés se mostró preocupado por el hecho de que una interpretación contraria por parte del Tribunal de Justicia podría poner en peligro la colaboración transfronteriza entre Irlanda y el Reino Unido en asuntos que competen a las autoridades de Irlanda del Norte, como por ejemplo, en materia de agricultura y medio ambiente . El 3 de febrero de 2009, la Abogada General Sra . Verica Trstenjak presentó sus Conclusiones a este Asunto60 . Respecto a la segunda cuestión prejudicial61, la Abogada General ha afirmado que el principio comunitario de no discriminación del artículo 34 .2 del Tratado de las Comunidades Europeas, en el que Mr . Hovarth parecía basarse, es una expresión concreta del principio general de igualdad perteneciente a los principios fundamentales del Derecho comunitario y según el cual las situaciones comparables no deben ser tratadas de manera diferente y las situaciones diferentes no deben ser tratadas de igual manera, a no ser que dicho trato esté objetivamente justificado . En opinión de la Abogada General, la aplicación del principio comunitario de no discriminación exige la presencia de una diferencia de trato, planteándose aquí la cuestión de cuál es el marco de referencia pertinente . Forman parte de dicho marco de referencia, entre otros, el conjunto de personas que pueden incluirse en la comparación . “Como alega acertadamente el Gobierno alemán, el marco de referencia para apreciar la existencia de una diferencia de trato no debe necesariamente coincidir con el territorio del Estado miembro, sino que puede limitarse a una parte de dicho Estado” . La Abogada General manifiesta que esta afirmación ya ha sido reconocida, por el Tribunal de Justicia, en el ámbito del Derecho en materia de ayudas de Estado, en la sentencia Portugal/Comisión62, en la que se trataba de examinar la cuestión de si las reducciones de impuestos limitadas regionalmente habían de considerarse ayudas de Estado “que favorecen a determinadas empresas o producciones” en el sentido del artículo 87 .1 del Tratado de las Comunidades Europeas, es decir, si tenían carácter selectivo . El Tribunal de Justicia consideró que lo determinante era que la entidad infraestatal sea, debido a su posición jurídica y fáctica, tan independiente del gobierno central de un Estado miembro que sea ella, y no el Gobierno, quien a través de las medidas adoptadas desempeña un papel fundamental en la definición del entorno político y económico en el que operan las empresas . En tal caso, es el territorio en el que ejerce su competencia la entidad infraestatal que ha adoptado la 60 Asunto C?428/07, Mark Horvath vs Secretary of State for Environment, Food and Rural Affairs . Consultable en http://curia .europa .eu 61 Respecto de la primera cuestión prejudicial, la Abogada Genaral manifiesta que “un Estado miembro puede incluir en sus normas relativas a las buenas condiciones agrarias y medioambientales, conforme al artículo 5, apartado 1, y al anexo IV del Reglamento n .º 1782/2003, requisitos para el mantenimiento de caminos sobre los que existen servidumbres públicas de paso” . 62 STJUE de 6 de septiembre de 2006, C-88/03, apartado 57 . 114 Andrés Miguel Cosialls Ubach medida y no el territorio nacional en su conjunto el que debe considerarse pertinente para determinar si una medida adoptada por dicha entidad favorece a ciertas empresas, en comparación con otras que se encuentren en una situación fáctica y jurídica comparable habida cuenta del objetivo perseguido por la medida o el régimen jurídico de que se trate . Por ello, la Abogada General afirma que “[e]n este caso concreto habría que fijar el territorio de Inglaterra como parte del Reino Unido, habida cuenta de que, como ya se indicó al principio, el Gobierno del Reino Unido, por regla general, únicamente actúa en materias descentralizadas en lo que atañe a Inglaterra . Según lo dispuesto en las normas internas, éste es competente para definir los requisitos mínimos relativos a las buenas condiciones agrarias y medioambientales en aplicación del artículo 5 del Reglamento n .º 1782/2003 . A este respecto, en el ámbito agrícola ejerce al mismo tiempo las facultades de un gobierno regional, comparables a las de los demás gobiernos regionales en otras partes del Reino Unido” . Concluye la Abogada General manifestando que “respecto de un caso como el de autos, que en cada una de las partes del Reino Unido pueden existir situaciones de desigualdad, pero que éstas no pueden atribuirse a una desigualdad de trato procedente de una única autoridad pública, por lo que falta un requisito decisivo para poder aplicar el principio de no discriminación establecido” en el artículo 34 .2 del Tratado de las Comunidades Europeas . Y si “las normas constitucionales de un Estado miembro atribuyen a diferentes administraciones descentralizadas competencia normativa respecto de las diferentes partes que integran ese Estado miembro, no constituye una discriminación ilícita el hecho de que en las partes que integran ese Estado miembro sean aplicables distintas normas relativas a las buenas condiciones agrarias y medioambientales conforme al artículo 5 y al anexo IV del reglamento n.º 1782/2003” . La sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (Gran Sala) de 16 de julio de 200963 resolvió la cuestión judicial planteada por el tribunal británico . En concreto, manifestó que “en el supuesto de que el sistema constitucional de un Estado miembro establezca que las autoridades regionales disponen de una competencia normativa, la mera adopción, por dichas autoridades, de normas diferentes en materia de buenas condiciones agrarias y medioambientales conforme al artículo 5 y al anexo IV del Reglamento n .º 1782/2003 no constituye una discriminación contraria al derecho comunitario64” . La resolución judicial señala que al confiarse a los Estados miembros la tarea de definir los requisitos mínimos de las BCAM, el legislador comunitario les ha dado la posibilidad de tener en cuenta las diferencias regionales que existen en su territorio . Así, según reiterada jurisprudencia, “cada Estado miembro es libre de repartir las competencias en el plano interno y de ejecutar los actos de Derecho comunitario que no sean directamente aplicables por medio de medidas adoptadas por las autoridades regionales o locales, siempre y cuando dicho 63 STJUE de 16 de julio de 2009, C-428/07 . 64 La cursiva es mía . 8 . La regionalización de la PAC: asignación de derechos y condicionalidad 115 reparto de competencias permita una correcta ejecución de los referidos actos de Derecho comunitario65” . La sentencia añade que “la posibilidad que tienen los Estados miembros, en la medida en que su sistema constitucional o su Derecho público se lo autorice, de atribuir a las autoridades regionales o locales la ejecución de los actos de Derecho comunitario está, por otra parte, expresamente reconocida en el artículo 5, apartado 1, del Reglamento n .º 1782/2003 . En dicha disposición se indica, en efecto, que ‘los Estados miembros definirán, a nivel nacional o regional, los requisitos mínimos de las buenas condiciones agrarias y medioambientales sobre la base del marco establecido en el anexo IV’” . Por lo que a España se refiere, el artículo 148 .1 .7 .ª de la Constitución prevé que las Comunidades Autónomas puedan asumir las competencias en agricultura y ganadería, “de acuerdo con la ordenación general de la economía”66 . Respecto al concreto asunto de la discriminación contraria al Derecho comunitario, “se desprende de reiterada jurisprudencia que la prohibición de discriminación no comprende las eventuales disparidades de trato que puedan derivarse, entre los Estados miembros, de las divergencias existentes entre las legislaciones de dichos Estados, siempre que tales legislaciones se apliquen a todas las personas sometidas a ellas67” . Cuando las autoridades regionales de un Estado miembro son las competentes para definir los requisitos mínimos de las Buenas Conductas Agrarias y Medioambientales conforme al artículo 5 y al anexo IV del Reglamento n .º 1782/2003, “las posibles divergencias entre las medidas previstas por esas distintas autoridades no pueden, por esa única circunstancia, constituir una discriminación” . Estas medidas, en consonancia con la libertad del reparto de las competencias de los Estados Miembros en el plano interno, deberán ser compatibles con las obligaciones de dicho Reglamento que incumben al Estado miembro en cuestión . La sentencia concluye que en el supuesto de que el sistema constitucional de un Estado miembro establezca que las autoridades regionales disponen de una competencia normativa, como en el caso de España, la mera adopción, por dichas autoridades, de normas diferentes en materia de Buenas Conductas Agrarias y Medioambientales conforme al artículo 5 y al anexo IV del RUE 1782/2003 no constituye una discriminación contraria al Derecho comunitario . Sin embargo, dicha conclusión plantea otra problemática . Supongamos la existencia de un propietario, generalmente residente en zonas fronterizas con otra comunidad autónoma, cuya explotación agrícola esté integrada por fincas de uno y otro territorio, por ejemplo, Aragón y Cataluña . A pesar de que las normativas aragonesa y catalana tienen una base común y una normativa sobre la condicio- 65 Véase la STJCE de 10 de noviembre de 1992, C-156/91, Rec . p . 5567, apartado 23 . 66 Así lo han hecho todas ellas . Véase, por ejemplo, el artículo 116 del Estatuto de Autonomía de Cataluña de 2006 . 67 Véanse, en este sentido, las SsTJCE de 3 de julio de de 1979, C-185/78 a C-204/78, STJUE de 1 de febrero de 1996, C-177/94, y STJUE de 12 de julio de 2005, C-403/03 . 116 Andrés Miguel Cosialls Ubach nalidad casi idéntica, divergen en puntos como la paja o el tratamiento de los abonos nitrogenados y el purín . ¿Qué ocurriría en este caso? ¿Qué concreto régimen normativo debería aplicar a sus fincas? Contrariamente a lo que alguna doctrina ha manifestado, nosotros defendemos que la aplicación de la condicionalidad y, en concreto, de sus obligaciones están vinculadas por razón de la cosa y por no por razón de persona68 . De esta manera, el propietario agrario especialísimo tendrá un diferente tratamiento normativo dependiendo del lugar donde radiquen sus fincas, con independencia de que se encuentren mayoritariamente en una u otra Comunidad Autónoma . Este diferente tratamiento implicará que el propietario deba conocer con exactitud la normativa existente en las Comunidades Autónomas donde radiquen las fincas en concreto . No obstante, la Administración únicamente podrá penalizar al propietario sobre la totalidad de los derechos de pago único, con independencia de que estén vinculados a fincas radicadas en diferentes comunidades autónomas, dado que no existe independencia a la hora de realizar la Declaración de la PAC . La Declaración de la PAC (DUN) se tramitará en la Comunidad Autónoma donde se ubique la mayor parte de las propiedades agrícolas que integren dicha explotación agraria69 . Si no existe una superficie declarada70, la declaración de la PAC se tramita donde se ubique la explotación ganadera principal . En la mayoría de formularios de ayudas europeas71, normalmente se incluye una cláusula de estilo en la que el agricultor declara conocer la normativa comunitaria y la concreta norma autonómica donde se realice el trámite administrativo, con independencia de que existan fincas fuera de aquel territorio . Este hecho no exime al propietario en cumplir con la concreta normativa de la condicionalidad de aquellas fincas, dado que “la ignorancia de las leyes no excusa de su cumplimiento”72 . Por consiguiente, el propietario agrario especialísimo deberá destinar un mayor esfuerzo de aprendizaje normativo para poder llevar a cabo un cumplimiento correcto de la condicionalidad en ambos territorios . 68 Consúltese lo manifestado en el apartado 5 .2 .2 .1 respecto a las obligaciones propter rem. 69 Cfr . Art . 5 .2 Ordre AAR/39/2010, de 25 de gener, per la qual s’estableix i es regula la declaració única agrària, diari Oficial de la Generalitat de Catalunya, de 2 de julio de 2010, núm . 5558, pág . 6166 y ss . 70 En el caso de la especialidad de los derechos especiales (o tipo C) no es necesario que el ganadero posea fincas en propiedad . 71 Asimismo, debe tenerse en cuenta el caso concreto de Cataluña . Con independencia de que la mayoría de las propiedades radiquen fuera de Cataluña, si se ha realizado un contrato global de explotación, lo concerniente a este contrato se controlará desde las autoridades catalanas, sin perjuicio que el resto de la declaración se gestione desde la comunidad autónoma correspondiente . Vid. 5 .3 Ordre AAR/39/2010, de 25 de gener, per la qual s’estableix i es regula la declaració única agrària . 72 Art . 6 .1 CC . 8 . La regionalización de la PAC: asignación de derechos y condicionalidad 117 4 . CONCLUSIÓN La diferenciación de las regulaciones tanto a la hora de asignar los derechos de ayuda como al establecer los requisitos de medioambientales en la condicionalidad únicamente aporta fricciones y sensación de discriminación entre los agricultores europeos . Por ello, la nueva Política Agrícola Común más allá del 2013, que tendrá como objetivo la consecución de una serie de bienes públicos, generalmente de carácter medioambiental, por parte de los agricultores, debería establecerse unos cánones generales a nivel europeo, tanto a la hora de establecer el régimen standard de condicionalidad como la posibilidad de acceder a las ayudas de la PAC . La regiones podrían establecer la prestación de todos aquellos bienes públicos adicionales que desearan, pero deberían estar suplementados por nuevos fondos, añadiéndose a los establecidos para la prestación de bienes públicos standard. De esta manera, se evitarían posibles fricciones entre agricultores de diferentes regiones interestatales . 9 Rural development in the United Kingdom: continuity and change* Michael Cardwell Professor of Agricultural Law University of Leeds . United Kingdom 1 . INTRODUCTION The agricultural sector no longer plays a major role in the United Kingdom economy: for example, in 2008, it contributed only 0 .61 per cent of national Gross Value Added .73 Notwithstanding this reduced status of agriculture, rural development and rural affairs more generally would seem to have been accorded relatively high priority in terms of Government policy; and an (at least partial) explanation for this may be found in the fact that the landscape of the United Kingdom is extremely diverse, with, significantly, much of the national territory unsuited to intensive “production agriculture’ . Thus, approximately half of the utilised agricultural area has been designated as “less-favoured;74 and in Scotland the percentage rises to around 85 per cent, with only some 11 per cent of farmland being actually cropped .75 Indeed, these characteristics attracted specific attention at the time when the United Kingdom acceded to the European Economic Community, a Declaration on behalf of the Community expressly recognising the sensitivity of hill-farming .76 Further, the importance of rural areas more generally was also made acutely apparent at the time of the 2001 Foot- * Grateful thanks are extended to Geoff Whittaker for his most helpful comments on a draft of this paper . 73 department for agriCulture, food and rural affairs (DEFRA) et al., Agriculture in the United Kingdom 2009, Table 2 .2; and a similar contribution was expected for 2009: ibid., 6 . That said, there are distinct regional variations . For example, during 2009 agriculture accounted for 5 .71 per cent of employment in Northern Ireland (including part-time workers): ibid., Table 2 .2 . 74 Court of auditors, Special report No 4/2003 Concerning rural development: Support for Less-favoured Areas [2003] OJ C151/1, Graphs 2 and 3 . 75 G . sCHwarz et al., Less Favoured Area Support Scheme in Scotland: Review of the Evidence and Appraisal of Options for the Scheme Post 2010: Report for the Scottish Executive (Macaulay Institute, University of Edinburgh and IEEP, 2006) para 1 .1 . 76 [1972] OJ L73/201 . 120 Michael Cardwell and-mouth crisis, when the direct financial impact upon farming was calculated to be far less than that upon the tourist industry .77 Accordingly, an emphasis on rural development would seem to be an inevitable consequence of the natural topography of the United Kingdom . At the same time, there are firm indications that such an emphasis is very much in line with the United Kingdom Government approach to the Common Agricultural Policy (CAP) . This may perhaps be best illustrated by the major policy document, A Vision for the Common Agricultural Policy, issued by HM Treasury and DEFRA in 2005 .78 This advocated a “sustainable model of European Agriculture’, under which there would be focus “in particular on maintaining the environment and promoting sustainable rural development, particularly in the more environmentally sensitive regions of the Union’ .79 Expenditure would be redirected to such new objectives . Thus, “there would be no income or production support payments which treat agriculture differently from other sectors’; and “EU spending on agriculture would be based on the current Pillar II . . ., allowing a considerable reduction in total spending by the EU on agriculture’ .80 Significantly, the Government adopted these recommendations with enthusiasm, not least when in 2008 the Chancellor of the Exchequer (Finance Minister) called for an end to all direct payments to European Union (EU) farmers .81 Before considering in greater detail the implementation of rural development policy in the United Kingdom, an important preliminary point to be noted is that agriculture generally, and rural development more specifically, is regulated on a devolved basis .82 For this reason, there are separate rural development programmes for England, Northern Ireland, Scotland and Wales; and in material respects these enjoy different focus, reflecting, not least, the diverse natural topography already identified .83 On the one hand, such diversity chimes well with the importance attached to subsidiarity in the context of rural development (and, in particular, by Article 7 of the 2005 Rural Development Regulation) .84 On the other hand, when farmers in different parts of the same Member State receive 77 See, eg, Countryside agenCy, Foot and Mouth disease: the State of the Countryside (The Countryside Agency, Cheltenham, 2001) 23-42 . 78 (HM Treasury and DEFRA, London, 2005) . 79 Ibid., 16 . 80 Ibid. 81 For the text of the letter sent to Dr Bajuk, the Slovenian Finance Minister (during the Slovenian Presidency), see http://www .openeurope .org .uk/docs/darling_letter .pdf, last accessed on 7 November 2010 . 82 For the legislation which has carried devolution into effect, see the Northern Ireland Act 1998, the Scotland Act 1998 and the Government of Wales Acts 1998 and 2006; and, in addition, a 2001 Devolution Memorandum of Understanding governs the relationship between the devolved administrations and the United Kingdom Government with regard to obligations to implement European Union law . See also, eg, A . ross and H . nasH, “European Union environmental law - who legislates for whom in a devolved Great Britain?’ [2009] Public Law 564-594 . 83 It should also be mentioned that, for the purposes of regulating direct payments to farmers, England is divided into three regions, namely, moorland; the severely disadvantaged area, excluding moorland; and all other land . 84 Council Regulation (EC) 1698/2005 on support for rural development by the European Agricultural Fund for Rural Development (EAFRD) [2005] OJ L277/1 . 9 . Rural development in the United Kingdom: continuity and change 121 varying levels of support for rural development, there is scope for tension and even for claims of discrimination or distortion of competition .85 Against this background, three aspects may be examined: first, the financing of rural development in the United Kingdom; secondly, a comparison of the 2007-2013 rural development programmes as implemented in the England, Northern Ireland, Scotland and Wales, with particular reference to agri-environmen- tal schemes and the setting up of young farmers; and, thirdly, recent rural development initiatives to mitigate climate change . 2 . FINANCING RURAL DEVELOPMENT IN THE UNITED KINGDOM As already observed, rural development policy in the United Kingdom is closely related to issues of finance, with consistent advocacy by the Government that there should be a transfer of expenditure from Pillar I to Pillar II of the CAP, leading even to the abolition of direct payments . Such policy shift has also been supported by the House of Lords European Union Committee when considering the future of the CAP after 2013: in its view, “[t]he single farm payment should be phased out and a separate environmental fund established to recognise and reimburse farmers for the non-production benefits their activity brings to society’ .86 In light of such constant reference to financial imperatives, three key features of the funding of rural development in the United Kingdom may be addressed, before examining in greater detail the current rural development programmes: first, historic and current levels of expenditure; secondly, the continuing enthusiasm for modulation; and, thirdly, the proposed changes to the funding of rural development set out in the Comprehensive Spending Review, as announced by the United Kingdom Government in October 2010, which outlines departmental spending plans until 2014-2015 .87 An important starting point is that, despite the professed enthusiasm for rural development in the United Kingdom, historic levels of expenditure have been low . For example, at the time of the Agenda 2000 reforms, a comparison can be drawn between the £1 .6 billion which it was projected would be spent on rural development in England over the period 2000-2006 and the £3 .9 billion which would be spent on rural development over the same period in Ireland .88 85 Such an eventuality is not purely theoretical . In Case 428/07 r (on the application of Horvath) v Secretary of State for Environment, Food and rural Affairs [2009] ECR I-6355, an English farmer claimed that, under Pillar I of the CAP, there had been discrimination in circumstances where he had been placed subject to more onerous cross-compliance obligations than farmers in Northern Ireland, Scotland and Wales . However, the claim was rejected by the European Court of Justice (ECJ) . 86 House of lords european union Committee, Second report of Session 2005-06: the Future Financing of the Common Agricultural Policy HL Paper 7-I, Summary of Conclusions . 87 HM Treasury, Spending review 2010, Cm 7924, October 2010 (available at http://cdn .hmtreasury .gov .uk/sr2010_completereport .pdf, last accessed on 30 October 2010) . 88 See, respectively, eg, MAFF, News Release 435/99, Nick Brown Announces a New direction for Agriculture, 7 December 1999; and Department of Agriculture, Food, and Rural Development, 122 Michael Cardwell Such discrepancies may be explained to a significant degree by the fact that, as a general rule, rural development expenditure is subject to matching-funding,89 with the result that much depends upon the appetite of the individual Member State to pay the sums necessary to unlock EU support.90 In any event, one of the factors which governs the present allocations of EU rural development funding among the Member States is “past performance”,91 which has the potential to perpetuate the historically low levels of expenditure in the United Kingdom. Evidence of this may be found in the distribution of rural development funding for the period 2007-2013, as originally effected by Commission Decision 2006/636/EC of 12 September 2006.92 The total figure for the United Kingdom over that period was 1,909,574,420 Euros, which may again be contrasted with the figure for Ireland of 2,339,914,590.93 Further, the respective figures for France and Spain were 6,441,965,109 and 7,213,917,799 Euros, while Poland would receive some 13,230,038,156 Euros (although it should also be noted that these are three of the largest Member States in terms of utilised agricultural area). In consequence of these figures, it is perhaps not surprising that the United Kingdom has shown great enthusiasm for modulation, so as to transfer funds, in line with policy objectives, from Pillar I to Pillar II of the CAP. Thus, when the option of voluntary modulation was introduced under the Agenda 2000 reforms, the United Kingdom was one of a distinct minority of Member States to implement such measures (the others being France and Portugal).94 In England, the Common Agricultural Policy Support Schemes (Modulation) Regulations 2000 imposed a 2.5 per cent reduction where the scheme year commenced in 2001, a 3 per cent reduction where the scheme year commenced in 2002, a 3.5 per cent reduction where the scheme year commenced in 2004, and a 4 per cent reduction where the scheme year commenced in 2005 and 2006;95 and similar provisions Press Release 125/2000, EU Approval of Ireland’s £3.9 Billion CAP Rural Development Plan 2000-2006, 14 September 2000. 89 For the current provisions governing the contribution by the EAFRD, see the 2005 Rural Development Regulation, Arts. 69-72 and Annex I (as amended by Council Regulation (EC) 74/2009 [2009] OJ L30/100). 90 For discussion of this aspect, see, eg, B. JACK, Agriculture and EU Environmental Law (Ashgate, Farnham, 2009) 18-20. 91 The 2005 Rural Development Regulation, Art. 69(4) (the others being (i) the amounts reserved for regions eligible under the Convergence Objective and (ii) particular situations and needs based on objective criteria). 92 [2006] OJ L261/32. As shall be seen, the figure for the United Kingdom was subsequently increased through voluntary modulation. See also, eg, M CARDWELL, “Rural development in the European Community: charting a new course?”, (2008) 13 Drake Journal of Agricultural Law 21. 93 The contrast may be regarded as all the greater in that the United Kingdom, unlike Ireland, is entitled to sums under the Convergence Objective (which, as has been seen, is one of the criteria for determining the level of support). 94 Council Regulation (EC) 1259/1999 establishing common rules for direct support schemes under the common agricultural policy [1999] OJ L160/113, Art. 4. 95 S.I.2000 No.3127. 9 . Rural development in the United Kingdom: continuity and change 129 Managers Options, it is competitive . The beneficiary must undertake to carry out at least one of the specified activities, which, as with the Land Managers Options, extend beyond those which could be categorised as “agri-environmental”:135 thus, they include, for example, setting up young farmers and processing and marketing . While overall this represents a far broader approach than is apparent in England, it should nonetheless be noted that in August 2010 it was announced that the autumn funding for rural priorities would focus on agri-environmental and forestry projects .136 In Wales, the Tir Gofal Scheme and the Tir Cynnal Scheme currently constitute the main vehicles for delivering agri-environmental objectives .137 In essence, the former is “higher level”, while the latter is “entry level” .138 However, they are to be replaced (together with other measures) by the ambitious Glastir Scheme as from 2012; and it is this scheme which will be considered in greater detail in the context of recent policy initiatives to mitigate climate change . 3.3. Setting Up Young Farmers Likewise, Axis 1 rural development measures to set up young farmers currently receive differing treatment in England and under the devolved administrations; but, before examining the extent of these differences, it may be observed that historically there has been little enthusiasm in the United Kingdom either for measures to support young farmers or, indeed, to encourage early retirement . For example, figures for 1993 reveal that in France 8,462 young farmers received installation premiums, while in the United Kingdom no installation premium scheme was even in existence .139 That said, it may also be observed that these figures significantly pre-date the 1998 constitutional settlement to implement devolution, with the result that policy was being driven from Westminster as opposed to Belfast, Edinburgh or Cardiff .140 The RDPE does not implement either measures for setting up young farmers or for early retirement . Instead, it made reference to research which “identified no evidence of major barriers to entry that justified policy intervention and no evidence of significant market failure in the processes of entry to and exit from farming” .141 There was also concern that expenditure for setting up young farmers would not prove effective, in that decisions to enter the industry would be 135 Ibid., Sch .2 . 136 sCottisH government news release, Fresh Focus for rural Priorities, 3 August 2010 (available at http://scotland .gov .uk/News/Releases/2010/08/03124743, last accessed on 16 November 2010) . 137 See, respectively, the Land in Care (Tir Gofal) (Wales) Regulations 1999, S .I .1999 No .1176 (as amended); and the Tir Cynnal (Wales) Regulations 2006, S .I .2006 No .41 (W .7) . 138 See, generally, eg, C . rodgers (above n . 42) 535-536 . 139 european Commission, The Agricultural Situation in the Community: 1995 report (Brussels: Luxembourg, 1996) T/159 . 140 For the relevant legislation (enacted in 1998), see above n . 10 . 141 See above n . 37, Chapter 5, para 16 . The research was conducted by the Agricultural Development and Advisory Service . 130 Michael Cardwell made irrespective of financial incentives (the majority of new entrants being already members of farming families); and it was also stated that “[t]he most common reason given for the low rate of entry to farming was the expectation of relatively low incomes”, something that “cannot be addressed through a start up grant as envisaged in the Rural Development Regulation but rather by developing a competitive, viable and sustainable farming sector” .142 Similarly, in Northern Ireland no support for setting up young farmers is provided under the Northern Ireland Rural Development Programme 2007- 2013 .143 On the other hand, outside the legislative framework for rural development, there has been financial assistance for young farmers in the form of interest rate subsidies, under Article 7 of Commission Regulation (EC) 1857/2006 on the application of Articles 87 and 88 of the Treaty to State aid to small and medium-sized enterprises active in the production of agricultural products .144 The maximum amount of aid available was £17,000 .145 While this did provide a degree of support, it should also be mentioned that the scheme closed to new applicants on 27 February 2009 . By contrast, under the Scottish Rural Development Programme 2007-2013 advantage is taken of the specific rural development provisions for the setting up of young farmers; and this marks a change from the 2000-2006 programming period .146 The factors prompting this change were the increasing average age of farmers in Scotland (56-58); the frequent absence of an obvious successor; and the serious difficulties raising the capital required for the acquisition of a farming business .147 Further, support for the setting up of young farmers is consistent with the constant emphasis on developing “human capital”, as found throughout the Scottish Rural Development Programme 2007-2013 .148 The implementing provisions are the Rural Development Contracts (Rural Priorities) (Scotland) Regulations 2008;149 and the detailed conditions are set out as Option 2 in Schedule 2 . One of these conditions is that the beneficiary must prepare a business plan including as an objective to gain membership of an appropriate quality assurance scheme within three years of the approval of the application, a condition which would tend to confirm the more integrated approach adopted in Scotland . 142 Ibid. 143 In the case of the version approved by the European Commission in January 2010, see above n . 52 at 77 . 144 [2006] OJ L358/3 . For the Northern Ireland legislation, see the Financial Assistance for Young Farmers (Northern Ireland) Order 2004, S .I .2004 No .3080 (N .I .21); and the Financial Assistance for Young Farmers Scheme Order (Northern Ireland) 2005, S .R .2005 No .69 (as amended) . 145 The Financial Assistance for Young Farmers Scheme Order (Northern Ireland) 2005, S . R .2005 No .69, Sch ., para 6(5) . 146 For a summary of the measures implemented in Scotland during the 2006-2013 programming period, see the version of the Scottish Rural Development Programme 2007-2013 approved by the European Commission in December 2009 (above n . 58) Table 3 .10 . 147 Ibid., Annex 3, 7 . 148 See, eg, ibid., 19-20 . 149 S .S .I .2008 No .100 (as amended) . 9 . Rural development in the United Kingdom: continuity and change 131 The Rural Development Programme for Wales 2007-2013, as approved by the European Commission in February 2008, did not contain measures for the setting up of young farmers .150 However, reference was made to the bringing forward of proposals in due course; and, as from 5 April 2010, there is now in place a Young Entrants Support Scheme, which, as in Northern Ireland, is implemented as a State aid measure under Commission Regulation (EC) 1857/2006 .151 This scheme includes a one-off grant for capital investment when a young entrant is setting up as head of a holding for the first time and access to a dedicated Young Entrants” Business Enabler Service .152 4 . RURAL DEVELOPMENT AND THE MITIGATION OF CLIMATE CHANGE It would be hard to deny that the mitigation of climate change has become an entrenched objective of the CAP and, more specifically, rural development policy . Thus, when the 2005 Rural Development Regulation was first enacted, it recited that key issues to be addressed should include “climate change mitigation including the reduction of greenhouse gas emissions”;153 and such sentiments were subsequently echoed in Council Decision 2006/144/EC of 20 February 2006 on the Community strategic guidelines for rural development (programming period 2007 to 2013) (2006 Strategic Guidelines),154 where it was affirmed that “[a]ppropriate agricultural and forestry practices can contribute to the reduction in greenhouse gas emissions and preservation of the carbon sink effect and organic matter in soil composition, and can help also in adapting to the impacts of climate change” .155 That said, arguably it was not until the “Health Check” of the CAP that such statements were more fully converted into action . Thus, in particular, the 2005 Rural Development Regulation has been amended to include a new Article 16a, which obliges Member States, as from 1 January 2010, to provide in their rural development programmes for types of operations having as their priorities, inter alia, climate change and renewable energies, together with innovation linked to those priorities .156 Further, the 2006 Strategic Guidelines were amended by Council Decision 2009/61/EC of 19 January 2009, 150 See http://wales .gov .uk/docs/drah/publications/100420rdpmaintext1en .pdf, last accessed on 16 November 2010, 11 . 151 See XA 260/09, Support for Young Entrants into Farming Scheme [2010] OJ C67/9 . 152 See Welsh Assembly Government, Young Entrants Support Scheme (available at http:// wales .gov .uk/topics/environmentcountryside/farmingandcountryside/farming/ youngentrantsupportschemeyess/;jsessionid=0LDQMvyL9lK7LGNKN0f6vNM39d5FJ9rR- KYhMHnzJJzf5Vm7Wxjpp!-1457351574?lang=en, last accessed on 16 November 2010) . 153 [2005] OJ L277/1, Preamble (31) . 154 [2006] OJ L55/20 . 155 Ibid., Annex, para 3 .2 .(iii) . 156 The 2005 Rural Development Regulation [2005] OJ L277/1, Art . 16a, as amended by Council Regulation (EC) 74/2009 [2009] OJ L30/100 . 132 Michael Cardwell so as to identify climate change and renewable energy as two of the “new challenges” of the CAP .157 This pattern would appear to have been substantially replicated in the United Kingdom . Prior to the “Health Check” there were indeed specific measures to address climate change . For example, in England the Energy Crops Scheme was established in 2000 as part of the England Rural Development Programme 2000-2006, providing assistance for projects involving the establishment of short rotation coppice and miscanthus .158 That said, such measures would seem to have been towards the periphery, as opposed to the centre, of rural development policy . For example, it has already been noted that the Explanatory Memorandum which accompanied the original version of the Environmental Stewardship Regulations 2005 stated that the scheme would “have similar objectives to the existing agri-environmental schemes, namely, increasing biodiversity and access to the countryside, and protecting its historic and landscape features”; and that it would “also have a new primary objective of resource protection, and new secondary objectives of flood protection and genetic conservation”: no express mention was made of climate change .159 By contrast, in the RDPE climate change now emerges as an “overarching” theme of Environmental Stewardship .160 On the other hand, it may also be emphasised that existing measures are understood to meet many of these new demands, since research suggested that Environmental Stewardship, “as currently designed, makes a positive contribution to both climate change mitigation and adaptation” .161 Examples provided included livestock extensification and the restoration of peat bogs .162 That said, there was also recognition that steps could be taken to develop existing measures so that they align more closely with the new challenge .163 At the same time, support for renewable energy is continued in a new Energy Crops Scheme .164 As stated in the RDPE, “[d]etailed analysis has been carried out of the need for ongoing support for the establishment of perennial energy crops . The analysis concluded that there was a clear advantage for them in terms of climate change mitigation, compared with annual crops, which are used as feedstock for transport fuels, but that without any public support it was unlikely that private investment would take place at the required scale to encoura- 157 The 2006 Strategic Guidelines [2006] OJ L55/20, Annex, para 3 .4a, as amended by Council Decision 2009/61/EC of 19 January 2009 [2009] OJ L30/112 . 158 See the Energy Crops Regulations 2000, S .I .2000 No .3042 (as amended) . This scheme, as indicated, formed part of rural development programming and should be distinguished from specific support for energy crops under Pillar I of the CAP, as provided under Article 88 of Council Regulation (EC) 1782/2003 establishing common rules for direct support schemes under the common agricultural policy and establishing certain support schemes for farmers [2003] OJ L270/1 (such specific support being discontinued under the “Health Check” of the CAP) . 159 See above n . 41 . 160 See, eg, the RDPE (above n . 37) Chapter 5, para 217 . 161 Ibid., Chapter 5, para 218 . 162 Ibid., Chapter 5, para 219 . 163 Ibid., Chapter 5, para 218 . 164 That instigated in 2000 was discontinued in 2006 under the England Rural Development Programme (Closure of Project-based Schemes) Regulations 2006, S .I . 2006 No .2298 . 9 . Rural development in the United Kingdom: continuity and change 133 ge continuing demand . This is largely due to the high upfront costs of establishing perennial energy crops” .165 A very similar approach is taken in both Northern Ireland and Scotland . Thus, the Northern Ireland Rural Development Programme 2007-2013 declares that “[c]limate change adaptation policies will be developed through the lifetime of the programme and, where applicable, rural development measures will be revised and updated as climate change adaptation policies are adopted” .166 Indeed, the five “key outcomes” for the Scottish Rural Development Programme 2007-2013 include climate change mitigation,167while one of five “key priorities” for Axis 1 is renewable energies and one of the six “key priorities” for Axis 2 is tackling climate change .168 Yet it is perhaps in Wales that the greatest strides forward have been taken, with the proposed introduction of the Glastir Scheme .169 As indicated, this will come into force in 2012 and replace, inter alia, the Tir Gofal Scheme and the Tir Cynnal Scheme . In the same way as, for example, Environmental Stewardship, there will be both an element open to all farmers and land managers (which will be known as the All-Wales Element) and an element directed towards specific improvements (which will be known as the Targeted Element) . A major initiative, however, will be the introduction of the Agricultural Carbon Reduction and Efficiency Scheme, which will provide additional funding for those farmers who have an All-Wales element . This funding will take the form of capital grants for energy efficiency improvements and for the purchase and installation of specified renewable energy technologies, but it will not be possible to use such grants for diversification enterprises . Energy technologies which will qualify include biomass boilers and humidity controls for grain drying . 5 . CONCLUSION There would appear, therefore, to be a strong appetite for promoting rural development within the United Kingdom, with such appetite extending not just to England, but also the devolved administrations . As noted, such an approach is consistent with calls by the United Kingdom Government for a wholesale switch in expenditure from Pillar I to Pillar II; and such calls have found concrete expression in long-standing enthusiasm for voluntary modulation . Yet, at 165 RDPE (above n . 37) Chapter 5, para 66 . For the advantages of short rotation coppice over cereals as biofuel feedstock, see also, eg, House of Commons environment, food and rural affairs Committee, Eighth report of Session 2005-06: Climate Change: the role of Bioenergy, HC 965-I, para 88 (evidence from the Biosciences Federation and the Royal Society of Chemistry) . 166 See above n . 52 at 28 . 167 See above n . 58 at 63 . 168 Ibid., 64 . 169 See generally, the Welsh Assembly Government, Glastir (available at http://wales .gov .uk/ topics/environmentcountryside/farmingandcountryside/ruraldevelopment/axis2/glastir/?lang=en, last accessed on 16 November 2010) . 134 Michael Cardwell the same time, it may be suggested that differences can be detected in the focus of the respective 2007-2013 rural development programmes for England, Northern Ireland, Scotland and Wales . Thus, in England, the agri-environmental Environmental Stewardship Scheme has come to dominate the RDPE, the more so since it now incorporates (under UELS) what had previously been support for less-favoured areas (under the HFA Scheme) . Further, under the Comprehensive Spending Review, it will also be privileged in terms of the allocation of increasingly scarce resources, with HLS even being expanded . By contrast, for example, the Scottish Rural Development Programme 2007-2013 takes a more integrated approach, laying considerable weight on not just environmental, but also social and economic, concerns . In this regard, it may be highlighted that specific support has been made available for “crofting”,170 an historic form of land tenure which covers about 10 per cent of the land area of Scotland; and, significantly, this form of tenure is described in the rural development programme as being “of major cultural importance” .171 That said, there are also similar themes which cut across rural development programmes, of which two may be emphasised . First, there is a general preference for agri-environmental schemes which operate through various tiers of support . As has been seen, in England the Environmental Stewardship Scheme operates on the basis of an entry level (ELS), which may be combined with an OELS element, an HLS element, a special project element and now the new strand of an UELS element . Similarly, for example, Scottish Rural Development Programme 2007-2013 offers both Land Managers Options and the more targeted Rural Priorities . This flexibility goes some way at least to addressing the persistent criticism of rural development support that it was either too “broad and shallow” or too “narrow and deep” .172 Secondly, the mitigation of climate change has already emerged as a new policy imperative for the CAP; and, as the shape of the CAP after 2013 becomes clearer, the importance attached to mitigating the effects of greenhouse gases is likely to become yet greater . Definitely, when launching the public debate on the future of the CAP in April 2010, Commissioner Ciolo .º could state that “[c]limate change is no longer a theoretical issue . Society expects solutions from the agricultural sector” .173 As has been seen, this “new challenge” is articulated far more fully in the current United Kingdom rural development programmes than in those for 2000-2006; and, for the purposes of meeting the challenge, a major role is already accorded to agrienvironmental schemes . Further, targeted rural development measures have for some time provided support for the growing of energy crops . That said, there remains a clear sense that policy is still evolving and, in particular, that there is 170 The Crofting Counties Agricultural Grants Scheme, regulated by the Crofting Counties Agricultural Grants (Scotland) Scheme 2006, S .S .I .2006 No .24 (as amended) . 171 See above n . 58 at 13 . 172 See, eg, H . Buller, “The Agri-environment Measures”, in F . Brouwer and P . lowe (eds .), CAP regimes and the European Countryside (CABI Publishing, Wallingford, 2000) 199-219 . 173 Speech/10/150, The Future of European Agricultural Policy: Call for a Public debate, Brussels, 12 April 2010 . 9 . Rural development in the United Kingdom: continuity and change 135 scope for agri-environmental instruments to be more closely aligned with the climate change agenda . Indeed, it may be reiterated that the Northern Ireland Rural Development Programme 2007-2013 expressly contemplates that it will require revision .174 An interesting step along this road is the Agricultural Carbon Reduction and Efficiency Scheme, to be introduced as part of the Glastir Scheme in Wales; and it may be the first of many such steps in the adaptation of agri-environmental measures to acquire tighter focus on what is now an overarching theme of the whole CAP . 174 See above n . 94 . 10 How to deal the rural development? Special problems in Hungary István Olajos Universidad de Miskolc When I was asked to hold this presentation, I was assigned to give an overview on the current situation of the Hungarian agricultural property, rural environment and structural problems and to describe those issues which are to be corrected in the light of the problems set forth in the structural Green Paper on Territorial Cohesion (COM(2008)616 Final). The current situation of the agricultural economy cannot be understood without the adequate knowledge of our past. Observing the problems of an outlying country you can get a genuine picture if you know from which economic environment our economy launched, how it developed and where it is now. I do not intend to take a long view; rather I am going to reveal the main milestones of the development using the summary of our study written by my colleague, Anikó Raisz and by myself in Cambridge. AGRICULTURAL STRUCTURE —AGRICULTURAL PROPERTY— In Hungary, before the change of the systems, in the real-socialist era the development of the agricultural structure and the agricultural economy stood in the limelight of the agricultural policy.175 This era last from 1963 until 1989. The Stalinist approach of the 1950s that the inner capital necessary for the development of the industry has to be adduced via the forced collectivisation of agriculture, and that with making it impossible for the small existences to earn their living, the layer of workers for the development of the industry can be created, had a significant influence on the development of the agricultural economy. The 175 See OLAJOS, István: A rendszerváltás és az agrártámogatások kapcsolata. In: CSÁK, Csilla: Ünnepi tanulmányok Prugberger Tamás professzor 70. születésnapjára. Novotni Kiadó Miskolc, 2007, pp. 279-289 138 István Olajos defeat of this policy had already been realized by Imre Nagy (the later executed prime minister of the 1956 revolution176), who gained his popularity by suspending these measures. In the 1956 revolution, the Hungarian agricultural workers refused every socialist achievement. The Kádár regime, after having finished the requital and the forced collectivisation, in the period between 1957 and 1962 had a different approach to the agriculture. As the invading Soviet Union insisted on the kolkhoz-type co-operatives, this system was adapted to a special Hungarian form. The co-operator —besides his duties to give up his lands in favour of the co-operative and to work for the latter— may have retained a piece of land of 0,5 ha where he was allowed either to produce the basic products necessary for the stock-farming or to follow intensive horticultural activities. The products coming to existence this way had been purchased by the kolkhoz-type co-operative, ensuring the basic commodity for the national processing industry and the safe existence for the members. The agricultural policy used the achievements of the subvention policy of the European Community and integrated those into the centralized economic system. The productivity of the economy was great, one forint of invested capital produced 3-4 forints of profit, from that money in the second half of the 1970s the sector was mechanized and the processing capacity developed further. In this period, the GATT rules did not apply directly, and within the Comecon the real concurrent was the Bulgarian economy where in the frame of the kolkhoz system the agriculture was less productive. In 1982, the country adhered into the system of the World Bank and took severe credits. The requirements for these credits included the abolishment of certain elements of the agricultural support system, therefore the lack of the central subventions was replaced by introducing the industrial and commercial departments of the co-operatives. These departments were from 1985 partly autonomous organisations within the co-operatives (economic working groups within the company), and from 1988 —according to the law on economic organisations of that year— they became autonomous legal persons. The more and more indebted socialist country —due to a serious pressure from the side of the World Bank— dissolves its that time support system until 1988, which results in the fallback of the agricultural productivity.177 The change of the systems aimed at dissolving the forced socialist co-operatives and the privatisation of the arable land.178 At that time, a significant part of the Hungarian agricultural processing industry got into the hands of the European agricultural companies which have become concurrents in the meantime.179 After the time expired that 176 He was prime minister of Hungary between 1953 and 1955, and in 1956 during the revolution. 177 ROTH, Nándor: A mezőgazdasági támogatások és hitelek a ’80-as években. AKI Közlemények, 188 AKI Budapest, pp. 175-198. 178 See CSÁK, Csilla: A rendszerváltás hatása a földtulajdoni és földhasználati viszonyokra. In: CSÁK, Csilla (ed.): Agrárjog - A Közös Agrárpolitika megvalósulása Magyarországon. Novotni Kiadó, Miskolc, 2008. p. 66-74. 179 PRUGBERGER, Tamás: Élelmiszeripari privatizáció, tovább, tovább. Figyelő, 1992/29. p. 21. 10. How to deal the rural development? Special problems in Hungary 145 As to myself I would concentrate on only rural development when summarizing those steps of the EU, which could facilitate the extension of rural development within the cohesion: Using a better thought over and more rigorously called upon the member states the process of the diversification could be preserved, and the scope for action of the member states in distributing the resources could be increased. In addition to the financial regulation system, the member states should consider the principles of the rural development and not to mix up the capital investment in the agrarian sector and the rural development. In the regulation, the environmentalism and re-nationalisation199 are the tendencies determining the development of the regulation of rural development. In our opinion, this field may be able to defend the values of the European farming even if the direct instruments of the market regulation are better tuned in by the rivals of EU.200 Thus, instead of communal regulation, the development of the scope of action of the rural districts could preserve the characteristic view of the EU agro-economy. In addition to this subvention policy, the member states should be expected to form special regulations in the fields of development policy, agro- and environmental protection, food law, and these special regulations could increase the scope of action of the rural areas and of the producers. This way we would not extend the negotiations and would not include the subventions of rural areas, neither their special regulations. In this respect we should widen the scope of action of certain international organisations, dealing with the protection of particular products, and should include in the scope the market of countries newly dealing with traditional European products.201 199 See furthermore NORER, Roland: Tendenzen des Agrarrechts; Perspektiven des Agrarrechts. In: NORER, Roland: Lebendiges Agrarrecht - Entwicklungslinien und Perspektiven des Rechts im ländlichen Raum. Springer Verlag, Wien-New York, 2005, pp. 289-382, pp. 512-518. 200 An opposite opinion has TANKA, Endre: Az EU vidékfejlesztési politikája ma és a jövő évtizedben. In: A falu 2007/4 (22), pp. 63-74. 201 As to proposals concerning the wine law, see SZILÁGYI, János Ede: A Nemzetközi Szőlészeti és Borászati Szervezet. In: SZILÁGYI, János Ede: Eredetvédelmi kérdések a borjogban. Novotni Kiadó Miskolc, 2009, pp. 249-250. 11 La relación entre lo rural y lo urbano: sostenibilidad y cohesión Ángel Sánchez Hernández Profesor Titular de Universidad . Área de Derecho Civil . Universidad de La Rioja I . INTRODUCCIÓN: LAS INTERACCIONES CAMPO-CIUDAD Desde una perspectiva económica, social y ambiental existe una clara y vital interdependencia y complementariedad entre lo urbano y lo rural . Esta interacción apenas ha sido considera desde aspectos como el de la sostenibilidad y cohesión rural . Es por ello, que se hace preciso analizar las relaciones campociudad, para poner de manifiesto en qué grado en esas relaciones se incide en la sostenibilidad y cohesión del mundo rural202 . Es preciso analizar las interacciones urbano-rurales para determinar en qué medida existe una depredación de lo rural por lo urbano y en consecuencia proponer una necesaria nueva vertebración de las relaciones campo-ciudad desde la perspectiva de un desarrollo sostenible capaz de alcanzar un modelo campo-ciudad integrado teniendo en cuenta, la complementariedad entre los dos ámbitos, el rural y el urbano, aprovechando especialmente las potencialidades culturales, naturales y paisajísticas del mundo rural . Es necesario configurar un nuevo modelo sostenible y cohesionado en la relación entre lo urbano y lo rural partiendo de la legislación de la Unión Europea y nacional en la que se establecen nuevos criterios de actuación para un desarrollo rural respetuoso con el patrimonio cultural y natural . Ese modelo sostenible y cohesionado entre el mundo rural y el urbano pasa por la puesta en valor de los bienes y servicios (vg . ambientales) que provee el mundo rural al urbano y que en general tienen relación con el bienestar humano . En este contexto, cabe una compensación como pago a esos servicios, convir- 202 Se trata de poner de manifiesto los flujos de población, de capital, de mercancías y de tecnología entre el mundo urbano y el rural . 148 Ángel Sánchez Hernández tiéndose esa compensación en un mecanismo para mantener la prestación de esos bienes y servicios del mundo rural hacia el urbano . Este pago por los bienes y servicios rurales conduciría a la gestión sostenible y cohesionada del mundo rural con el urbano, preservando, en todo cado, sus valores y recursos a largo plazo . II . ANÁLISIS DE LAS RELACIONES CAMPO-CIUDAD II.1. Entre el mundo rural y el urbano existe una interconexión constante que precisa de un equilibrio que origine cohesión —equidad— y un desarrollo sostenible Desde hace varias décadas las zonas rurales pierden población, van contando con menor presencia de mujeres y, consiguientemente, con un elevado aumento de la tasa de envejecimiento . Además, la población de estas zonas reclama mayores servicios, puesto que los existentes son escasos y están muy alejados de los que disfruta la población urbana203 . La ciudad cuenta con una función residencial, cultural, deportiva, comercial, de ocio y servicios, que han colocado al campo en una clara dependencia . A partir de esta realidad, existe una desventaja del mundo rural respecto del urbano, resultando el primero perdedor en términos económicos y sociales . Pareciera como si se hubiese producido una cierta depredación de lo rural por lo urbano . Para superar los fuertes desequilibrios existentes entre el ámbito urbano y rural, manifestado en la fuerte dependencia de las zonas rurales respecto de las zonas urbanas, hay que reconocer al mundo rural su importante patrimonio cultural204 así como su importante papel de ser, en gran medida, responsable del mantenimiento de los ecosistemas . Por tanto, es preciso ponerlos en valor los recursos ambientales y culturales del mundo rural para, clave de complementariedad del mundo urbano, hacer posible así un desarrollo rural sostenible . Hoy, el mundo rural además de ocuparse de la agricultura, la ganadería y la silvicultura —explotación forestal—205, ha de responder a otras demandas sociales en relación con la integridad del patrimonio cultural y natural206 . En este 203 La despoblación rural es debida, en buena parte, a la escasez de servicios y a la imposibilidad de mantener una renta equiparable a la de otros sectores económicos . España cuenta con unos 46 millones de habitantes, de los cuales el 35% viven en zonas rurales que se corresponden con un 90% del territorio 204 Al infravalorarse sus tradiciones, conocimientos, tradiciones, usos y costumbres perennes . 205 Las zonas rurales siguen siendo parte fundamental de la riqueza ya que, además de la importancia del sector agrario en la economía nacional, representan gran parte del Patrimonio tanto natural como cultural de España, jugando un papel fundamental a la hora de ofrecer a la población urbana espacios de ocio, de turismo así como recursos naturales —amen de otros energéticos— . 206 En este sentido, el campo cuenta con elementos culturales y patrimoniales que escapan a los procesos de globalización que conllevan una homologación de las pautas de comportamiento . 11. La relación entre lo rural y lo urbano: sostenibilidad y cohesión 149 sentido, el mundo rural, que genera “bienes y servicios” para el bienestar humano207, ha de crear una interconexión económico, cultural y ambiental entre lo rural y lo urbano en aras de lograr un reequilibrio socio-económico (cohesión) y un desarrollo rural sostenible208. En definitiva, para alcanzar una mayor calidad de vida para la población rural y una mayor cohesión social y económica con el mundo urbano, se han de reconocer los bienes y servicios proporcionados por las zonas rurales al mundo urbano, sobre la base de los recursos del patrimonio natural, cultural y paisajístico rural209. II.2. EL desarrollo rural sostenible y el patrimonio cultural, natural y paisajístico El desarrollo rural sostenible está vinculado a la actividad económica, pero también a la protección del patrimonio cultural, natural y paisajístico. a) Existe un vínculo claro entre cultura210 y desarrollo rural sostenible. Aquella es una dimensión esencial de éste. Sin cultura es impensable un desarrollo rural sostenible. Los recursos culturales constituyen la memoria colectiva de los pueblos —dando cuenta de sus valores y aspiraciones— y tienen un papel importante y un fuerte impacto en la economía rural. b) Si bien la puesta en valor del patrimonio cultural —particularmente sesgada hacia el monumentalismo—, ha sido una constante desde hace bastantes décadas, en la actualidad, cada día más, se pone en valor además el patrimonio natural a través de figuras de protección de la naturaleza como las Reservas de la Biosfera de la UNESCO, la Red Natura 2000, los Parques Nacionales y los Espacios Naturales Protegidos211. Los Las zonas rurales cuentan con gran riqueza cultural, con un patrimonio vivo: costumbres, tradiciones, artesanías, expresiones artísticas, gastronomía, que acentúan su identidad colectiva. Esta riqueza ha de preservarse, en primer lugar para evitar que la globalización cultural —elementos de identidad global, primando valores culturales y modelos de vida parecidos— llegue definitivamente al mundo rural; y en segundo lugar, para aportar al mundo rural el necesario equilibrio de las actividades económicas y el respeto a la naturaleza. 207 Del que es botón de muestra, además del turismo rural, el consumo de ocio y el disfrute de la naturaleza. 208 El desarrollo sostenible busca satisfacer las necesidades del presente sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras. Para la FAO se trata de un desarrollo viable que conserva la tierra, el agua y los recursos genéticos vegetales y animales, no degrada el medio ambiente y es técnicamente apropiado, económicamente viable y socialmente aceptable. 209 El paisaje, es un elemento integrador de un patrimonio que la sociedad ha de conservar para transmitir como legado a nuestros descendientes. 210 La cultura puede considerarse un conjunto de rasgos distintivos espirituales y materiales que engloban además de las artes y las letras, los modos de vida, los derechos fundamentales al ser humano, los valores, las tradiciones y las creencias (Conferencia Mundial sobre Políticas Culturales, MONDIACULT, 1982). Estamos ante la memoria viva de la cultura rural, ante un reflejo de valores, creencias, usos, practicas desarrolladas por la población, que es quien la conforma, transforma y mantiene. 211 España aprobó la Ley del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, Ley 42/2007. La protección del Patrimonio Natural y Cultural ha sido reconocida desde 1972 mediante la Conven- 150 Ángel Sánchez Hernández valores212 y recursos paisajísticos están en todos los espacios naturales protegidos. Pero no sólo en ellos. También están los elementos patrimoniales de los paisajes rurales213. c) Por su parte, el paisaje rural214 como elemento de identidad —reflejo cultural de la sociedad que lo ha creado—, es un recurso patrimonial que constituye un gran activo para el desarrollo rural sostenible, siendo su protección y su gestión imprescindible para alcanzarlo. El paisaje rural, además de ser resultado de la interacción de los factores naturales y humanos, cuenta con una dimensión cultural que perciben los ciudadanos, siendo un objetivo de sostenibilidad al ser síntesis del patrimonio cultural y natural215. Por todo ello, resulta necesaria una planificación y gestión de los recursos culturales, naturales y paisajísticos de manera que se pueda corregir la actual situación, en la cual, a pesar de la riqueza que encierra el medio rural, su población está expuesta a fuertes desigualdades y desequilibrios con respecto al medio urbano por haberse priorizado, sobre todo, aspectos económicos frente a los ambientales216. Por consiguiente, para cambiar esta situación, se hace preciso reconocer la aportación del mundo rural al “bien común” a la sociedad en general, y en particular al mundo urbano. No reconocer los valores de lo rural y su patrimonio natural, es insolidario, social y económicamente injusto que impide la cohesión social entre el campo y la ciudad. ción sobre la Protección del Patrimonio Mundial, Cultural y Natural de la UNESCO. Algunas Comunidades Autónomas como Valencia aprobó la Ley de Ordenación del Territorio y Protección del Paisaje de 2004 y Cataluña que aprobó la Ley de Protección, Gestión y Ordenación del Paisaje de 2005. En España existen aproximadamente unos 1.600 espacios naturales protegidos, que ocupan alrededor del 12% de la superficie. En concreto la red de Parques Nacionales suponen un 0,7% de la superficie de España. Existen aproximadamente 1.400 Lugares de Importancia Comunitaria (LIC) y 570 Zonas Especiales de protección para las Aves (ZEPA) que suponen 14 millones de hectáreas y el 28% del territorio nacional. La puesta en valor desde el sector turístico, se pone de manifiesto que en España han visitado los parques nacionales españoles, unos 36 millones de personas. 212 Los valores presentes en los espacios naturales han de ser entendidos como herencia recibida de las generaciones precedentes, cuya conservación es vital para la conservación de la biodiversidad y otras funciones sociales como la educación, la investigación, el ocio y la reactivación económica de las zonas rurales. 213 Como los hitos naturales, rocas singulares, bancales, setos de piedra seca, construcciones en el mundo rural, árboles y arbustos singulares con función productiva o marcadores de lindes,... jardines, alamedas, siluetas... Por último, están los paisajes agrícolas, norias y aceñas, sistemas antiguos de riego, campos de cultivo, elementos de arqueología industrial, vías, caminos u otras infraestructura con valor cultural. 214 Elemento importante de la calidad de vida de la población. 215 Al conectar el paisaje con aspectos de identidad y el marco vital en el que se desarrollan las personas, el paisaje se convierte en el derecho de cada ser humano a disfrutar de unas condiciones de vida dignas. Convenio Europeo del Paisaje (2000). Para que el paisaje siga siendo un recurso importante para el desarrollo rural sostenible —así contribuirá a la calidad de vida de quienes lo viven o lo visitan—, ha de mantener su identidad y los valores productivos, culturales y estéticos que alberga. 216 Vid. al respecto Vol. Col. El desarrollo sostenible en el ámbito rural, dir. Vattier Fuenzalida, Aranzadi, Navarra, 2009.. 11 . La relación entre lo rural y lo urbano: sostenibilidad y cohesión 151 III . PRINCIPIOS BÁSICOS PARA LA COHESIÓN ENTRE EL CAMPO Y LA CIUDAD Y ALCANZAR UN DESARROLLO RURAL SOSTENIBLE Las relaciones campo ciudad han de ser cada vez más cohesionadas y equilibradas llegando incluso a una asociación campo ciudad en torno al patrimonio cultural y natural con que cuenta el campo y que será el factor decisivo, en gran medida, para el desarrollo rural sostenible. El medio rural, por una parte, ha de mantener y mejorar su actividad agrícola, ganadera y forestal haciéndolas compatibles con el desarrollo rural sostenible —ya que siguen siendo imprescindibles para el mundo rural—, pero por otra parte, en ese mismo mundo rural están ganando un creciente protagonismo socioeconómico y ambiental, unas actividades cada vez más diversificadas y unas estructura productiva basada en la diversificación económica provenientes de poner en valor los recursos del patrimonio natural y cultural del mundo rural217 . De esta manera, para evitar la dependencia del sector agropecuario, ha de potenciarse la actividad en torno a las medidas ambientales o la restauración de los paisajes, a las energías renovables y el desarrollo de formas de turismo respetuosos con el patrimonio natural y cultural de las zonas rurales . IV . COMPENSACIÓN POR LOS SERVICIOS AMBIENTALES PRESTADOS POR EL MUNDO RURAL Resulta de sumo interés aludir a los modelos de pago por servicios ambientales218 para la compensación a los productores —agricultores, ganaderos o silvicultores— que aportan esos beneficios sociales, así como a los posibles acuerdos publico-privados orientados a la custodia del territorio para la conservación y el uso sostenible del patrimonio y la biodiversidad . IV.1. El principio básico del pago por servicios ambientales Consiste en que los usuarios de los recursos que están en condiciones de proporcionar servicios ambientales deben recibir una compensación por los costos en que incurren y quienes se benefician con dichos servicios deben pagarlos, internalizando con ello estos beneficios . Así, el pago por estos servicios ambien- 217 Para ello ha de realizarse una adecuada utilización y gestión de las infraestructuras existentes, de los transportes públicos y de los equipamientos existentes . 218 Los servicios ambientales pueden clasificarse en: a) de soporte: formación de suelo, tratamiento de deshechos, reciclado de nutrientes, y producción primaria; b) de provisión: de alimentos, de agua y de recursos genéticos; c) de regulación: del clima, de enfermedades y de inundaciones; d) culturales: recreativos, estéticos y educacionales . 152 Ángel Sánchez Hernández tales219 ofrece la oportunidad de compensar al oferente del servicio por mantener los ecosistemas con sus beneficios a la sociedad . El pago por los servicios ambientales constituye un mecanismo de compensación económica a través del cual los beneficiarios de los servicios pagan a los que prestan los susodichos servicios . Esto es, el proveedor del servicio recibe una compensación por parte de los usuarios del servicio, teniendo aquel la obligación de adoptar prácticas para mantener la calidad del servicio ambiental . Así los usuarios —fundamentalmente de las áreas urbanas— pagarían por la conservación o mejora del servicio medioambiental, si bien se pueden establecer por los Estados otras formas indirectas a través de impuestos, estímulos, subvenciones o subsidios . El mecanismo de pago por los servicios ambientales puede ser interesante en España . Así se pueden poner algunos ejemplos: a) Como sabemos España sufre una avanzada desertificación . Si se presta por el agricultor, el ganadero o por un silvicultor un servicio de control de la erosión y de retención de sedimentos en el suelo, se está realizando una labor de prevención de la pérdida de suelo por viento, escorrentía y almacenamiento de sedimentos, que bien merece compensación económica . b) En España, nos enfrentamos a una creciente presión de la demanda por el agua cada vez más escasa —el regadío consume más del 70% del total del agua consumida en España— . Si se realiza una adecuada gestión del uso del agua en la agricultura que ahorre el consumo de agua, se estaría prestando un servio ambiental que bien merece su compensación económica . c) España se encuentre en zona de riesgo del cambio climático . La aplicación del Protocolo de Kyoto nos exige una gran tasa de deceleración de emisiones de carbono, para lo cual debemos maximizar la captura de carbono en nuestros paisajes . Si por nuestros silvicultores y agricultores, se realiza una labor de reforestación, o bien a través de los diversos cultivos se realiza una labor de regulación de la composición química de la atmósfera —que significa aire limpio, salud—, se estaría prestando un servio ambiental que bien merece su compensación económica . d) Si se proporcionan a los habitantes de las ciudades servicios culturales recreativos, proporcionándoles oportunidades de ocio, esparcimiento y 219 Los pagos por servicios ambientales —PSA— constituyen un mecanismo de compensación por la compensación positiva de los ecosistemas, lo qe facilita su identificación y puesta en valor . En cuanto a los objetivos que se persiguen al implantar un mecanismo de Pago de Servicios Ambientales en el mundo rural cabe citar: promover la mejora de la actividad agraria compatible con el desarrollo rural sostenible; poner en valor los servicios ambientales evitando mantener producciones no sostenibles en el mundo rural; revalorizar los ecosistemas agrarios reconociendo los beneficios en general para la sociedad; disminuir el desempleo rural y reducir el despoblamiento rural al favorecer la economía rural y por ultimo, fomentar la educación a favor de la conservación y gestión adecuada de los recursos naturales . Respecto a las fases de la implantación de los PSA, se distinguen: la identificación de los servicios ambientales, sus oferentes (sector forestal y agrícola), los demandantes (sociedad) y la valoración del coste de la conservación de los servicios ambientales (en base a la cual se realizará el pago del servicio por el Estado) . 11 . La relación entre lo rural y lo urbano: sostenibilidad y cohesión 153 recreo, o se les proporciona servicios culturales de valor estético, artístico o educativo, se estaría prestando un servio del patrimonio natural y cultural que bien merece su compensación económica . Precisamente, entre otras razones, por la insuficiencia de estas compensaciones económicas —falta de incentivos y reconocimiento de los servicios ambientales que el campo ofrece a las ciudades— en España existe un problema de despoblamiento rural . La formalización de contratos territoriales voluntarios entre las Administraciones y los conservadores del patrimonio natural rural —principalmente los agricultores, ganaderos y silvicultores—, puede considerarse dentro del esquema de pago por los servicios ambientales . En la Unión Europea220 (UE), en el Reglamento 1698/2005, del Consejo, de 20 de septiembre, relativo a la ayuda al desarrollo rural a través del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER), se prevé unas directrices estratégicas de desarrollo rural para el periodo comprendido entre el 1 de enero de 2007 y el 31 de diciembre de 2013, fijando las prioridades del desarrollo rural en el territorio de la UE . Entre otras prioridades, según la Decisión del Consejo de 20 de febrero de 2006, se encuentra la mejora de la calidad de vida en las zonas rurales, el fomento de la diversificación de la economía rural y mejora del medio ambiente y del entorno natural . En ésta última prioridad se señalan tres ámbitos de actuación: la biodiversidad, la preservación y el desarrollo de los sistemas agrarios y forestales de gran valor medioambiental y los paisajes agrarios tradicionales . La susodicha Decisión contempla, entre los medios para acometer esas prioridades, una serie de actuaciones básicas, entre las que cabe citar: 1 .º Fomentar los servicios medioambientales y prácticas agropecuarias respetuosas con los animales que serán remuneradas por estar relacionadas con recursos importantes como el agua y el suelo . 2 .º Proteger los paisajes rurales, contra la desertización y los incendios forestales, con buenas prácticas agropecuarias y silvicolas, que permitan preservar el paisaje y los hábitats que constituyen elementos importantes del patrimonio cultural y natural . 3 .º Luchar contra el cambio climático: la aplicación de prácticas agrícolas y forestales adecuadas puede contribuir a la reducción de emisiones de gases de efecto invernadero y preservación del efecto de sumidero de carbono . 4 .º Iniciativas económico-ambientales (vg . turismo rural y otras actividades recreativas221) que den paso al crecimiento económico y a la creación de empleo . 220 En la UE el desarrollo rural se ha vinculado a uno de los pilares de la PAC, siendo una realidad al menos desde el Reglamento (CE) n .º 1257/1999 del Consejo de 17 de mayo sobre la ayuda al desarrollo rural a cargo del FEOGA . 221 El turismo rural y de naturaleza como una actividad y alternativa adecuada para una adecuada cohesión y desarrollo rural sostenible . Son diversas las formas de turismo en el mundo rural: el que podría denominarse de vivencia que valora fundamentalmente el contacto con la naturaleza 154 Ángel Sánchez Hernández Si tenemos presente que la actividad agraria es multifuncional al ser determinante, no sólo en la producción agraria, sino también en la diversidad de los paisajes y del patrimonio natural y cultural, se puede concluir que los agricultores, ganaderos y silvicultores que desempeñen un papel esencial en estos servicios medioambientales —voluntariamente y por un periodo mínimo de cinco años—, recibirán unos pagos de acuerdo con los compromisos adquiridos como prestadores de servicios medio ambientales. Este aspecto de prestación de servicios medioambientales se ha recogido en la Ley 45/2007, de 13 de diciembre para el desarrollo sostenible del medio rural. Concretamente el artículo 16 contempla el llamado “contrato territorial”, cuyo objetivo es promover el mantenimiento y la mejora de una actividad agrícola, ganadera y forestal suficiente y compatible con un desarrollo sostenible del medio rural.222 con las tradiciones locales y la tranquilidad del medio rural; el turismo activo —para practicar determinados deportes: senderismo, bicicleta de montaña, descenso de barrancos, o para realizar actividades recreativas, de esparcimiento...)—; el turismo de naturaleza —conocimiento y disfrute de la naturaleza—; el agroturismo —alojamiento en explotaciones agrarias para conocer y, en su caso, participar en las tareas propias de la explotación—. Una modalidad reciente que permite un nuevo tipo de turismo rural a realizara a través de las vías verdes —antiguos caminos en desuso por la pérdida de sistemas agrarios territoriales o patrimonio ferroviario en desuso— al que se le da un uso recreativo, turístico o deportivo, complementando su finalidad con la creación de restaurantes, museos, alquileres de bicicletas y caballos... sirve como factor de desarrollo rural sostenible para la zona rural atravesada por la vías verdes. El turismo rural puede ser una alternativa para lograr esa cohesión campociudad mediante el desarrollo rural sostenible. El turismo es un protagonista fundamental de la relaciones entre el campo y la ciudad. Debe servir para reforzar la multifuncionalidad y la dimensión social del mundo rural, si bien dentro de los límites naturales para no rentabilizar en exceso el patrimonio natural, cultural y paisajístico, que es, sin duda, un factor de atracción que aporta beneficios al mundo rural receptor. Por esto es necesario la conservación del patrimonio cultural rural si no se quiere acabar con una buena fuente de riqueza para el mundo rural. 222 El artículo 16.2 inciso primero de la Ley 45/2007, de 13 de diciembre, para el desarrollo sostenible del Medio Rural define el contrato territorial como aquel “instrumento que establece el conjunto de compromisos a suscribir entre la Administración Pública y los titulares de las explotaciones agrarias que orienten e incentiven su actividad en beneficio de un desarrollo sostenible del medio rural”. Esta Ley es escasa en la regulación de este contrato y en cuanto al resto de sus requisitos, condiciones y efectos, se limita a decir que se determinarán reglamentariamente. Por ello se aprobó el Real Decreto 1336/2011, de 3 de octubre, por el que se regula el contrato territorial como instrumento para promover el desarrollo sostenible del medio rural. Sobre medidas y actuaciones del Eje 1 “Actividad y empleo” del PDRS, apoyo a la suscripción de contratos territoriales de zona, vide Real Decreto 752/2010. Un ejemplo del contrato territorial lo constituye el contracte global d’explotació de la Ley 18/2001, de orientación agraria de Cataluña. Vide sus capítulos 1, 2, y 3). Vide la Orden de la Comunidad Autónoma de Cataluña ARP/307/2005, de 7 de julio, que aprobó las bases reguladoras del Plan piloto de los contratos globales de explotación y el posterior Decreto 50/2007, de 27 de febrero por el que se regula el contrato global de explotación entre la Administración Publica autonómica y los titulares de las explotaciones agrarias con el objeto de fomentar las actividades agrarias respetuosas con el medio ambiente y promover modelos específicos de activad agraria. En el ámbito internacional cabe destacar los contratos Territoriales de Explotación (CTE) del Derecho Francés sustituidos posteriormente por los contratos de agricultura sostenible (CAD). 14. Agricultura urbana y periurbana (AUP) como nueva manifestación de ruralidad 257 menores, o la transformación artesanal de productos agropecuarios, dentro de las áreas urbanas y/o periurbanas de los municipios y distritos, destinados a proveer de alimentos saludables a la población humana. 2) Incluya dentro del concepto de AUP, la adecuación de terrenos y mejoramiento de suelos, los sistemas de riego, reuso y captación de agua, la educación y capacitación comunitaria en nutrición y estilos de vida saludables, la producción de compost, la lombricultura, la agro ecología, la transformación y comercialización de los producción urbana y periurbana. 3) Comprenda también la AU, la organización de huertos, la horticultura comunitaria, los jardines urbanos comunitarios, los agro-parques, los parques huerta y los cultivos hidropónicos, con el fin indicado precedentemente. 4) Fije como “objetivos” de la AUP: ampliar las condiciones de acceso a la alimentación; generar empleo y renta; estimular prácticas alimentarías saludables; contemplar, priorizar programas alimentarios institucionales; promover trabajos de economía popular solidaria; estimular prácticas de cultivo; crear beneficios pautados en los principios de la agroecología; estimular el acceso al uso de inmuebles particulares para el desenvolvimiento de programas para combatir el hambre y la exclusión social; aprovechar los inmuebles públicos no utilizados o subutilizados; realizar diagnósticos urbanos. 5) Se regule la “multifuncionalidad” de la AUP. 6) Considere a la AUP como un elemento multifuncional en el uso del suelo y la protección ambiental. 7) Regule la AUP como actividad típica agraria y sus conexas. 8) Establezca la promoción, el fomento y el desarrollo de la AUP. 9) Recepte el aporte del “criterio biológico” para su calificación como actividad agraria. 10) Desarrolle instituciones legales que sirvan a la AUP, tanto típica como conexa. 11) Incluya nuevos sujetos agrarios (huerteros, quinteros, etc.), provenientes de la AUP. 12) Posibilite el acceso a la tierra con destino a la AUP. 13) Regularice la tenencia de la tierra con destino a la AUP. 14) Estipule el control del uso de territorios municipales dedicados a la AUP. 15) Tipifique los destinos del suelo urbano tanto público como privado. 16) Localice el alcance territorial de la AUP. 17) Utilice la “zonificación” referida al uso de tierra urbana y periurbana con destino a la agricultura. 18) Regule nuevos “contratos”, como instrumentos jurídicos de la AUP. 19) Prevean el “registro” de sujetos que desarrollen la AUP. 20) Regule el conjunto de “derechos, obligaciones, prohibiciones” de los sujetos de la AUP en el desarrollo de sus actividades. 258 María Adriana Victoria 21) Aplique las “normas” de calidad, sanidad e inocuidad alimentaria. 22) Prevea la “obligación de realizar la EIA”, previo al desarrollo de la AUP, que tenga por objeto la crianza de animales (determinadas cantidades, tipos, etc.) que pudieran contaminar el suelo, las aguas, el ambiente y la salud. 23) Contemple la “prohibición del uso de agroquímicos de síntesis”. 24) Establezca las “condiciones del uso del suelo y de las aguas”, con destino a la AUP. 25) “Prohíba la contaminación del suelo y de las aguas” que se usan. 26) Establezca la “prohibición de aguas residuales contaminadas, no recicladas”. 27) “Prohíba el impacto negativo” de la AUP en el medio ambiente, los pobladores, trabajadores y los consumidores. 28) Establezca “prohibiciones referidas a la localización” de determinadas especializaciones de la AUP como ser crianza intensiva de cerdos, pollos, feed lots, etc. 29) Se limite la AUP, en el sentido que debería ser “limpia” y no de grandes extensiones. 30) Implemente “censos” de AUP. 31) Promocione y difunda “mercados” para frutos y productos de la AUP. 32) Se realice la “adecuación de normas legales para pequeños emprendimientos”. 33) Contemple como “instrumentos de la política” de la AUP: el crédito, el seguro agrícola, la educación y la capacitación, la investigación y la asistencia técnica, la certificación de origen y calidad de los productos. 34) Prevea el desarrollo de buenas prácticas agrarias, trazabilidad de los frutos y productos, inocuidad de los alimentos. 35) Promueva la “capacitación” de los agricultores urbanos y periurbanos. 36) Fomente la “investigación” de nuevas técnicas para el desarrollo de la AUP. 37) Prevea líneas de “financiamiento” a los agricultores urbanos y periurbanos para el desarrollo de sus actividades. 38) Inserte la AUP en la “normativa” de desarrollo territorial municipal y en los sistemas jurídicos de cada país. 39) Facilite el desarrollo de la AUP. 40) Implemente “reglas tributarias específicas” de promoción a la AUP. 41) Fomente el “valor agregado”, la “cadena de valor” de la AUP. 42) Promueva el “asociacionismo” horizontal y vertical de la AUP. La AUP es una realidad en Latinoamérica y el Caribe, a la vez que un reto para juristas, legisladores, planificadores, inversionistas. Aún el camino está por hacerse. 15 Un modelo social de defensa jurídica frente a la enajenación de bienes comunales (concepciones rurales versus urbanas)* Mikel Mari Karrera Egialde Profesor Titular de Derecho Civil. UPV/EHU 1. INTRODUCCIÓN En la práctica agraria tradicional se manifiestan una serie de comunidades y sociedades que vienen desarrollando una actividad fecunda e intensa de aprovechamiento de los recursos naturales, principalmente de montes, y que aparecen caracterizados por presentar un carácter temporal indefinido y espíritu de permanencia. Estas comunidades se han desenvuelto de modo habitual en zonas rurales y han surgido como consecuencia de la legislación desamortizadora de bienes comunales o vecinales, especialmente en zonas de agricultura de montaña en las que tradicionalmente el peso de los bienes del común ha tenido una presencia e importancia económica acentuada. Estas colectividades devienen de la conservación y persistencia de comunidades y sociedades de explotación de recursos forestales que en origen tenían carácter comunal. Precisamente, a finales del siglo XIX y comienzos del XX se constituyen una serie de entidades (comunidades y sociedades) para adquirir la propiedad de montes que hasta ese momento habían tenido carácter comunal. Estos movimientos asociativos se enmarcan dentro del proceso desamortizador general que paulatinamente actúa contra los bienes comunales, y persiguen la pretensión de mantener la titularidad de los comunales desamortizados en manos de los propios vecinos de la localidad. En este sentido, constituyen una muestra contributiva frente a las argumentaciones proporcionadas sobre la inconvenien- * Este trabajo se inscribe en el ámbito del Grupo de Investigación Consolidado GIG IT 406- 10, del Gobierno Vasco, sobre Persona, familia y patrimonio; y del Proyecto DER 2008-01965/ JURI, del Ministerio de Ciencia e Innovación, sobre Defensa cautelar y realización del crédito, siendo investigador principal de los mismos el Dr. D. Jacinto Gil Rodríguez. 260 Mikel Mari Karrera Egialde cia o dificultad de gestionar racionalmente los bienes comunes . En el viejo debate sobre la explotación colectiva de los recursos, estas fórmulas se presentan a modo de alternativa a las fórmulas defensoras de la propiedad como el instrumento privado que garantice el adecuado aprovechamiento de los bienes, porque constituyen ejemplos de gestión adecuada, eficiente y racional, y de conservación de los bienes y recursos naturales en el medio rural . Son una muestra de formas de gestión de bienes comunes que han existido tradicionalmente y que hoy día subsisten al amparo de fórmulas jurídico-privadas . Por otra parte, el contexto de la cuestión aparece delimitado por dos elementos jurídicos trascendentales: por un lado, la legislación desamortizadora y, por otro, la promulgación del Código Civil . Ambas regulaciones persiguen consolidar un régimen de la propiedad de carácter liberal, primero, introduciendo en el mercado privado multitud de montes y tierras —bajo la excusa de causas de necesidad presupuestaria de la administración pública— y, luego, estableciendo las consecuencias y los efectos del nuevo carácter de la titularidad real . En definitiva la Codificación resulta ser medio o instrumento técnico para, políticamente, consolidar un nuevo orden social y económico basado en principios ideológicos liberales propios de las nuevas bases económicas que estructuran la propiedad como actitud abstracta y potencial a disponer de las cosas que constituyen el objeto de los derechos, pero que se topa frente a frente con la configuración tradicional de explotación de recursos con un alto grado de funcionalidad social. Cuestión que se antoja de manifiesta actualidad por su conexión analógica con las enajenaciones masivas de tierras en países subdesarrollados en favor de grandes multinacionales o de otros Estados . 2 . LA PROBLEMÁTICA 2.1. La cuestión social El colectivismo tradicional en la titularidad y aprovechamiento de los recursos naturales es una manifestación y concepción de la relación y de la dependencia cultural existente entre la persona y la tierra . Esta vinculación presenta una dimensión moral y social, previa a cualquier perspectiva jurídica, que se constituye en una identidad cultural que caracteriza al propio individuo y a la comunidad social de convivencia . De este modo, la tierra adquiere un valor no exclusivamente patrimonial, sino también cultural que modula la concepción primero política y luego jurídica de las relaciones reconocidas entre la persona y el recurso natural . En esta concepción del procomún, los bienes naturales son de todos y al mismo tiempo de nadie, lo que conllevará con el tiempo a la confusión entre lo común y lo público y a que el Estado moderno, justificado por la defensa de lo público, se instaure a expensas de lo común, es decir, se materializará la idea de que la defensa de los bienes comunes requiere su transformación en bienes de la Administración . 15 . Un modelo social de defensa jurídica frente a la enajenación de bienes comunales 261 Teniendo en cuenta tal presupuesto, la cuestión social surge ya con las primeras medidas de una política de enajenación voluntaria de los bienes colectivos . Entre esas medidas primordiales cabe mencionar, por su trascendencia, la Real Orden de 24 de agosto de 1834, de la Reina Gobernadora, por la que se autoriza a los ayuntamientos la enajenación voluntaria de bienes raíces en venta real o a censo . El problema se agudiza posteriormente cuando se procede a convertir en forzosas las enajenaciones de esos bienes . Para la enajenación de los bienes comunales se establece el principio de que todos los bienes comunes son enajenables, de forma que la no enajenación de esos bienes se constituye en la excepción . Para ello se establece un criterio delimitador que atiende a una clasificación de los montes en enajenables y exceptuados de la venta por razón de utilidad pública en base a criterios confusos que no distinguen nítidamente los sistemas de propiedad y los sistemas de aprovechamiento: el aprovechamien- to en común no implica necesariamente que la titularidad sea del municipio . De ese modo, las excepciones a la enajenación deben solicitarse expresamente siempre que se trate sólo de bienes de aprovechamiento común que, mediante una interpretación dudosa, reúnan además la condición de uso comunal gratuito, cuestión que requerirá prueba por parte de quien alega tal condición, porque se entiende que cualquier pago por el uso de los bienes comunes es manifestación notoria de la pertenencia del bien a la entidad local y no a la comunidad vecinal (vid., por coetáneo, Altamira y Crevea: 1890, 344) . Paralelamente, se irán añadiendo requisitos limitadores, no en defensa de los bienes comunales, sino en defensa de las enajenaciones de cualquier bien presuntamente comunal con la pretensión de favorecer el paso de tales bienes a la esfera de la propiedad privada . Como consecuencia de las medidas previstas, multitud de bienes de carácter comunal se considerarán como bienes de propios de la entidad local y se procederá a su desamortización y posterior enajenación mediante venta en subasta pública . En este sentido, reseña Nieto García (1991: 92) que “el municipio fue le primer gran suplantador del común de vecinos, cuyos bienes usurpó, total o parcialmente, mediante una simple manipulación de conceptos . Ahora bien, el destino de los bienes iniciales del común de vecinos tuvo un segundo enemigo no menos peligroso: los particulares . Porque sucedió que metro a metro, los particulares fueron apropiándose con el transcurso del tiempo de los bienes municipales, tanto de propios como comunales, consolidando sus usurpaciones a través de la usucapión” . En cualquier caso, debe tenerse en cuenta que no se trata de un proceso homogéneo y temporalmente cerrado, sino que las partes integrantes del monte han sido subastados en lotes y épocas diferentes y adquiridos por propietarios y grupos de copropietarios de diversa composición . Dentro de esta última posibilidad, en ocasiones los vecinos de algunos pueblos se organizan para acudir a la subasta comanditariamente con el fin de retener los terrenos bajo su titularidad . Es decir, para evitar la venta de los bienes comunales a personas ajenas al municipio y seguir con el aprovechamiento de que disfrutaban, los vecinos se organizan para adquirir los terrenos y continuar con su aprovechamiento . Otra cuestión es que, en realidad, tal actitud esconda intereses de algunos sectores oligárquicos del pueblo porque, normalmente, serán 262 Mikel Mari Karrera Egialde los principales vecinos y cabezas de familia quienes se agrupen para actuar a título particular frente al municipio como entidad local enajenante y, tras reunir la suma de dinero necesaria, adquirir los bienes sacados a subasta . La intervención se efectúa normalmente mediante un testaferro, intermediario o representante que acude a la subasta pública de los montes a desamortizar y puja por los terrenos . Rematada la finca a su favor y una vez adquirida, procede a transmitir la propiedad proindiviso al resto de vecinos, los cuales, inmediatamente, constituyen una junta, sociedad o comunidad de propietarios que adopta la forma jurídica de sociedad civil o comunidad de bienes . Las finalidades perseguidas con dicha operación serán, por un lado, mantener el statu quo del aprovechamiento de los vecinos recibido por tradición y derecho de vecindad con independencia del ropaje jurídico que formalmente se asuma; por otro, perpetuar ese aprovechamiento para sí y sus descendientes; y, además, hacer frente al liberalismo jurídico que pretende, con su exageración individualista, privatizar los bienes colectivos otorgando la titularidad dominical plena a particulares y sometiéndolos al régimen del Código Civil . De este modo, los bienes en origen comunes pasan al ámbito de la propiedad privada y la titularidad manifestada mediante las nuevas entidades jurídicas se rige por las normas de Derecho privado reguladoras de cada una de esas modalidades jurídicas de organización de la copropiedad . Se trata de arbitrar una transición desde una copropiedad organizada por mecanismos consuetudinarios jurídico-públicos hacia otra copropiedad organizada por mecanismos legales jurídico-privados . En principio, varían los mecanismos jurídicos que articulan la misma situación, pero a la postre avanzando en una nueva vía sin retorno posible por su integración en patrimonios particulares . Con ello se acepta el nuevo ropaje jurídico, pero sin asumir los principios que lo inspiran por cuanto, básicamente, se pretenden mantener las características tradicionales del aprovechamiento en común de las tierras afectadas . Se cumple la exigencia del ordenamiento jurídico de cambiar la relación dominical, pero sin perseguir el alcance para el que se ha instaurado sino para pretender conservar una configuración social de la explotación económica . Además, la fácil adaptabilidad de los bienes comunales a distintas variantes de aprovechamiento (co-utilización por varios sujetos en distintos planos de actuación) y la búsqueda de salidas a la nueva situación se ve favorecida por el hecho de que no se da especial importancia a la cuestión de la titularidad de estos bienes: para los vecinos contemporáneos de la transición lo importante es quién utiliza los montes y cómo los utiliza . En ese sentido, García de Enterría (1976: 284) manifiesta que el fin fundamental y la razón de la existencia del concejo es precisamente mantener y ordenar en común la utilización por todos de los bienes que se consideran del pueblo . Por ello, cuando el ente local -titular artificial interpuesto entre la comunidad y sus propiedades colectivasse ve forzado a la enajenación de los bienes que debe gestionar, los vecinos reivindican la vieja titularidad colectiva y primaria mediante los instrumentos jurídicos de que pueden disponer conforme al nuevo ordenamiento dominical . 15 . Un modelo social de defensa jurídica frente a la enajenación de bienes comunales 263 En el plano terminológico, esas entidades reciben distintas denominaciones pero, básicamente, desde la perspectiva del objeto reciben el nombre de montes de socios, y desde la perspectiva del sujeto pueden ser sociedades o comunidades vecinales de montes . En todo caso, en lo que es propiamente la propiedad privada colectiva hay que diferenciar principalmente las sociedades de propietarios (sociedad civil) y las comunidades de copropietarios (comunidad de bienes) . 2.2. La cuestión jurídica Para comenzar a determinar el alcance de la operación, debe señalarse previamente que parecido fenómeno se produce en las redenciones colectivas de los censos enfitéuticos en base a la legislación desamortizadora y su desarrollo: los enfiteutas adquieren el pleno dominio de las fincas y se constituyen en comunidad de copropietarios sobre los terrenos adquiridos . Pero se trata de una cuestión social y jurídica totalmente distinta, aunque, en el plano de la aplicación y utilización de los instrumentos jurídicos vigentes, hubiese sido otra posibilidad de actuación para tales comunidades, es decir, constituir una enfiteusis al objeto de defender el carácter común de la tierra mediante la titularidad del dominio directo y, posteriormente en su caso, configurar una cotitularidad sobre el dominio útil . Por otro lado, partiendo de distinguir el derecho de propiedad y el aprovechamiento, algunas comunidades o sociedades pueden tener vinculada una servidumbre vecinal para el uso y aprovechamiento que exige la condición de vecino por norma convencional o por norma consuetudinaria, es decir, un derecho de propiedad con sus titulares y cargado con derecho real limitado de servidumbre personal a favor de todos los vecinos o de algunos . En este sentido, es oportuna la matización de Isábal Bada (1924: 467 nota 2): “Dos cosas queremos notar con este motivo, a saber: la primera, que entre los vecinos compradores resulta establecida una comunidad, mas no una servidumbre, que no cabe en cosa propia; la segunda, que en favor de los no compradores, además de constituirse con ellos una comunidad, se establece una servidumbre . Pero resulta que la comunidad es opuesta al art . 600 (del Código Civil) y la servidumbre a derecho general a los aprovechamientos tiene, según la legislación vigente, un carácter comunal que podría hacerlo enajenable por el Estado y dar lugar a la intervención forestal de la Administración pública (aun tratándose de monte de propiedad privada) que los interesados desean evitar y que de hecho resulta evitada, porque la Administración, prudentemente, suele ignorar ese estado de cosas . Si toman cuerpo definitivamente en la legislación las tendencias ya iniciadas, y de día en día acentuadas de algunos años a esta parte, acerca de la propiedad comunal, se evitarán los subterfugios y dificultades a que acabamos de aludir, acerca de lo cual habría mucho que agregar si el espacio disponible lo consintiese” . En cualquier caso, parece que no se tuvo en cuenta el espíritu y la visión social de estos bienes raíces que determinase la fórmula jurídica más adecuada a cada situación, tal vez por razones derivadas de la vorágine desamortizadora o por intereses particulares de algunos interesados . 264 Mikel Mari Karrera Egialde La cuestión tratada en esta comunicación es abordada monográficamente por primera vez por el profesor Martín Retortillo (1961), aunque otros autores contemporáneos y posteriores también hayan puesto de manifiesto el problema: (1) Fairén Guillén (1951: 60): “Conocemos varios casos de vecinos asociados para adquirir en propiedad los montes sobre los que hasta entonces se había ejercitado el derecho de alera foral; pero algunas de tales uniones, como la de Tauste, no obtuvieron el resultado apetecido . Por otro parte, cuando estas asociaciones no estaban constituidas a modo de personas sociales, sino que eran todos los vecinos los que adquirían proindiviso los montes, la comunidad subsistía penosamente, por la dificultad de deslindar, a causa de las transmisiones hereditarias, los derechos individuales de cada partícipe” . (2) Garrido Falla (1962: 683): “El temor a la desamortización determinó que muchos bienes y montes municipales pasasen a ser, formalmente hablando, de una comunidad de propietarios, constituida por la totalidad de los vecinos en aquel momento existentes, si bien continuando en aprovechamiento común” . (3) Nieto García (1964: 410): “Sea como fuere, el resultado es que los vecinos, alarmados ante la inminencia de la enajenación, que suponía para ellos, sino siempre la ruina, al menos una perjudicial transformación de su sistema económico, acudían al arbitrio de adquirir ellos mismos los bienes, con objeto de poder continuar los aprovechamientos de la misma forma con que tradicionalmente venía haciéndose . Para su mentalidad, se trataba de un simple, aunque costoso, trámite administrativo y notarial, que para nada cambiaba la situación existente” . (4) García de Enterría (1976: 299): “La pervivencia de estas formas de explotación se manifestó en el seno del propio fenómeno desamortizador, que acertó a liquidar muchos de estos patrimonios colectivos, pero que fue contrarrestado con bastante frecuencia con medios iure privato, concretamente con la recompra en las subastas de estos montes realizada por los propios vecinos constituidos en comunidades civiles” . (5) Díaz Fraile (2002: 611): “En muchos casos se trata de bienes sujetos al proceso desamortizador, pero revertidos al patrimonio colectivo vecinal por medios de iure privato, en particular por medio de la compra en subasta de estos bienes por parte de los propios vecinos . De forma que anunciada la subasta y mediante previo acuerdo de los vecinos, uno de ellos concurría a la subasta pujando hasta conseguir el remate de la finca a su favor . Tras ello otorgaba escritura en calidad de propietario del bien adquirido asociando en su propiedad al resto de los vecinos del municipio, o a cierto número de ellos, constituyendo comunidades para cuyo gobierno se remitían a las normas consuetudinarias de explotación por las que se venían rigiendo . Se trata, pues, de un mecanismo basado en la técnica del negocio fiduciario” . En principio, se insertan en aportaciones que pretenden hacer frente a las normas de montes que comienzan a elaborarse con un claro criterio de rentabi- 15 . Un modelo social de defensa jurídica frente a la enajenación de bienes comunales 265 lidad económica, dejando de lado cualquier apuesta por algún criterio social de integración de las comunidades vecinales . Manifestación de ello son los artículos 9 y 10 de la Ley de Montes de 1863 cuando establecen que “subsistirán los aprovechamientos vecinales que existan legítimamente cuando no sean incompatibles con la conservación del arbolado”; es decir, se trata de normas que atienden a un mero criterio económico abstracto (técnico), sectorial (forestal) y ocasional . Por el contrario, en el ordenamiento actual, para afrontar este tipo de problemas, la Ley 43/2003, de Montes, ha establecido las siguientes normas en su Disposición Adicional 10 .ª para constituir juntas gestoras que, al margen de cuestiones de titularidad, tengan capacidad de gestión de los montes: Gestión de montes pro indiviso. 1. Para la gestión de los montes cuya titularidad corresponda pro indiviso a más de diez propietarios conocidos, podrá constituirse una junta gestora que administrará los intereses de todos los copropietarios. 2. Para la constitución de la junta gestora a la que se refiere el apartado anterior, el órgano forestal de la comunidad autónoma convocará a todos los copropietarios garantizando la máxima difusión y publicidad de la citada convocatoria, siendo suficiente el acuerdo de la totalidad de los asistentes a la misma para que dicha constitución se considere válida. 3. La junta gestora que se constituya podrá autorizar los actos de administración ordinaria y extraordinaria, gestión y disfrute del monte y de todos sus productos, y la enajenación de toda clase de aprovechamientos forestales, energéticos y mineros, así como cualquier otro acto para el que estén habilitados los propietarios de acuerdo con esta ley. Asimismo, podrá realizar contratos con la Administración, salvaguardando siempre los derechos de todos los copropietarios. 4. Los beneficios que se generen correspondientes a las partes de la propiedad no esclarecidas deberán invertirse en la mejora del monte. En caso de no poder identificarse la propiedad no esclarecida, deberá invertirse en dicha mejora al menos el 15% del beneficio total obtenido por los copropietarios. Retornando al análisis jurídico de la cuestión en su origen, es evidente que el proceso y la configuración jurídica generada no pueden entenderse sin la necesaria conexión con la promulgación del Código Civil . Al respecto, en el Código Civil se asientan diversos elementos que tienen incidencia en el problema analizado y deben estar presentes: (1) En primer lugar, el modelo romano para la regulación de las comunidades de bienes, marginando las comunidades de pastos en favor de un número indeterminado de personas cuya constitución se prohíbe (art . 600 CC) . (2) Después, el régimen de atribución de personalidad jurídica a las sociedades civiles (art . 1 .669 CC): atendiendo a la fecha de constitución de las sociedades civiles, las anteriores al Código Civil, no tiene personalidad jurídica y, posteriormente, el Código Civil atribuye personalidad jurídica a las sociedades civiles cuyos pactos son públicos y, por tanto, conocidos por terceros . En relación a los entes morales, hay que recordar, siguiendo a Bustos Pueche (2006) que “cuando el ente logra su reconocimiento por el derecho, simultáneamente, es recibido en la comunidad jurídica (personalidad), adquiere la titularidad de 266 Mikel Mari Karrera Egialde los derechos y obligaciones correspondientes (capacidad jurídica), y es capaz para el ejercicio de aquéllos y el cumplimiento de éstas (capacidad de obrar)” . (3) Por último, la autorización a las personas jurídicas para adquirir y poseer bienes de todas clases conforme a las leyes y reglas de su constitución (art . 38 CC) . De la concurrencia de estos elementos en el nuevo régimen codificado dependerá la configuración de las nuevas entidades que adquieren la titularidad de los bienes de aprovechamiento común hasta el momento de su constitución . Para su formalización, se plantean dos posibilidades jurídicas: (a) la creación de una persona jurídica: sociedad civil o mercantil que adquiere la titularidad de los bienes; o (b) la creación de una configuración sin personalidad jurídica pero cualificada por su finalidad, destino y conservación, sea sociedad o sea comunidad de bienes . En cualquiera de los casos, el uso de figuras de distinto carácter no se adecua a las verdaderas pretensiones de los vecinos: las figuras mercantiles se basan en normas complejas y pensadas para un destino distinto; y la comunidad de bienes presenta un carácter endeble cuya inoportunidad aflora como una espada de Damocles persistente que amenaza la pervivencia de un medio tradicional de aprovechamiento de recursos naturales resultado de usos enraizados . Ciertamente, existe una amplia y diversa casuística en la opción por alguna de las configuraciones jurídicas dependiendo de factores y circunstancias particulares de cada caso . Utilizando un criterio genético de clasificación, Nieto García (1964: 407-471) describe una serie de variedades de montes vecinales explicando su origen y las causas de su aparición: montes comunes de origen comunal, montes comunes de origen foral y montes adquiridos por usucapión a favor de una comunidad de vecinos . En esta tipología genética, la focalización de esta comunicación recae sobre los primeros que, precisamente, surgen en la época desamortizadora como un artificio jurídico de defensa de los vecinos frente a una eventual enajenación favorable a personas extrañas a la vecindad que hubiera supuesto un despojo de la titularidad y del uso inmemorial de los vecinos del propio pueblo . De este modo, un conjunto de vecinos que habían disfrutado de un aprovechamiento comunal tratan de conservarlo después de su puesta en venta por el proceso desamortizador mediante el recurso a figuras civiles y mercantiles, de tal modo que la titularidad dominical de los montes recae en los propios vecinos —en cuanto particulares— siendo el aprovechamiento vecinal . A pesar de que, actualmente, para atribuir personalidad jurídica a las sociedades civiles se reconocen efectos a la mera publicidad de hecho e incluso a la mera voluntad contractual (Pantaleón Prieto: 1997), la práctica inicial se encaminó a la vía segura de la inscripción en el Registro Mercantil, para lo cual han de revestir alguna de las formas reconocidas en el Código de Comercio . Sin embargo, también se configuran situaciones jurídicas en las que, al no darse el paso jurídico de constitución en sociedades civiles o mercantiles con personalidad jurídica, el ropaje jurídico de la comunidad de bienes planteará, no en el 15 . Un modelo social de defensa jurídica frente a la enajenación de bienes comunales 273 En suma, considera el tribunal que la ley, respetando el derecho de cada partícipe, concede superior eficacia al interés colectivo . De ese modo, el derecho individual de cada comunero debe aquilatarse con el derecho de la comunidad que ha sido creado voluntariamente y con una finalidad . En este régimen es esencial el predominio del interés de mayor cuantía y la conservación de la propiedad colectiva . Respetando este principio cardinal, el vigente Código subordina el régimen y la extensión de todos los derechos de la comunidad a la voluntad de los comuneros, exteriorizada en el contrato fundamental del condominio y las disposiciones espaciales que existan en relación con la propiedad de que se trate y solamente para suplir aquella voluntad contractual omisa . En cualquier caso, el Código se inspira en el concepto de propiedad comunal y para la división establece reglas de armonía entre los elementos generadores del condominio y lo derechos individuales, teniendo en cuenta el creciente desenvolvimiento que el contrato de sociedad viene dando a complejas relaciones jurídicas en la indivisión de las cosas comunes . Por ello, formalmente —mediante un modelo de escritura que se reseña en la sentencia— se constituye una Sociedad Anónima pero en realidad se trata de una comunidad en el que el aprovechamiento del monte se hace en común y exclusivamente por los mismos partícipes, para lo cual se determina su limitación temporal, es decir, convencionalmente se establece un pacto de conservación de la comunidad . La acción communi dividundo destruiría el pacto de constitución de la comunidad que, al ser establecido bajo el amparo de la anterior legislación, evita limitar el tiempo durante el que los copartícipes venían obligados a permanecer en la comunidad . Además, en relación a la limitación legal del tiempo, debe atenderse al análisis del criterio que constituye su base, es decir, las prohibiciones de enajenar se establecen sobre los bienes vinculados a una familia o entidad corporativa y son esas vinculaciones las que se suprimen . Esta circunstancia no concurre en estas sociedades o comunidades de montes donde los copartícipes han ejercitado libremente su facultad de disponer del dominio de los montes y ajustar para lo sucesivo el aprovechamiento de los mismos a las condiciones que tienen a bien estipular . En definitiva, del contenido de la sentencia, puede concluirse que el régimen de comunidad de bienes ha de ser el que establezcan los contratos, conforme a lo dispuesto en el artículo 392 .2 CC, y sólo en defecto de reglas de este origen se han de observar las prescripciones del título en que dicho artículo está comprendido; y que el Código civil concede superior eficacia al interés colectivo, por ser esencial al fin para el que fue creada la comunidad el interés de mayor cuantía, subordinando el Código Civil el régimen y extensión de todos los derechos de la comunidad a la voluntad de los comuneros . Además, deberá tenerse en cuenta la conveniencia de dar acogida a las necesidades reales y a la exigencia de hacer funcional la comunidad, para que pueda servir al fin previs- to en el acto de constitución de estas comunidades de montes, evitando que la misma quede congelada así como perjudicados los intereses colectivos, pues son variadas las razones que pueden aconsejar el cambio de objeto (recalificación urbanística, exigencias comerciales, etc .), sin que se pueda paralizar la vida e 274 Mikel Mari Karrera Egialde intereses de la comunidad, por causas imprevistas (fallecimientos, enfermedad, etc .), en base a una interpretación formalista y rígida del artículo 392 del Código Civil y de los principios hipotecarios . Sin embargo, como señala Castán Tobeñas (1927), no es posible extraer una doctrina clara y sustantiva de esta sentencia porque no se pronuncia sobre la nulidad o la validez del pacto de indivisión, ni sobre la legislación aplicable al caso . De hecho, se desestima por un motivo procesal: para solicitar la división ere preciso instar previamente la nulidad del contrato en el que se estableció la prohibición de dividir . Siguiendo al autor citado, quedan por dilucidar las siguientes cuestiones: “a) Si era válido o nulo en el Derecho español anterior al Código el pacto de mantener indivisa la cosa común, cuando no se fijaba el plazo para la duración de la indivisión . b) Si era aplicable al caso de autos la legislación anterior o la contenida en el Código . c) Si en el Código es nulo en todo caso el pacto de indivisión perpetua . d) Si la figura de autos era la del condominio que regula el Código Civil (basado en el principio de corresponder a cada uno de los copartícipes una cuota ideal de la cosa, sobre la que puede ejercer todos los derechos de un propietario), o más bien se constituyó, por virtud de aquel contrato de 1870, algo análogo a lo que la doctrina moderna llama copropiedad de tipo germánico o en mano común (zur gesammte Hand), caracterizada por no poder los condueños disponer de sus respectivas partes ni pedir la división de la cosa común y corresponder la administración de la cosa, no al conjunto inorgánico de los propietarios, sino a un órgano especial redirección que obra a nombre de todos . e) Si puede influir sobre la validez del pacto de indivisión la forma de Sociedad que a ésta se atribuya (ya que a la comunidad constituida por los vecinos de Arevalillo se le dio apariencia de Sociedad por acciones)” . 5 . LA EVOLUCIÓN DE LA CUESTIÓN Sobre los diversos caminos que han seguido posteriormente dichos bienes, Embid Irujo (1993: 89-100) sistematiza del siguiente modo la variada casuística ulterior: (1) La desaparición de los bienes utilizados comunalmente como consecuencia de la disolución de las sociedades titulares y consiguiente partición de los bienes. Es el supuesto recogido una sentencia que sirve de excusa a Martín-Retortillo (1977) para manifestar su crítica al dispendio de los bienes comunales . Se trata del final natural de los contratos de sociedad regulados en los artículos 1 .665 y siguientes del Código Civil . Según el artículo 1 .680 CC la sociedad tiene su duración limitada, en cualquier caso, por toda la vida de los asociados, salvo la facultad que se les reserva en el artículo 1700 y lo dispuesto en el artículo 1.704. Conforme a esta normativa, no caben sociedades civiles ilimitadas o a perpetuidad y el pacto de su duración no puede ir más allá de la vida de los socios, con lo que la muerte de todos los socios fundadores acarrea la lícita extinción y disolución de la sociedad, y participa- 15 . Un modelo social de defensa jurídica frente a la enajenación de bienes comunales 275 ción de los herederos en su liquidación y adjudicación de la titularidad dominical de los bienes . (2) La cesión de la titularidad de los bienes al Ayuntamiento. En ocasiones, su disolución se materializa mediante la cesión al ayuntamiento de los bienes que se adquirieron en el proceso desamortizador . Las razones de esta opción pueden ser muy variadas pero se apuntan dos principales: (a) las dificultades de la gestión de las sociedades o comunidades como organizaciones no profesionalizadas; (b) la voluntad de otorgar a los bienes su genuino carácter comunal con la finalidad de evitar el pago de tributos y de garantizar el aprovechamiento comunal por los mismos vecinos . El profesor Sanz Jarque (1980: 79) describe así este proceso: “Pero la desaparición más espectacular de estas comunidades se ha producido de hecho cuando los vecinos titulares de las mismas han preferido que sus respectivos Ayuntamientos incluyeran las tierras o fincas de aquéllas en el inventario de bienes municipales con el carácter de comunales generalmente, evitando con ello el pago de impuestos que sobre las mismas recaían y destinándolas a la repoblación forestal a veces y siguiendo disfrutando los vecinos de igual modo en los mismos aprovechamientos que ya venían haciendo de ellas . Esto ocurrió principalmente en la década de los años cuarenta con ocasión de la reconstrucción de muchos archivos y registros que habían sido quemados o destruidos durante al revolución y la guerra” . Un ejemplo de esta vía se describe en el Dictamen del Consejo de Estado de 18 de diciembre de 1969 (expediente 36 .374) que reseña Embid Irujo (1993: 94-95): “Se tramita el presente expediente, relativo a un monte que, según se expone, perteneció al Ayuntamiento de V . y que al ser enajenado con motivo de la desamortización, fue adquirido por la mayoría de los vecinos y aprovechada la leña y pastos del mismo por sus compradores y descendiente en régimen de comunidad . En 1951 hicieron donación del monte al Municipio, condicionándola a que pasase a formar parte del patrimonio municipal en concepto de bien comunal, y que su disfrute correspondiente a los vecinos que hacían la cesión y a sus descendientes . Posteriormente cesaron los aprovechamientos, por haberse concertado la repoblación con el Patrimonio Forestal; y más tarde se rescindió este consorcio previa aportación por los vecinos donantes de la suma de 1 .343 .040 .85 pesetas, importe de la repoblación . Bien se advierte que el disfrute de ese monte viene estando vinculado, primero a la propiedad de esos vecinos, y, al ser cedida ésta al Ayuntamiento, en cierto modo también, ya que son ellos los que aportan la suma necesaria para pagar la repoblación . A ello se informa ( . . .) . Queda dicho que el texto legal contempla un supuesto que viene caracterizado por varias notas . Entre ellas figuran “que viniesen ordenando el disfrute y aprovechamiento mediante concesiones de suertes o cortas de madera” y que ello viniese ocurriendo “de acuerdo con normas consuetudinarias o reglamentaciones locales tradicionalmente observadas” . En rigor ello no es exactamente el caso de este expediente, pues la Ordenanza que en él se propone contempla el futuro y no es una regulación de aprovechamientos que ya viniesen produciéndose . Por ello mismo, no existían esas normas o reglamentaciones consuetudinarias . Y, finalmente, lo que se prevé no es la atribución de suertes o cortas de madera, sino la de porciones del producto de 276 Mikel Mari Karrera Egialde su subasta . No obstante, la ratio legis es la misma y si en la cuestión se profundiza, pronto se advierte que, si bien estrictamente no se habían producido esos aprovechamientos consuetudinarios, ello es debido precisamente a que la finca se puso en condiciones de producirlos por virtud del consorcio con el Patrimonio Forestal y que, ya en marcha la repoblación, los aprovechamientos se hallan todavía por algunos años en potencia más que en acto . Y otro tanto cabe pensar de que lo que se distribuye no sean cortas de madera, sino porciones del producto de las subastas, pues es evidente que se trata de una modalidad más rentable económica que la de atribución de aquellas suertes y su enajenación por separado . Por ello, en suma, el Consejo de Estado no ve, como no lo vio antes el Ministerio de Gobernación, obstáculo legal a que se acepte la posibilidad de enmarcar el caso consultado en el ámbito del artículo 192 .4 de la Ley de Régimen Local” . (3) La confusión con el patrimonio comunal del Ayuntamiento. En otras ocasiones —sigue comentando el citado autor—, se ha llegado a la mera y simple inclusión de los bienes en el Inventario de bienes municipales sin que los vecinos discutan tal proceder, con lo que se produce la confusión con el resto del patrimonio comunal . Los motivos también pueden ser variados, pero principalmente se produce por (a) la falta de diferenciación de los bienes desamortizados respeto del resto de los bienes comunales de titularidad municipal, o (b) la desaparición de su gestión separada por parte de la sociedad o comunidad adquirente del bien . En el mismo sentido, el profesor Nieto García (1964: 412) detecta que el régimen jurídico de estos bienes “se deslizaba inexorablemente hacia una nueva forma administrativa, identificándose poco a poco con los demás bienes comunales que no habían sido enajenados” . (4) La reivindicación de la titularidad de los bienes por parte de los ayuntamientos. Este supuesto requiere, por un lado, la existencia de un régimen de aprovechamiento comunal y, de otro, la reivindicación de la entidad local frente a la presunta titularidad privada . Paradigma de esta actuación —siguiendo al mencionado autor— es el caso contemplado y enjuiciado en la STS de 15 de marzo de 1980 —Sala 4 .ª— (rAJ 1800/1981), en el cual, detectado el carácter comunal de los bienes y sin prejuzgar lo que la jurisdicción civil pueda indicar acerca de la titularidad, estima acertado por lo menos el derecho al aprovechamiento de los bienes se incluya en el inventario de bienes del municipio con el carácter de comunal y se inscriba en el Registro de la Propiedad, con independencia de que la Junta Administrativa de Propiedad Particular Colectiva perviva con un carácter de simple administradora . “La naturaleza jurídica que a los bienes discutidos atribuye la sentencia apelada no se encuentra en oposición con la posibilidad y existencia de un aprovechamien- to especial de bienes comunales (arts . 192 .2 de la Ley de Régimen Local y 77 y siguientes del Reglamento) que prevén la posibilidad de un aprovechamiento especial de bienes comunales con arreglo a determinadas costumbres o reglamentaciones locales, sin que ello signifique la desvirtuación de la naturaleza de estos bienes para atribuirse a los mismos una forma de dominio privado etc ., ya que como ha declarado la doctrina de esta Sala ( . . .) no es aceptable jurídicamente, en nuestro Derecho, la atípica figura de “propiedad vecinal privada”, ya que al contrario, siendo el común de vecinos un núcleo local menor ( . . .) los bienes, derechos 15 . Un modelo social de defensa jurídica frente a la enajenación de bienes comunales 277 y acciones que pertenecen ala comunidad como tal, y no de manera particular a cada uno de los individuos, son bienes municipales, integrantes del patrimonio de la entidad municipal . . . encuadrables entre los comunales ( . . .); por otra parte la doctrina contenida en las SS . ( . . .) admite la posibilidad de la concurrencia de titularidad simultánea respecto de los bienes comunales por parte del municipio y vecinos al poder ser contemplados como titulares concurrentes en una titularidad simultánea que los define como tipos de propiedad corporativa en los que las facultades correspondientes a los vecinos o habitantes son compatibles con los derechos dominicales del municipio, . . . cuya esencia (la del contenido del derecho) no es la disposición de los bienes sino solamente el aprovechamiento o disfrute por los miembros de la comunidad, de modo que el derecho de participar de los aprovechamientos puede configurarse como un derecho real administrativo de goce, a la vez que pertenecen al municipio los bienes sobre los que recae, como una variedad de los patrimoniales, y son de dominio municipal” . En este caso, los vecinos no llegaron a redimir el censo conforme a la facultad otorgada por la legislación desamortizadora para consolidar el pleno dominio, y el municipio conservó la titularidad del dominio directo sobre los bienes de carácter comunal . El supuesto paradigmático de la oscilación entre los regímenes de Derecho privado y Derecho público en que se han visto involucrados este tipo de entidades es el caso célebre de la Sociedad de Montes o Sociedad mutua de pastos de Galve que se ha mantenido como comunidad de bienes a pesar de las apetencias municipales para apropiarse de esos bienes: vid. 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Es la situación de estas sociedades o comunidades privadas que perviven la que genera una indefinición de su carácter que exige delimitar su verdadera naturaleza y consiguiente régimen jurídico de aplicación . 278 Mikel Mari Karrera Egialde BIBLIOGRAFÍA ALTAMIRA Y CREVEA, Rafael (1890): Historia de la propiedad comunal, Madrid (edición del Instituto de Estudios de Administración Local, Madrid, 1981). ARGUDO PÉRIZ, José Luis (1999): “Los derechos de pastos aragoneses de origen foral (Competencias de la Comunidad Autónoma de Aragón, legislación y últimas resoluciones judiciales)”, Revista de Derecho Civil Aragonés, 1999/2, pp. 137-168. BUSTOS PUECHE, José Enrique (2006): “La capacidad jurídica en las personas jurídicas y en los entes morales”, Revista Crítica de Derecho Inmobiliario, n.º 693 (enero 2006), pp. 63-120. CASTÁN TOBEÑAS, José (1927): “Comentario a la STS de 5 de marzo de 1926”, Revista de Derecho Privado, pp. 64-65. 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