La embargabilidad de los bienes públicos

1 Facultad de Derecho Grado en Derecho La embargabilidad de los bienes públicos Presentado por: Lidia Arranz Pinto Tutelado por: Bernard Frank Macera Tiragallo Valladolid, 22 de julio de 2019 1 INDICE Introducción 1. Marco general del principio. 1.1 Antecedentes históricos. Formación histórica del Régimen de los Bienes Públicos. 1.1.1 Juristas romanos. 1.1.2 Revolución Francesa. 1.1.3 Legislación española. 1.2 Régimen jurídico de los bienes públicos. 1.2.1 Afectación y desafectación. 1.2.2 Régimen de los bienes Demaniales. 1.2.3 Régimen de los bienes Patrimoniales. 1.3 Relaciones entre la Administración y el Poder Judicial. 1.3.1 Inmunidades. 1.3.2 Notas de los bienes públicos. 1.4 Marco normativo. 2. Evolución y alcance actual del principio. 2.1 Concepto. 2.2 Origen del privilegio de la inembargabilidad 2.3 Evolución. 2.3.1 Progresivo reconocimiento legal y jurisprudencial. 2.3.2 Del Privilegium fisci a la STC 166/1998, de 15 de julio. 2.4 Embargabilidad y Derecho a la tutela judicial efectiva. 2.5 Normativa sobre inembargabilidad. 2.6 Procedimiento para la ejecución de Sentencias. Jurisprudencia Conclusiones Bibliografía 2 TABLA ABREVIATURAS CE Constitución Española FJ Fundamento Jurídico LAguas Ley de Aguas LCarr Ley de Carreteras LCost Ley de Costas LGP Ley General Presupuestaria LGenTel Ley General de Telecomunicaciones LMinas Ley de Minas LMont Ley de Montes LPAP Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas LPEMM Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante LRHL Ley Reguladora de las Haciendas Locales RBEL Reglamento de Bienes de las Entidades Locales STC Sentencia del Tribunal Constitucional STS Sentencia del Tribunal Supremo TC Tribunal Constitucional TS Tribunal Supremo 3 INTRODUCCIÓN. Debemos comenzar haciendo una referencia a qué entendemos por embargabilidad. Este término implica la posibilidad de que un bien sea embargado, es decir, la suspensión o interdicción judicial del ius disponendi (el derecho absoluto de disposición sobre una cosa) que se posea sobre cualquier bien económicamente realizable. De esta manera, una persona (física o jurídica) se ve desprovista del derecho de propiedad que tiene sobre un determinado bien. En virtud de una declaración judicial, se afectan determinados bienes o derechos de contenido económico quedando reservados para extinguir con ellos una obligación pecuniaria que puede estar ya declarada (embargo ejecutivo) o que previsiblemente va a ser declarada en una sentencia futura (embargo preventivo). A través de ella se señalan los bienes que se cree que son propiedad del ejecutado, sobre los que posteriormente recaerá la actividad ejecutiva, para evitar que salgan del patrimonio del ejecutado y acaben en manos de un tercero. Nos encontraremos con este tipo de situaciones cuando la Administración Pública se vea obligada al pago de una deuda o al cumplimiento de una obligación, teniendo que responder con algunos de los bienes que integran su patrimonio. Por tanto seguiremos hablando de los bienes de la Administración Pública. Según el artículo 4 de la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas, los bienes y derechos de las Administraciones pueden clasificarse, en bienes de dominio público (o demaniales), bienes de dominio privado (o patrimoniales), los bienes comunales y el Patrimonio Nacional. Consideraremos como bienes públicos o demaniales aquellos que son de titularidad de la Administración y están destinados al uso o servicio público y también aquellos a los que una ley otorgue expresamente ese carácter. Incluimos también aquellos inmuebles que son propiedad de la comunidad autónoma de que se trate, o de cualquiera de las entidades públicas que integran su sector público, que se destinan a servicios u oficinas administrativos. Por otro lado, consideraremos como bienes privados o patrimoniales aquellos bienes y derechos cuya titularidad pertenezca a la Administración Pública y no tengan la 4 consideración de demaniales. Aunque en especial, tendrán la consideración de patrimoniales ciertas categorías de bienes de las que hablaremos posteriormente. La titularidad de bienes por parte de los entes públicos es una situación que se viene desarrollando desde antes del surgimiento del Estado Constitucional. Tanto en la Edad Media como en el Estado absoluto, la propiedad de los bienes tenía un papel mucho más relevante que en nuestros días, debido a que el sostenimiento de los gastos públicos se realizaba con las rentas que dichos bienes producían, por lo que interesaba garantizar la permanencia de dichos bienes en manos de los monarcas, a través de reglas como la inalienabilidad. La actual regulación de los bienes que integran el patrimonio de las Administraciones Públicas, además de tener su origen en el Derecho Romano, presenta una marcada influencia del Derecho Francés, particularmente de la obra de Proudhon. Esta regulación ha sufrido cambios y ha evolucionado a la vez que han avanzado los tiempos, hasta alcanzar su punto de inflexión con una sentencia que analizaremos posteriormente, la STC 166/1998, con la que se pasa de una regla general de inembargabilidad absoluta de los bienes de la Administración Pública, a que solo algunos de estos bienes puedan gozar de este privilegio de inembargabilidad. 5 1. MARCO GENERAL DEL PRINCIPIO 1.1 Antecedentes históricos. La formación histórica del régimen de los bienes públicos. 1.1.1 Los juristas romanos. Las distintas clases de bienes que encontramos a día de hoy en el Derecho Administrativo, tienen sus raíces en los escritos de los juristas romanos, que aportaron ideas en relación con las características de estos bienes. Concretamente, existen referencias en el Derecho Romano Justinianeo, que tuvo gran importancia debido a la compilación de Justiniano. La primera nota se sitúa en las “Instituciones de GAYO”, donde se hace una diferenciación 1 entre las cosas según sean “res humani iuris”, que son cosas de derecho humano (dentro de ellas encontramos las res publicae, las res comunes ómnium y las res privatae) o “res divini iuris”, que son cosas de derecho divino (entre ellas, las res sacrae, res religiosae y res sanctae). Posteriormente esta clasificación se matizó por MARCIANO, quien hizo una pequeña distinción dentro de las cosas públicas: Las res comunes (que son las que pertenecen a todos, como el agua de los ríos, el mar y las playas), las res universitatis (que pertenecen a las colectividades), y las res nullius (que son aquellas cosas que carecen de dueño). Los juristas romanos aportaron la idea de la extracomercialidad de las cosas públicas para impedir la apropiación de la cosa por los particulares. También se refirieron a la conversión de las cosas en públicas mediante un acto formal de adscripción a un fin público. Este acto lo conocemos como “dicatio” (es lo que en la actualidad conocemos como afectación). Además, posteriormente surge una categoría de bienes que poseen esta condición sin necesidad de “dicatio”, los conocidos como de dominio público natural. Tiempo después se procedió a la distinción ente el dominio de la Corona (solo este ostentará la condición de inalienable), que le pertenece por ser quien encabeza el reino, destinándolo al sostenimiento de los gastos del mismo, y el patrimonio personal del rey, que lo adquiere por herencia o conquista. Así, la tripartita división romana queda reducida a la distinción ente bienes municipales y bienes de la Corona. 1 AGOUÉS MENDIZÁBAL, C; ALIENZA GARCÍA, J. F; ARANA GARCÍA, E., Derecho de los bienes públicos, Valencia, Tirant to Blanch, 2009, pp. 40 ss. 6 1.1.2 La Revolución Francesa. La regulación de los bienes que integran el patrimonio de la Corona se produce de manera simultánea al inicio de la Revolución Francesa, con el Decreto de la Asamblea Nacional de 22 de Noviembre, que tenía como objetivo la desaparición de la prohibición de enajenar los bienes de la Corona, para así posibilitar la operación desamortizadora que era necesaria por la situación económica del momento. Es en este contexto cuando surge el concepto de dominio público (siendo inalienable), como una excepción al régimen general de alienabilidad de los bienes de la Corona; esta inalienabilidad se refería a los caminos, las calles y plazas, los ríos, las playas y riberas del mar, y en general, todas las porciones del territorio nacional que no son susceptibles de propiedad privada, que son consideradas como dependencias del dominio público. Esta noción pasa casi literalmente al Código de Napoleón, teniendo como inconveniente que en la legislación francesa sólo encontramos referencias a los bienes de dominio público (pero ninguna a los patrimoniales). La regulación actual de los bienes de la Administración Pública tiene una gran influencia de la regulación que se estableció en Francia, en especial, de los ideales de Proudhon. Esto se aprecia por primera vez en la obra de Manuel Colmeiro (autor español), quien habla de la distinción entre dominio público y bienes patrimoniales de la Administración. Por lo tanto, diferencia dentro del dominio nacional o propiedad de la Nación entre: - Dominio público: siendo este las cosas que corresponden en plena propiedad a la nación y para uso de todo el mundo, estando fuera del comercio, y siendo inalienables e imprescriptibles (estos bienes corresponden a la nación por el derecho de soberanía). - Dominio del Estado: bienes que corresponden en plena propiedad a la Nación y forman una especie de patrimonio común a todos los ciudadanos (este patrimonio se fundamenta en el derecho de propiedad). 1.1.3 La legislación española. Como hemos dicho, la legislación española está claramente influenciada por la doctrina francesa, pero sólo en relación con los bienes demaniales (públicos), por lo que se creó una categoría propia para los bienes patrimoniales de la Administración (lo encontramos en los 7 artículos 338 a 345 del Código Civil). El Código Civil habla de “bienes de dominio público o de titularidad privada”; de esta dicción parece resultar que el código sólo admite los bienes demaniales, pero esto no es cierto, porque cuando se refiere a “bienes de titularidad privada”, no son exclusivamente los de titularidad de una persona privada, sino que en el artículo 340 se hace una precisión: “todos los bienes pertenecientes al Estado, en que no concurran las circunstancias expresadas en el artículo anterior, tienen el carácter de propiedad privada” 2 . De esta manera, el Código Civil, con arreglo al tradicional criterio de la pertenencia, en su artículo 338 distingue los bienes entre de dominio público y de propiedad privada. Además, dentro de los bienes de dominio público distingue 3 : - Los comunales tradicionales, que son los destinados al uso público. o En el Estado, canales, ríos, torrentes, puertos y puentes construidos por el Estado, las riberas, playas, radas y otros análogos. o En las provincias y municipios: los bienes de uso público, y concretamente, los caminos provinciales y los vecinales, las plazas, calles, fuentes y aguas públicas, los paseos y obras públicas de servicio general, costeadas por ese pueblo o provincia. - Aquellos bienes que siendo de uso común pertenecen privativamente al Estado, pero se destinan a algún servicio público o al fomento de la riqueza nacional. Serían las murallas, fortalezas y demás obras de defensa del territorio, y las minas. Así el Código Civil establece que todos los bienes que perteneciendo al Estado o a las Provincias y Municipios, no sean de dominio público o de uso público, tienen el carácter de propiedad privada o son patrimoniales. En su artículo 345 dice que, son bienes de propiedad privada por un lado los patrimoniales del Estado, las Provincias o los Municipios, y por otro lado, los pertenecientes a particulares, individual o colectivamente. 2 El artículo 340 del Código Civil hace referencia al contenido del artículo 339 del mismo código, que establece lo siguiente: Son bienes de dominio público: 1.º Los destinados al uso público, como los caminos, canales, ríos, torrentes, puertos y puentes construidos por el Estado, las riberas, playas, radas y otros análogos. 2.º Los que pertenecen privativamente al Estado, sin ser de uso común, y están destinados a algún servicio público o al fomento de la riqueza nacional, como las murallas, fortalezas y demás obras de defensa del territorio, y las minas, mientras que no se otorgue su concesión. 3 PAREJO ALFONSO, L; PALOMAR OLMEDA, A., Derecho de los bienes públicos. Navarra, Thomson Reuters, 2009. 8 1.2 Régimen Jurídico de los bienes públicos. 1.2.1 Afectación y desafectación. La afectación y la desafectación son instrumentos que sirven para que un bien pueda pasar de manera recíproca de la categoría de bienes demaniales y patrimoniales 4 . AFECTACIÓN. La afectación 5 supone el destino o vinculación de los bienes y derechos de las Administraciones a una utilidad pública que es la que determina su integración en el dominio público. 6 La utilidad pública de la que hablamos que determina la demanialidad, generalmente se traduce en el destino del bien a un uso general o a un servicio público, pero además de este criterio, conocemos otros dos, que son el fomento de la riqueza nacional (tal y como lo establece el Código Civil en su artículo 339.2) y las necesidades de la defensa del territorio (también en el Código Civil, artículo 341). Si esta afectación desaparece, el bien o derecho deja de ser demanial para pasar a la condición de patrimonial 7 . DESAFECTACIÓN. Nos referimos a la cesación de la demanialidad. Se trata de la desaparición de la condición de bien de dominio público 8 , lo que conlleva su conversión en bien patrimonial, es decir, que se produce la desvinculación del bien al uso general o al servicio público. La competencia para la desafectación corresponde al Ministro de Hacienda y de las Administraciones Públicas, habiendo incoado con carácter previo el procedimiento por la Dirección General del Patrimonio del Estado. 1.2.2 Régimen de los Bienes Demaniales. El Código Civil utiliza para definirlos un criterio objetivo y finalista, según el cual solo serán demaniales los bienes destinados al uso público o a algún servicio público, así como 4 Esta explicación la encontramos en las palabras de FERNÁNDEZ FARRERES, G., Sistema de Derecho Administrtivo II, Navarra, Civitas, 2016. 5 AGOUÉS MENDIZÁBAL, C; ALIENZA GARCÍA, J. F; ARANA GARCÍA, E., Derecho de los bienes públicos, Valencia, Tirant to Blanch, 2009, pp. 82 ss. 6 El artículo 65 LPAP dice lo siguiente: La afectación determina la vinculación de los bienes y derechos a un uso general o a un servicio público, y su consiguiente integración en el dominio público. 7 Artículo 341 Código Civil: “Los bienes de dominio público, cuando dejen de estar destinados al uso general o a las necesidades de la defensa del territorio, pasan a formar parte de los bienes de propiedad del Estado”. Artículo 69.1 LPAP: “Los bienes y derechos demaniales perderán esta condición, adquiriendo la de patrimoniales, en los casos en que se produzca su desafectación, por dejar de destinarse al uso general o al servicio público”. 8 LÓPEZ RAMÓN, F., Sistema jurídico de los bienes públicos. Navarra, Thomson Reuters; Civitas, 2012, pp. 146 ss. 15 LPAP pretende encontrar un marco común de actuación para las Administraciones Públicas en general, y para los fenómenos organizativos que la componen en particular; supone por tanto un marco común para el conjunto de las Administraciones Públicas, y esto se manifiesta en su propia Exposición de Motivos, cuando dice: “entre las cuestiones que deben afrontarse de forma perentoria se encuentra, en primer lugar, la definición del marco estatal que debe servir de referencia a las distintas Administraciones en cuanto legislación básica en materia de bienes públicos…” La configuración de LPAP como normativa básica es consecuencia del nuevo papel ordinamental de las normas sobre el régimen jurídico de las Administraciones que se desprende del artículo 149.1.18 CE. También encontramos una referencia a la distinción entre los bienes de la Administración Pública, pero específicamente referida al patrimonio de las Entidades Locales en los artículos 79.2 y 80 de la Ley de Bases de Régimen Local, en los que además de diferenciar ambas categorías, habla de la inalienabilidad, inembargabilidad, e imprescriptibilidad de estos bienes. También, en los artículos 339 y 340 del Código Civil. En el artículo 339 se habla de los bienes de dominio público, estableciendo como característica que están destinados al uso público, y que pertenecen privativamente al Estado, sin ser de uso común, pero estando destinados a algún servicio público o al fomento de la riqueza nacional o defensa del territorio (murallas, fortalezas, obras de defensa del territorio y minas). Y el artículo 340 dice que los demás bienes que son titularidad del Estado pero en los que no concurren las circunstancias que acabamos de mencionar, se considerarán de propiedad privada (patrimoniales). Además en el Código Civil también se hace esta distinción entre bienes de dominio público y bienes patrimoniales pero referida al ámbito de las provincias y de los pueblos, en los artículos 343 y 344, definiéndolo de la misma manera que en los artículos anteriormente mencionados, de manera positiva para los bienes de dominio público, y de manera negativa y excluyente los bienes patrimoniales. 16 Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, que ha tenido su última reforma a través de la Ley 6/2018, de 3 de julio, de Presupuestos generales del estado para el año 2018. Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales. 2. EVOLUCIÓN Y ALCANCE ACTUAL DEL PRINCIPIO. 2.1 Concepto. La inembargabilidad 13 implica la imposibilidad de que se dicten tanto mandamientos de ejecución como providencias de embargo contra algunos de los bienes públicos, es decir, que no pueden ser objeto de retención, traba o secuestro por mandamiento del juez competente. Esta afirmación encuentra su fundamento en la quiebra que se produciría al interés general, para prevenir los riesgos de la interrupción del uso o del servicio público al que están afectos los bienes del dominio público. Así, se pretende la protección de estos bienes frente a otro de los poderes del Estado que es el Poder Judicial. Esta regla de la inembargabilidad tradicionalmente se extendía a todos los bienes públicos, pero a raíz de la STC 166/1998 de 15 de julio, han quedado limitados sus efectos a los bienes de dominio público (demaniales), y a los bienes patrimoniales que estén materialmente afectos a un uso o servicio público 14 ; así se recoge en la Ley General Presupuestaria, en el artículo 23 15 . 13 ESTEVE PARDO, J., Lecciones de Derecho Administrativo, Madrid, Marcial Pons, 2018, pp. 492. 14 AGOUÉS MENDIZÁBAL, C; ALIENZA GARCÍA, J. F; ARANA GARCÍA, E., Derecho de los bienes públicos, Valencia, Tirant to Blanch, 2009, pp. 82. 15 Artículo 23 LGP: 1. Ningún tribunal ni autoridad administrativa podrá dictar providencia de embargo ni despachar mandamiento de ejecución contra los bienes y derechos patrimoniales cuando se encuentren materialmente afectados a un servicio público o a una función pública, cuando sus rendimientos o el producto de su enajenación estén legalmente afectados a fines diversos, o cuando se trate de valores o títulos representativos del capital de sociedades estatales que ejecuten políticas públicas o presten servicios de interés económico general. 2. El cumplimiento de las resoluciones judiciales que determinen obligaciones a cargo de la Hacienda Pública estatal corresponderá al órgano administrativo que sea competente por razón de la materia, sin perjuicio de la posibilidad de instar, en su caso, otras modalidades de ejecución de acuerdo con la Constitución y las leyes. 3. El órgano administrativo encargado del cumplimiento acordará el pago con cargo al crédito correspondiente, en la forma y con los límites del respectivo presupuesto. Si para el pago fuese necesario realizar una modificación presupuestaria, deberá concluirse el procedimiento correspondiente dentro de los tres meses siguientes al día de la notificación de la resolución judicial. 17 El privilegio de la inembargabilidad parece tener un doble respaldo que vamos a analizar 16 : Por un lado en la legislación financiera. En el periodo de formación del Estado liberal, se estableció la prohibición de embargos contra la Administración en la Legislación Hacendística, fundándose en dos principios: el primero fue el de legalidad presupuestaria, que se refiere a que todo gasto público ha de venir amparado y previsto en la correspondiente Ley de presupuestos, y el segundo el de separación de poderes, que se manifiesta en la atribución a la propia Administración de la ejecución de las resoluciones judiciales. En todo caso, esta inembargabilidad se refería exclusivamente a “las rentas y los caudales” del Estado o del Tesoro, es decir, a los ingresos públicos sin incluir los bienes públicos. Por otro lado, en la legislación patrimonial. Los bienes de dominio público se consideraban inembargables por su propia naturaleza puesto que se situaban fuera del comercio y no podían ser enajenados. Fue en la legislación del régimen local (Ley de Régimen Local de 1955, en el artículo 188) donde por primera vez se expresaron las consecuencias del carácter extracomercial de los bienes del dominio público, al establecer que estos bienes serán inalienables, imprescriptibles e inembargables. En cuanto a la parte financiera de la que hablábamos antes, la prohibición de embargos se amplió de manera general, comprendiendo no solo los ingresos públicos, sino todo tipo de bienes, tanto los de dominio público como los patrimoniales. De esta manera, la primera regla que se refería a la inembargabilidad de las “rentas y caudales” se basaba en el régimen jurídico de los bienes de dominio público, que al estar fuera del comercio no pueden ser objeto de embargo, mientras que esta segunda regla, que extiende la inembargabilidad a todo tipo de bienes, no se refiere a exigencias de legalidad presupuestaria, sino a una aplicación descontextualizada del dogma de la separación de poderes. Posteriormente, el amplio privilegio de la inembargabilidad de todos los bienes públicos se trasladó del régimen local (donde hemos dicho que se reguló por primera vez), a las Administraciones Institucionales y a la Administración del Estado, para la cual se asumió tanto en la legislación patrimonial como en la hacendística; en la legislación patrimonial se prohibió el embargo de los bienes y derechos que integran el patrimonio del Estado, así como las rentas, frutos o productos del mismo; y en la legislación hacendística se amplió la tradicional inembargabilidad de rentas y caudales públicos, refiriéndose ahora a los 16 LÓPEZ RAMÓN, F., Sistema jurídico de los bienes públicos. Navarra, Thomson Reuters; Civitas, 2012 18 “derechos, fondos, valores y bienes en general de la Hacienda Pública”. En la posterior legislación de régimen local se continuó con la inembargabilidad en los mismos términos, en la Ley de Bases de Régimen Local de 1985, en su artículo 80. La doctrina criticó gravemente esta extensión del privilegio de la inembargabilidad a los bienes patrimoniales, destacando algunos autores que denunciaron que la inembargabilidad absoluta de los bienes públicos estaba conduciendo al incumplimiento sistemático por las Administraciones Públicas de sus obligaciones de pago; consideraba que esta situación era inconstitucional, por un lado porque violaba el Derecho a la tutela judicial efectiva que se reconoce en el artículo 24 CE, que incluye el derecho a la ejecución de las resoluciones, y por otro lado afirmaba que únicamente para los bienes de dominio público se podría reconocer la inembargabilidad, en aplicación del artículo 132.1 CE 17 . La primera reacción legislativa a este problema se produjo con la reforma del artículo 154.2 de la Ley de Haciendas Locales mediante la Ley de Medidas 66/1997. Con esto se recuperó una previsión que ya existía en la Ley de Régimen Local de 1955 pero que no figuraba en la Ley de Haciendas Locales de 1988. Se refería a la posibilidad de seguir el procedimiento de apremio administrativo contra las Corporaciones Locales y también en los casos en los que se asegura con prenda e hipoteca. De esta manera se permitía el embargo judicial sobre “bienes patrimoniales inmuebles no afectados directamente a la prestación de servicios públicos”. Fue una tímida reforma que dejaba prácticamente intacto el problema del que hablamos. La mayor solución vino de la mano de la Sentencia del Tribunal Constitucional 166/1998, de 15 de julio, que trataba un caso de inembargabilidad 18 de los bienes locales. En esta sentencia se reconoce lo que ya hemos anticipado, la incompatibilidad existente entre el cumplimiento del contenido del artículo 24 CE, que es el Derecho a la tutela judicial efectiva (que implica también la ejecución de la sentencia en este caso contra el patrimonio de la Administración que es condenada al pago de una cantidad) y el privilegio de la inembargabilidad. Pero manifiesta también el TC que las utilidades públicas prestadas por los bienes patrimoniales pueden llegar a justificar el privilegio de la inembargabilidad. Como conclusión y en búsqueda del equilibrio, el TC establece que es inconstitucional una inembargabilidad absoluta de los bienes patrimoniales cuando no están prestando una 17 LÓPEZ RAMÓN, F., Sistema jurídico de los bienes públicos. Navarra, Thomson Reuters; Civitas, 2012. 18 AGOUÉS MENDIZÁBAL, C; ALIENZA GARCÍA, J. F; ARANA GARCÍA, E., Derecho de los bienes públicos, Valencia, Tirant to Blanch, 2009, pp. 82 ss. 19 utilidad pública. Así, esta sentencia marcó el origen de la vigente y reiterada fórmula legal que prohíbe el embargo de los bienes y derechos patrimoniales en tres casos: cuando se encuentren materialmente afectos a un servicio público o a una utilidad pública, cuando sus rendimientos o el producto de su enajenación estén legalmente afectados a fines determinados, o cuando se trate de valores o títulos representativos del capital de sociedades estatales que ejecuten políticas públicas o presten servicios de interés económico general 19 . 2.2 Origen del privilegio de la inembargabilidad. La Real Orden de 28 de febrero de 1844 fue la primera manifestación en nuestro Derecho de la doctrina de la inembargabilidad de los fondos públicos 20 ; este privilegio servía como límite a cualquier intento de ejecución judicial de créditos contra Entidades públicas 21 . Fue precisamente en esta época (a mediados del s. XIX), en la que nace la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, adoptándose las primeras decisiones que llevaron a la configuración actual del sistema administrativo; una de estas decisiones, sin duda muy relevante, fue la de prohibir a los Tribunales que pudieran despachar mandamientos de ejecución contra fondos municipales, provinciales o estatales (por lo que en este momento ya observamos la inembargabilidad de los bienes). Esta prohibición fue respaldada por numerosas normas y resoluciones posteriores que consolidaron este privilegio a lo largo de todo el s. XIX, el cual pervivió durante todas y cada una de las distintas etapas por las que fue transcurriendo la historia contemporánea de España. Como hemos dicho, esta Real Orden de 28 de febrero de 1844 fue la primera en establecer y hablar de esta doctrina de la inembargabilidad; pero para el nacimiento de este principio encontramos otro conjunto de disposiciones que fueron decisivas, que tuvieron lugar con posterioridad a esta Real Orden, y que tuvieron en común parecidos argumentos y conclusiones en relación a los fondos y bienes de Municipios y Provincias. Observamos que el grueso del debate de estas disposiciones posteriores a la Real Orden de 1844 giraba 19 Todo esto lo encontramos en artículo 30.3 LPAP, artículo 23 Ley General Presupuestaria, artículo 173.2 Ley de Haciendas Locales. 20 Hemos dicho que esta Real Orden es la primera manifestación que encontramos de la inembargabilidad, pero también observamos las Reales Órdenes de 22 de noviembre de 1763 y la de 14 de noviembre de 1775, recogidas ambas en la Novísima Recopilación, pero las obviamos porque no tienen nada que ver en cuanto a la época y las circunstancias que determinaron el posterior nacimiento de este privilegio a mediados del s. XX. 21 BALLESTEROS MOFFA, L. A., Origen y evolución histórico-normativa del privilegio de inembargabilidad de los bienes y derechos públicos. León, Universidad de León, 2001, pp. 11 ss. 20 en torno a la necesidad de establecer la prohibición de ejecuciones contra bienes públicos pero centrado en la protección de los fondos municipales y provinciales; mientras que la previsión de la Real Orden de 28 de febrero de 1844 se refería a los fondos del Tesoro del Estado. Así, en la práctica el conflicto surgió a propósito de los fondos municipales, por ello la argumentación y las circunstancias que motivaron la aparición en nuestro Derecho del privilegio de la inembargabilidad, estaban estrechamente vinculadas a la problemática local. Pero a pesar de esto, la exención del embargo apareció en nuestro Derecho con motivo de los fondos estatales, a pesar de que la doctrina dijera que su origen estuvo vinculado a los bienes de las Corporaciones Locales. El origen por tanto tuvo lugar con la Real Orden de 1844. Esta Real Orden de 28 de febrero de 1844 tuvo principalmente dos efectos. Por un lado, reconoció la potestad de los órganos jurisdiccionales de poder entrar a valorar la exigibilidad de un crédito contra el Tesoro, así como declarar el derecho a su satisfacción y la obligación del Estado de proceder a su pago tras constatare en el correspondiente pleito su legitimidad, validez y obligatoriedad. Y por otro lado, lo que nos interesa, y es que declaró la imposibilidad de que los Jueces y Tribunales de justicia pudieran proceder a hacer efectivo el crédito reconocido en la sentencia a través de procedimientos ejecutivos, porque esta se consideraba una función exclusivamente administrativa 22 . Con esta prohibición se estableció la inembargabilidad de los fondos y bienes estatales frente a cualquier intento de ejecución judicial de sentencias declarativas de créditos contra el Estado, ya que la Administración era la única que podía satisfacer los créditos judicialmente declarados mediante procedimientos y requisitos gubernativos. 2.3 Evolución. 2.3.1 Progresivo reconocimiento legal y jurisprudencial Tradicionalmente se ha seguido la doctrina de la improcedencia de la vía de apremio y por tanto de la improcedencia de la embargabilidad, tanto por los tribunales como por las 22 BALLESTEROS MOFFA, L. A., Origen y evolución histórico-normativa del privilegio de inembargabilidad de los bienes y derechos públicos. León, Universidad de León, 2001, pp. 19. 21 autoridades administrativas, contra las Administraciones Públicas 23 . Este principio se formulaba para evitar la injerencia de los Tribunales en los bienes públicos (lo que se conoce como el “Privilegium Fisci”), que se basaba en una interpretación rígida del principio de separación de poderes, y comenzó en España en el ámbito de las entidades locales. En la evolución del principio de embargabilidad contra las Administraciones Públicas, particularmente en el caso de las Entidades Locales, distinguimos las siguientes fases: PRIMERA: la primera fase de la que hablaremos tiene lugar durante la vigencia de las Leyes de Administración y Contabilidad de la Hacienda Pública de 1911, que proclamaban totalmente improcedente la vía de apremio. Según esto, ningún tribunal podía despachar mandamientos de ejecución ni dictar providencias de embargo contra las rentas y caudales de la Hacienda Pública ni contra sus bienes. En el mismo sentido, además de las mencionadas leyes, tuvo lugar la primera Ley General Presupuestaria, de 4 de enero (11/1997). En cuanto a la legislación local, seguía los mismos pasos pero había una diferencia, y es que establecían dos excepciones a la inembargabilidad: los créditos asegurados con prenda o hipoteca, y los liquidados a favor de la Hacienda Pública; de esta manera, las normas recaudatorias regulaban un procedimiento especial de ejecución, consistente en el embargo de los ingresos que se realizaran en las Cajas o Arcas Locales. Es decir, que se establecía en esta primera fase la improcedencia absoluta de apremio o embargo, tanto judicial como administrativo, respecto de los bienes de la Hacienda del Estado y también la improcedencia de apremio y embargo judicial de los bienes de las Entidades Locales, como hemos dicho antes, con la excepción de los créditos garantizados con prenda o hipoteca, incluyendo también el embargo de los fondos públicos locales para satisfacer los créditos de la Hacienda pública Estatal. SEGUNDA: esta segunda fase se inicia con la Ley Reguladora de Bases de Régimen Local 7/1985, de 2 de abril; en esta ley, en su artículo 109, se establecía que en el caso de la extinción total o parcial de las deudas que el Estado, las Comunidades Autónomas, los organismos autónomos, la Seguridad Social, y cualesquiera otras entidades de Derecho Público tengan con las entidades locales, y también viceversa, se podrán resolver por la vía de la compensación, para aquellas deudas vencidas, líquidas y exigibles. 23 SÁNCHEZ ONDAL, J.J., “Las Entidades Locales como sujetos activos y pasivos de la ejecución de créditos”, Boletín de Derecho Local, núm 13 (2010). 22 El Texto Refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, en su artículo 182.1 establece que las deudas que contraigan las entidades locales no pueden exigirse por el procedimiento de apremio, pero a esta afirmación encontramos una excepción que son las aseguradas con prenda o hipoteca, no pudiendo ninguna autoridad ni tribunal despachar mandamiento de ejecución ni tampoco dictar providencia de embargo contra cualquiera de los bienes y derechos de dichas entidades. Pero este artículo 182.1 fue derogado por la LRHL 39/1988, de 28 de diciembre, que para ocupar su lugar estableció el artículo 154.2, que venía a decir que “los Tribunales, Jueces y Autoridades administrativas no podrán dictar providencias de embargo contra los derechos, fondos, valores y bienes en general de la Hacienda Local, ni exigir fianzas, depósitos o cauciones a las Entidades Locales”. De esta manera, en esta segunda fase, el régimen continuaba siendo el mismo respecto de la Hacienda Pública, pero respecto de las Entidades Locales había cambiado, porque no procede contra ellas la vía de apremio ni tampoco el embargo de los caudales públicos, ni por los Tribunales ni por las Autoridades administrativas. Con esto, el régimen de cobro entre entidades públicas pasa a ser el de la compensación de créditos y deudas reciprocas; este mecanismo se lleva a cabo por la Administración del Estado respecto de las Entidades Locales con cargo a las participaciones de los tributos del estado. TERCERA: la tercera fase se inicia con la Ley 66/1997 de 30 de diciembre (Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social), que se refiere a la ejecución forzosa de bienes locales. Añade a lo anterior mencionado (el artículo 154.2 LRBRL) un inciso que dice: “excepto cuando se trate de la ejecución de hipotecas sobre bienes patrimoniales inmuebles no afectados directamente a la prestación de servicio público”. Con esta afirmación ya observamos un atisbo de luz a favor de la embargabilidad, que se permite en aquellos casos en los que los que se trate de bienes patrimoniales locales hipotecados o dados en prenda. CUARTA: esta fase tiene lugar con la STC 166/1998, que marca un punto de inflexión en el régimen de embargabilidad de los bienes tal y como hoy lo conocemos. Esta sentencia declaró la inconstitucionalidad del artículo 154.2 de LRHL 39/1988, de 28 de diciembre, justificándolo en que comprende además de los bienes demaniales y los comunales, aquellos bienes patrimoniales que pertenecen a las entidades locales y que no están materialmente afectados a un uso o servicio público, debido a que esta situación no puede 23 dar respuesta al cumplimiento del derecho a la tutela judicial efectiva que se proclama en el artículo 24 CE, en su vertiente de derecho subjetivo que implica la ejecución de resoluciones firmes. Esta sentencia distingue en cuanto a las Entidades Locales, entre los derechos, fondos y valores que integran su Hacienda Local, y por otro lado los recursos financieros de la Entidad Local, que se integra por dinero, valores o créditos, que se pueden obtener mediante operaciones tanto presupuestarias como extrapresupuestarias, y que constituyen la Tesorería de dicha Entidad. Y como estos últimos (los recursos financieros) están preordenados en los presupuestos de la Entidad a concretos fines de interés general, es obvio que necesitan una especial protección legal, tanto por su origen (su origen está en la contribución de todos al sostenimiento de los gastos públicos) como por el destino al que han sido asignados por los representantes de la soberanía popular. Reconoce además una clara distinción 24 entre, por un lado el patrimonio de las entidades locales, y por otro lado la Hacienda Local, en cuanto a la posible embargabilidad. El primero (patrimonio de las Entidades Locales) se constituye por el conjunto de bienes, derechos y acciones que les pertenecen, mientras que el segundo (la Hacienda Local), se integra por el conjunto de los ingresos, tributos propios, participaciones en tributos de otros Entes Públicos, subvenciones, precios públicos, productos de las operaciones de créditos, las multas que perciben, y cualquier prestación de Derecho Público. Pues bien, tras esta diferenciación, hace referencia a la embargabilidad: se refiere a los bienes (los cuales se incluyen en el primer grupo del que hemos hablado, en el patrimonio de las Entidades Locales), y distingue aquellos en los que la inembargabilidad está justificada y aquellos en los que no. La inembargabilidad de los bienes de las Entidades Locales estaría justificada según TC en atención a la eficacia de la actuación de la Administración Pública y la continuidad en la prestación de los servicios públicos; pero no se podría justificar la inembargabilidad respecto de los bienes patrimoniales de un Ente Local que no estén afectados a un servicio público o una función pública, por lo que estos bienes sí que se podrían embargar. Este es el régimen que está vigente en la actualidad, el marcado por la mencionada STC 166/1998, que como hemos dicho, justifica que los bienes patrimoniales que no estén afectos a ningún uso ni servicio público pueden ser embargados sin ningún problema. 24 SÁNCHEZ ONDAL, J.J., “Las Entidades Locales como sujetos activos y pasivos de la ejecución de créditos”, Boletín de Derecho Local, núm 13 (2010). 24 Así, la conclusión a la que llega el TC en esta sentencia es que el privilegio de la inembargabilidad de los bienes en general que se consagra en el artículo 154.2 LRHL 39/1988, de 28 de diciembre, en la medida en que comprende no solo los bienes demaniales y los comunales, sino también los bienes patrimoniales pertenecientes a las Entidades Locales que no se hallan afectados a un uso o servicio público, no resulta conforme con el contenido del Derecho a la tutela judicial efectiva que se predica en el artículo 24.1 CE, el cual garantiza a todos, en su vertiente de derecho subjetivo, la ejecución de las resoluciones judiciales firmes. De manera coherente con esto, el TC declara la inconstitucionalidad y la nulidad del inciso del artículo del que hablamos (154.2 de la Ley 39/1998, de 28 de diciembre) que dice “bienes en general”, porque este precepto no excluye de la inembargabilidad los bienes patrimoniales no afectados a un uso o servicio público. De esta manera queda claro, que tras esta Sentencia, la inembargabilidad de los entes locales deja de ser un privilegio subjetivo total y comprensivo de todos los bienes y derechos de estos entes locales, y pasa a ser un privilegio relativo, que se puede observar solo respecto de los bienes y derechos que se encuentran vinculados con los intereses generales y con la finalidad de la actividad administrativa y la prestación de los servicios y funciones públicas. En cuanto a la posible aplicación de la jurisprudencia constitucional a las demás Administraciones Públicas, pronto la doctrina se pronuncia a favor. 2.3.2 Del Privilegium Fisci a la Sentencia del Tribunal Constitucional 166/1998, de 15 de julio. Por lo tanto y como venimos diciendo, tradicionalmente se ha admitido la extensión del privilegio de la “inembargabilidad” de los bienes públicos a todos ellos, en virtud del sujeto que ostenta su titularidad, que es un ente público. Originariamente, ya en la Ley de 20 de febrero de 1850, de Contabilidad general, provincial y municipal, el privilegio de la inembargabilidad se proyectaba sobre cualquier bien o derecho de titularidad pública, incluidos los bienes patrimoniales. Esta concepción amplia de la inembargabilidad fue objeto de una progresiva reducción, cuya plasmación la podemos observar en dos preceptos que vienen a tener un significado similar: 31 privilegio de la inembargabilidad, no podían ser embargados, con lo que se defraudaba la finalidad que perseguía la constitución de este tipo de garantías. Esta situación se intentó arreglar con la Ley 66/1997, de 30 de Diciembre, de medidas fiscales, administrativas y de orden social, que añadió en su artículo 66.6 un importante inciso final para el artículo 154.2 LHL, en el que se volvía al régimen tradicional en el que los bienes patrimoniales garantizados con un derecho real sí podían ser embargados; pero esta habilitación era más limitada que antes, ya que solo alcanzaba a bienes hipotecados (no dados en prenda) y únicamente operaba respecto de los bienes patrimoniales no afectados directamente a la prestación de servicios públicos. Con todo esto, en el contexto en el que se dictó la Sentencia del TC de 1998 (que posteriormente analizaremos) que marcó un punto de inflexión, la regla general era la inembargabilidad absoluta de los bienes públicos, tanto de los de dominio público como de los patrimoniales, y solo respecto de los patrimoniales había algunas excepciones. SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL 166/1998, de 15 de julio. Vamos a analizar la relevancia jurídica que ha tenido el pronunciamiento de esta sentencia de cara a regulaciones sobre embargabilidad y sentencias posteriores, así como su contenido y sus Fundamentos Jurídicos más relevantes en relación con el tema que nos ocupa 30 . En el contexto en el que se dictó esta Sentencia, aunque regía como hemos visto la regla general de la inembargabilidad de los bienes públicos, con multitud de pronunciamientos judiciales defendiéndola, había un ambiente favorable a la limitación del privilegio de la inembargabilidad absoluta de la Administración Pública, ya que la doctrina se venía mostrando cada vez más crítica con este privilegio, siendo abrumadoramente mayoritaria al embargo de los bienes de las Administraciones para el cumplimiento de sus obligaciones, y el propio legislador lo estaba exceptuando en algunos supuestos, con lo que se creó la situación idónea para que el TC diera un giro a su postura precedente, oponiéndose 30 FERNÁNDEZ FARRERES, G., Sistema de Derecho Administrtivo II, Navarra, Civitas, 2016, pp. 384 ss. Y también en L.A. BALLESTEROS MOFFA, “La doctrina del Tribunal Constitucional sobre el privilegio de inembargabilidad de los bienes y derechos públicos”, RAP núm 148 (1999). 32 rotundamente a la inembargabilidad de todos los bienes públicos, intentando llegar a un equilibrio entre los distintos intereses que están en juego 31 . Con anterioridad 32 a esta sentencia, el TC se mostraba permisivo con el privilegio de la inembargabilidad absoluta de los bienes públicos 33 ; de esta manera, pese a que el TC entendía que la tutela judicial efectiva del artículo 24 CE comprendía también el derecho a la ejecución de las resoluciones, y que el principio de legalidad presupuestaria no puede servir para impedir dicha ejecución, mantenía su postura en lo siguiente: cuando en un litigio el condenado es el Estado, y la condena es de carácter pecuniario, el pago no puede hacerse sin dar cumplimiento a los requisitos exigidos por las normas legales que regulan las finanzas públicas, entre las que destaca el mencionado artículo 44 de la LGP, ya que esta ley modula el cumplimiento de las resoluciones judiciales que determinen un gasto a cargo del Estado o de organismos autónomos, con la finalidad de ordenar el gasto público y proveer los fondos necesarios para hacer frente a él. También hay que tener en cuenta que hasta el momento en el que se pronunció con la STC 166/1998, el TC no se había visto obligado a enjuiciar la constitucionalidad de las normas que prevén la inembargabilidad de los bienes patrimoniales, y sus pronunciamientos se produjeron ante supuestos solo tangencialmente relacionados con este privilegio. Objetivo de la Sentencia. Esta sentencia, cuyo ponente fue Julio Diego González Campos, proviene del Pleno del Tribunal Constitucional, y resuelve una cuestión de inconstitucionalidad planteada por la Sección Segunda de la Audiencia Provincial de Burgos en relación con los apartados segundo y tercero del artículo 154 LHL, por supuesta vulneración de los artículos 24.1, 117.3 y 118 CE. El apartado segundo del artículo 154 LHL señalaba la “imposibilidad de despachar mandamientos de ejecución ni providencias de embargo contra ningún derecho, fondos, valores y bienes en general de la Hacienda Local, excepto en aquellos casos en que se tratara de la ejecución 31 El legislador, bastante inamovilista, modifica el texto inicial de 1998 de LRHL a través de la Ley 66/ 1997, permitiendo el embargo de determinados bienes no afectados directamente a la prestación de servicios públicos como garantía de obligaciones hipotecarias. 32 MIR PUIGPELAT, O., “¿El fin de la embargabilidad de los bienes patrimoniales de las Administraciones Públicas?” Vlex, núm 25 (1999). 33 CARRO FERNÁNDEZ-VALMAYOR, J.L., “El privilegio de inembargabilidad ante el Tribunal Constitucional”, Revista de Estudios de la Administración Local y Autonómica, núm 278 (1998), pp. 24 ss. 33 de hipotecas sobre bienes patrimoniales inmuebles no afectados directamente a la prestacion de servicios públicos”. El apartado tercero señala que “el cumplimiento de la sresoluciones juficiales que determinen obligaciones a cargo de las Entidades Locales o de sus Organismos Autónomos corresponderá exclusivamente a las mismas”. Lo que se pretendía con la interposición de este recurso por la Audiencia Provincial de Burgos era el cumplimiento efectivo de la condena impuesta contra una Administración Local. Este artículo 154.2 LHL fue modificado parcialmente al añadirse mediante la Ley 66/1997 una excepción a la regla de la inembargabilidad, pero el juicio de constitucionalidad se limitará a la versión originaria del precepto, ya que de ella depende el proceso pendiente ante la Audiencia de Burgos. El Tribunal se detiene en el origen histórico de los privilegios contenidos en los apartados segundo y tercero del artículo 154 LHL, lo que le permite sacar algunas conclusiones: - En primer lugar, que tanto la autotutela ejecutiva de la Administración Local, como la inembargabilidad de la Hacienda municipal surgieron en atención a las concepciones jurídicas de la época y por las exigencias derivadas del principio de legalidad administrativa y del principio de legalidad presupuestaria. - Y por otro lado, que la inembargabilidad de los distintos elementos que integraban la Hacienda pública, suponían un límite al ejercicio de la función jurisdiccional de los jueces y tribunales de hacer ejecutar lo juzgado. Fundamentos Jurídicos más relevantes. En el Fundamento Jurídico 4º se realiza un análisis 34 sobre el alcance del principio de legalidad en materia del gasto público, ya que es este principio el que justifica que se reserve exclusivamente a las Entidades Locales el cumplimiento de las resoluciones judiciales que determinen obligaciones de pago a cargo de las mismas. Recoge la doctrina constitucional sobre este principio, diciendo que el TC aplica el principio de legalidad presupuestaria porque cree necesario agotar el procedimiento previsto en el apartado 4º del artículo 154 34 CHOLBI CACHÁ, F. A.; MERINO MOLINS, V., Ejecución de Sentencias en el proceso contencioso-administrativo e inembargabilidad de bienes públicos. Valladolid, Lex Nova, 2007, pp. 185 ss. 34 LRHL, antes que acudir a cualquier otra acción, siendo preciso el cumplimiento por parte de la propia Administración, y solo por ella, de los acuerdos necesarios para proceder al pago al acreedor que satisfaga el contenido de la resolución judicial. El TC considera que el contenido de este precepto no es inconstitucional, aunque mantenemos siempre la prevalencia de la Constitución por encima de la LJCA/1998. En el Fundamento Jurídico 5º, el TC pone de manifiesto la evidencia de las limitaciones a la ejecución forzosa que supone el principio de inembargabilidad; estas limitaciones son legítimas en su justa medida, ya que el propio TC dice que el artículo 24 CE no reconoce un derecho incondicional y absoluto a la prestación jurisdiccional, sino un derecho a obtenerla por las vías procesales existentes y con sujeción a su concreta ordenación legal. Por ello, las limitaciones a la utilización de los mecanismos de la ejecución forzosa estarían justificados en determinados supuestos; la inconstitucionalidad surgirá de la ausencia de justificación objetiva de la especialidad, o aun existiendo ésta, de la falta de proporcionalidad entre la finalidad perseguida y el sacrificio impuesto (así lo señala el TC en otras resoluciones). En cuanto al Fundamento Jurídico 6º, el Abogado del Estado y el Ministerio Fiscal coinciden en la oposición a la declaración de inconstitucionalidad del principio de legalidad presupuestaria, con lo que el TC analiza esta cuestión en el Fundamento Jurídico 7º. Así, en el Fundamento Jurídico 7º comienza reconociendo la relevancia constitucional que tiene este principio de legalidad presupuestaria, habiéndolo mencionado en sentencias anteriores a la que ahora analizamos. Este principio había servido de fundamento para justificar la constitucionalidad del apartado tercero del artículo 154 LRHL; pero el TC va más allá, y manifiesta que no era suficiente alegar el principio de legalidad presupuestaria para permitir una vía de escape a lo que se había construido como estado de derecho (permitiendo el incumplimiento de resoluciones alegando este principio), ya que entre los principios que configuran este Estado de Derecho se encuentra tanto este principio, como la obligatoriedad en el cumplimiento efectivo y real de las resoluciones judiciales. De esta manera, concluye en el FJ 7º que aunque el principio de legalidad determina que en las sentencias de condena de carácter pecuniario hay que dar cumplimiento a los requisitos exigidos por las normas que regulan las finanzas públicas, y esto provoca demora institucional, no se puede olvidar que de este principio de legalidad también se derivan 35 otras exigencias desde la perspectiva del artículo 24.1 CE, el cual obliga a que se adopten las medidas necesarias por la Administración Pública y por los Tribunales para garantizar que este derecho constitucional tenga plena efectividad. Además, en ningún caso el principio de legalidad presupuestaria puede justificar que la Administración posponga la ejecución de las sentencias más allá del tiempo necesario para obtener (actuando con diligencia) las consignaciones presupuestarias si éstas no habían sido previstas. De esto extraemos que si los entes locales deudores están sometidos al principio de legalidad en materia de gasto público, también están obligados a ejecutar la sentencia condenatoria en sus propios términos; ya que si no fuera así, y se dilatase el cumplimiento de la misma más allá del tiempo razonable, se estaría lesionando el mencionado artículo 24 CE (que garantiza el derecho a la tutela judicial efectiva y el cumplimiento de las resoluciones judiciales). El TC ha sopesado todos los intereses que estaban en juego, tratando de obtener un resultado justo; sopesa lo que supondría una negación total y absoluta del principio de legalidad presupuestaria y le otorga el adecuado valor y relevancia constitucional que dicho principio posee, manifestándolo en el FJ 7º. En el Fundamento Jurídico 8º lo que se aborda 35 es el estudio del artículo 154 de la LRHL, mediante tres argumentos en los que el TC basa la defectuosa regulación del sistema de ejecución de sentencias en el ámbito local: - En primer lugar, de la redacción del artículo 154.4 LRHL simplemente se extrae que el pago se hará en la forma y con los límites del presupuesto, pero no se dice nada respecto de la obligación del ente local de cumplir con la obligación dentro del plazo concreto, ni de la posibilidad de que se establezcan intereses. - En segundo lugar, el TC critica la imprecisión en la redacción al establecer que se acudirá cuando sea necesario como recurso a un suplemento o crédito extraordinario. - En tercer lugar, se hace una invocación a otra vía legalmente posible para llevar a efecto la ejecución de la sentencia, deduciendo testimonio por delito de desobediencia; pero esto es insuficiente por la obligación de la entidad local de 35 CHOLBI CACHÁ, F. A.; MERINO MOLINS, V., Ejecución de Sentencias en el proceso contencioso-administrativo e inembargabilidad de bienes públicos. Valladolid, Lex Nova, 2007. 36 cumplimiento de la resolución judicial, por lo que no puede ser objeto de sanción penal por desobediencia. En el Fundamento Jurídico 9º, el TF habla sobre la razón de la inembargabilidad de los derechos, fondos y valores, diciendo que su función es la de satisfacer intereses y finalidades públicas. Así, los recursos financieros que constituyen la Tesorería de la Entidad, están preordenados en los presupuestos de la propia entidad a concretos fines de interés general, por lo que requieren de una especial protección. Y esto se relaciona con el principio de eficacia que debe presidir siempre la actuación de la Administración Pública (así se establece en el artículo 103 CE), junto con el principio de continuidad de los servicios públicos. En el Fundamento Jurídico 11º la sentencia pasa a analizar la distinción de los bienes contenida en las normas de régimen local, las cuales siguen la tradicional distinción de los bienes en demaniales y patrimoniales, teniendo más protección y prevalencia los primeros sobre los segundos, basándose en la idea de que los primeros sirven a un uso público o a un servicio público. En el Fundamento Jurídico 13º, el TC argumenta que, según el derecho común aplicable al tráfico privado, y por sus exigencias de buena fe y seguridad, no está justificado excluir que los bienes pertenecientes al patrimonio de las Entidades Locales que no estén materialmente afectados a un servicio o función públicas de que respondan de las obligaciones contraídas por la Corporación Local con los particulares, y en concreto de las declaradas en una sentencia judicial; porque si no se desvirtuarían las finalidades que cumple el patrimonio de un sujeto, y además quedaría afectado el tráfico privado en el que ha participado este ente local al contraer una deuda en una posición de igualdad con un particular. Si esto no fuera así, nos encontraríamos ante una absoluta inseguridad jurídica en las relaciones en que interviene una Administración Pública, porque equivaldría a una irresponsabilidad de la Administración por sus actuaciones, lo cual sería inconstitucional. Finalmente el TC tras todo lo expuesto, se apoya en la reforma del artículo 154.2 de LRHL, introducida por la ley 66/1997, la cual introdujo la excepción del principio de inembargabilidad en los supuestos de bienes patrimoniales inmuebles no afectados directamente a la prestación de servicios públicos cuando sirven de garantía a obligaciones hipotecarias. 37 Con todo lo expuesto, en la norma actualmente vigente, se ha producido un cambio en la apreciación del principio de inembargabilidad de los bienes patrimoniales, cuyo origen lo encontramos en la STC 166/1998, de 15 de julio, según la cual, la declaración por el legislador de determinados bienes y derechos como embargables será constitucional siempre que guarde proporcionalidad con la finalidad de protección de los valores constitucionales, ya que si fuera de otra manera, se produciría un choque entre la inembargabilidad y el derecho a la tutela judicial efectiva (ya que esta incluye el derecho a que las resoluciones judiciales sean cumplidas). Esta sentencia reconoce la inembargabilidad tanto de los bienes comunales y los demaniales, como de los derechos, fondos y valores de las Entidades Locales (ya que sobre esta cuestión versaba el recurso de inconstitucionalidad que motivó el pronunciamiento de esta sentencia). En cuanto a los derechos, fondos y valores, son los que aparecían mencionados en el artículo 154.2 LHL ya que constituyen los recursos financieros de dichas entidades, y por ello están pre-ordenados en los presupuestos de estas entidades a concretos fines de interés general. Pero sin embargo, y a la luz de la mencionada Sentencia, no deben ser inembargables los bienes patrimoniales que no estén afectos materialmente a un uso público o a un servicio público. Nos encontramos con que de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional no puede extraerse una regla general de embargabilidad de bienes patrimoniales de las Administraciones Públicas, debido a que las sentencias que encontramos sobre esta materia de la embargabilidad se pronuncian estrictamente sobre el objeto planteado, sin aportar fundamentos que permitan generalizar su contenido. No obstante, de la interpretación conjunta de la jurisprudencia del TC y de las normas más recientes en materia de bienes públicos, se podría considerar que existen fundamentos suficientes para sostener que los bienes patrimoniales son embargables, siempre que cumplan con la condición de: - No estar materialmente afectos a un servicio público o a una función pública, - Siempre que sus rendimientos o el producto de su enajenación no estén legalmente afectos a fines determinados, - Y siempre que no se trate de valores o títulos representativos del capital de sociedades estatales que ejecuten políticas públicas o presten servicios de interés económico general. 38 Ahora bien, esta posibilidad de embargo de los bienes patrimoniales que hemos mencionado, no es válida en cualquier momento, sino sólo en ejecución de sentencia, por tanto con previa resolución judicial que reconozca la existencia de un crédito contra la Administración titular y vincule determinados bienes a su satisfacción. De la jurisprudencia del Tribunal Supremo se extrae que la embargabilidad de los bienes patrimoniales (nos referimos a los bienes patrimoniales que no están afectos a un uso o servicio público) tiene encaje en la defensa de la eficacia de la tutela judicial efectiva; de manera coherente con esta afirmación, la embargabilidad de los bienes patrimoniales sólo tendrá cabida cuando nos encontremos ante una sentencia que pone fin a un proceso judicial. Es decir, que el embargo de bienes públicos patrimoniales sólo será efectivo en un procedimiento orientado a lograr la efectividad de una condena al pago de una cantidad líquida, y por tanto lo entendemos como una medida de ejecución forzosa (mediante la traba y posterior venta de bienes públicos). Pero para poder hablar de ejecución forzosa y proceder al embargo de estos bienes patrimoniales, es necesario que primero se hayan respetado los tiempos y plazos que la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso Administrativa otorga a la Administración demandada para dar cumplimiento a la sentencia. Esto significa que el embargo de los bienes patrimoniales de la Administración no se puede decretar desde el momento en que tenemos una resolución firme condenatoria de la Administración al pago de una cantidad líquida, sino que hay que esperar a que se pasen los plazos previstos para que la Administración cumpla voluntariamente, y solo en el caso de que transcurran sin que se haya cumplido la obligación, se puede proceder al embargo de los bienes patrimoniales de la Administración. Esta afirmación la podemos extraer del análisis de la jurisprudencia del TC, el cual en algunas de sus sentencias establece que el cumplimiento de las sentencias corresponde como regla general a quienes aparecen en ella condenados, como un deber que se les impone constitucionalmente (artículo 118 CE), sin perjuicio de que la ejecución se encomiende constitucionalmente a los Tribunales “por tratarse de una potestad propia inherente a la función jurisdiccional”. De todo lo que hemos explicado, extraemos que en el régimen actual, los jueces y tribunales pueden despachar mandamiento de ejecución o providencia de embargo respecto de los bienes patrimoniales, siempre que estos: 39 - No se encuentren materialmente afectos a un servicio público o a una función pública. - Cuando sus rendimientos o el producto de su enajenación no estén legalmente afectos a fines determinados. - O cuando no se trate de valores o títulos representativos del capital de sociedades estatales que ejecuten políticas públicas o presten servicios de interés económico general. Es decir, que en la actualidad existen fundamentos suficientes para sostener que los bienes patrimoniales son embargables fuera de los supuestos que hemos enumerado, y para los casos en que nos encontremos con la ejecución de una resolución judicial que declara o reconoce la existencia de una obligación de pago a cargo de la Administración Pública. Esta postura actual que se muestra favorable a la embargabilidad de los bienes patrimoniales no materialmente afectos a un servicio público o a una función pública, tiene encaje en la tendencia legislativa que se ha producido en los últimos años, que se ha orientado a reducir la morosidad de las Administraciones Públicas (y dada la situación de crisis en la que vivimos). 2.4 Embargabilidad y Derecho a la tutela judicial efectiva. La tutela judicial efectiva es un derecho de los ciudadanos que se reconoce en el artículo 24 CE. Cuando nos encontramos ante una sentencia condenatoria de la Administración al pago de una cantidad líquida, lo normal es que sea la propia Administración la que proceda al pago dentro de los plazos establecidos. Pero en la práctica, nos encontramos con la habitual demora de la Administración en el pago de sus deudas, lo que lleva a incumplimientos de las Sentencias que la condenan. Es en estos casos en los que se hace necesario acudir al procedimiento del embargo sus bienes, para enajenarlos y con este producto poder satisfacer a quien tiene un crédito contra ella. Esto se hace conveniente porque como hemos dicho, el Derecho a la tutela judicial efectiva, incluye no solo el Derecho a acceder a los Tribunales, sino que es fundamental que posteriormente se cumpla con la resolución que estos han dictado; por tanto cuando la Administración no cumple con las Sentencias que la condenan al pago de una cantidad, de 40 manera colateral está vulnerando el Derecho a la tutela judicial efectiva de quien ostenta un crédito pendiente de cobrar frente a ella. La función jurisdiccional incluye la potestad de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado (la tarea de ejecutar lo juzgado no puede quedar al arbitrio de la Administración); por lo tanto, el papel del juez no se agota con la Sentencia 36 , sino que el juez debe velar porque esta sea cumplida en sus propios términos, para lo que cuenta con la potestad de “hacerla ejecutar”, incluso en los casos en que el condenado sea la Administración Pública, estando en condiciones de tomar las medidas necesarias para conseguir que su resolución sea efectivamente cumplida, en los casos en que la Administración no desea hacerlo, utilizando mecanismos de ejecución (estos mecanismos consisten en una actividad realizada por el órgano jurisdiccional mediante la que realizan forzosamente las consecuencias pretendidas por la norma para un caso concreto y sobre un sujeto determinado, para lograr el efectivo cumplimiento de la sentencia). En el caso de las obligaciones de hacer, los juzgados y tribunales podrán incluso, cuando sea posible, sustituir la actuación de la Administración con medidas de ejecución subsidiaria. En el caso de las obligaciones de dar, los tribunales acuden a la ejecución sobre el patrimonio, que responde por todas las obligaciones de su titular, mediante la técnica del embargo. Pero el reconocimiento de la inembargabilidad de todos los bienes públicos impediría dicha ejecución, y en caso de incumplimiento no se podría proceder al cumplimiento forzoso como sucede con el resto de los sujetos, sino que quedaría a la libre voluntad del Estado. En conclusión, mantener el privilegio de la inembargabilidad absoluta de los bienes de la Administración supone una vulneración grave del Derecho a la tutela judicial efectiva. La explicación a esta afirmación la encontramos en que cada vez es mayor la tendencia de la Administración al incumplimiento de las Sentencias que la condenan al pago de una cantidad líquida, y por tanto hay que acudir a la ejecución sobre su patrimonio. Es decir, en los casos en que nos encontramos con una Sentencia de condena a la Administración, lo normal sería que la propia Administración, de buena fe y de forma voluntaria, procediera al cumplimiento de la misma pagando la cantidad a la que se la condena, y de esta manera no se produciría vulneración del Derecho a la tutela judicial efectiva de quien ostenta un crédito frente a la Administración. Pero la realidad de las cosas es que la Administración no 36 CHOLBI CACHÁ, F. A.; MERINO MOLINS, V., Ejecución de Sentencias en el proceso contencioso-administrativo e inembargabilidad de bienes públicos. Valladolid, Lex Nova, 2007, pp. 173 ss. 47 necesario que la resolución judicial en términos de ejecución no sea discrecional, y por otra parte se cumpla con el fallo judicial. El propio TS en los primeros momentos era defensor de la idea del mantenimiento absoluto de la inembargabilidad absoluta, y encontramos algunas sentencias que hacen prueba de ello 41 , pero posteriormente evolucionó su pensamiento, y observó que el mantenimiento férreo de esta postura conllevaba la vulneración de la tutela judicial efectiva, y la imposibilidad de cumplimiento de las resoluciones judiciales (por la imposibilidad de embargar los bienes de los entes públicos). Se observó este cambio de pensamiento en algunas sentencias como la de la Audiencia Provincial de Zamora de 9 de mayo de 1997, que manifiesta que sólo será obstáculo para la embargabilidad de los bienes de los entes públicos su afectación de hecho real y efectiva al uso o al servicio público, de tal forma que si nos encontramos ante cualquier otro bien de la Administración que no goza de este beneficio, este bien será embargable y enajenable en pública subasta. Con esta sentencia y con muchas otras observamos una clara tendencia por parte de los tribunales a eliminar algunos de los privilegios que tradicionalmente se ostentaban por la Administración en aquellos casos en los que su eliminación no suponía un menoscabo al ejercicio sus funciones públicas, cuando podía poner en riesgo la tutela judicial efectiva 42 . En relación con el mencionado artículo 24 CE encontramos otros artículos relacionados como el 117 y 118 del mismo texto, ya que el cumplimiento del artículo 24 no es posible sin el previo respeto a los otros dos. Artículo 117. 1. La justicia emana del pueblo y se administra en nombre del Rey por Jueces y Magistrados integrantes del poder judicial, independientes, inamovibles, responsables y sometidos únicamente al imperio de la ley. 2. Los Jueces y Magistrados no podrán ser separados, suspendidos, trasladados ni jubilados, sino por alguna de las causas y con las garantías previstas en la ley. 3. El ejercicio de la potestad jurisdiccional en todo tipo de procesos, juzgando y haciendo ejecutar lo juzgado, corresponde exclusivamente a los Juzgados y Tribunales determinados por las leyes, según las normas de competencia y procedimiento que las mismas establezcan. 4. Los Juzgados y Tribunales no ejercerán más funciones que las señaladas en el apartado anterior y las que expresamente les sean atribuidas por ley en garantía de cualquier derecho. 5. El 41 Un ejemplo de ello sería la STS 21 de enero de 1987. 42 CHOLBI CACHÁ, F. A.; MERINO MOLINS, V., Ejecución de Sentencias en el proceso contencioso-administrativo e inembargabilidad de bienes públicos. Valladolid, Lex Nova, 2007. 48 principio de unidad jurisdiccional es la base de la organización y funcionamiento de los Tribunales. La ley regulará el ejercicio de la jurisdicción militar en el ámbito estrictamente castrense y en los supuestos de estado de sitio, de acuerdo con los principios de la Constitución. 6. Se prohíben los Tribunales de excepción. Artículo 118. Es obligado cumplir las sentencias y demás resoluciones firmes de los Jueces y Tribunales, así como prestar la colaboración requerida por éstos en el curso del proceso y en la ejecución de lo resuelto. El Poder Judicial tiene que tener los instrumentos jurídicos necesarios para poder hacer valer las resoluciones judiciales, porque los artículos 117 y 118 establecen la naturaleza constitucional de la función jurisdiccional, correspondiendo de manera exclusiva a juzgados y tribunales el ejercicio de la potestad jurisdiccional y con ello hacer ejecutar lo juzgado; por eso no se puede mantener la naturaleza administrativa del proceso de ejecución , porque se podría vulnerar el contenido constitucional íntegro de la función jurisdiccional. Según el contenido del artículo 24 CE referido a la imposibilidad de que se produzca indefensión, combinado con los artículos 117 y 118, y el artículo 132, la embargabilidad de los bienes de dominio público se puede sostener con la posibilidad de embargo de los bienes patrimoniales (junto con los caudales públicos), porque de modo contrario sería incompatible el mantenimiento de los privilegios de la Administración y la efectividad del fallo de las sentencias. Además, hay que diferenciar la regla general de la inembargabilidad de los bienes de propiedad de los entes públicos con el hecho de que en la ejecución forzosa de las sentencias contra los bienes de la Administración se puedan encontrar inevitablemente algunos límites. La doctrina ha evolucionado siguiendo este camino, hasta el punto de que la STC 166/1998 matizó de manera clara el contenido de este Derecho a la tutela judicial efectiva, estableciendo que no se trata de un derecho absoluto, sino que encuentra su límite en los bienes que gozan de protección constitucional como los bienes de dominio público, pero no los patrimoniales, respecto de los que existe facultades de embargo que permitan el cumplimiento de las resoluciones judiciales. Por otro lado, la ejecución forzosa sobre los bienes del ente local no se puede realizar de cualquier forma; se ha de cumplir con el requisito de individualización y selección de los bienes objeto de embargo, los cuales se cumplirán por el acreedor, proponiendo al Tribunal que dictó la Sentencia los bienes que pueden ser objeto de embargo (este tribunal es el 49 encargado de que se ejecute la misma). Así observamos que la selección e individualización de los bienes de las Entidades Locales se somete en el momento de acordarse el embargo a un control jurisdiccional necesario 43 . Este procedimiento ha sido reiterado por el TS en algunas de sus sentencias posteriores a la STC 166/1998 de 15 de julio, como por ejemplo la Sentencia del Tribunal Supremo de 26 de noviembre de 1998, junto con el Auto de 9 de Octubre de 1998, en cuyo Fundamento Jurídico 4º viene a decir que, según el artículo 154 LHL, es procedente que se embarguen aquellos bienes que están excluidos del privilegio de la inembargabilidad, aunque siguiendo la doctrina marcada por la mencionada STC 166/1998, previamente hay que realizar una adecuada diferenciación de cuáles son los bienes patrimoniales que no están afectos a un servicio o función pública pertenecientes al Ayuntamiento de que se trate; para ello, será el acreedor quien debe proceder a una individualización y selección de los bienes patrimoniales que son de titularidad de dicho Ayuntamiento, como requisito previo para poder decidir el embargo sobre algunos de ellos, excluyendo obviamente los demaniales, los comunales y los patrimoniales que están afectos a un uso o servicio público, advirtiendo que esta selección e individualización está sujeta a un obligado control jurisdiccional en el momento en que se acuerda el embargo. JURISPRUDENCIA  STC 32/1982, de 7 de junio. En relación con el derecho a la tutela judicial efectiva, es necesario el efectivo cumplimiento del fallo para agotar el contenido de este derecho. En este caso se plantea un recurso de amparo contra la inejecución de la Sentencia que había sido dictada anteriormente por la Sala Quinta del TS, condenatoria de la Administración. La Sentencia de la Sala Quinta del TS daba respuesta a un recurso interpuesto por José Ballbe Planellas contra la Orden de Ministerio de la Vivienda que aprobaba una orden de expropiación urbanística, solicitando la anulación de la misma; la sentencia estimó en parte el recurso y declaró la nulidad de la resolución impugnada, y condena a la Administración a efectuar nuevas valoraciones sobre la expropiación y a abonar a los recurrentes las cantidades 43 CHOLBI CACHÁ, F. A.; MERINO MOLINS, V., Ejecución de Sentencias en el proceso contencioso-administrativo e inembargabilidad de bienes públicos. Valladolid, Lex Nova, 2007, pp. 215. 50 pertinentes que no hayan sido percibidas por ellos, incrementadas en el 5%. Pero tras el pronunciamiento de la sentencia los recurrentes ponen en conocimiento del TS la situación de desamparo en que se encuentran ante la actitud de la Administración, que se niega a ejecutar la Sentencia que la condenaba. Es por ello que se interpone el recurso de amparo, solicitando que se condene y se ordena inmediatamente la ejecución de la Sentencia de la Sala Quinta del TS, para así dar cumplimiento al Derecho a la tutela judicial efectiva de los interesados, ya que hasta el momento y desde que se dictó la resolución por la jurisdicción ordinaria, no ha habido satisfacción de sus pretensiones por la inactividad de la Administración. Esta sentencia siguiendo la doctrina constitucional, sirvió de referencia para multitud de sentencias posteriores.  STC 294/1994 Se trata de un recurso de amparo interpuesto por don Juan Manuel Rodríguez Álvarez, contra la Sentencia de fecha 18 de julio de 1991 dictada por el Tribunal Superior de Justicia de Asturias en el recurso contencioso-administrativo que se entabló frente a la denegación presunta por silencio administrativo del Director General de Personal del Ministerio de Defensa, relativa a una denegación de cantidad. En el Fundamento Jurídico 30 de esta sentencia, se hace referencia al particular entrecruzamiento que se produce entre la “legalidad administrativa”, entendida como sometimiento pleno de la actuación administrativa a la Ley y al Derecho, y la “legalidad presupuestaria en el régimen jurídico de las obligaciones económicas” de un Ente Público, declarando que tales obligaciones no podrán ser cumplidas si no existe crédito presupuestario suficiente para hacerles frente, siendo nulos los actos de ejecución presupuestaria que incumplan esta prohibición.  STC 294/1994 En esta Sentencia, en su fundamento jurídico 4º, se hace referencia al principio de legalidad presupuestaria; se dice que no será posible que la Administración cumpla con las obligaciones económicas que válidamente hayan nacido de la Ley, de los negocios jurídicos o de los actos o hechos que según ley las generen, si no existe crédito presupuestario suficiente para hacerles frente.  STC 67/1984: 51 Fundamento jurídico 4º "los privilegios que protegen a la Administración no la sitúan fuera del ordenamiento, no la eximen de cumplir lo mandado en los fallos judiciales, ni priva a los Jueces y Tribunales de medios eficaces para obligar a los titulares de los órganos administrativos a llevar a cabo las actuaciones necesarias para ello". Si así no fuera, el Estado podría demorar indefinidamente el pago o cumplimiento de obligaciones legales y dejar sin efecto los derechos subjetivos de crédito de los particulares válida y legítimamente contraídos, escudándose simplemente en la no inclusión en los Presupuestos Generales del Estado de los fondos necesarios para ello. Y claro es que un Estado de Derecho no puede desconocer una situación jurídica perfecta o una obligación legalmente contraída por el mero hecho de que no exista crédito presupuestario.  STC 32/1982, de 7 de junio Nos interesa de esta sentencia la reflexión que hace sobre el Derecho a la tutela judicial efectiva. En los fundamentos jurídicos se dice que en los casos de ejecución de sentencias que condenan a la Administración al pago de una cantidad de dinero, se generan tensiones entre dos principios constitucionales: el de seguridad jurídica (que obliga al cumplimiento de las Sentencias) y el de legalidad presupuestaria (que supedita el cumplimiento de la Sentencia a que exista una partida presupuestaria que se destine a ese fin). Es necesaria la armonización de ambos principios, pero esta no puede llevar a dejar sin contenido un derecho que la Constitución garantiza y reconoce que es el consagrado en su artículo 24, referido al cumplimiento de las Sentencias (derecho a la tutela judicial efectiva). El respeto que los tribunales otorgan a las libertades y derechos fundamentales de los particulares (entre ellos este derecho a la tutela judicial efectiva) conlleva el efectivo cumplimiento de las sentencias, obligando tanto a la Administración como a los Tribunales a adoptar las medidas necesarias para que el derecho constitucional a la tutela judicial efectiva adquiera plena efectividad.  STC 26/1983. También en relación con el Derecho a la tutela judicial efectiva que se precisa en virtud del artículo 24 CE, encontramos esta Sentencia, que en su FJ 4º manifiesta que los privilegios que protegen a la Administración no la sitúan fuera del ordenamiento, ni la eximen de cumplir lo mandado en los fallos judiciales. 52 CONCLUSIONES Las conclusiones que podemos sacar de todo lo expuesto son las siguientes: 1º. La normativa en cuanto al privilegio de la inembargabilidad de los bienes de la Administración Pública ha experimentado gran evolución de manera paralela a los cambios en el país, pasando de la originaria regla de la inembargabilidad absoluta de los bienes de la Administración, a una progresiva embargabilidad sujeta a condiciones, para llegar al régimen actual, en el que se permite el embargo de aquellos bienes patrimoniales de la Administración que no estén sujetos a un fin o servicio público. 2º. Fue fundamental para esta materia el pronunciamiento de la Sentencia del Tribunal Constitucional 166/1998, de 15 de julio, que se dictó en un contexto en el que predominaba la regla de la inembargabilidad absoluta, pero en el que ya podíamos encontrar muchas posturas a favor de eliminarla al menos parcialmente. Esta Sentencia supuso un cambio en la doctrina del TC y marcó un punto de inflexión, ya que la jurisprudencia posterior siguió su camino y permitió la embargabilidad de determinados bienes de la Administración. 3º. Cuando nos encontramos ante una sentencia condenatoria de la Administración, la regla general es que, como en cualquier otro caso, sea la propia Administración la que proceda al cumplimiento dentro del plazo previsto, y solo en caso contrario se proceda a la ejecución forzosa mediante el embargo de sus bienes. Esto es fundamental, ya que está relacionado con el Derecho a la tutela judicial efectiva de los particulares, que conlleva el efectivo cumplimiento de la resolución. 4º En la actualidad, cuando un particular ostente un derecho de crédito frente a la Administración, no encuentra tantos obstáculos como en épocas anteriores para poder lograr su efectivo cumplimiento, ya que si la Administración no cumple de manera voluntaria, lo cumplirán los tribunales por sustitución, embargando bienes. 5º Apreciamos la relevancia que tiene en la práctica el cumplimiento de las resoluciones por quien resulta condenado a ello, debido a que es la manera de que los particulares vean satisfechas sus pretensiones cuando la sentencia les da la razón. Pero en los casos en los que la demandada y condenada es la Administración, el cumplimiento efectivo de la sentencia no suele ser tan sencillo debido a que ésta suele demorarse en la ejecución de las obligaciones que determinan el pago de una cantidad. Si nos encontráramos con que un 53 particular es condenado al pago de una cifra y no cumple con ello voluntariamente, se procedería al embargo de sus bienes para enajenarlos y con ello obtener la cantidad de que se trate; pues en el caso de incumplimiento de la Administración actuaríamos de la misma manera, se acude a la ejecución forzosa sobre el patrimonio de la Administración, teniendo que embargar sus bienes para su posterior enajenación, para poder obtener así la cantidad que adeuda. 6º Todo lo anterior está íntimamente relacionado con el Derecho a la tutela judicial efectiva. Este Derecho no solo se refiere a la posibilidad de que los particulares puedan acceder a los Tribunales cuando necesiten obtener de ellos tutela, sino que una parte fundamental de este Derecho es la necesidad de que las resoluciones que se dicten por un Tribunal, sean posteriormente cumplidas por quien resulta obligado a ello. En principio el cumplimiento sería por tanto un deber de la Administración cuando la condenan a algo, pero sino, actuarían los Tribunales en sustitución de la misma, porque tienen la facultad de “juzgar y hacer ejecutar lo juzgado”. 54 BIBLIOGRAFÍA.  AGOUÉS MENDIZÁBAL, C; ALIENZA GARCÍA, J. F; ARANA GARCÍA, E., Derecho de los bienes públicos, Valencia, Tirant to Blanch, 2009.  BALLESTEROS MOFFA, L.A. “La doctrina del Tribunal Constitucional sobre el privilegio de inembargabilidad de los bienes y derechos públicos”, RAP núm 148 (1999).  BALLESTEROS MOFFA, L.A., Inembargabilidad de bienes y derechos de las Administraciones Públicas, Madrid, Colex, 2000.  BALLESTEROS MOFFA, L. A., Origen y evolución histórico-normativa del privilegio de inembargabilidad de los bienes y derechos públicos. 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