El sistema de recursos propios de la Unión Europea: evolución, propuestas de reforma y participación de España en el mismo

Facultad de Derecho Doble Grado en DADE El sistema de Recursos Propios de la Unión Europea: Evolución, propuestas de reforma y participación de España en el mismo. Presentado por: Víctor Vecino Bécares Tutelado por: Isabel Rosario Vega Mocoroa Valladolid, 15 de julio de 2019 1 Resumen Los procesos de integración que se han llevado a cabo, a nivel mundial, desde mediados del siglo XX hasta hoy han originado entidades supranacionales que agrupan diversos Estados soberanos con el objetivo de defender los intereses de estos y perseguir metas comunes. Dentro de estas entidades soberanas hay una diferente a todas las demás, tanto por su historia como por sus características sui géneris, la Unión Europea. Desde su creación, la Unión Europea ha ido asumiendo competencias antes pertenecientes a los Estados, de forma que, a fin de financiar los gastos derivados del ejercicio de tales competencias se ha diseñado todo un engranaje presupuestario, basado en el principio de equilibrio entre gastos e ingresos y sobre la base de la existencia de una serie de recursos que, aunque provienen de los Estados Miembros, pertenecen de forma originaria y automática a la UE, el sistema de Recursos Propios. Este sistema de Recursos Propios ha estado en constante evolución desde que, en 1970 y tras la firma del Tratado de Luxemburgo, se sustituyeran las contribuciones nacionales de los Estados Miembros por recursos propios de la CEE, produciéndose un cambio cualitativo trascendental para la Hacienda Pública Europea, dotándola de autonomía financiera propia. En un primer momento, la CEE se financia a través de los conocidos como Recursos Propios Tradicionales, formados por las exacciones agrícolas y los derechos de aduanas, recursos a los que posteriormente se unen un recurso basado en los ingresos del Impuesto sobre el Valor Añadido de los Estados Miembros y uno basado en la Renta Nacional Bruta de los mismos. Así, estos Recursos Propios sirven para financiar el presupuesto de la Unión Europea, el cual tiene un peculiar y complejo proceso de aprobación y cuya base jurídica se encuentra, entre otros, en el artículo 314 TFUE, el artículo 106 del Tratado Euratom y el Reglamento Financiero 966/2012 del Parlamento Europeo y el Consejo. Si bien es cierto que el presupuesto de la UE responde al principio de anualidad, no puede obviarse que debe diseñarse siempre dentro de los límites marcados por el Marco Financiero Plurianual o MFP, es decir, la planificación a largo plazo de las finanzas públicas europeas donde se establecen los límites de gasto de la Unión para periodos de al menos cinco 2 años, si bien los últimos MFP han venido abarcando periodos de hasta siete años. Hoy, uno de los debates más importantes llevado a cabo en el seno de la Unión Europea es el referente a la reforma del actual sistema de Recursos Propios, que, si bien proporciona ingresos suficientes para cubrir los gastos de la Unión, adolece, según el propio Parlamento Europeo, de una preocupante falta de transparencia y de una excesiva complejidad. Además, el cada vez mayor peso relativo de los recursos considerados como “contribuciones nacionales” dificulta la elaboración del presupuesto y compromete la autonomía financiera de la Unión. Así, y con el objetivo de reducir o eliminar estas deficiencias, se han realizado propuestas por parte de la Comisión y se ha creado un Grupo de Alto Nivel sobre Recursos Propios, donde se ha discutido, por un lado, la posibilidad de avanzar hacia un sistema más simple basado únicamente en “aportaciones nacionales” sobre la base de la Renta Nacional Bruta de los Estados, y, por otro lado, la posibilidad de eliminar los mecanismos de corrección que socaban la transparencia del sistema y la introducción de nuevos recursos genuinamente propios, analizando para ello la idoneidad de varios recursos candidatos. España, por su parte, está llamada a jugar un papel clave en las negociaciones sobre la reforma del Presupuesto y el Sistema de Recursos Propios, pues ha pasado de ser uno de los países más beneficiado por las políticas de cohesión de la Unión Europea a ser un potencial contribuyente neto al presupuesto de la misma, de forma que las decisiones que a este respecto se tomen pueden tener un notable efecto sobre la economía nacional de forma que la actuación española en este proceso debe ser cautelosa pero aspirando a aumentar su ámbito de influencia en Bruselas con el objetivo de consolidar su posición como uno de los Estados líderes de la Unión. Abstract The integration processes carried out worldwide from the second half of the 20th century to now have originated supranational entities where different countries unite with the objective of defending their interest and pursuing common goals. Among those entities the European Union is one of its own kind, both because of its history and its features, given that since its creation, the EU has 3 assumed a wide range of functions that traditionally belonged to the Member States. Therefore, a whole budgetary system has been designed in order to finance those functions, from of the existence of some economic resources originally and automatically assigned to the EU, the Own Resources. The Own Resources System has been permanently evolving since its creation in 1970, and more resources have been added to the original Traditional Own Resources (TOR), so today the system is formed by the traditional custom duties and sugar levies, a value added tax-based own resource and a Gross National Income-based own resource. Nevertheless, one of today´s most important debates carried out in the European institution is the possible reform of the current own resource system, due to its lack of simplicity, transparency and the excessive relative importance of the also known as “national contributions”, which makes the budgetary negotiations harder and less efficient. Therefore, several proposals have been presented by the Commission, and even a High Level Group on Own Resources has been created in order to study those possible modifications of the system, such as the removal of the current correction mechanism or the introduction of new genuine own resources, including a deep analysis of potential resource candidates. When it comes to Spain, the country is to be one of the main players in the budgetary reform discussions, since it has become a potential net contributor and the eventual modification of the current system can have an important impact on the national economy situation. However, it can also be a major opportunity to increase the Spanish national influence in Brussels. Palabras Clave: Unión Europea, Presupuesto, Financiación, Recursos Propios. Keywords: European Union, Budget, Financing, Own Resources. 4 Contenido 1. Introducción .................................................................................... 6 1.1. Objeto y justificación del Trabajo ............................................. 6 1.2. Metodología ............................................................................. 7 2. Aproximación a la Política Presupuestaria de la Unión Europea .... 8 2.1. La Hacienda Pública de la UE y el federalismo fiscal. ............. 8 2.2. Evolución del presupuesto y principios presupuestarios ........ 12 2.3. Aspectos formales y procedimentales del presupuesto ......... 15 2.4. Marco Financiero Plurianual: el gasto en la UE ..................... 20 3. Sistema de Recursos Propios de la Unión Europea ..................... 23 3.1. Origen .................................................................................... 23 3.2. Evolución................................................................................ 24 3.3. Análisis de los elementos del Sistema ................................... 31 4. Propuestas de Reforma ................................................................ 36 4.1. Situación actual ...................................................................... 36 4.2. La necesidad de una reforma ................................................. 38 4.3. Reformas planteadas ............................................................. 40 5. Participación Española en el Sistema de Recursos Propios ........ 49 5.1. España y la UE ...................................................................... 49 5.2. Transferencias de la UE a España ......................................... 50 5.3. Aportaciones de España al Presupuesto de la Unión Europea 52 5.4. España y la reforma presupuestaria de la Unión Europea ..... 57 5.5. Perspectivas de futuro ........................................................... 59 6. Conclusiones ................................................................................ 62 7. Bibliografía .................................................................................... 64 5 6 1. Introducción 1.1. Objeto y justificación del Trabajo El principal objetivo de este trabajo es realizar un estudio de uno de los elementos clave de la financiación de la Unión Europea, como es el Sistema de Recursos Propios. A tal fin, el trabajo se estructura en un primer capítulo de introducción y presentación del tema, cuatro capítulos donde se estudia pormenorizadamente el tema presentado y un último capítulo donde se recogen unas breves conclusiones al respecto. Para ello se hace necesaria una primera aproximación a la política presupuestaria de la Unión, analizando en primer lugar el nacimiento de la Hacienda Pública de la UE así como el desarrollo histórico del presupuesto comunitario y los principales aspectos procedimentales y formales del mismo, teniendo en cuenta su inclusión dentro de la programación económica a largo plazo establecida a través de los Marcos Financieros Plurianuales. Se tratará de analizar, también, el origen y evolución del Sistema de Recursos Propios, estudiando de manera pormenorizada cada uno de los elementos que actualmente conforman el sistema, haciendo una referencia a su desarrollo histórico y a su importancia relativa a día de hoy. Uno de los aspectos fundamentales que debe señalarse al analizar la financiación de la Unión Europea y concretamente el Sistema de Recursos Propios es la existencia de determinados problemas y defectos en su diseño que limitan su transparencia, equidad y simplicidad, y que han provocado que en los últimos año se haya generado un intenso debate sobre la necesidad de reformar el sistema, de forma que se analizará, también, la situación actual del mismo y las reformas que tanto las instituciones europeas como determinados organismos y grupos ad hoc han propuesto para mejorar la financiación de la Unión y avanzar hacia un sistema más justo, simple y sobre la base de auténticos recursos propios que garanticen la autonomía financiera de la Unión Europea. Por último, se hará una referencia a la participación Española en el Sistema de Recursos propios, estudiando tanto las aportaciones realizadas 7 como las transferencias recibidas, así como el papel que España ha de jugar en el diseño del nuevo sistema de financiación comunitario. Finalmente, el capítulo dedicado a las conclusiones recoge las principales aportaciones que se han realizado al tema objeto del trabajo. 1.2. Metodología Para la realización del trabajo y la consecuente exposición de los extremos analizados se ha recurrido a las obras literarias enumeradas en la bibliografía, con especial mención a la obra de Isabel Vega Mocoroa “La integración económica europea: curso básico” y de José María Jordán Galduf “Economía de la Unión Europea”. Además, a la hora de realizar los análisis cualitativos se ha recurrido a la información ofrecida a través de las páginas web de las principales instituciones Europeas, así como a los informes realizados por diversos organismos, tanto comunitarios como nacionales y a la información elaborada por diferentes Ministerios del Gobierno Español. Especialmente importante ha sido la consulta del Informe realizado por el Grupo de Alto Nivel de Recursos Propios, creado ad hoc para estudiar la posible reforma del sistema de recursos propios y cuyos textos recogen las principales propuestas y posturas frente a la necesidad de rediseñar el sistema de financiación comunitario. Por último, y con el objeto de analizar tanto la evolución histórica como las novedades más recientes, se han utilizado las Decisiones de Recursos Propios así como otros textos legales elaborados por las instituciones europeas y que recogen la regulación legal del sistema y las definiciones y descripciones de los diferentes elementos del mismo, de forma que su estudio ha sido clave para garantizar la rigurosidad del trabajo. 14 Es de aplicación, también, el principio de anualidad, que básicamente implica que la referencia de las operaciones recogidas en el documento a un ejercicio coincidente con el año natural, si bien es cierto que este principio se aplica con cierta flexibilidad, como ocurre en el caso de los créditos disociados. Además, desde 1970 los presupuestos de gastos pueden ser enmarcados en programas de previsiones plurianuales que cubran más de un ejercicio 7 . Uno de los principios más relevantes es el de equilibrio, que exige, a grandes rasgos, que los ingresos consignados en el presupuesto sean iguales a los gastos, imposibilitando, de antemano, la previsión de un déficit o superávit. Sin embargo, es necesario matizar que, mientras que en el momento de elaboración y aprobación del presupuesto debe darse un equilibrio exacto, la ejecución del mismo puede presentar separaciones del documento aprobado y registrarse así superávit o déficit presupuestario. En estos casos, se aprobarían presupuestos rectificativos o suplementarios que resuelven el problema creado por estos desequilibrios, anulando el déficit o el superávit a través de la redistribución de créditos o recursos. Es de aplicación, también, el principio de especialidad, el cual exige que cada crédito esté afectado a un objetivo específico, a fin de evitar toda confusión entre un crédito y otro y garantizar la transparencia del documento, siendo este principio aplicable de igual forma a los ingresos, si bien tanto para una vertiente como para la otra la aplicación práctica de este principio exige una cierta flexibilidad que se concreta en las transferencias de crédito autorizadas por el Reglamento Financiero, para corregir las posibles previsiones inexactas. Junto a ellos, deben mencionarse por último los principios de unidad de cuenta, que supone que el presupuesto se expresa únicamente en euros; y de publicidad, que exige que, una vez aprobado, el presupuesto sea objeto de difusión para los agentes económicos y sociales mediante su publicación en el Diario Oficial de la Unión Europea, si bien su entrada en vigor no depende de su publicación. 7 Muns, J. (2003): “Lecturas de integración económica: la Unión Europea”, Publicacions de la Universitat de Barcelona, Barcelona. 15 2.3. Aspectos formales y procedimentales del presupuesto El presupuesto de la Unión Europea es, actualmente, un presupuesto de inversión, que pone en común los recursos de los Estados Miembros y que gracias a la generación de economías de escala financia proyectos de inversión que de otra manera no se llevarían a cabo y que, en algunos países, suponen prácticamente la única fuente de inversiones en infraestructuras. Sin embargo, este presupuesto es notablemente diferente de los presupuestos nacionales, y desde el punto de vista formal tiene características propias. El presupuesto de la Unión Europea se publica en dos volúmenes traducidos a todos los idiomas oficiales de la Unión. Así, la estructura general del presupuesto sería como sigue 8 : 1Estado General de ingresos a. Introducción y financiación general del presupuesto b. Estado general de ingresos por línea presupuestaria i. Recursos Propios ii. Superávits y ajustes iii. Ingresos procedentes de personas que trabajan en las instituciones y otros entes de la Unión iv. Ingresos procedentes de las operaciones administrativas de la Unión v. Aportaciones y devoluciones procedentes de programas y acuerdos de la Unión vi. Intereses vencidos y multas vii. Operaciones de préstamo viii. Ingresos diversos c. Establishment plan staff d. Edificios 2Estado de ingresos y gastos por sección a. Parlamento Europeo 8 De acuerdo con documento general de presupuesto de la Unión Europea para el ejercicio financiero 2019, disponible en: https://eurlex.europa.eu/budget/data/General/2019/en/GenRev.pdf 16 b. Consejo Europeo y Consejo de la Unión Europea c. Comisión Europea d. Tribunal de Justicia de la Unión Europea e. Tribunal de Cuentas f. Comité Económico y Social Europeo (CESE) g. Comité Europeo de las regiones h. Defensor del pueblo europeo i. Supervisor europeo de protección de datos j. Servicio Europeo de acción exterior. Cada una de estas secciones dedica un apartado a los gastos de la institución en cuestión (básicamente administrativos), otro a los ingresos y otro al personal que en ella trabaja, si bien la sección tercera, que establece el presupuesto de la Comisión, tiene una estructura particular. El presupuestos de la Comisión se divide en títulos, capítulos, artículos y apartados, de forma que cada título corresponde a una política desarrollada por la Comisión, por ejemplo, educación y cultura, investigación y desarrollo, agricultura y desarrollo rural o medio ambiente, de forma que el primer capítulo de cada título corresponde a los gastos administrativos, mientras que el resto de ellos se refieren a los gastos operativos. Desde el punto de vista formal, es importante señalar que los créditos pueden consignarse en el documento presupuestario de hasta tres formas diferentes. La primera de ellas sería su consignación en una línea presupuestaria, siendo esta la situación normal, la segunda de las opciones sería consignarlos en una línea presupuestaria con la referencia P.M (pro memoria), que supone el reconocimiento del principio del gasto pero su supeditación a determinadas condiciones, y por último, su consignación con un mero (-), que supone que la línea de gasto en cuestión ha dejado de ser operativa, pero que es necesario conservarla para poder ultimar la ejecución de algún crédito de pago de ejercicios anteriores. De esta forma, la gran mayoría de los recursos previstos en el presupuesto de la Unión Europea, hasta el 95 por ciento de ellos 9 , se dedican a 9 Comisión Europea (2016): Structure of the EU budget, disponible en: http://ec.europa.eu/budget/explained/budg_system/structure/struct_en.cfm 17 financiar actividades concretas sobre el terreno en el marco de alguna de las muchas políticas que la Unión Europea lleva a cabo, y a la estructura descrita pretende dar una visión general y transparente de los recursos asignados a cada política, ofreciendo además una explicación del nexo entre los objetivos perseguidos y los recursos financieros destinados a los mismos. Uno de los aspectos más particulares del presupuesto de la Unión Europea es su peculiar procedimiento de aprobación. Para analizar dicho procedimiento debemos, en primer lugar, referirnos al artículo 314 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y al artículo 106 bis del tratado constitutivo de la Comunidad Europea de la Energía Atómica (Euratom), así como el Reglamento Financiero nº966/2012 del Parlamento Europeo y el Consejo (artículos 36 a 52) y el Acuerdo Interinstitucional entre el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión sobre disciplina presupuestaria de 2013, pues estos documentos constituyen la base jurídica del procedimiento presupuestario. De esta forma, el procedimiento presupuestario engloba la preparación y aprobación del presupuesto de la Unión 10 y determina el importe general y la distribución de los gastos anuales de la misma, así como los ingresos necesarios para hacerles frente. Hasta 1970, únicamente el Consejo poseía competencias presupuestarias, y el Parlamento desempeñaba un papel meramente consultivo. Sin embargo, los Tratados de 22 de abril de 1970 y de 22 de julio de 1975 otorgaron competencias presupuestarias al Parlamento, pues el primero de ellos concedía al mismo el poder de decisión respecto a los gastos no obligatorios, aunque el Consejo mantenía la última palabra respecto a los gastos obligatorios; y el segundo de ellos reconocía al Parlamento el derecho a rechazar el presupuesto en su conjunto. Sin embargo, el Tratado de Lisboa introdujo importantes novedades, aumentando la sencillez y la transparencia del procedimiento presupuestario; sus principales novedades fueron la eliminación de la distinción entre los gastos obligatorios y los no obligatorios y la simplificación del proceso al requerir una única lectura del proyecto de presupuesto por cada institución. 10 Parlamento Europeo, Fichas técnicas (2018): El procedimiento presupuestario, disponible en: http://www.europarl.europa.eu/factsheets/es/sheet/10/el-procedimientopresupuestario 18 El ya mencionado artículo 314 TFUE establece las fases y los plazos que deben cumplirse a la hora de elaborar el presupuesto, si bien las instituciones acuerdan un calendario pragmático cada año con tiempo suficiente antes del comienzo del procedimiento, el cual puede dividirse en las siguientes etapas: 1. Primera etapa: Elaboración del proyecto de presupuesto La Comisión Europea es la encargada de elaborar el presupuesto en base a las orientaciones sobre prioridades presupuestarias establecidas por el Parlamento y el Consejo. Este proyecto debe ser presentado antes del 1 de septiembre tal y como establece el artículo 314.2 TFUE, si bien el calendario pragmático anteriormente mencionado establece que el proyecto se presente a finales de abril o principios de mayo. Este proyecto podrá ser modificado, posteriormente, por la Comisión para tener en cuenta nuevos elementos, pero esta revisión no podrá llevarse a cabo después de la convocatoria del Comité de Conciliación. 2. Segunda etapa: posicionamiento del Consejo sobre el proyecto de presupuesto: El TFUE establece que el Consejo deberá fijar su posición sobre el proyecto de presupuesto presentado por la Comisión el 1 de octubre a más tardar, si bien el calendario pragmático adelanta este posicionamiento a finales de junio. El Consejo debe informar al Parlamento de las razones por las que ha adoptado su decisión. 3. Tercera etapa: Lectura en el Parlamento: El Parlamento tiene un plazo de 42 días para aprobar la posición del Consejo respecto al presupuesto o no pronunciarse, en cuyo caso se considera adoptado el presupuesto, o bien aprobar enmiendas por mayoría simple de sus miembros, en cuyo caso el documento enmendado será transmitido al Consejo y a la Comisión. El Presidente del Parlamento, de acuerdo con el presidente del Consejo, deberá convocar entonces al Comité de Conciliación. 4. Cuarta etapa: Reunión del Comité de Conciliación y adopción del presupuesto Una vez convocado el Comité de Conciliación, órgano formado por un número igual de representantes de los miembros del Consejo y del 19 Parlamento, este cuenta con un plazo de 21 días para alcanzar un acuerdo sobre un texto conjunto. Para ello, la decisión debe ser adoptada por mayoría cualificada de los miembros del Consejo o sus representantes y por mayoría de los miembros que representen al Parlamento. En el trabajo de este órgano participará también la Comisión, intentando propiciar un acercamiento entre el Parlamento y el Consejo. Si en el mencionado plazo de 21 días el Comité de Conciliación no consigue adoptar un acuerdo sobre un texto conjunto, la Comisión deberá presentar un nuevo proyecto de presupuesto, mientras que si el comité alcanza un acuerdo, el Parlamento y el Consejo dispondrán cada uno de un plazo de 14 días para aprobar el texto conjunto, abriéndose varias posibilidades: *Esto sucede si el Parlamento confirma en su totalidad o en parte sus anteriores enmiendas por mayoría de los miembros que lo componen y tres quintas partes de los votos. Si no se alcanza esta mayoría, se adopta la posición acordada en el texto conjunto. Resultado Adopción del texto Posicion del Parlamento* Adopción del texto Nuevo proyecto de la Comisión Nuevo proyecto de la Comisión Nuevo proyecto de la Comisión Adopción del Texto Nuevo proyecto de la Comisión Adopción del texto Consejo Aprobación Rechazo Sin decisión Aprobación Rechazo Sin decisión Aprobación Rechazo Sin decisión Parlamento Aprobación Rechazo Sin decisión 20 Es importante señalar que, de no haber acuerdo sobre el presupuesto al finalizar el año, se aplicaría un sistema conocido como doceavas partes provisionales, previsto en el artículo 315 TFUE y consistente en que cada mes se podría gastar el equivalente a, como máximo, una doceava parte del presupuesto del año anterior o del proyecto del presupuesto de la Comisión, si este es inferior, hasta que se haya aprobado definitivamente el presupuesto. 5. Presupuestos rectificativos y suplementarios De acuerdo con el artículo 41 del Reglamento Financiero, ante circunstancias inevitables, excepcionales e imprevistas la Comisión puede presentar proyectos de presupuesto rectificativo que modifiquen el presupuesto adoptado para el ejercicio en curso, estando estos sujetos a las mismas normas que el presupuesto general. 2.4. Marco Financiero Plurianual: el gasto en la UE Hasta ahora se han explicado los aspectos formales y procedimentales del presupuesto anual de la Unión Europea, sin embargo no puede obviarse que estos presupuestos anuales deben establecerse siempre dentro de los límites marcados por el Marco Financiero Plurianual o MFP. El MFP es, en pocas palabras, la planificación a medio/largo plazo de las finanzas públicas de la UE, el cual establece los límites de gasto de la Unión, tanto en su conjunto como en los distintos ámbitos de actividad de la misma, durante un periodo de al menos cinco años, si bien los últimos MFP han abarcado periodos de 7 años. El objetivo del Marco Financiero Plurianual es garantizar la evolución ordenada de los gastos de la Unión dentro del límite de sus recursos propios, y como se ha dicho, prevé disposiciones que el presupuesto anual de la UE ha de respetar, por lo que crea unas bases de disciplina financiera. Su base jurídica se encuentra en el artículo 312 TFUE, así como en el acuerdo interinstitucional 21 de 2013 entre el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión sobre disciplina presupuestaria y en varios reglamentos. Históricamente, el MFP surge como un intento de apaciguar las tensiones que surgen en la Unión en los años ochenta como consecuencia de un creciente desajuste entre los recursos y las necesidades de esta. Así, el primer Acuerdo Interinstitucional (AI) fue firmado en 1988 y estableció las perspectivas financieras para el periodo 1988-1992, recibiendo el nombre, ya mencionado, de “Paquete Delors I”, y en 1993 se firmó un nuevo Acuerdo Interinstitucional denominado “Paquete Delors II”. El tercer Acuerdo Interinstitucional fue el conocido como “Agenda 2000”, firmado en 1999 y el cual estableció las perspectivas financieras hasta 2006, teniendo que afrontar el reto de garantizar los recursos necesarios para financiar la ampliación de la UE. A este AI le sucedió un cuarto acuerdo relativo a las perspectivas financieras para el periodo 20072013. Sin embargo, a partir del Tratado de Lisboa se modifica el régimen de los MFP, de manera que pasan de ser acuerdos interinstitucionales a ser actos jurídicamente vinculantes que, además de fijar los límites máximos anuales de créditos para compromisos y para pagos, pueden incluir cualesquiera otras disposiciones adecuadas para el buen desarrollo del procedimiento presupuestario anual. En cuanto al proceso de aprobación de los MFP, el Consejo desempeña una función fundamental, pues será en este órgano, previa propuesta de la Comisión, donde se acuerde por unanimidad el MFP. El MFP actual, que cubre el periodo 2014-2020, fue el primero adoptado bajo las nuevas disposiciones del Tratado de Lisboa, y establece que el limite máximo para créditos de compromiso se incrementa hasta el 1,08 por ciento de la RNB, y para los créditos de pago hasta el 1,03 por ciento de la RNB de la Unión, si bien apenas un año después de alcanzado este acuerdo se redujeron estos límites globales hasta el 1,00 por ciento y el 0,95 por ciento, respectivamente. 22 Grafico 1 Fuente: Elaboración propia a partir de datos del Parlamento Europeo A efectos de analizar el gráfico 1 y de entender el funcionamiento del MFP es necesario señalar cual es la diferencia entre compromisos y pagos. Los compromisos haría referencia al importe máximo de las obligaciones legales (tales como contratos, subvenciones o decisiones) que la UE puede contraer en un ejercicio determinado y los importes no se tienen que desembolsar necesariamente durante el mismo ejercicio, sino que se pueden distribuir en varios ejercicios; mientras que los pagos se refieren a las cantidades efectivamente gastados en un determinado ejercicio, y se derivan de compromisos jurídicos contraídos con anterioridad por la UE. El 13 de junio de 2019 la Comisión presentó una comunicación al Parlamento Europeo, al Consejo Europeo y al Consejo en la que se contenía una hoja de ruta para lograr un acuerdo acerca del siguiente MFP, que cubrirá el periodo 2021-2027, de forma que se espera que dicho acuerdo se alcance finalmente en otoño de 2019. 0,90% 1,17% 1,05% 1,04% 1,02% 1,00% 0,99% 1,01% 1,01% 0,88% 0,84% 0,98% 1,01% 1,01% 0,00% 0,20% 0,40% 0,60% 0,80% 1,00% 1,20% 1,40% 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 Límites globales de gasto (% RNB) Total de Créditos de Compromiso Total de Créditos de Pago 23 3. Sistema de Recursos Propios de la Unión Europea 3.1. Origen Los orígenes del Sistema de Recursos Propios de la Unión Europea se encuentran en el Tratado de París de 1951, que dio lugar a la Comunidad Europea del Carbón y el Acero o CECA, una entidad supranacional del ámbito europeo que regulaba lo sectores del carbón y el acero, alentada y promovida por Robert Schumann y Jean Monet y considerada como la semilla de la actual Unión Europea. El artículo 49 del Tratado de París facultaba a las instituciones de la CECA, concretamente a la Comisión, a obtener los fondos necesarios para el cumplimiento de su misión estableciendo exacciones sobre la producción de carbón y acero y contratando empréstitos. Sin embargo, con la fundación de la Comunidad Económica Europea en 1957, a través del Tratado de Roma de la Comunidad Económica Europea (TCEE) firmado en Roma, la situación cambia. En un primer momento, los países entonces miembros accedieron a financiar las nuevas instituciones y las funciones por ellas llevadas a cabo a través de un sistema de contribuciones nacionales, fijadas en función del tamaño relativo de dichos estados miembros, tal y como preveía el artículo 200 del TCEE. Sin embargo, ya desde el principio, el artículo 201 del clausulado inicial del Tratado de Roma de la CEE contenía un mandato a la Comisión para que esta estudiase en qué condiciones las contribuciones financieras de los Estados Miembros podrían ser sustituidas por recursos propios, presentando propuestas al Consejo para su aprobación. Previsiones similares se contenían en los artículo 171 y siguientes del Tratado de Roma del Euratom. Sobre esta base, y un vez concluida la Unión Aduanera en 1969, en abril de 1970 se aprobó la Decisión sobre recursos propios, que supuso un cambio de enfoque, al optar por un sistema de recursos propios, originados por actividades supranacionales y directamente asignados al presupuesto de las instituciones europeas. Estos recursos estuvieron compuestos, en un primer momento, por las exacciones reguladoras agrícolas, los derechos de aduanas y una tercera fuente basada en un cálculo armonizado del IVA (VAT) que fue progresivamente implementada hasta el inicio de su recaudación efectiva en 30 Unión Europea, que se encuentra en vigor a día de hoy. En esta Decisión se acuerda mantener el tipo uniforme aplicable sobre la base del IVA (base que no puede superar el equivalente al 50 por ciento de la RNB de cada Estado Miembros), en el 0,30 por ciento, si bien se establecen tipos reducidos para Alemania, Países Bajos y Suecia, concretamente del 0,15 por ciento 25 , para el periodo 2014 a 2020. Respecto al recurso RNB, la decisión establece, como se venía haciendo en las anteriores, que se aplicará un tipo uniforme, determinado conforme al procedimiento presupuestario en función de todos los demás ingresos, a la RNB de todos los Estados Miembros, si bien para el periodo 20142020 se prevé una reducción en esta contribución de 130 millones de euros para Dinamarca, 695 millones para Países Bajos y 185 millones para Suecia, además de una reducción decreciente para Austria de 30, 20 y 10 millones respectivamente en 2014, 2015 y 2016. Por último, la Decisión 2014 reduce la retención a la que tenían derecho los Estados en concepto de gastos de recaudación del 25 por ciento al 20. A modo de resumen, en el siguiente gráfico se puede apreciar cómo han ido evolucionando los pesos relativos de cada uno de los recursos que componen el sistema desde 1970 hasta los últimos datos disponibles. 25 Ver gráfico 4 31 Gráfico 3 Fuente: Elaboración propia a partir de datos del EU Financial Report 2008 y 2017. 3.3. Análisis de los elementos del Sistema Los Recursos Propios pueden definirse como los ingresos irrevocablemente atribuidos a la Unión Europea para financiar sus presupuestos y que se encuentran atribuidos a la misma de forma automática, sin necesidad de una decisión especifica al respecto por parte de las autoridades nacionales de los Estados Miembros 26 . Es cierto que la decisión inicial sobre atribuir una determinada vía de ingresos a las instituciones europeas sigue siendo competencia de las autoridades nacionales, pues además de requerirse unanimidad del Consejo es necesaria la ratificación de los Estados de acuerdo con sus respectivos procedimientos constitucionales, sin embargo, una vez superado este trámite, la fuente de ingresos en cuestión pasa a ser propia de la Unión. Como se ha podido ver en el apartado anterior, el sistema de Recursos Propios ha evolucionado notablemente desde su origen, y nuevos recursos se 26 High Level Group on Own Resources (2016): Future financing of the UE, Final report and recommendations of the High Level Group of Own Resources December 2016. 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% 1970 1980 1990 2000 2010 2017 Evolución del Sistema de recursos propios Recurso IVA/VAT Recursos Propios Tradicionales Recurso RNB/GNP Contribuciones Estados Miembros Otros Superavit años anteriores 32 han ido añadiendo con el objetivo de garantizar unos recursos adecuados y suficientes para el correcto desarrollo de las políticas de la Unión. Así, el actual sistema se encuentra compuesto por los conocidos como recursos tradiciones o TOR (Traditional Own Resources), recaudados en el marco de las políticas comunitarias y no procedentes de los Estados Miembros, entre los que estarían incluidos los derechos de aduana y los recursos de origen agrícola; los llamados recursos IVA y el cuarto recurso o recurso complementario, basado en la Renta Nacional Bruta. Junto con estos elementos, las comunidades europeas reciben otros ingresos, como pueden ser los impuestos y exacciones aplicados a los ingresos del personal, los intereses bancarios, contribuciones de terceros países o el saldo del ejercicio anterior en caso de superávit. Además, a la hora de describir el sistema, es importante hacer referencia a la llamada excepción británica, ya mencionada en el apartado anterior y consistente en que, desde 1984 el Reino Unido disfruta de una compensación equivalente al 0,66 por ciento de sus saldo neto negativo, compensación cuya financiación se distribuye entre otros Estados Miembros. Es interesante señalar que amplios sectores de la doctrina consideran que solo los recursos tradicionales pueden definirse como Recursos Propios en sentido estricto, pues provienen de la política común europea y son directamente atribuidos a la Unión Europea, sin perjuicio de que su recaudación se realice a nivel nacional, garantizando altos niveles de autonomía financiera, mientras que los recursos basados en el IVA y la RNB, que se integran primeramente en los presupuestos nacionales como un gasto. Dicho esto, el análisis de cada uno de los elementos del sistema actual quedaría como sigue: Recursos Tradicionales (TOR) Exacciones Agrícolas El primero de los recursos propios tradicionales está compuesto por las exacciones, primas, montantes suplementarios o compensatorios, importes o elementos adicionales, derechos del arancel aduanero común y otros derechos que hayan fijado o puedan fijar la instituciones de la Unión en los intercambios comerciales con terceros países, derechos de aduana sobre productos regulados por el Tratado Constitutivo de la CECA, ya expirado, así como 33 cotizaciones y otros derechos previstos en el marco de la organización común de mercados en el sector del azúcar; todo esto según el artículo 2.1.a) de la Decisión del Consejo de 26 de mayo de 2014 sobre el sistema de recursos propios de la Unión Europea. Estas exacciones se perciben por la importación al territorio de la Unión de productos agrícolas procedentes de terceros países, constituyendo un arancel especifico que se introduce para la protección de los productos agrícolas comunitarios frente a aquellos procedentes de terceros estados, que por su especialización o circunstancias socioeconómicas pueden ofrecer precios más competitivos con los que los productores comunitarios no pueden competir. También habría que incluir en este concepto las contribuciones que realizan las empresas del sector del azúcar y la isoglucosa para el mantenimiento de los precios de mercado y de los gastos de almacenamiento de esos productos. Derechos de Aduanas Los ingresos por derechos de aduana se derivan de la aplicación del arancel aduanero común al valor en aduana de los productos que se importan desde estados no miembros, así como de otras exacciones que las instituciones europeas pueden imponer a los intercambios con terceros, como pueden ser los derechos antidumping y los derechos antisubvencion. Hay que tener en cuenta que la obtención de recursos a través de los derechos de aduana está muy condicionada por las políticas comerciales, tanto propias de la Unión como convencionales, resultado de las negociaciones llevadas a cabo en el seno de la Organización Mundial del Comercio, así como por las preferencias comerciales establecidas para perseguir fines de cooperación al desarrollo y por la evolución de la competitividad de la economía europea respecto a terceros países Recurso IVA El recurso basado en el Impuesto sobre el Valor Añadido o VAT por sus siglas en inglés es un recurso propio de naturaleza financiera que se obtiene de la aplicación de un porcentaje uniforme a la base IVA determinada de manera uniforme en todos los Estados de la UE con arreglo a las normas comunitarias 27 . 27 Vega Mocoroa, I. (2005): “Logros, iniciativas y retos institucionales y económicos: La Unión Europea del siglo XXI”, Lex Nova, Valladolid. 34 Este recurso se introduce el 21 de abril de 1979 tras la aprobación de la sexta Directiva sobre la armonización de la base imponible de los impuestos sobre el valor añadido. Es relevante señalar que este recurso no surge de la aplicación de un “sobretipo” sobre los tipos nacionales ya aplicados, sino que resulta de aplica un tipo uniforme a la base imponible del IVA de cada Estado Miembro. El tipo uniforme aplicable no se ha mantenido constante desde que se comenzase aplicar en 1980, tras un complejo proceso de armonización de la base aplicable en los Estados Miembros, sino que ha ido cambiando para garantizar la sostenibilidad y suficiencia del Sistema. La evolución del tipo uniforme ha sido descrita en el apartado anterior, si bien, a modo de resumen, en el gráfico siguiente se puede observar la como ha avanzado el mismo. Gráfico 4 Fuente: Elaboración propia En un primer momento, no existía ningún tipo de límite de la base sobre la que debía aplicarse la cuota correspondiente, sin embargo, y tal y como se ha mencionado al analizar la evolución del sistema, la Directiva sobre Recursos Propios de 1988 estableció que la base sobre la que aplicar dicha cuota no 1% 1,40% 1,32% 1% 0,75% 0,50% 0,30% 0,30% 0,30% 0,15% 0,10% 0,15% 0,15% 0,225% Tipo uniforme sobre la base del IVA Tipo General Alemania Paises Bajos Suecia Austria 35 podría ser superior al 55 por ciento del PNB en los países en los que dicho indicador no superase el 90 por ciento de la media comunitaria. Posteriormente, en 1995, se redujo hasta el 50 por ciento del PNB la base máxima sobre la que aplicar la cuota para los países más pobres de la Unión, extendiéndose a todos los Estados Miembros en 1999. Recurso RNB El recurso RNB es un recurso de carácter complementario que se obtiene sobre la base de la Renta Nacional Bruta de los Estados Miembros. Este se utiliza para dotar de financiación a las partidas que no pueden financiarse con el recurso IVA y constituye en la actualidad la principal fuente de financiación del presupuesto comunitario 28 , pues supera ya a las demás fuentes de financiación, incluidos los recursos tradicionales. Este recurso, introducido en 1988, proviene de la aplicación de un tipo uniforme, fijado anualmente a través de los presupuestos, sobre la base formada por la suma de la Renta Nacional Bruta a precios de mercado. Se trata de un recurso variable, cuya cuantía se fija atendiendo al saldo de gastos no cubierto por los demás recursos y que busca, por tanto, garantizar el equilibrio presupuestario entre ingresos y gastos, asegurando el crecimiento dentro de los márgenes establecidos por la autoridad presupuestaria. Así, la recaudación obtenida a través de este recurso en 2017 fue de 78,6 billones de euros, realizándose pagos mensuales equivalentes a un doceavo de la cantidad total prevista en los presupuestos el primer día hábil de cada mes, estando este pago garantizado por el artículo 11 del Reglamento (CE, EURATOM) Nº 1150/2000 del Consejo que establece los intereses a pagar por los Estados que no cumplan con tales pagos 29 . Resulta ser un recurso más equitativo que el recurso basado en el IVA, ya que adapta la contribución de cada Estado Miembros en función de su nivel de renta, si bien es cierto que esta equidad se quiebra que en los último Marcos Financieros Plurianuales se han concedido reducciones a varios Estados Miembros, como ya se ha mencionado, y que este recurso presenta importantes 28 Calvo Hornero, A. (2014): “Fundamentos de la Unión Europea”, Editorial Universitaria Ramón Areces, Madrid. 29 High Level Group on Own Resources (2015): “Fiche 2: GNI-Based Own Resources”, Bruselas. 36 problemas relacionados con la posibilidad de comparar los cálculos de la renta nacional bruta de los Estados así como con su fiabilidad. Es importante señalar, de nuevo, que el Reino Unido disfruta un trato especial en materia de recursos propios, pues se beneficia de una reducción en sus pagos equivalente a casi dos tercios de su contribución neta al presupuesto de la UE, reducción que debe ser financiada por el resto de Estados Miembros en función de su participación relativa en el recurso RNB, si bien es cierto que determinados Estados cuya contribución a través de este recurso es especialmente fuerte, como Alemania o Suecia (entre otros) reciben también un trato especial, pues solo pagan el equivalente a una cuarta parta de su participación en el recurso RNB, siendo las tres partes restantes asumidas por los demás Estados Miembros. 4. Propuestas de Reforma 4.1. Situación actual Como hasta ahora se ha venido explicando, el sistema de recursos propios de la Unión Europea proporciona financiación al presupuesto comunitario, pues establece tanto las fuentes de ingreso del mismo como las fórmulas para el cálculo de estas. Se ha señalado también que los ingresos de la Unión se establecen, desde hace años, de acuerdo a un plan multianual conocido como Marco Financiero Plurianual, de forma que el Parlamento Europeo y el Consejo conforman las dos caras de la autoridad presupuestaria, asumiendo diferentes competencias y destacando entre ellas la de establecer las directrices generales del sistema de recursos propios a través de Decisiones por parte del Consejo. Así, el funcionamiento actual del sistema está regido por la Decisión del Consejo 2014/335/EU junto con el reglamento nº 608/2014 UE, EURATOM del Consejo, disposiciones que establecen las reglas generales del sistema para el MFP 2014 – 2020. De esta forma, el presupuesto europeo está limitado por los techos de gasto, a los que ya se ha hecho referencia, y financiado por los tres tipos de recursos propios estudiados en profundidad en el apartado anterior, a saber, 37 recursos tradicionales (TOR), de los cuales los Estados Miembro retienen actualmente un 20% en concepto de gastos de recaudación; el recurso IVA, sobre la base armonizada de este impuesto y con una cuota uniforme actual del 0,30% (excepto para Alemania, Países Bajos y Suecia que disfrutan de una cuota reducida del 0,15% durante el periodo 2014 – 2020); y el recurso RNB, cuya cuantía se establece anualmente y que en 2017 fue ligeramente superior al 0,51% 30 . Estos dos últimos recursos suponen, conjuntamente, entre el 70 y el 80 por ciento de los ingresos anuales de la UE y, están generalmente considerados como muy predecibles, si bien es cierto que en ocasiones han tenido que llevarse a cabo fuertes ajustes anuales en su distribución entre Estados. Hay que tener en cuenta, además, que el sistema incluye una serie de mecanismos de corrección que aumentan su complejidad y disminuyen su transparencia. Así, el primero y más importante de ellos es el ya mencionado “cheque británico”, una reducción de la contribución al sistema del Reino Unido, acordada en 1984, y que equivaldría a dos tercios de la diferencia entre su contribución (excluidos los recursos propios tradicionales) y lo que recibe del presupuesto. Este primer mecanismo de corrección es financiado por el resto de los Estados Miembros, si bien Alemania, Países Bajos, Austria y Suecia disfrutan a su vez de una reducción en sus contribuciones para la financiar el cheque británico. Además, a estos cuatro países se les aplicó un tipo de referencia del IVA reducido durante el periodo 2007-2013, y Países Bajos y Suecia disfrutaron de una reducción en sus contribuciones basadas en la RNB durante ese mismo periodo. En lo que a la situación actual se refiere, se mantiene aún vigente el mecanismo de corrección en favor de Reino Unido y su correspondiente financiación, así como los tipos de referencia reducidos del recurso IVA mencionados en las líneas anteriores y las reducciones brutas en la contribución anual basada en la RNB en favor de Dinamarca, Países Bajos, Suecia y Austria, a las que ya se ha hecho referencia en los capítulos anteriores, de forma que estas correcciones aumentan de manera muy importante la complejidad del cálculo de las aportaciones correspondientes a cada Estado Miembros y 30 European Parliament (2018): “Own resources of the European Union, reforming the EU´s financing system. 38 socaban enormemente la transparencia y simplicidad que deberían regir el sistema de recursos propios. Además, la estructura del sistema de recursos propios de la Unión Europea no ha sufrido modificaciones significativas desde finales de los años 80, cuando se introdujo el recurso basado en la Renta Nacional Bruta de los Estados. Así, aunque los componentes del sistema siguen siendo los mismos, si que se han producido importantes variaciones en el peso relativo de cada uno de ellos, de forma que recursos que inicialmente se introdujeron con el fin de estabilizar el sistema se han convertido hoy en la principal fuente de ingresos del presupuesto, acentuando la necesidad de llevar a cabo una reforma del sistema de recursos propios. Sin embargo, la implementación de reformas que solventen estos problemas resulta tremendamente complicada, pues la unanimidad necesaria para aprobar las Decisiones relativas a los recursos propios ha demostrado ser un obstáculo insalvable pues supone, de facto, un poder de veto de cada Estado Miembro. 4.2. La necesidad de una reforma En general, el sistema actual de recursos propios proporciona ingresos suficientes como para cubrir los gastos de la Unión Europea, sin embargo, una parte de la doctrina, así como instituciones tales como el propio Parlamento Europeo, han señalado que este sistema adolece de ciertos fallos. Concretamente, suele afirmarse que el sistema actual depende cada vez más excesivamente de las contribuciones de los Estados Miembros, y que esto tiene un impacto negativo en la vertiente del gasto del presupuesto comunitario así como en las posibilidades de reforma. Así, el Parlamento Europeo ha sido profundamente crítico con la configuración actual del Sistema de Recursos Propios, pues considera que es contraria a las disposiciones del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. Esto se debe a que el artículo 311 TFUE reconoce la autonomía financiera de la Unión, sin embargo, la mayor parte de los ingresos del presupuesto comunitario provienen actualmente de los recursos IVA y RNB, que son normalmente percibidos como contribuciones de los Estados, lo que tiene 39 efectos negativos sobre la elaboración del Presupuesto ya que propicia que las negociaciones se centren más en el equilibrio presupuestario de los Estados y en la localización geográfica de los gastos que en las políticas donde los recursos comunes de la Unión pueden ser más efectivos y eficientes. Además, el Parlamento ha denunciado en numerosas ocasiones la falta de transparencia que los mecanismos de corrección antes explicados introducen en el sistema. De esta forma, ya desde los años 90, el Parlamento ha llamado en repetidas ocasiones a realizar una reforma profunda del actual sistema con el objetivo de hacerlo más simple, transparente y justo a través de modificaciones como la introducción de nuevos recursos genuinamente propios, la reducción de la importancia relativa del recurso RNB o la eliminación de los mecanismos de corrección. De hecho, el Parlamento ha afirmado que lamenta que en la actualidad el porcentaje total de las contribuciones nacionales al presupuesto de la Unión, calculadas sobre la base de la RNB y a través del recurso IVA, representen alrededor del 83 por ciento 31 de los ingresos totales de la Unión, pues estas contribuciones son a menudo percibidas como una carga financiera mayor que los beneficios derivados de los ámbitos de gasto de la Unión. Ya en el año 2011, la Comisión Europea elaboró una propuesta de Decisión del Consejo con el objetivo de mejorar el funcionamiento del sistema, proponiendo la simplificación de este mediante la reforma del actual recurso IVA, la introducción de nuevos recursos y la remodelación del sistema de correcciones. Durante las negociaciones de este paquete de reformas, la mayor parte de los Estados Miembros en el Consejo se mostraron conscientes de la necesidad de simplificar el sistema de Recursos Propios, sin embargo, no todos fueron de la misma opinión y la unanimidad requerida para tomar decisiones a este respecto impidió que se pudieran acometer entonces reformas de importancia. De esta forma, en el largo debate sobre la necesidad de reforma del Sistema de Recursos Propios se han planteado una gran cantidad de propuestas, si bien se han ido configurando dos modelos claramente diferenciados: 31 Propuesta de resolución del Parlamento Europeo sobre la reforma del sistema de recursos propios de la Unión (2017/2053(INI)). 46 concepto de gastos administrativos y operativos. El principal motivo por el que se ha propuesto que estos ingresos pasen a ser una de las fuentes de financiación del presupuesto de la UE es su carácter equitativo y justo, así como su posible desarrollo futuro dado el carácter del euro de “moneda reserva” a nivel internacional. El problema que se plantea con este candidato a recursos propio es que no todos los Estados Miembro de la Unión Europea tienen el euro como moneda, de forma que la obtención de recursos por esta vía podría distorsionar la equidad del sistema. i. Impuesto europeo sobre los envases de plástico no reciclado: Se ha planteado la posibilidad de que los Estados Miembros paguen una contribución al sistema proporcional a la cantidad de residuos procedentes de envases de plástico no reciclado que generen, en línea con el objetivo medioambiental europeo de potenciar la economía circular. Se ha discutido, en particular, que esta aportación sea de 0,80 euros por cada kilo de residuos generado. Así, la introducción de nuevos recursos propios ayudaría a diversificar las fuentes de ingresos y reducir simultáneamente la importancia relativa del recurso RNB. De entre los candidatos descritos, los que tienen mayores posibilidades de pasar a formar parte del sistema son el recurso basado en el Impuesto de Sociedades, que recaudaría el 3 por ciento de los beneficios de las grandes compañías; el Régimen de Comercio de Derechos de Emisiones, que portaría al presupuesto comunitario el 20 por ciento de lo recaudado; el nuevo recurso basado en el IVA; y, por último, el impuesto sobre envases de plástico no reciclado, de forma que entre estas tres fuentes de ingreso la Comisión calcula que podría obtener hasta el 12 por ciento del total de los ingresos del MFP 2021 – 2027. 4. Asignación automática de futuros ingresos procedentes de la política europea al presupuesto: La Comisión ha propuesto que cualquier otro ingreso procedente de nuevas políticas comunitarias 47 pasaría, directamente, a integrar el presupuesto de la UE. Como ejemplo se mencionan los posibles ingresos obtenidos por el Sistema Europeo de Autorización e Información de Viajes (ETIAS). 5. Elevación del 0,09 por ciento de la RNB de los techos de recursos propios: Así, se incrementaría el techo para pagos hasta el 1,29 por ciento de la RNB europea con el objetivo de compensar los cambios a los que se enfrenta el presupuesto de la Unión, como son el descenso automático en la recaudación como consecuencia del Brexit o el incremento en el uso de instrumentos financieros garantizados por el propio presupuesto. De no producirse este incremento se reduciría el margen entre los techos de ingresos y de gastos, reduciendo las contingencias disponibles para hacer frente a gastos imprevistos que pueden surgir a lo largo del periodo que abarca el MFP. De esta forma, la aplicación de estas propuestas de reforma modificarían la actual arquitectura del Sistema de Recursos Propios, si bien dada su complejidad la aplicación de las mismas requerirá importantes cantidades de tiempo. En el gráfico 5 puede observarse como cambiaría la estructura de ingresos del presupuesto comunitario en el próximo MFP de aplicarse las reformas propuestas, concretamente la introducción de los nuevos candidatos a recursos propios con más posibilidades de prosperar, en base a las estimaciones elaboradas por la Comisión Europea. 48 Gráfico 5 Fuente: Elaboración propia a partir de datos del Servicio de Estudios del Parlamento Europeo y estimaciones de la Comisión Europea 34 . 34 COM(2018) 325. 71 58 15,8 15 11,9 14 6 4 2 1,3 1 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% 2018 2021-2027 Comparación entre ingresos 2018 y estimaciones 2021 - 2027 Otros recursos RCDE Recurso sobre la generación de residuos de plástico Recurso Impuesto de Sociedades Recurso IVA Recursos Propios Tradicionales Recurso RNB 49 5. Participación Española en el Sistema de Recursos Propios 5.1. España y la UE La aspiración española de unirse a la Comunidades Europeas, durante años frustrada por el incumplimiento de la condición democrática que se exigía para formar parte las mismas, se vio por fin satisfecha en 1985 con la firma del Tratado de Adhesión de Madrid y la integración efectiva el 1 de enero de 1986. Así, la incorporación de España a las Comunidades Europeas sirvió como estímulo para el mantenimiento de la democracia durante la transición y contribuyó a la consolidación de la misma en los años posteriores. Apenas tres años después de su adhesión, la moneda nacional española, la peseta, se incorporó al mecanismo de Cambios del Sistema Monetario Europeo, y España reafirmó su compromiso europeo suscribiendo en 1991 el Acuerdo Schengen, que supuso la eliminación de los controles fronterizos entre los Estados Miembros. Por su parte, al firma del Tratado de Maastricht en 1992 dotó a la Unión Europea de su actual denominación y comenzó a diseñar el camino para el establecimiento de una moneda común, y ese mismo año, durante la Cumbre de Edimburgo, se acordó la creación del Fondo de Cohesión europeo, con el objetivo de incentivar y llevar a cabo proyectos de medio ambiente, infraestructura y transporte en países con un nivel de renta inferior al 90 por ciento de la media Europea, de forma que España resultó ser una de las grandes beneficiadas por este Fondo, recibiendo desde entonces un enorme impulso para el desarrollo y la revitalización de sus regiones. Así, en enero de 2002 se implantó de manera exitosa la moneda común, el “euro”, cuya denominación, por cierto, fue acordada en Madrid en 1995, lo cual supuso la materialización efectiva de un proyecto unificador que aspiraba a la integración económica de todos los Estados Miembros, la Unión Económica y Monetaria. España ha desempeñado, en general, un papel activo en la construcción del proyecto europeo, pues ha participado en la negociación de tratados como el de Ámsterdam, el de Lisboa o el fallido Tratado Constitucional de 2004. Además, 50 ha actuado como conexión en las relaciones europeas con América Latina así como con la ribera sur del Mediterráneo, ha ostentado la Presidencia del Consejo hasta en cuatro ocasiones y son varios los españoles que han ocupado altos cargos en las instituciones europeas, entre las que se pueden contar la presidencia del Parlamento Europeo, la alta representación de Política Exterior y de Seguridad Común y comisarios dentro de la Comisión Europea. En resumen, la adhesión a la Unión Europea ha tenido grandes efectos económicos, sociales, culturales y políticos sobre España, pues ha contribuido a la llegada, desarrollo y consolidación de la democracia española, y la creación del mercado interior, el lanzamiento del euro y la recepción de abundantes fondos estructurales han ayudado de manera fundamental a modernizar la estructura económica y productiva de España, estabilizar su macroeconomía y avanzar en términos de cohesión social. Además, el fenómeno de integración que la participación en la Unión Europea supone ha permitido que España aumente desde su adhesión los flujos comerciales, de servicios, de personas, de capitales e incluso de conocimientos con otros estados, poniendo de manifiesto la necesidad de superar la noción tradicional de Estado-nación para hacer frente a los retos económicos, sociales, medioambientales y de seguridad a los que se enfrentan los países hoy en día. 5.2. Transferencias de la UE a España La integración de España en la Unión Europea supone, entre otras cosas, la existencia de flujos monetarios bilaterales, pues, por un lado, España contribuye a financiar las políticas de la Unión, y, por otro, recibe fondos en el marco del desarrollo de estas políticas. En términos generales podríamos clasificar las transferencias que recibe España por parte de la Unión en grandes bloques en función de la política para cuya ejecución se conceden, a saber, política de cohesión, política agraria y pesquera, incluyendo las ayudas de desarrollo rural y otras políticas que incluyen una gran cantidad de fondos e instrumentos dirigidos a materializar las políticas en materia de educación, I+D, inmigración, etcétera. Es necesario señalar, por otro lado, que un porcentaje importante de estas transferencias, especialmente aquellas relacionadas con políticas en materia de educación e I+D, son recibidas 51 directamente por los beneficiarios, sin pasar por el Tesoro Público, de forma que la Administración del Estado solo recibe información parcial sobre las mismas. Las inversiones financiadas por el presupuesto de la UE han tenido, sin duda, un elevado impacto macroeconómico desde 1986, pues España ha sido el país que históricamente más se ha beneficiado de las políticas de cohesión, si bien hay que señalar que la participación española en el total del gasto de esta política se ha reducido de forma considerable desde el MFP 2007-2013. Además, España también ha recibido préstamos procedentes tanto del Banco Europeo de Inversiones como del Fondo Europeo de Inversiones. De esta forma, España es, en el periodo 2014-2020, beneficiaria de los fondos FEDER, FSE, FEAGA, FEADER y FEMP, además de las transferencias correspondientes a la Estrategia 2020 y otros fondos en materia de inmigración o educación. Los importes que España ingrese en este periodo corresponden tanto a proyectos emprendidos en estos años como a proyectos aun en curso correspondientes a periodos de programación anteriores. Hay que tener en cuenta que en el año 2016 la Comisión publicó una reasignación de Fondos en base a la revisión de los importes totales asignados a cada Estado Miembro correspondientes a la política de cohesión contenida en la Decisión de ejecución (UE) 2016/1941. Desde las negociaciones del Marco Financiero Plurianual correspondiente a estos años, la situación de España es especialmente sensible, puesto que se situó entonces entre la situación de mantener la posición de beneficiario neto o convertirse en contribuyente neto. Así, las transferencias recibidas en 2019 alcanzarán los 12.439 millones de euros, lo que supone un 0,7 por ciento más que las recibidas en 2018. En concreto, los fondos que España recibirá este año procedentes del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) se reducirán hasta los 2.954 millones de euros, un 1,8 por ciento menos, y los procedentes del Fondo Social Europeo (FSE) se reducirán un 13,3 por ciento 35 . En lo que a la PAC respecta, la política agraria ha sido siempre especialmente importante para España. En el periodo financiero actual España 35 Europa Press (2019): “España vuelve a ser contribuyente neto de la UE con un saldo negativo de 1.176 millones en 2019”. Disponible en https://www.europapress.es/economia/macroeconomia-00338/noticia-espana-vuelve-sercontribuyente-neto-ue-saldo-negativo-1176-millones-2019-20190114141110.html. 52 es, sólo por detrás de Francia, el segundo beneficiario más importante de la PAC en cifras absolutas, recibiendo transferencias anuales de aproximadamente 6.400 millones de euros. En los últimos MFP se han llevado a cabo notables recortes en los fondos recibidos a través de la PAC, sin embargo, España podría ser uno de los países especialmente beneficiados por las reforma de la PAC para centrarla en la protección del medio ambiente, la competitividad de la pequeñas y medianas empresas agrícolas y la lucha contra el cambio climático y la desertización. De cara al próximo MFP, que abarcará el periodo 2021-2027, las negociaciones se plantean complicadas debido a la necesidad que tendrán los Estados, entre ellos España, de posicionarse ante una reforma del presupuesto, mientras que los recortes en la PAC y en la política de cohesión seguirán afectando a España. De esta forma, las futuras relaciones de España con el presupuesto comunitario dependerán, en gran medida, del diseño concreto de las políticas redistributivas así como de la futura financiación del presupuesto. 5.3. Aportaciones de España al Presupuesto de la Unión Europea España, como Estado Miembro de la Unión Europea, contribuye a la financiación de esta a través de aportaciones de recursos, pudiendo dividir tales aportaciones, en términos generales, en aportaciones al presupuesto general, principalmente compuestas por los recursos propios, y las aportaciones al Fondo Europeo de Desarrollo. Así, las aportaciones de España a la financiación del Presupuesto General se realizarían principalmente a través de sus aportaciones en concepto de recursos propios, pero adicionalmente se realizan también otras transferencias destinadas a financiar los gastos de interpretación de determinadas reuniones del Consejo, abonar indemnizaciones, multas o sanciones que puedan ser impuestas, financiar la participación española en el Fondo de Refugiados para Turquía o atender el pago de gastos financieros por intereses de demora consecuencia de retrasos en la puesta a disposición de recursos propios de la UE. 53 En términos globales, la aportación española al presupuesto de 2017 alcanzó la cuantía 11.151,18 millones de euros, a lo que habría que restarle la compensación por gastos de recaudación de los TOR. Esta cifra supone una disminución del 2,65 por ciento respecto de la cifra de aportaciones del año anterior, si bien, como puede observarse en el gráfico 5, la cuantía aportada por España durante los últimos años, en términos generales, se ha mantenido bastante constante, sin grandes variaciones interanuales. Gráfico 6 Fuente: Elaboración propia a partir de datos del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas Es interesante analizar estas aportaciones generales desglosándolas en los diferentes conceptos por los que España realiza aportaciones para financiar el presupuesto comunitario. En lo que a los recursos propios tradicionales se refiere, la evolución de este concepto viene determinada, por un lado, por el desarrollo de las importaciones y los derechos de aduana, y por otro por el importe a retener en concepto de compensación por los gastos de recaudación. Así, es necesario tener en cuenta la entrada en vigor en 2016 de la nueva Decisión de recursos 0 5000 10000 15000 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Aportación Global al Presupuesto UE Aportación Global menos gastos de recaudación Aportación Global 54 propios que modificó, con efectos retroactivos desde 2014, el porcentaje que retienen los Estados Miembros en concepto de gastos de recaudación de los recursos propios tradicionales, reduciendo este hasta el 20 por ciento. Como puede verse en el gráfico 7, las aportaciones de España al Presupuesto en concepto de recursos tradicionales aumentaron un 5,58 por ciento en 2017, superando los 1.989 millones de euros. Respecto al recurso propio basado en el IVA, la aportación española se incrementó un 17,29 por ciento en 2017 con respecto al año anterior, como consecuencia del incremento de la recaudación en nuestro país. En lo que al recurso basado en la RNB respecta, la aportación española se ve incrementada por la parte que corresponde a España financiar de las compensaciones reconocidas a determinados Estados Miembros, y que, formalmente, constituyen segundos tramos de la aportación por este recurso. De esta forma, se incluyen bajo esta rúbrica los pagos españoles correspondientes a la participación española en la compensación británica, las compensaciones temporales reconocidas a favor de Suecia y Países Bajos (hasta 2013), y, desde 2014, las reducciones brutas anuales temporales reconocidas a favor de Dinamarca, Países Bajos, Suecia y Austria. Así, la contribución española por este concepto alcanzaron en 2017 los 7.137 millones de euros, lo que sin embargo supone una reducción de casi el 8,7 por ciento respecto al ejercicio anterior. Al margen de las aportaciones por recursos propios, España realiza otras aportaciones cuyos conceptos ya han sido señalados. Entre estos conceptos está el de “prestación de servicios”, donde se incluyen los pagos dirigidos a financiar los gastos del servicio de interpretación, de forma que los Estados que lo deseen pueden sufragar parte del coste derivado del trabajo de los intérpretes. España, por ejemplo, abonó por este concepto 0,83 millones de euros en 2017, si bien en los años 2010 y 2012 no realizó ningún pago a este respecto. Otra partida sería la destinada a recoger las aportaciones para el pago de indemnizaciones, multas y sanciones. Si bien España no ha tenido que abonar sanciones o multas ni en 2015 ni en 2017, en años como 2013 ha llegado a pagar casi 30 millones de euros en este concepto. En los ejercicios 2016 a 2018, se incluyeron en el presupuesto de la Unión Europea aportaciones al Fondo de Refugiados para Turquía, de forma que 55 España ha contribuido aportando más de 45 millones de euros en 2016 y más de 67 millones en 2017, a la espera de los datos oficiales relativos a 2018. Por último habría que hablar del concepto destinado a recoger los intereses de demora que pudieran ser impuestos por el incumplimiento de los plazo a la hora de realizar los pagos que a los Estados correspondan, concepto por el que España ha realizado tradicionalmente aportaciones muy bajas o incluso nulas, si bien en el año 2017 ingresó más de 22 millones por este concepto, como consecuencia de la resolución de expedientes sobre recursos propios tradicionales. Gráfico 7 Fuente: Elaboración propia a partir de datos del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas En el gráfico 6 podemos observar cómo han evolucionado las aportaciones de España al presupuesto comunitario en los últimos 10 años así como los cambios en la importancia relativa de los conceptos en que se dividen tales aportaciones, de forma se puede apreciar una tendencia ligeramente creciente en el cómputo total de las aportaciones desde 2007, si bien los 0,00 2.000,00 4.000,00 6.000,00 8.000,00 10.000,00 12.000,00 14.000,00 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Desglose de las aportaciones de España al Presupuesto UE Recurso IVA Recurso RNB Recursos Tradicionales Otras Aportaciones Total 62 6. Conclusiones Como se ha podido observar a lo largo de este trabajo, la Unión Europea es una entidad supranacional sui generis, con características notablemente diferentes a las de otros organismos internacionales de integración, y el diseño de su sistema presupuestario no hace sino reflejar esta peculiaridad, pues pretende darle a la Unión una autonomía financiera de la que no gozan otras entidades supranacionales. Así, uno de los elementos fundamentales del sistema, y especialmente de esta autonomía financiera, son los Recursos Propios, pues la existencia de una serie de recursos económicos originaria y directamente pertenecientes a la Unión le otorgan a esta, en teoría, una gran capacidad para el ejercicio de sus competencias de manera autónoma, sin una excesiva influencia de los Estados Miembros y sus intereses nacionales. Sin embargo, como también ha podido observarse, el Sistema de Recursos Propios ha evolucionado hasta estar sostenido mayoritariamente por aquellos recursos considerados como “aportaciones nacionales”, pues recursos como el basando en la Renta Nacional Bruta de los Estados, que debía servir únicamente para equilibrar el presupuesto, son hoy la principal fuente de ingresos del mismo, lo cual hace que las negociaciones presupuestarias estén fuertemente marcadas por la defensa de los intereses nacionales por parte de los Estados Miembros y dificulta el desarrollo de políticas a nivel comunitario, donde el gasto de la Unión Europea podría ser especialmente eficiente. Así, el sistema de recursos propios adolece actualmente de una importante falta de equidad y transparencia, debida tanto a esta excesiva importancia de los recursos considerados “contribuciones nacionales” como a la existencia de mecanismos de corrección en favor de determinados Estados Miembros y de una excesiva presión contributiva en detrimento de otros, como es España, lo que aumenta las desigualdades entre los Estados y socaba la simplicidad del sistema, comprometiendo la sostenibilidad del mismo. Como se ha visto, determinados Estados aportan al presupuesto el equivalente a un porcentaje de su PIB mucho mayor que otros, sin que este mayor esfuerzo relativo se base en una mejor situación económica o se traduzca en mayores transferencias en lo que a los gastos se refiere. Esta es, por ejemplo, la situación actual de España, cuyo esfuerzo relativo es, como se ha dicho, casi 63 el doble que el realizado por el Reino Unido, y, sin embargo, ha visto reducidas las transferencias que recibe hasta convertirse en contribuyente neto. De esta forma, se hace patente la necesidad de llevar a cabo una reforma profunda de la actual arquitectura del Sistema de Recursos Propios, para avanzar hacia un diseño que garantice la transparencia, equidad y autonomía financiera hoy perdidas, a través de la introducción de nuevos recursos genuinamente propios y de la eliminación de los complejos mecanismos de corrección actualmente vigentes. Sin embargo, los intereses propios de cada país, la necesaria unanimidad para la toma de acuerdos y los complejos retos a los que debe enfrentarse la Unión Europea en los próximos meses, como es la salida del Reino Unido, aunque son una oportunidad para implementar de una vez por todas algunas de las reformas referidas, podrían poner en peligro las negociaciones y desplazar a un segundo plano la discusión sobre una reforma más que necesaria para garantizar el desarrollo de la Unión en los próximos años y evitar el avance de los movimientos políticos euroescépticos. Como se ha dicho, España puede y debe jugar un papel clave en tales negociaciones pues, el hecho de convertirse en un Estado contribuyente neto hace que la forma en que el presupuesto de la Unión se financie en los años venideros le afecte de forma especialmente directa, y tales negociaciones pueden ser una gran oportunidad para consolidar su posición en Europa, aumentar su influencia en las instituciones de Bruselas y defender sus intereses a la vez que se muestra como uno de los Estados líderes de un proyecto que, con una fórmula de financiación adecuada, aún tiene mucho que ofrecer a los países que de él forman parte. 64 7. Bibliografía - Benedetto, G. y Milio, S. (2012): “European Union Budget Reform: Institutions, Policy and Economic Crisis”, Palgrave Macmillan, Londres. - Bromley, S. (2001): “Governing the European Union”, SAGE Publications Ltd, Londres. - Calvo Hornero, A. 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