El acusador popular: enfoque legal y jurisprudencial

Facultad de Derecho Grado en Derecho EL ACUSADOR POPULAR Enfoque legal y jurisprudencial Presentado por: Marta Campo Gonzalo Tutelado por: Nicolás Cabezudo Rodríguez Valladolid, 17 de junio de 2019 2 RESUMEN El presente trabajo tiene por objeto el análisis de la figura del acusador popular en el sistema procesal español. En primer lugar se muestra cuál ha sido su evolución histórica hasta su reconocimiento en la Ley de Enjuiciamiento Criminal de 1882 y en la Constitución de 1978. A continuación, el grueso del trabajo se dedica a describir su configuración vigente, tanto legal como jurisprudencial: reconocimiento constitucional, concepto, naturaleza y fundamento, requisitos para su ejercicio, intervención en el proceso penal, y límites jurisprudenciales a su ejercicio centrándonos en tres casos de reciente actualidad. Por último se aborda la cuestión de su reforma, haciendo referencia a las dos propuestas presentadas hasta la fecha. ABSTRACT The present essay has for its object the analysis of the figure of the popular accuser in the Spanish procedural system. First of all, it shows what has been its historical evolution until its recognition in the Criminal Procedure Act of 1882 and the Constitution of 1978. Then, the bulk of the work is devoted to describing its current configuration, both legal and jurisprudential: constitutional recognition, concept, nature and foundation, requirements for its exercise, intervention in the criminal process, and jurisprudential limits to its exercise focusing on three recent cases. Finally, it address the question of its reform, making reference to the two proposals presented to date. KEY WORDS Acusación popular, proceso penal, acción popular, LECrim, límites. 3 ÍNDICE 1. INTRODUCCIÓN………………………………………………………………5 2. ORIGEN Y EVOLUCIÓN HISTÓRICA……………………………………….7 2.1. ACCIÓN POPULAR EN EL DERECHO ROMANO…………………8 2.2. ACCIÓN POPULAR EN EL DERECHO ESPAÑOL…………………9 3. RECONOCIMIENTO CONSTITUCIONAL Y REGULACIÓN………………12 4. RÉGIMEN GENERAL…………………………………………………………..14 4.1. CONCEPTO Y CARACTERÍSTICAS…………………………………..14 4.2. ACCIÓN POPULAR Y ACCIÓN PÚBLICA…………………………...15 4.3. DISTINCIÓN RESPECTO DE LA ACUSACIÓN PARTICULAR Y ACUSACIÓN PRIVADA………………………………………………..16 4.4. NATURALEZA JURÍDICA……………………………………………..19 4.4.1. Derecho constitucional………………………………………….....19 4.4.2. Configuración legal………………………………………………...20 4.5. FUNDAMENTO………………………………………………………...20 5. REQUISITOS…………………………………………………………………….21 5.1. REQUISITOS OBJETIVOS……………………………………………..21 5.1.1. Ámbito ordinario…………………………………………………..21 5.1.2. Exclusiones………………………………………………………...22 5.1.3. Responsabilidad civil…………………………………………….....25 5.2. REQUISITOS SUBJETIVOS…………………………………………….27 5.2.1. Personas físicas…………………………………………………….27 5.2.2. Personas jurídicas…………………………………………………..33 4 5.3. REQUISITOS FORMALES…………………………………………..37 5.3.1. Querella………………………………………………………....37 5.3.2. Fianza…………………………………………………………...38 5.3.3. Postulación……………………………………………………...40 6. INTERVENCIÓN EN EL PROCESO PENAL………………………………42 6.1. INSTRUCCIÓN……………………………………………………….42 6.2. FASE INTERMEDIA…………………………………………………43 6.3. JUICIO ORAL………………………………………………………...43 6.4. COSTAS……………………………………………………………….45 6.4.1. Condena en costas al acusado…………………………………...45 6.4.2. Condena en costas del acusador popular………………………...46 7. LÍMITES JURISPRUDENCIALES…………………………………………….48 7.1. CASO BOTÍN…………………………………………………………48 7.2. CASO ATUTXA……………………………………………………….50 7.3. CASO NÓOS…………………………………………………………..52 8. PROPUESTAS DE REFORMA………………………………………………..54 8.1. ANTEPROYECTO DE LA LECRIM DE 2011………………………54 8.2. PROPUESTA DE TEXTO ARTICULADO DE LA LECRIM DE 2013……………………………………………………………………..57 9. CONCLUSIONES………………………………………………………………61 10. BIBLIOGRAFÍA………………………………………………………………...65 5 1. INTRODUCCIÓN El presente trabajo tiene por objeto el estudio de la figura del acusador popular: qué posición ocupa en nuestro ordenamiento jurídico y cómo ha sido modulado por la jurisprudencia. De entrada hay que advertir que unas de las principales características del sistema procesal español es que la acción penal es pública, lo que significa que puede ser ejercitada por cualquier ciudadano con independencia de que haya resultado o no ofendido por el delito. Se trata de un sistema original en comparación con los países de nuestro entorno, donde la acción penal está monopolizada por el Ministerio Fiscal (p.ej Francia, Alemania o Italia), o donde tradicionalmente está reservada exclusivamente a los ciudadanos (p.ej Reino Unido 1 ). Esta característica de nuestro sistema se fundamenta en la tradicional desconfianza hacia la figura del Ministerio Fiscal como defensor del interés público. En efecto, la consideración del Ministerio Público como un órgano burocrático, constitucionalmente adscrito al Poder Ejecutivo, puede suscitar dudas sobre el efectivo cumplimiento de su deber de “promover la acción de la Justicia”, en particular cuando se trata de delitos teñidos de tintes políticos. En este contexto la acusación popular se erige como una garantía adicional, una forma de contrapeso de su actuación, que elimina los “riesgos” que supondría atribuir a dicho órgano el monopolio de la acción penal. Sin embargo no es esta la función que cumple la acusación popular en nuestros días. La práctica revela una proliferación de su uso, en principio excepcional, para conseguir fines distintos a los que le son inherentes. En este sentido desatacan asociaciones y personas que han encontrado en esta figura el instrumento ideal para defender intereses propios – principalmente políticos y electoralistas–, llegando a convertirse en auténticos “profesionales” de la acción popular. Este uso torticero, unido a la ausencia de una regulación más completa, ha hecho surgir la necesidad de modificar su regulación en orden a clarificar sus requisitos, contenido y límites. No obstante, todas las propuestas de reforma planteadas hasta el momento se han visto frustradas, lo que deja abierta la puerta al futuro de dicha institución. 1 No obstante hay que advertir que en los últimos años, la mayor parte de las acusaciones han corrido a cargo de la Fiscalía de la Corona -Crown Prosecution Service-, que ha relegado a un segundo plano a la acusación popular. 6 Las siguientes páginas tratan de explicar cuál es el enfoque legal y jurisprudencial de la acusación popular. Para ello, en primer lugar, se describe la evolución que ha tenido esta figura a lo largo de la historia, centrándonos especialmente en dos periodos: el Derecho romano, y, dentro del Derecho español, la etapa de la Codificación. Esta etapa culminó con la aprobación de la Ley de Enjuiciamiento Criminal de 1882, aún vigente, donde se reconoce expresamente la posibilidad que tiene cualquier ciudadano español de ejercitar la acción penal, sin necesidad de haber sido ofendido por el delito. Esta normativa constituye la principal fuente de regulación en la materia, a la que se unen, según se explica en el capítulo tercero, la Constitución Española de 1978 y la Ley Orgánica del Poder Judicial. A continuación, en el capítulo cuarto, se recoge el régimen general de esta acción, en particular, su concepto y características, y las notas que la diferencian respecto de la acción particular y la acción privada. También en este capítulo se explica cuál es su naturaleza jurídica y su fundamento, llegando a la conclusión de que se trata de un derecho constitucional de configuración legal fundamentado en la participación del pueblo en la Justicia en el marco de un Estado democrático y social. El capítulo quinto se refiere a los requisitos exigidos para el ejercicio de esta acción, que se clasifican en tres categorías: objetivos, subjetivos y formales. Los requisitos objetivos tratan de delimitar el ámbito material de la acción popular, indicando en qué casos se prohíbe su utilización en atención al tipo de delito, a la jurisdicción, o al cargo desempeñado por el acusado. Los requisitos subjetivos tratan de identificar qué personas están legitimadas para constituirse como acusadoras populares, centrándonos fundamentalmente en tres aspectos: el requisito de la nacionalidad española, los supuestos de exclusión, y la admisibilidad de su ejercicio por personas jurídicas, en particular, personas jurídico-públicas. Por último, los requisitos formales aluden a la necesidad de formular querella, prestar fianza, y actuar por medio de Abogado y Procurador. El capítulo siguiente está dedicado a la intervención del acusador popular en las distintas fases del proceso penal – instrucción, fase intermedia, y juicio oral –. Asimismo se aborda el tema de las costas procesales, distinguiendo dos supuestos: la inclusión de las costas del acusador popular en la condena del acusado, y la condena en costas de la acusación popular por obrar con temeridad o mala fe. El capítulo séptimo constituye un repaso de la jurisprudencia más reciente del Tribunal Supremo relativa a la interpretación del art. 782 LECrim, esto es, a la posibilidad de pasar a la fase de juicio oral por la simple petición del acusador popular, a pesar de la petición de sobreseimiento solicitada por el Ministerio Fiscal, y, en su caso, por el acusador particular. 7 En concreto se estudian tres sentencias – Botín, Atutxa, y Nóos – donde, como se verá, la solución del Alto Tribunal es distinta debido a la falta de identidad entre los supuestos fácticos de las mismas. En el capítulo octavo se exponen las principales propuestas de reforma que ha presentado el Gobierno en los últimos años, y que como ya se ha mencionado anteriormente, han resultado fracasadas: el Anteproyecto de la LECrim de 2011; y la Propuesta de Texto Articulado de la LECrim de 2013. Finalmente, se recoge una lista de las conclusiones que se han obtenido a lo largo del trabajo. 2. ORIGEN Y EVOLUCIÓN HISTÓRICA La posibilidad de ejercitar la acción penal sin ser el perjudicado por el delito no es una novedad de nuestro sistema, sino que hunde sus raíces en la Edad Antigua. A continuación mostraremos cuál ha sido la evolución normativa de la acusación popular tomando como referencia la tesis de PÉREZ GIL 2 , para terminar con una breve reseña sobre nuestra todavía vigente Ley de Enjuiciamiento Criminal de 1882. La figura del acusador popular estaba ya presente en los primeros Códigos de leyes. Destaca por ejemplo el Código de Hammurabi (1750 a. de. C), donde se reconocía legitimación a cualquier ciudadano para denunciar ciertos delitos públicos, reconocimiento que iba acompañado de un mecanismo que protegía al acusado frente a denuncias falsas: la ley del Talión, consistente en aplicar al acusador falso la misma pena que al acusado. En la cultura jurídica griega también existían “acciones populares”, nacidas durante el Gobierno de Solón y cuyo fundamento lo encontramos en los textos filosóficos de PLATÓN y ARISTÓTELES. El primero se refiere en Las Leyes a dos tipos de tribunales: uno para defender los intereses del ofendido, y otro para defender los intereses comunitarios en aquellos casos en los que el Estado se haya podido ver perjudicado. Por su parte el Estagerita, en línea con su afán democrático, entendía la acción popular como un instrumento para debilitar al tercero poderoso permitiendo a cualquier ciudadano defender los derechos del prójimo. 2 JULIO PÉREZ GIL, La acusación popular, Valladolid, 1997, págs. 15 – 107. 8 2.1. Acción popular en el Derecho romano El germen de la acción popular en Roma se encuentra en la Lex Calpurnia (149 a. de C), que supuso la atribución quivis ex populo del derecho de acusar 3 . De esta forma se abandonaba el sistema de la vindicta privada o familiar, dando un paso importante en la publicitación del proceso penal. El fundamento de este derecho no era el ideal democrático, sino la pax pública romana: toda la sociedad tenía derecho a la paz pública, por lo que la comisión de un delito perjudicaba a toda la sociedad que como tal estaría legitimada para acusar, estableciéndose no obstante ciertas limitaciones que duran hasta nuestros días (p.ej el delito privado de injurias). En cuanto a las garantías, la acusación calumniosa se sancionaba con la pena del Talión, al igual que en el Código de Hammurabi, y a partir de la Ley Remnia también se sancionaba con la declaración de infamia 4 . Determinados sujetos se veían privados de la facultad de acusar quivis ex populo, a saber: los no ciudadanos, las mujeres, los menores, los tachados de infamia, los que fuesen parte acusada en otro proceso, los que estuviesen unidos al acusado por determinados lazos de parentesco, entre otros. Este derecho de acusar desembocó en la actio popularis, cuya titularidad correspondía al populus 5 . PÉREZ GIL distingue dos categorías de acciones:  Las acciones populares pretorias y edilicias, que eran acciones personales fundadas en la infracción de edictos. La legitimación se atribuía con carácter preferente a quien tuviera un interés directo en el asunto, pero, subsidiariamente, se permitía su ejercicio a cualquier ciudadano. Se consideraban acciones de este tipo, entre otras, la Actio edilicia de feris (para los casos de tenencia de animales peligrosos) o la Actio de sepulchro violato (para los casos de violación de sepulcros). 3 PÉREZ GIL, La acusación popular, op.cit., pág. 19. 4 La declaración de infamia suponía la pérdida de honorabilidad o reputación entre la sociedad. De manera que aunque no conllevaba una sanción formal, en la práctica limitaba al ciudadano en su esfera social y jurídica al no poder desempeñar cargos públicos, ni ejercer el cargo de tutor o curador, ni votar en los comicios. 5 D. 47, 23, 1 (PAULO 8 ad. Ed.): “Eam popularem actionem dicimus, quae suum ius populi tuetur” (“Llamamos acción popular a la que ampara el derecho propio del pueblo”). 9  Las acciones populares nacidas de leyes y de senadoconsultos, que eran acciones con cuyo ejercicio se defendía el interés de la colectividad. Por eso, aunque formalmente no se denominaban “populares”, no cabe duda de su inclusión en esta categoría. 2.2. Acción popular en el Derecho español El sistema acusatorio español hunde sus raíces en el Derecho romano, por lo que también existía la figura del acusador popular. El primer texto en reconocer expresamente esta institución fue el Fuero Real de ALFONSO X, si bien su regulación más completa se encuentra en Las Partidas. En concreto es la Ley II del Título I de la Séptima Partida la que establece que “Acusar puede todo hombre a quien no le es prohibido por las leyes de este libro nuestro” 6 . Y a continuación se recoge una larga lista de exclusiones: mujeres, menores de 14 años, administradores de Justicia, infames, clérigos, esclavos, hermanos entre sí, el siervo respecto de su señor, etc. Sin embargo, en nuestro Derecho castellano la acción popular tuvo escaso éxito. Algunos de los factores que explican esta decadencia son:  En primer lugar, por la posibilidad iniciar el proceso por otras vías. En efecto, junto a la acusación estaban también la denuncia y la pesquisa. La primera originaba el denominado proceso acusatorio, mientras que las dos últimas daban lugar al proceso inquisitivo 7 .  En segundo lugar, por las exigencias formales que se imponían al acusador popular. Éste estaba obligado a formular su acusación por escrito mediante una carta de acusación en la que debía constar el nombre del acusador, del acusado y del juez 8 ; a lo que se añadía el requisito de la inscriptio, esto es, el compromiso de asumir la misma pena que se pedía para el acusado en caso de que este fuese absuelto. 6 L. 2, T.I, P.VII. Disponible en http://www.biblioteca.org.ar/libros/130949.pdf 7 FRANCISCO TOMÁS y VALIENTE., El Derecho Penal de la Monarquía Absoluta (s. XVI, XVII y XVII), Madrid, 1969, op.cit., pág. 157. 8 L. 14, T.I, P.VII. Disponible en http://www.biblioteca.org.ar/libros/130949.pdf 16  Mientras que la vertiente cuantitativa interpreta la publicidad de la acción en el sentido de que su ejercicio corresponde al pueblo, al conjunto de los ciudadanos. La primera postura es válida para sistemas como el italiano, francés o alemán, donde el ejercicio de la acción penal se atribuye en exclusiva al Ministerio Fiscal. Sin embargo, en el sistema procesal español no cabe duda de que la acción popular encaja dentro de la segunda corriente, tal como se desprende de la interpretación sistemática de la LECrim, y en especial, del propio art. 101 LECrim, que después de afirmar el carácter público de la acción penal añade que “todos los ciudadanos” podrán ejercitarla. En este sentido el TS, en sus primeras sentencias 21 decía que “el adjetivo popular, aplicado a dicha acción, tiene el mismo valor que el de pública de que se vale el art. 101 de la LECrim”. 4.3. Distinción respecto de la acusación particular y acusación privada La acusación popular difiere en gran medida de la acusación particular y de la acusación privada, tanto por su ámbito subjetivo y fundamento constitucional, como por su ámbito objetivo y los requisitos formales aplicables a una y otra. La acusación particular es la que ejercita el ofendido, por lo tanto se diferencia del acusador popular en la relación o vínculo que guarda con el delito. Otra diferencia la encontramos en su fundamento constitucional. En efecto, como vimos anteriormente, el derecho al ejercicio de la acción popular no es un derecho fundamental, pues se reconoce en el art. 125 CE, y en consecuencia no es susceptible de amparo en sí mismo 22 . Sin embargo el derecho al ejercicio de la acción particular se fundamenta en el art. 24.1 CE, que en tanto derecho fundamental, puede ser objeto de un recurso de amparo ante el TC 23 . 21 STS de 28 de enero de 1888, JC 1888, sentencia nº 86, op.cit., pág.174. 22 Ello sin perjuicio de la posibilidad que tiene el acusador popular de solicitar el amparo indirectamente, sosteniendo que mediante la defensa del bien común está defendiendo también un interés legítimo propio (STC 62/1983, de 11 de julio). 23 De hecho, el derecho a la tutela judicial efectiva es el derecho fundamental que más se alega en la interposición de recursos de amparo, lo que ha obligado al TC a restringir los criterios de admisión a aquellos recursos que realmente merezcan un pronunciamiento por su parte. 17 Pero además, mientras la acción particular puede ser ejercitada por los ciudadanos extranjeros y por las personas jurídicas, la acción popular solo la pueden ejercitar los ciudadanos españoles que no estén incursos en las situaciones que exclusión que prevé la ley. En cuanto al ámbito objetivo, la acción particular cabe en relación con los delitos públicos y semipúblicos, quedando excluidos los delitos privados. Esto mismo es extrapolable a la acusación popular, si bien no todos los autores admiten su ejercicio en los delitos semipúblicos. Siguiendo con el ámbito objetivo otra diferencia es que el acusador popular solo puede ejercitar la acción penal, mientras que el acusador particular goza además de la acción civil, tal como establece el art. 110 LECrim. Finalmente y en lo que se refiere a los requisitos formales, estos son más flexibles para el acusador particular que para el acusador popular, una diferencia que se explica por el vínculo más estrecho que une a aquel con el delito, ya antes mencionado. En efecto, el acusador particular no está obligado a formular querella para constituirse en parte activa del proceso, pues puede hacerlo por medio del denominado ofrecimiento de acciones al que se refiere el art. 109 LECrim 24 , siempre que sea antes del trámite de calificación del delito 25 . Además, el acusador particular está exento de prestar fianza, que es un requisito que el art. 280 exige con carácter general para “el particular querellante” pero del que está eximido el ofendido del delito 26 . 24 En el procedimiento abreviado este ofrecimiento de acciones se regula en el art. 761.2 LECrim 25 El art 110 LECrim fija el trámite de calificación del delito como momento preclusivo para mostrarse parte en la causa. Por tanto, en el procedimiento ordinario deberá realizarse antes del escrito de calificación provisional (art. 649 LECrim); en el procedimiento abreviado, antes del escrito de acusación (art. 780 LECrim), y en el procedimiento por juicio rápido, antes del auto de apertura dl juicio oral (art. 800 LECrim). 26 Así lo dispone el art. 281 LECrim, que además exime a sus herederos o representantes legales; en los delitos de asesinato o de homicidio, al cónyuge del difunto y demás allegados; y a las asociaciones de víctimas y personas jurídicas a las que la ley reconoce legitimación para defender los derechos de las víctimas siempre que el ejercicio de la acción penal hubiera sido expresamente autorizado por la propia víctima. Ahora bien, a continuación señala que los extranjeros solo estarán exentos cuando así les corresponda en virtud de tratados internacionales o por el principio de reciprocidad. De manera que el acusador popular extranjero que no reúna alguna de estas dos condiciones, aunque sea ofendido por el delito, estará obligado a prestar fianza. 18 Respecto a la acusación privada, esta es la que ejercita el ofendido en los procesos penales por delitos privados; es decir, perseguibles solo a instancia de parte. En cuanto a los requisitos subjetivos, a diferencia de la acción popular donde cualquier ciudadano está legitimado para su ejercicio, en la acción privada solo está legitimado el ofendido o, en su caso, su representante legal (art. 215 CP). En estos casos se excluye el ejercicio de la acción por parte del acusador popular y del Ministerio Fiscal 27 , lo que nos permite afirmar que el acusador privado es la parte necesaria y única. No obstante y a modo de excepción, el Ministerio Fiscal podrá actuar de oficio en dos casos: a) cuando el ofendido sea menor de edad, persona con discapacidad necesitada de especial protección o desvalida (art 105 LECrim), b) cuando la ofensa se dirija contra funcionario público, autoridad o agente de la misma sobre hechos concernientes al ejercicio de sus cargos (art 215 CP). Por lo que se refiere al ámbito objetivo, el ejercicio de esta acción se limita únicamente a los delitos privados, que principalmente son los de injuria y calumnia. Así lo establece el art. 215.1 CP, del que se deduce que la ofensa tiene que haberse dirigido contra particulares, ya que si se dirige contra funcionarios o autoridades en el ejercicio de sus funciones, el Ministerio Fiscal puede actuar de oficio. En cambio, el ámbito objetivo de la acusación popular comprende los delitos públicos en todo caso, y los semipúblicos según la vertiente doctrinal, pero en ningún caso los delitos privados. Respecto de los requisitos formales, la acción privada coincide con la acción popular en la necesidad de formular querella. Sin embargo se diferencia de ella en que la querella debe ir acompañada de dos requisitos de procebilidad adicionales: la certificación que acredite haberse celebrado o intentado el acto de conciliación entre querellante y querellado (art. 278 y 808 LECrim) y, si la injuria o calumnia se hubiese vertido en juicio, la licencia del Juez o Tribunal que hubiera conocido de aquel (art. 215.2 CP). Por último, otra diferencia a destacar es que el acusador privado, en cuanto ofendido por el delito, está eximido de prestar fianza. 27 El art 105 fine dispone que “En los delitos perseguibles a instancias de la persona agraviada también podrá denunciar el Ministerio Fiscal si aquélla fuere menor de edad, persona con discapacidad necesitada de especial protección o desvalida”. 19 4.4. Naturaleza jurídica El derecho a ejercitar la acción popular es un derecho constitucional de configuración legal. 4.4.1. Derecho constitucional El derecho a ejercitar la acción popular está reconocido en el art. 125 CE, lo que significa que no es un derecho fundamental y por consiguiente no goza de la protección reforzada del recurso de amparo. No obstante ello no ha sido óbice para que el Tribunal Constitucional haya reconducido este derecho al derecho fundamental previsto en el art. 24 CE, esto es, el derecho a la tutela judicial efectiva. La base argumental de esta doctrina es que el carácter de fundamental no depende de la ubicación sistemática del derecho en cuestión, sino de su conexión material con otros derechos. En este sentido cabe destacar la STC 62/1983, de 11 de julio, donde se dice que “cuando un miembro de la sociedad defiende un interés común sostiene simultáneamente un interés personal, o, si se quiere desde otra perspectiva, que la única forma de defender el interés personal es sostener el interés común” 28 . Por lo tanto, dado que es una manifestación del derecho a la tutela judicial efectiva, sería posible aplicar al acusador popular las garantías previstas en el segundo apartado del art. 24. El único presupuesto para ello es que se alegue un interés legítimo y personal que pueda ser calificado de “interés subjetivo”, pues de lo contrario “la acción popular ejercitada sólo podría acogerse a la protección del art. 24.1 CE en su dimensión material, cuya protección, únicamente abarca la genérica proscripción de las resoluciones puramente arbitrarias o manifiestamente irrazonables o incursas en error patente” 29 . Esta interpretación según la cual el derecho a la acción popular se halla incardinado en el art. 24 CE ha sido acogida con éxito por la doctrina 30 . Sin embargo también existe jurisprudencia contradictoria. Uno de los ejemplos más recientes es la STS de 17 de diciembre de 2007 31 , popularmente conocida como “Sentencia Botín”, donde se dice que “la expresión derechos fundamentales es, en principio, aplicable a los reconocidos en el Capítulo segundo del Título I y que, según el art. 53.2. CE gozan de la protección especial del recurso de amparo. Consecuentemente, el derecho del art. 125 no sería un derecho fundamental, aunque quien ejerza el derecho 28 STC 62/1983, de 11 de julio. FJ 2. 29 STC 79/1999, de 26 de abril. FJ 2. 30 VICENTE GIMENO SENDRA, “La acusación popular”, Revista del Poder Judicial, núm. 31. 1993, op.cit., pág. 89 y 90. y FERNANDO GRANDE-MARLASKA GÓMEZ, “La acción popular-la acusación particular”, Cuadernos Penales José María Lidón, núm. 7, 2010, op.cit., pág.239. 31 STS 1045/2007 de 17 de diciembre. FJ 1. 20 de la acusación popular tenga como parte procesal los derechos que la constitución les acuerda como tales, especialmente el del art. 24.1 CE”. 4.4.2. Configuración legal Los artículos que reconocen el derecho a la acción popular no establecen cuál es su régimen jurídico, sino que requieren de un desarrollo legislativo.  Art. 125 CE: “Los ciudadanos podrán ejercer la acción popular (…) en la forma y con respecto a aquellos procesos penales que la ley determine”.  Art. 101 LECrim: “La acción penal es pública. Todos los ciudadanos españoles podrán ejercitarla con arreglo a las prescripciones de la Ley”.  Art. 19.1 LOPJ: “Los ciudadanos de nacionalidad española podrán ejercer la acción popular, en los casos y formas establecidos en la ley”. No obstante en la práctica, a falta de una ley específica que regule esta materia, ha tenido que ser la jurisprudencia la que determine su contenido, requisitos y límites. 4.5. Fundamento La doctrina siempre ha discutido acerca del fundamento de esta figura, distinguiéndose dos vertientes.  Por un lado hay quien entiende la acción popular como un instrumento democrático que permite al ciudadano participar activamente en la Administración de Justicia.  Mientras que otro sector doctrinal considera que el fundamento se halla en el recelo o suspicacia hacia el Ministerio Fiscal, con el peligro que supondría atribuir a este órgano el monopolio de la defensa de los intereses públicos, especialmente cuando se trata de delitos sensibles al poder ejecutivo, principalmente delitos de corrupción. Esta discusión quedó zanjada – al menos de momento – por el Tribunal Supremo en su Sentencia 1045/2007 – Caso Botínen la que el Alto Tribunal, discrepando con la sentencia recurrida y con las acusaciones populares -que eran partidarias de la segunda 21 vertiente-, se decanta por la primera al afirmar que “el fundamento de la acción popular en nuestro ordenamiento jurídico es otro. Aunque la acción popular no sea un elemento esencial de la noción de Estado Democrático de Derecho, lo cierto es que la participación ciudadana en la administración de justicia mediante la acción popular es una manifestación del principio democrático y debe ser entendida como un medio funcional para garantizar esa participación de los ciudadanos en el proceso penal.” 5. REQUISITOS 5.1. Requisitos objetivos 5.1.1. Ámbito ordinario Presupuesto fundamental para poder ejercitar la acción penal es que se hayan cometido unos hechos con apariencia delictiva, es decir, hechos que sean subsumibles en alguno de los tipos penales que contempla el Código Penal. Sin embargo, y tratándose de la acción popular, esta es una condición necesaria pero no suficiente, porque además se requiere que ese delito sea público, es decir, perseguible de oficio. La mayoría de los delitos previstos en nuestro ordenamiento son de carácter público, y su fundamento se encuentra en el perjuicio que su comisión ocasiona a la sociedad en su conjunto: como toda la sociedad resulta perjudicada, el Estado y cualquiera de sus ciudadanos puede iniciar el proceso. El TS, en la sentencia Atutxa 32 , delimita el ámbito de intervención del acusador popular al disponer que el ámbito donde despliega su “función genuina” es el de los delitos que afecten “a bienes de titularidad colectiva, de naturaleza difusa o de carácter metaindividual”, que son aquellos en los que la visión del Ministerio Fiscal no tiene por qué ser compartido por cualquier persona física o jurídica. Por lo que se refiere a los delitos semipúblicos –aquellos que solo son perseguibles previa denuncia o querella del ofendido, pero en los que una vez cumplido este requisito es posible la actuación del Ministerio Fiscalexisten posturas a favor y en contra de admitir el ejercicio de la acción popular. Autores de gran prestigio como GIMENO SENDRA, 32 STS 687/2008 de 8 de Abril de 2008. FJ 1º. 22 GÓMEZ ORBANEJA o MONTERO AROCA 33 reservan la acusación exclusivamente al ofendido por el delito, vetando la entrada a los acusadores populares en base a los siguientes argumentos: en primer lugar, que este tipo de delitos solo es perseguible a instancia del agraviado; y en segundo lugar, que el perdón de este último extingue la acción penal. Sin embargo la postura mayoritaria hoy en día es la defendida, entre otros, por GONZÁLEZ MONTES, PÉREZ GIL, JIMÉNEZ CARDONA 34 , y la propia Fiscalía General del Estado 35 , que entienden que, una vez interpuesta la denuncia, el proceso seguiría el mismo cauce que si se tratase de un delito público y por tanto sería válida la eventual incorporación al mismo de un acusador popular. Dicho con otras palabras, el monopolio que tiene el ofendido sobre el proceso se limita únicamente a su incoación, pero una vez que este se ha puesto en marcha nada impide que un tercero se constituya como parte acusadora. El principal argumento en el que se apoyan es que la ley no lo prohíbe expresamente, y además el art. 101 LECrim reconoce abiertamente que la acción penal es pública. 5.1.2. Exclusiones La acción popular, a pesar de su carácter público, no puede ejercitarse siempre, sino que existen supuestos de exclusión, ya sea por razón del tipo delito, de la jurisdicción, o del fuero especial del acusado. En primer lugar, no cabe el ejercicio de la acción popular en relación con delitos privados. Así se desprende del art. 104 LECrim cuando dice que “Las acciones penales que nacen de los delitos de estupro, calumnia e injuria – en definitiva, delitos privados –, tampoco podrán ser ejercitadas por otras personas ni en manera distinta que las previstas en el Código Penal”. Esta exclusión se fundamenta en el pleno poder de disposición que tiene el agraviado en este tipo de delitos, tanto para poner en marcha el procedimiento por medio de querella, como para ponerlo fin mediante renuncia, abandono o perdón. Si el Ministerio Fiscal no puede ejercitar acciones en este ámbito 36 , menos aún podrá hacerlo un tercero. 33 PÉREZ GIL, J., La acusación popular, op.cit., pág. 414. 34 PÉREZ GIL, J., La acusación popular, op.cit., pág. 415. 35 Memoria de la Fiscalía General del Estado de 1989 36 Art 105.1 LECrim 23 Tampoco es posible la actuación del acusador popular en las causas competencia de la jurisdicción militar, ante la jurisdicción de menores, y en el supuesto contemplado en el art. 102.2 CE.  Respecto de la jurisdicción militar, la Ley Orgánica 4/1987 de la Competencia y Organización de la Jurisdicción Militar, en su art. 87, atribuye con carácter general el ejercicio de la acción penal a la Fiscalía Jurídico Militar. Por su parte, el art. 108 reconoce la acción particular a los perjudicados por unos hechos cuyo enjuiciamiento deba seguirse ante la jurisdicción militar. La redacción originaria exigía además que entre el acusador particular y el acusado no existiese una relación jerárquica de subordinación, pero este requisito fue derogado tras ser declarado inconstitucional 37 . En este caso, la exclusión de la acción popular se justifica por el bien jurídico protegido: los intereses del Ejército 38 . Aunque PÉREZ GIL 39 , a falta de prohibición expresa, se pregunta si sería admisible el ejercicio de la acción popular en este tipo de procesos al amparo de la Disposición Adicional Primera de la Ley Orgánica Procesal Militar 40 .  En cuanto a la jurisdicción de menores, la Ley Orgánica 5/2000, de 12 de enero, reguladora de la responsabilidad penal de los menores reconoce al Ministerio Fiscal un amplio margen de actuación en este tipo de procedimientos, atribuyéndole la iniciativa procesal, el conocimiento de la fase instructora y la defensa de los derechos del menor. Asimismo, en el art. 25, permite el ejercicio de la acción particular a los ofendidos por el delito, y en caso de que estos sean incapaces o menores de edad, a sus padres, sus herederos o sus representantes legales. Pero no reconoce esta posibilidad a los 37 STC 179/2004, de 21 de octubre en la que el TC resuelve una cuestión interna de inconstitucionalidad por la posible vulneración de los derechos a la igualdad y a la tutela judicial efectiva. 38 JOSE LUIS BERMÚDEZ DE LA FUENTE, Las partes en el proceso penal militar, en SÁNCHEZ GUZMÁN, E., Comentarios a las Leyes Procesales Militares (LO 4/1987 y LO 2/1989), Ministerio de Defensa, Madrid, 1995, op.cit., pág. 587. 39 PÉREZ GIL, J., La acusación popular, op.cit., pág. 421. 40 Disposición Adicional Primera de la Ley Orgánica 2/1989, de 13 de abril, Procesal Militar: “La Ley de Enjuiciamiento Criminal y sus disposiciones complementarias, serán aplicables a los procedimientos penales militares, que se regirán por dichas normas en cuanto no se regule y no se oponga a la presente Ley”. 24 particulares no ofendidos por el delito, sin perjuicio del deber que les impone el art. 16 de poner en conocimiento del Ministerio Fiscal los hechos presuntamente cometidos por un menor de dieciocho años de los que tuvieran noticia. La propia Exposición de Motivos establece que “no existe aquí (…) la acción popular de los ciudadanos, porque en estos casos el interés prioritario para la sociedad y para el Estado coincide con el interés del menor”. A esta justificación del legislador se une la justificación de la doctrina, que atiende a la finalidad de este tipo de procesos. En efecto, los procesos de menores se rigen por el interés superior del menor y tienen una finalidad educativa más que sancionadora; de manera que la superposición de intereses privados de un tercero no ofendido por el delito podría desvirtuar ese fin instructivo y resocializador.  Por último existe un supuesto muy específico en el que tampoco sería posible el ejercicio de la acción popular. Se trata de los delitos de traición o cualquier delito contra la seguridad del Estado cometidos por el Presidente o los demás miembros del Gobierno en el ejercicio de sus funciones. En estos casos el art. 102.2 de la Constitución reserva la iniciativa para acusar a la cuarta parte de los miembros del Congreso, y con la aprobación de la mayoría absoluta del mismo. Se trata de un requisito de procedibilidad 41 cuyo fundamento se encuentra, según GÓMEZ ASPE, en el “carácter marcadamente político” de la responsabilidad imputada, que exige que sea el propio Poder Legislativo el que, con criterios también políticos, valore la procedencia de acusar a los más altos responsables de la Nación por unos delitos extremadamente graves cometidos en el ejercicio de sus funciones públicas. Como vemos, es un fundamento distinto al de la prerrogativa de inmunidad parlamentaria, cuya finalidad es garantizar la libertad e independencia de los parlamentarios frente a procesos espurios 42 . 41 LUIS MARÍA DÍEZ-PICAZO, en su obra “La responsabilidad penal de los miembros del Gobierno” (pág. 12) afirma que el art. 102.2 de la Constitución establece una genuina condición de procedibilidad, de manera que a falta de iniciativa del Congreso, está constitucionalmente prohibido acusar a un miembro del Gobierno por hechos constitutivos de traición o de delito contra la seguridad del Estado. 42 SUSANA GÓMEZ ASPE, “La responsabilidad penal de los miembros del Gobierno y la exigencia del suplicatorio”, Revista de Estudios Políticos (Nueva Época), núm. 105, 1999, op.cit., pág. 345. 25 En cuanto a la admisibilidad de la acusación popular en este ámbito, el Tribunal Supremo, mediante Auto de fecha 19 de mayo de 1999, estableció que solo el Congreso de los Diputados está facultado para ejercer la acusación contra el Presidente y demás miembros del Gobierno por los delitos que se indican en el art. 102.2, vetando la entrada al acusador popular, sobre la base de que el art. 125 “no reconoce la acción popular con amplitud tan incondicionada que no quepa establecer excepciones al ejercicio de ese derecho, por ejemplo, para garantizar la efectividad de otro mandato constitucional, como es en este caso el previsto en el artículo 102.2 de la Norma Fundamental” 43 No obstante hay autores como OBREGÓN GARCÍA que interpretan el art. 102.2 CE en el sentido de que al Congreso de los Diputados solo le corresponde la iniciativa, de manera que una vez tomada esta, el ejercicio de la acción penal correspondería al Ministerio Fiscal, pudiendo hacerlo asimismo el acusador popular 44 . 5.1.3. Responsabilidad civil El art. 100 LECrim 45 permite acumular la acción penal y la acción civil en un mismo procedimiento. Pero esta posibilidad hemos de entenderla atribuida al perjudicado por el delito, y no al acusador popular. Es cierto que este supuesto de exclusión no está expresamente contemplado en la ley, lo cual se debe según PÉREZ GIL a que el legislador no pretendía que el acusador desempeñase un papel relevante más allá de la mera iniciación 46 . Pero su exclusión deriva de la propia naturaleza de la acción popular: si el acusador popular actúa defendiendo intereses generales, abstractos o metaindividuales, sin haber resultado perjudicado por el delito, no tiene sentido que solicite una pretensión civil cuya misión es reparar el daño 43 Sinopsis del art. 102 de la Constitución, realizada por ERNESTO GARCÍA TREVIJANO (2003); y actualizada por VICENTE MORET (2011) y LUIS MANUEL MIRANDA (2016). 44 ANTONIO OBREGÓN GARCÍA, La responsabilidad criminal de los miembros del gobierno: análisis del artículo 102 de la Constitución española, Editorial Civitas, Madrid, 1996, op.cit., pág. 83-92. 45 Art. 100 LECrim: “De todo delito o falta nace acción penal para el castigo del culpable, y puede nacer también acción civil para la restitución de la cosa, la reparación del daño y la indemnización de perjuicios causados por el hecho punible”. 46 PÉREZ GIL, La acusación popular, op.cit., pág. 338. 32 Ello por lo que se refiere a las prohibiciones absolutas o incapacidades. En cuanto a las prohibiciones relativas o incompatibilidades hay que estar a lo dispuesto en el art. 103 LECrim, que prohíbe ejercitar acciones penales entre sí a dos categorías de personas por motivos relacionados con el parentesco. El fundamento de esta prohibición hemos de encontrarlo en razones morales y religiosas así como en la necesidad de proteger la paz de las familias. Según este art.103 LECrim, no pueden ejercitar entre sí la acción popular: En primer lugar, los cónyuges. En este caso habría que añadir a los fundamentos mencionados anteriormente, los deberes conyugales, en especial el deber de respeto mutuo. Sin embargo, el propio art. 103 establece a continuación tres supuestos en los que sí cabe el ejercicio de la acción:  Cuando el delito lo hubiese cometido el uno contra la persona del otro, ya que en este caso el cónyuge ofendido actuaría en calidad de acusador particular.  Cuando el delito lo hubiese cometido uno de ellos contra la persona de sus hijos, que no tiene por qué ser comunes sino que basta con que lo sean del acusador. En este caso también nos hallaríamos ante una acción particular, con la peculiaridad de que el legislador ha querido ampliar el concepto de “ofendido” incluyendo dentro del mismo a los progenitores.  Cuando se trate del delito de bigamia. La redacción originaria incluía también los delitos de amancebamiento y de bigamia, pero el art. 3.3 de la Ley Orgánica 14/1999, de 9 de junio, de modificación del Código Penal de 1995, en materia de protección a las víctimas de malos tratos y de la Ley de Enjuiciamiento Criminal eliminó la referencia a ellos al haber sido derogados por medio de la Ley 22/1978, de 26 de mayo, sobre despenalización del adulterio y del amancebamiento. Por lo demás, el art 103 LECrim establece que tampoco podrán ejercitar acciones penales entre sí los ascendientes, descendientes y hermanos por naturaleza, por adopción o por afinidad. Esta causa de exclusión ya existía en el Derecho romano y en las Siete Partidas, donde se decía que “No puede hacer acusación (…) ni el hijo o el nieto al padre o al abuelo, ni el 33 hermano a sus hermanos” 62 . Por lo tanto el impedimento existía únicamente en la línea recta ascendente y entre hermanos, pero no en la línea descendente. No obstante, las personas que acabamos de indicar sí que podrán acusarse cuando el delito hubiese sido cometido los unos contra las personas de los otros, pues de nuevo en este caso nos hallaríamos ante una acción particular. 5.2.2. Personas jurídicas En la actualidad ya nadie duda de que las personas jurídicas están legitimadas para ejercitar la acusación popular. Sin embargo en un primer momento no fue así. El principal argumento en contra de su reconocimiento era que los arts. 125 CE y 101 LECrim empleaban el término “ciudadanos” para referirse a los titulares de esta acción. Pero esta interpretación resultaba inconstitucional pues suponía someter el derecho fundamental de asociación a límites distintos de los que prevé el art. 22 CE 63 . Y según señala MONTERO AROCA, “en la posible contradicción entre dos artículos de la Constitución, debe estarse a favor de aquel que contenga un derecho fundamental” 64 . En consecuencia, el TC en su sentencia 53/1983, de 20 de junio, estableció que “Si todas las personas tienen derecho a la jurisdicción y al proceso y se reconocen legítimamente las personificaciones que para el logro de un fin común reciben en conjunto el nombre de personas jurídicas, puede afirmarse que el art. 24.1 comprende en la referencia a «todas las personas» tanto a las físicas como a las jurídicas”. Esta sentencia se refería a la legitimación de las personas jurídicas para interponer un recurso un amparo. Pero posteriormente, de manera más específica a nuestro objeto de estudio, el TC reconoció que "no hay razón que justifique una interpretación restrictiva del término ciudadano previsto en el art. 125 C.E. y en las normas reguladoras de la acción popular. Por tanto, no sólo las personas físicas, sino también las personas jurídicas, se encuentran legitimadas para mostrarse parte en el proceso penal como acusadores populares" 65 . 62 L. 2, T. I, P. VII. Disponible en http://www.biblioteca.org.ar/libros/130949.pdf 63 El art 22 CE solo excluye las asociaciones que persigan fines o utilicen medios tipificados como delito, las asociaciones secretas, y las asociaciones de carácter paramilitar. 64 MONTERO AROCA., Derecho Jurisdiccional III, Proceso penal., op.cit., pág. 81. 65 STC 34/1994 de 31 de enero. FJ 3. 34 Sin embargo este reconocimiento es distinto según la naturaleza pública o privada de la persona jurídica. En el caso de las personas jurídico – públicas existe unanimidad en cuanto a reconocerles la titularidad del derecho a la tutela juridicial efectiva en calidad de acusadores particulares por los delitos en los que hayan resultado ofendidas. De hecho, el Título XIX del Código Penal lleva por rúbrica “Delitos contra la Administración Pública”. Sin embargo no ocurre lo mismo con la acusación popular, y tanto la jurisprudencia como la doctrina niegan su legitimación sobre la base de dos argumentos.  El primero de ellos es que el término “ciudadanos” que emplea el art. 125 CE se refiere únicamente a las personas privadas, independientemente de si son físicas o jurídicas. Así lo estableció el TC en su sentencia 129/2001, de 4 de junio, en la que además añade que no es posible “la asimilación de dicho concepto de ciudadano a la condición propia de la Administración pública y, más concretamente, de los órganos de poder de la comunidad política” 66 .  Por otro lado, su admisión conllevaría un solapamiento de funciones con el Ministerio Fiscal, en la medida en que existirían dos órganos públicos promoviendo el interés de la sociedad. Estaríamos en palabras de PÉREZ GIL ante una “contradictio in terminis”, pues la esencia de la acusación popular es permitir a un sujeto privado ejercer una facultad estatal 67 . En esta misma línea se pronuncia la STS 1007/2013 de 26 de febrero de 2013, en la que el TS señala que “La acción popular, es una concesión a la participación del pueblo en la Justicia; no a la participación de más poderes en la Justicia” 68 . Además, desde el punto de vista de las garantías procesales, el ejercicio de la acción popular por un ente público sometería al acusado a un mayor riesgo de indefensión, dado el mayor poder económico, político y mediático de la contraparte. A lo que se sumaría la “politización de la justicia” –utilizando su ejercicio con fines políticos o electoralistas–, el derroche de fondos públicos, y un largo etcétera de efectos negativos 69 . Sin embargo existe una excepción a todo lo expuesto anteriormente. Y es que una persona jurídico–pública sí que gozará del derecho a personarse en una causa como acusación 66 STC 129/2001, de 4 de junio. FJ 4. 67 PÉREZ GIL, La acusación popular, op.cit., pág. 402. 68 STS 1007/2013, de 26 de febrero. FJ 5. 69 JIMÉNEZ CARDONA, La acción popular en el sistema procesal español, op.cit., pág. 62 35 popular cuando así le esté reconocido expresamente en una norma de rango legal 70 . El origen de esta excepción se encuentra en la STC 311/2006, de 23 de octubre, en la que el TC estimó el recurso de amparo interpuesto por la Comunidad de Valencia contra el Auto de la Audiencia Provincial de Valencia por el que se denegaba la personación al Gobierno de la Generalitat Valenciana como acusador popular en un procedimiento del Tribunal de Jurado por presunto delito de homicidio. El TC, en el fundamento jurídico cuarto, se remite a su jurisprudencia anterior 71 en la que afirma que “corresponde a la Ley procesal, determinar (...) los casos en que las personas públicas disponen de acciones procesales para la defensa del interés general que les está encomendado”. Y en el presente caso, dicho reconocimiento existía, tal como se desprende del art. 36 de la Ley de las Cortes Valencianas 9/2003, de 2 de abril 72 . En definitiva, que las Administraciones Públicas estarán legitimadas para el ejercicio de la acción popular cuando así se lo haya reconocido expresamente una norma de rango legal, aunque se trate de una norma autonómica 73 . Esta línea interpretativa puede suscitar dudas en cuanto a su constitucionalidad, pues el art. 149.1.6º CE atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de legislación procesal. Sin embargo el TC ha declarado que aunque el Juez tenga dudas acerca de la constitucionalidad de un precepto autonómico que atribuye legitimación a un ente público, lo que tiene que hacer es plantear la cuestión de inconstitucionalidad ante el TC, no inaplicar la ley 74 . Finalmente hemos de hacer referencia a dos preceptos de la legislación estatal que reconocen el ejercicio de la acción popular a las entidades públicas. El primero de ellos es 70 En este sentido cabe recordar, como hace la STS 1007/2013 de 26 de febrero de 2013, que la acusación popular es un derecho de configuración legal, y que por tanto su extensión subjetiva depende de la normativa de desarrollo. 71 STC 175/2001, de 26 de julio. FJ 8. 72 Art 36 Ley 9/2003 para la igualdad entre mujeres y hombres: “La Conselleria con competencias en materia de mujer podrá proponer al Consell de la Generalitat el ejercicio de la acción popular, a través del Gabinete Jurídico de la Generalitat o de abogadas/os colegiadas/os, en los supuestos de agresiones físicas domésticas en los que se cause la muerte o lesiones graves a mujeres residentes en la Comunidad Valenciana”. 73 Esta doctrina también aparece recogida en la STC 8/2008, de 21 de enero, y en la STC 18/2008, de 31 de enero, en las que se resuelven sendos recursos de amparo planteados por el Gobierno de Cantabria. 74 STC 311/2006. FJ 5. 36 el art. 29.2 de la Ley Orgánica 1/2004, de 28 de diciembre, de Medidas de Protección Integral contra la Violencia de Género 75 , que atribuye dicha acción al titular de la Delegación Especial del Gobierno contra la Violencia sobre la Mujer. Y el segundo, es el art. 109 bis.3 LECrim, que de manera más genérica, reconoce la facultad de ejercitar la acción penal a las asociaciones de víctimas y a las personas jurídicas a las que la ley reconoce legitimación para defender los derechos de las víctimas, aunque condiciona esta legitimación a que la propia víctima haya prestado su consentimiento 76 . Tratándose de personas jurídico – privadas, una vez superada la interpretación del término “ciudadano”, no existe impedimento alguno para que puedan ejercitar la acusación popular. De hecho, dado que la acción popular tiene como misión genuina la persecución de aquellos delitos que afectan a bienes de titularidad colectiva, de naturaleza difusa o de carácter metaindividual 77 , hemos de entender lógico su ejercicio por parte de las asociaciones para la defensa de intereses colectivos o difusos a las que se refiere el art. 11 LEC. Sin embargo el problema surge cuando la acción es ejercitada por partidos políticos o asociaciones constituidas ad hoc para la defensa de intereses particulares. En el caso de los partidos políticos, la doctrina se muestra dividida. Autores como PÉREZ GIL 78 están a favor de reconocerles legitimación entendiendo que su exclusión supondría una discriminación respecto del resto de asociaciones. Argumenta también este autor que existen delitos, como por ejemplo los delitos electorales, que encajan perfectamente con la esencia de la acción popular, esto es, delitos donde el bien jurídico lesionado es de carácter metaindividual. Para terminar alegando que su exclusión propiciaría supuestos de fraude 75 Art 29.2 Ley Orgánica 1/2004, de 28 de diciembre, de Medidas de Protección Integral contra la Violencia de Género: “Ley El titular de la Delegación Especial del Gobierno contra la Violencia sobre la Mujer estará legitimado ante los órganos jurisdiccionales para intervenir en defensa de los derechos y de los intereses tutelados en esta Ley en colaboración y coordinación con las Administraciones con competencias en la materia”. 76 Este artículo fue incorporado por medio de la Ley 4/2015, de 27 de abril del Estatuto de la Víctima. 77 Caso Atutxa: STS 687/2008 de 8 de abril de 2008. 78 PÉREZ GIL, La acusación popular, op.cit., pág. 395. 37 procesal sirviéndose el partido en cuestión de un tercero, como por ejemplo un militante o dirigente, que actuase siguiendo las instrucciones del partido. Sin embargo, como veremos más adelante, las perspectivas de reforma abogan por negar a los partidos políticos el ejercicio de esta acción, en la medida en que la práctica procesal revela un ejercicio de la misma inadecuado que atiende a fines espurios, electoralistas o de desgaste político; en definitiva, fines manifiestamente contrarios a los propios de esta figura. 5.3. Requisitos formales El ejercicio de la acción popular exige los siguientes requisitos formales:  La personación en el proceso por medio de querella.  La prestación de una fianza.  La intervención por medio de abogado o procurador, es decir, la postulación. 5.3.1. Querella El requisito de la querella se encuentra en el art 270 LECrim, según el cual, “Todos los ciudadanos españoles, hayan sido o no ofendidos por el delito, pueden querellarse, ejercitando la acción popular establecida en el art. 101 de esta Ley.” No obstante esta posibilidad está limitada temporalmente, pues el art. 110 LECrim fija como momento preclusivo el trámite de calificación del escrito. Esta regulación fue objeto de algunas críticas al entender que era discriminatoria, en el sentido de que a los ofendidos por el delito no se les exige este trámite para poder deducir su pretensión penal. Por eso el TS ha reconocido al acusador popular la posibilidad de constituirse en parte del proceso, cuando éste ya está iniciado, sin necesidad de formular querella “al poderse considerar la personación como simple intervención procesal adhesiva o de coadyuvante” 79 . Por lo que podemos afirmar que esta línea jurisprudencial supone extender al 79 STS 10441/1995 de 3 de junio de 1995. FJ 2. 38 acusador lo previsto en el art.761.2 LECrim 80 para el acusador particular, esto es, la posibilidad de incorporarse al proceso de forma adhesiva, sin necesidad de querella. Sin embargo también hay que valorar las limitaciones que entraña este reconocimiento, y que consisten básicamente en una falta de autonomía procesal. Y es que en estos casos el acusador popular no ejercita una acción autónoma, sino que queda sometido a la acusación sostenida por la parte en cuestión, sin poder modificar la calificación, los medios de prueba o las penas. Cuestiones estas que llevan a la doctrina a preguntarse si se trata de un verdadero ejercicio de la acción penal, y en ese caso, si en realidad estamos ante una acción popular 81 . 5.3.2. Fianza El segundo requisito que se exige al acusador popular es el previsto en el art. 280 LECrim: la prestación de una fianza “de la clase y en la cuantía que fijare el Juez o Tribunal para responder de las resultas del juicio”. En cuanto a la finalidad de la fianza, tradicionalmente se ha entendido como una forma de evitar el ejercicio fraudulento de la acción popular, y su instrumentalización para verter acusaciones infundadas o espurias, tratándose por tanto de una garantía de la buena fe del acusador. En este sentido observamos una importante evolución respecto de las regulaciones históricas a las que hemos hecho referencia en el capítulo 2, donde la garantía consistía en someter al acusador calumnioso a la pena solicitada para el acusado (Ley del Talión). Sin embargo, en el contexto actual, junto a esta finalidad aparece otra con más fuerza: la de responder de las resultas del juicio (art. 280 LECrim fine). Teniendo en cuenta lo anterior, el TS ha dispensado de prestar fianza al acusador popular cuando se incorpora a un proceso pendiente al amparo de los arts. 109 y 110 LECrim, 80 Art. 761.2: “Sin perjuicio de lo que se dispone en el apartado anterior, el Secretario judicial instruirá al ofendido o perjudicado por el delito de los derechos que le asisten conforme a lo dispuesto en los artículos 109 y 110 y demás disposiciones, pudiendo mostrarse parte en la causa sin necesidad de formular querella. Asimismo le informará de la posibilidad y procedimiento para solicitar las ayudas que conforme a la legislación vigente puedan corresponderle”. 81 JIMÉNEZ CARDONA, La acción popular en el sistema procesal español, op.cit., pág. 68. 39 afirmando que si “Su finalidad es constituir freno a la acusación calumniosa y asegurar posibles responsabilidades, por lo que en un proceso no puesto en marcha por él carece de sentido” 82 . La constitucionalidad de la fianza ha sido harto debatida, de ahí que la jurisprudencia del TC sobre este aspecto sea muy abundante. Amén de lo anterior se ha discutido su compatibilidad con el art. 24.1 CE, a lo que el TC ha respondido que la exigibilidad de esta garantía no es en sí misma contraria al contenido esencial el derecho de acceso al proceso, siempre y cuando “su cuantía, en relación con los medios de quienes pretenden ejercitarlo, no impida u obstaculice gravemente su ejercicio”. 83 Por lo tanto la eventual vulneración del art 24.1 CE solo puede venir determinada por la proporcionalidad de la cuantía, es decir, por su adecuación a la capacidad económica del acusador. En este sentido, el art. 20.3 LOPJ –fruto de aquella interpretación jurisprudencialdispone que “No podrán exigirse fianzas que por su inadecuación impidan el ejercicio de la acción popular, que será siempre gratuita”. Desde el punto de vista subjetivo también se ha generado controversia. El art. 280 LECrim se refiere a los “particulares querellantes” en general, si bien el artículo siguiente exime de este requisito al ofendido, herederos y representantes legales, la familia allegada de la víctima en los delitos de homicidio o asesinato, y las asociaciones de víctimas. Y a continuación añade que estas exenciones no son aplicables a los extranjeros, “si no les correspondiere en virtud de tratados internacionales o por el principio de reciprocidad”. De todo ello se desprende que están obligados a prestar fianza el acusador popular y los extranjeros, incluso cuando actuaran en el ejercicio de la acusación particular, quedando dispensados el resto de acusadores particulares, el acusador privado y el Ministerio Fiscal. Esta disparidad de trato ha sido avalada por el TC, que no ha considerado que exista discriminación al basar esa diferencia en la ausencia de un interés directo en el asunto 84 . La omisión de este requisito produce como efecto la inadmisión de la querella, aunque tal efecto puede subsanarse si el acusador presta la fianza tras ser requerido judicialmente. 82 STS 12839/1992 de 12 de marzo. F.J 1. 83 SSTC 62/1983 de 11 de julio, 113/1984 de 29 de noviembre, 147/1985 de 29 de octubre y 326/94 de 12 de diciembre. 84 SSTC 62/1983 de 11 de julio, FJ. 4, 113/1984, de 29 de noviembre, FJ 2, 147/85 de 29 de octubre, FJ 3 y 326/94 de 12 de diciembre, FJ. 2. 40 Ahora bien, si el acusador no responde a este requerimiento quedaría sujeto a las responsabilidades que hubiese podido contraer, sin perjuicio de la facultad que tiene el Juez de iniciar un proceso para la persecución de ese mismo delito al amparo del art. 308 LECrim. 5.3.3. Postulación El art. 277 LECrim, que regula los requisitos formales y materiales o de contenido de la querella, exige que esta se presente siempre por medio de Procurador con poder bastante y que vaya suscrita por un Letrado. Por lo tanto es necesaria la postulación, requisito que también ha dado lugar a controversias. En cuanto al tipo de poder del Procurador, un sector de la doctrina cuestiona el requisito de que dicho poder tenga que ser bastante. Algunos de los partidarios de esta postura son MAJADA y PÉREZ GIL, que entienden que bastaría con un poder general para pleitos, sin perjuicio del deber que tendría en este caso el querellante de firmar la querella y ratificarla frente al Juez 85 . Por otro lado, el art. 113 LECrim establece que “(…) Siempre que sean dos o más las personas por quienes se utilicen las acciones derivadas de un delito o falta lo verificarán en un solo proceso y, si fuere posible, bajo una misma dirección y representación, a juicio del Tribunal”. Es decir, que se habilita al Juez para colocar a los distintos acusadores bajo la defensa del mismo Letrado y la representación del mismo Procurador; ello con el fin de evitar la dilación del proceso mediante la realización de trámites y actos procesales repetitivos y por tanto innecesarios. Sin embargo este artículo ha sido objeto de críticas por entender que atenta contra el derecho a designar libremente abogado, lo que ha obligado al TC a determinar qué requisitos deben concurrir para que el Tribunal puede hacer uso de esta facultad. La STC 193/1991, de 14 de octubre, resuelve un recurso de amparo interpuesto por una víctima del terrorismo y una asociación de víctimas del terrorismo –acusador particular y popular respectivamente en el proceso a quopor una presunta vulneración del derecho a la igualdad (art. 14 CE), a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) y a la defensa (art. 24.2 CE). 85 PÉREZ GIL, La acusación popular, op.cit., pág. 444. 41 En ella, el TC afirma que la facultad de apreciación del órgano jurisdiccional “no puede entenderse como meramente discrecional”, y que para que no se vulnere el derecho de defensa es necesario que exista “una suficiente convergencia de intereses e incluso de puntos de vista en la orientación de la actuación procesal que haga absolutamente inútil la reiteración de diligencias (…) o actos” 86 . Finalmente, y en relación con la asistencia letrada, se ha discutido acerca de si el acusador popular puede gozar del beneficio de la asistencia jurídica gratuita. La Ley 1/1996, de 10 de enero, de asistencia jurídica gratuita es clara al respecto: “El derecho a la asistencia jurídica gratuita solo podrá reconocerse a quienes litiguen en defensa de derechos o intereses propios, o ajenos cuando tengan fundamento en una representación legal” 87 . Por lo tanto solo reconoce este derecho al acusador particular, y no al acusador popular, que si bien actúa en defensa de intereses ajenos, no actúa como representante legal. También en este ámbito la doctrina se muestra dividida. Autores como MONTERO AROCA 88 o GIMENO SENDRA 89 consideran que este precepto es inconstitucional, pues el art. 119 CE establece que la justicia será gratuita, en todo caso, respecto de quienes acrediten insuficiencia de recursos para litigar. Además, el art. 20.3 LOPJ al que hemos hecho referencia anteriormente al hablar de la fianza, dispone que el ejercicio de la acción popular será siempre gratuita. Por el contrario PÉREZ GIL 90 es un firme defensor de la exclusión de este derecho al acusador popular, esgrimiendo como argumentos que no tiene sentido actuar defendiendo los intereses públicos cuando es precisamente ese público quien lo va a sufragar, y que resultaría un gasto doble teniendo ya otro órgano – el Ministerio Fiscal – con esa misma función y sufragado con dinero público. 86 STC 193/1991 de 14 de octubre 87 Art. 3.4 de la Ley 1/1996, de 10 de enero, de asistencia jurídica gratuita. 88 MONTERO AROCA., Derecho Jurisdiccional III, Proceso penal., op.cit., pág. 71. 89 VICENTE GIMENO SENDRA, “La acción popular, el Jurado, y los Tribunales Escabinos”, Comentarios a la legislación penal, Madrid, 1982, op.cit., pág. 343. 90 PÉREZ GIL., La acusación popular, op.cit., pág. 448. 48 7. LÍMITES JURISPRUDENCIALES Como hemos indicado anteriormente, el derecho a ejercer la acusación popular es un derecho de configuración legal, siendo el legislador el encargado de delimitar su ámbito objetivo, subjetivo y formal. Sin embargo, a diferencia de lo que sucede con el Tribunal del Jurado, la acusación popular no ha sido objeto de una regulación específica, sino que se halla regulada en distintas normas. Por ello ya desde el primer momento ha sido necesaria la intervención de la jurisprudencia para aclarar ciertos aspectos que el legislador no ha sido capaz resolver, entre ellas, la legitimación de las personas jurídicas, la posibilidad de personarse en una causa ya iniciada sin necesidad de interponer querella etc. y en lo que ahora nos interesa, los límites de la acusación popular. En este sentido, uno de los reproches que se hacía a esta figura era la contradicción que suponía el poder abrir el juicio oral por la simple petición del acusador popular, pese a la solicitud de sobreseimiento del Ministerio Fiscal y del acusador particular. El art. 782 LECrim, –en la misma línea que el anterior art. 790establece que “Si el Ministerio Fiscal y el acusador particular solicitaren el sobreseimiento de la causa por cualquiera de los motivos que prevén los arts. 637 y 641, lo acordará el Juez”. Sin embargo, el precepto no aclara qué ocurre cuando en ese contexto el acusador popular solicita que el proceso siga adelante. Este último interrogante es el que se aborda en la célebre doctrina Botín sentada por la jurisprudencia del TS en el Caso homónimo, y matizada posteriormente en el Caso Atutxa, y en el Caso Nóos. 7.1. Caso Botín El origen de esta línea jurisprudencial se encuentra en el caso de las cesiones de crédito de BSCH comercializadas por el Banco Santander 108 por las cuales se eludieron pagos a la Hacienda Pública. Se trataba de un proceso seguido ante el Juzgado Central de Instrucción en el que era parte imputada el banquero del que toma su nombre la doctrina – Emilio Botín, Presidente de esas entidad bancaria –, y partes acusadoras el Ministerio Fiscal, la Agencia Estatal de Administración Tributaria (AEAT) como acusación particular representada por la Abogacía del Estado, la Asociación para la Defensa de Inversores y 108 FRANCISCO ORTEGO PÉREZ, “Restricción “jurisprudencial” al ejercicio de la acción penal popular (Un apunte crítico a la controvertida “doctrina Botín”)”, Diario La Ley, núm. 6912, 2008. 49 Clientes (ADIC), y la Federación de Partidos Políticos Iniciativa per Catalunya-Verds, actuando estos dos últimos en calidad de acusadores populares. Llegado el momento de decidir sobre la continuidad del proceso en la denominada “fase intermedia”, el Ministerio Fiscal y la acusación particular solicitaron el sobreseimiento, y los acusadores populares la continuidad de la causa, llegándose a dictar el correspondiente auto de apertura del juicio oral. Pero en la fase de enjuiciamiento, en concreto en el trámite de cuestiones previas, el Ministerio Fiscal alegó que con la apertura del juicio se había vulnerado el art. 782 LECrim, cuestión que fue estimada por la Sala de lo Penal de la Audiencia Nacional a través de un auto de sobreseimiento libre. Contra dicho auto interpusieron los acusadores populares un recurso de casación ante el TS por infracción de ley, que es el que se resuelve en la STS 8025/2007 de 17 de diciembre. La cuestión de fondo que se plantea es si el art. 782.1 LECrim – aplicable al procedimiento abreviado – permite al Juez acordar el sobreseimiento de las actuaciones por la simple petición del Ministerio Fiscal y del acusador particular, con independencia de la postura adoptada por el acusador popular; o si por el contrario, la solicitud de apertura que realiza la acusación popular obliga al Juez a dictar auto de apertura en contra del criterio del resto de acusadores. Ante esta disyuntiva, el TS opta por la primera solución, interpretando el art. 782.1 LECrim en sentido literal, es decir, entendiendo cuando dicho precepto se refiere al “acusador particular” lo hace en términos estrictos, sin que tenga cabida dentro de este concepto el acusador popular. En efecto, el acusador popular queda fuera del supuesto de hecho de este artículo, al igual que quedaba fuera del anterior art. 790 LECrim, pues si el legislador hubiese querido referirse también a él hubiese empleado una fórmula genérica, tal como hace en los art. 655 LECrim cuando habla de las “partes acusadoras” o en los arts. 653 y 656 LECrim al hablar de “las partes”. Ahora bien, esta exclusión está más que justificada, pues como afirma GONZALO RODRÍGUEZ MOURULLO, “si el Ministerio Fiscal, defensor de la legalidad y de los intereses sociales, y el acusador particular, defensor de los intereses del perjudicado, estiman que no hay motivos para que el procedimiento prosiga, no tiene sentido que el mismo continúe porque lo pida una acusación popular” 109 . 109 GONZALO RODRÍGUEZ MOURULLO., “Desarrollo y consolidación de la denominada doctrina Botín”, Revista Aranzadi de Derecho y Proceso Penal, núm. 40/2015. 50 Por otro lado, frente a la alegación que realizaban los recurrentes de que el derecho a la acusación popular es un derecho fundamental, ejercitado en "paridad de armas con el Ministerio Fiscal", el TS señala que el derecho a la acusación popular no es un derecho fundamental sino constitucional que, en tanto derecho de configuración legal, puede estar sometido a límites, como lo es el previsto en el art. 782.1 LECrim. Ya se ha indicado anteriormente que el art. 125 CE reconoce el ejercicio de la acción popular “en la forma y con respecto a aquellos procesos que la ley determine”. De manera que el legislador está habilitado para establecer limitaciones a la acción popular en el marco de un proceso abreviado, limitaciones que según el TS son comprensibles dada la menor gravedad de los delitos que se enjuician en ellos, “lo que justifica la abreviación del procedimiento y las medidas para agilizarlo, entre las que el Legislador ha considerado adecuada la norma del art. 782.1 LECrim” 110 . La sentencia también aborda la fundamentación de la acusación popular, entendiendo que dicho fundamento no se encuentra en la desconfianza histórica hacia el Ministerio Fiscal – como alegaban los recurrentes para justificar la continuidad de la acción en solitario– sino en la participación de los ciudadanos en la Administración de Justicia. Por todo lo expuesto, finalmente el fallo del TS fue la desestimación del recurso y la condena en costas a los recurrentes. Sin embargo, hubo siete votos particulares 111 , lo que demuestra la falta de consenso que había en el Alto Tribunal y explica por qué tan solo cuatro meses más tarde el propio TS modificó esta doctrina en el denominado “Caso Atutxa”. 7.2. Caso Atutxa El caso Atuxta se remonta al año 2003, cuando el entonces Presidente del Parlamento vasco, Juan María Atutxa –de ahí su nombre– se negó a disolver al Grupo Parlamentario 110 STS 8025/2007 de 17 de diciembre. FJ 1. 111 A GONZALO RODRIGUEZ MOURULLO, abogado de Emilio Botín, no le sorprendió que hubiese siete votos particulares; en primer lugar, por las reticencias de los tribunales a “romper con un criterio arraigado desde hace muchos años”; y en segundo lugar, por “el prejuicio ideológico de que la acción popular es una forma de participación del pueblo en la Administración de Justicia”. 51 Socialista Abertzaleak después de que el TS hubiese ilegalizado a Batasuna, Euskal Herritarrok y HB, y ordenado el cese inmediato de sus actividades. El Ministerio Fiscal y el Sindicato Colectivo de Funcionarios Manos Limpias acusaron a Juan María Atutxa y a otros dos miembros de la Mesa –María Concepción Bilbao Cuevas y Gorka Knorr Borras– de un delito de desobediencia tipificado en el art. 410 CP, en una causa que se siguió ante el Tribunal Superior de Justicia del País Vasco dada su condición de aforados. La sentencia recaída absolvió a los acusados al considerar que los hechos probados no eran constitutivos de un delito de desobediencia. Frente a esta sentencia absolutoria interpuso la acusación popular un recurso de casación ante la Sala II del TS, que es el que se resuelve en la STS 54/2008 el 8 de abril de 2008. Dicha sentencia matiza la doctrina Botín, cuya aplicación solicitaban tanto la defensa como la Fiscalía, las cuales interesaban se dictase una sentencia desestimatoria, tal como había ocurrido poco antes con Emilio Botín. Sin embargo el TS estima el recurso, y por tanto no aplica la doctrina Botín, al entender que en casos como el presente en el que se persiguen delitos que afectan a “bienes de titularidad colectiva, de naturaleza difusa o de carácter metaindividual” 112 la acusación popular basta para declarar la apertura del juicio oral. Es decir, que cuando no exista un perjudicado conocido –como ocurre con el delito de desobediencia–, así como en aquellos casos en los que sí que existe pero no se ha personado como acusador particular, el criterio del Ministerio Fiscal sobre la apertura o sobreseimiento del juicio oral no tiene por qué prevalecer sobre la del acusador popular. Dicho con otras palabras, el art. 782.1 LECrim resulta aplicable cuando tanto el Ministerio Fiscal como el acusador particular solicitan el sobreseimiento; pero en el caso examinado esa duplicidad no existe, ya que el delito de desobediencia “carece, por definición, de un perjudicado concreto susceptible de ejercer la acusación particular” 113 . Ante esta diferencia de criterio, los tres condenados plantearon un incidente de nulidad de actuaciones que fue inadmitido, lo que les llevó a interponer un recurso de amparo ante el 112 FJ 1. 113 STS 54/2008 el 8 de abril de 2008. FJ 1. 52 TC por vulneración de una serie de garantías procesales previstas en el art. 24.2 CE 114 y del derecho de igualdad en la aplicación de la ley previsto en el art. 14 CE. Pero el TC les denegó el amparo en su sentencia 205/2013, de 5 de diciembre, por considerar que la sentencia impugnada “no sólo desarrolla ampliamente las razones en virtud de las cuales cabe llegar a una interpretación diferente a la realizada en la STS de 17 de diciembre de 2007, sino que además pone de manifiesto la notable diferencia que se da entre los supuestos analizados”. Además, señala que “el criterio sentado en la sentencia impugnada ha tenido su continuidad en resoluciones posteriores como es la STS de 20 de enero de 2010. Por tanto, no puede afirmarse ni que en la sentencia impugnada haya llevado a cabo un cambio irreflexivo o por inadvertencia respecto de un precedente idéntico, ni que haya desarrollado una ratio decidendi sólo válida para este caso concreto, sin vocación de permanencia o generalidad” 115 . Por último y siguiendo a GIMENO SENDRA 116 , conviene tener en cuenta que la doctrina Botín y la doctrina Atutxa “no son contradictorias, sino complementarias”, ya que la segunda matiza la primera estableciendo un supuesto – aquel en el que se tutelan intereses colectivos y difusos y no existe acusación particular – en el que el acusador popular puede continuar con el proceso en solitario, aunque medie la oposición expresa del Ministerio Fiscal. 7.3. Caso Nóos Más recientemente se ha planteado un nuevo caso en el que también se discute sobre la facultad del acusador popular de continuar su actuación en solitario: el Caso Nóos. En él se acusaba a los socios del Instituto Nóos, Diego Torres e Iñaki Urdangarín, de la comisión de una serie de delitos de corrupción 117 , en el marco de las relaciones que dicho Instituto mantenía con el Gobierno balear. Pero lo que ahora interesa, a efectos de lo que constituye nuestro objeto de estudio, es la acusación vertida por el sindicato Manos Limpias, en calidad de acusador popular, contra la 114 Derechos a la imparcialidad judicial, a un proceso con todas las garantías, y a la presunción de inocencia. 115 FJ 4. 116 GIMENO SENDRA, “La doctrina del Tribunal Supremo sobre la Acusación Popular: los casos Botín y Atutxa”, Diario La Ley, nº 6970. 117 Malversación, fraude, prevaricación, falsedad y blanqueo de capitales. 53 Infanta Cristina de Borbón como cooperadora necesaria de los delitos fiscales cometidos por su marido. Esta acusación contrasta con la que realizaban el resto de partes acusadoras –la Fiscalía Anticorrupción y la Abogacía del Estado en representación de la Agencia Estatal de la Administración Tributaria–, las cuales la consideraban tan solo responsable a título lucrativo y solicitaban el sobreseimiento de la causa respecto a ella. Llegados a este punto, la acusación popular representada por Virginia López Negrete solicitó a la Audiencia de Palma que aplicase la doctrina Atutxa, mientras que la Fiscalía Anticorrupción y la Abogacía del Estado solicitaron que aplicase la doctrina Botín alegando que en este caso, al igual que ocurría con el caso Botín, existía un perjudicado concreto: la AEAT. Por lo tanto se trataba de dilucidar si los delitos de los que se acusaba a la Infanta eran de titularidad colectiva o no. La abogada de Manos Limpias defendió ese carácter metaindividual o difuso bajo el lema “Hacienda somos todos”, a lo que la Abogada del Estado replicó que dicho lema se circunscribe únicamente al ámbito de la publicidad, en el sentido de que quien realmente resulta perjudicado no son todos y cada uno de los ciudadanos sino las arcas públicas. Teniendo en cuenta la jurisprudencia del TS en los casos Botín y Atutxa, la doctrina que guardaba mayor relación con la situación de la Infanta era la doctrina Atutxa, dado que los delitos de los que se la acusaba afectaban a “bienes de titularidad colectiva, de naturaleza difusa o de carácter metaindividual”, en la línea que expone la STS54/2008 el 8 de abril de 2008 118 . A título de ejemplo podemos citar la STS 643/2005, donde se dice que “el fraude tributario supone un grave atentado contra los principios constitucionales que imponen la real y leal contribución al sostenimiento de los servicios sociales y las cargas públicas”. Y de manera más explícita, la STS 546/2015 señala que “en el delito de malversación están presentes unos intereses colectivos o sociales mucho más directos que en la defraudación tributaria (…) Hay una ligazón más evidente e inmediata entre la malversación y la afectación de intereses sociales, lo que permite incluir este delito entre los que resultan afectados por la denominada doctrina Atutxa”. La decisión que adopta la Audiencia Provincial de Palma en el auto de apertura es la de separarse de la doctrina Botín dada “la ausencia de identidad entre el supuesto aquí enjuiciado y el contemplado en las precisadas sentencias”. Esta falta de identidad se apoya en dos bastiones: por 118 FJ 1. 54 un lado, que el delito enjuiciado afecta a los intereses colectivos y difusos 119 ; y, por otro lado, que el Ministerio Fiscal y la acusación particular no solicitan el sobreseimiento total – como ocurría en el Caso Botín–, sino parcial; es decir, reconocen que se ha cometido un delito que como tal debe ser castigado, pero atribuyen su comisión a los dos socios del Instituto Nóos, dejando fuera a sus mujeres. 8. PROPUESTAS DE REFORMA Como ya hemos repetido en varias ocasiones, la acción popular es un derecho constitucional cuya configuración queda en manos del legislador. El problema es que este legislador, en lugar de regular de modo específico la figura, ha optado por una regulación escasa y fragmentada en varias leyes procesales, fundamentalmente dos: la LECrim y la LOPJ. Esta situación ha generado dudas interpretativas y, consecuentemente, inseguridad jurídica, que ha requerido de una labor jurisprudencial en la integración de lagunas, con respecto a la cuestión examinada en los apartados precedentes. Todo ello demuestra la necesidad de acometer una reforma, que fije detalladamente sus presupuestos, límites y requisitos, en los términos en que han sido interpretados por la jurisprudencia; y que ponga coto a su ejercicio abusivo o torticero por parte de ciertas personas o asociaciones que utilizan la acción popular con fines espurios “que van desde el vindicativo, hasta el puro y duro chantaje, pasando por el político” 120 . A continuación se exponen dos propuestas de reforma que se plantearon hace unos años: el Anteproyecto de la LECrim de 2011, y la Propuesta de texto articulado de la LECrim de 2013. 119 El auto de apertura señala que “tal infracción penal se configura como un delito de naturaleza pluriofensiva, difusa, colectiva, o metaindividual”. 120 RODRÍGUEZ MOURULLO., “Desarrollo y consolidación de la denominada doctrina Botín”, Revista Aranzadi de Derecho y Proceso Penal núm. 40/2015. 55 8.1. Anteproyecto de la LECrim de 2011 En el verano de 2011, el Gobierno de Zapatero elaboró el Anteproyecto de la nueva LECrim en el que se incorporaban novedades de otros Estados europeos. Dicho Anteproyecto aún no se ha aprobado, ni está previsto que se haga; pero aun así conviene destacar sus previsiones acerca de la acusación popular, recogidas en los arts. 81 a 87. El art. 81 se refiere a la legitimación. El primer apartado no supone ninguna novedad, ya que reconoce como titulares de esta acción a los ciudadanos españoles, aunque no sean ofendidos o perjudicados por el delito. Sin embargo, la novedad llega en el segundo apartado que, en cumplimiento del art. 18 TFUE, atribuye legitimación a los ciudadanos y personas jurídicas de derecho privado de cualquier Estado miembro de la Unión Europea. El artículo siguiente modifica abiertamente la lista de exclusiones al disponer que no podrán ejercitar la acción popular: a) El que no goce de la plenitud de los derechos civiles. b) El que haya sido condenado en sentencia firme por delito contra la Administración de Justicia o por estafa procesal. A estos efectos, no se tendrán en cuenta los antecedentes penales cancelados o que debieran serlo. De esta causa hemos de destacar dos cosas: la desaparición del requisito de haber sido condenado dos veces, y la ampliación de los tipos delictivos, que ya no son solo denuncia o querella calumniosa, sino en general cualquier delito contra la Administración de Justicia o de estafa procesal. c) Los miembros de las Carreras Judicial o Fiscal. d) Las Administraciones públicas, los partidos políticos y los sindicatos. Este último supuestos cerraría el debate que hemos comentado anteriormente acerca de la posible vulneración del art. 149.1.6 CE en los casos en que una norma autoriza a la Administración Pública para ejercer la acción popular; al mismo tiempo que se reconoce implícitamente al Ministerio Fiscal como el único órgano público legitimado para promover el interés general. Y por lo que respecta a los partidos políticos y sindicatos, su exclusión evita que puedan servirse de este instrumento para conseguir fines particulares, ya sean partidistas, electoralistas, de desgaste del adversario, etc. 56 El art. 83 contiene una serie de prohibiciones objetivas, de las cuales la mayoría ya existían antes del Anteproyecto si bien no estaban recogidas por escrito. De este modo y en primer lugar se prohíbe el ejercicio de la acción penal para perseguir delitos que la ley reserva a la querella privada –delitos privados–, o delitos que exigen la previa denuncia del ofendido –zanjando de esta forma el debate sobre la admisión de la acción popular en los delitos semipúblicos–. Por su parte, el segundo apartado prohíbe la acción popular en la persecución de faltas, sin perjuicio de la extensión del escrito de acusación del actor popular a las faltas conexas 121 . Y finalmente se limita el contenido de la acción popular únicamente a la pretensión penal, sin que en ningún caso pueda comprender la civil. El art. 84 modifica sustancialmente los presupuestos para el ejercicio de esta acción, y lo hace en un doble sentido:  Por un lado, exige que el acusador alegue un interés legítimo y suficiente, debiendo acreditar ante la autoridad judicial la relación personal, social o profesional con el interés público, así como la relevancia de su actuación en el proceso para la defensa del interés público. Estos dos requisitos –la relación y la relevancia– tienen que concurrir simultáneamente y durante todo el procedimiento. De manera que si durante el curso de este último se producen hechos o circunstancias que revelen la omisión de alguno de estos requisitos, el Juez, a instancia del Ministerio Fiscal o de la defensa, estará facultado para excluir al acusador popular.  Y por otro lado, exige que la caución sea proporcionada a los medios económicos del querellante, a la naturaleza del delito, y a los perjuicios y costas que pudieran derivarse del procedimiento, recogiendo de esta forma la jurisprudencia que hemos expuesto anteriormente acerca de la proporcionalidad de la fianza. Sin embargo la gran novedad es que ahora la fianza ya no es un requisito obligatorio, sino facultativo, pues depende de la decisión del tribunal. 121 En este sentido, las referencias que se hacen a las faltas hemos de entenderlas hechas a los delitos leves. 57 Siguiendo con los requisitos formales, los arts. 85 y 86 se refieren a la querella. El art. 85 lleva por título “Tiempo y forma de personarse como acusador popular”, y establece que será necesaria la interposición de la querella como presupuesto previo para el ejercicio de la acción penal, matizando que dicha interposición puede realizarse en cualquier momento, siempre que sea antes de que precluya el trámite de presentación del escrito de acusación. Por su parte, el art. 86 señala cuál es la forma y contenido de la querella de manera prácticamente idéntica a como lo hacen los arts. 272 y 277 LECrim. Finalmente el art. 87, referido a la postulación, obliga al acusador popular a estar asistido por Letrado y Procurador. Y, a continuación, aclara las dudas que suscitaba el art. 113 LECrim estableciendo la regla general y su excepción. La regla general es que si en un proceso intervienen varios acusadores populares, podrán hacerlo bajo representaciones y asistidos de defensas distintas. No obstante, –y aquí viene la excepción–, el órgano judicial podrá imponer que se agrupen en una o varias representaciones y asistidos de la misma o varias defensas, según sus intereses, cuando se den las siguientes condiciones: a) que la regla general afecte al buen orden del proceso o al derecho a un proceso sin dilaciones indebidas; b) que la resolución del Juez esté motivada; c) que previamente el Juez haya oído a todas las partes. De este Anteproyecto hemos de destacar también el art. 529, relativo a los motivos de sobreseimiento. En concreto cabe detenernos en el apartado tercero, donde se dice que en los delitos que protegen exclusivamente bienes jurídicos individuales, si ni el Ministerio Fiscal ni la víctima ejercitan la acción penal, el Juez de la Audiencia Preliminar decretará el sobreseimiento, aunque existan acusaciones populares que hayan interesado la apertura del juicio oral. Esta redacción, que trata de disipar las dudas del actual art. 782 LECrim, no es más que un reflejo de la jurisprudencia del TS en sus famosas doctrinas “Botín” y “Atutxa”. 8.2. Propuesta de texto articulado de la LECrim de 2013 El 8 de marzo de 2012 se publicó en el BOE una Resolución del Ministerio de Justicia en la que se publicaba un Acuerdo que había sido adoptado por el Consejo de Ministros días 64 que, en caso de que existan varios acusadores, puede quedar reducida a una sola por decisión del Juez, siempre que se cumplan las condiciones fijadas por la jurisprudencia del TC para estos casos. 10. La actuación del acusador popular en el proceso está sometida a un límite, límite que deriva de la interpretación jurisprudencial del art. 782.1 LECrim y que significa que si durante la fase intermedia tanto el Ministerio Fiscal como el acusador particular solicitan el sobreseimiento, el Juez deberá acordarlo, aunque el acusador popular haya solicitado la apertura del juicio oral. Esta es la denominada doctrina Botín, que fue matizada poco después por la doctrina Atutxa. Aquella doctrina exigía que la petición de sobreseimiento fuese doble –una del MF y otra del acusador particular–. Pero en el caso Atutxa esa duplicidad no existía ni podía existir, ya que el delito que se perseguía (desobediencia) afectaba a intereses difusos, en los que por definición no existe un perjudicado directo que se constituya como acusador particular. En consecuencia, el TS entendió que en este tipo de delitos, la petición de apertura del acusador popular es suficiente para pasar a la fase de juicio oral, con independencia de cual sea la postura del Ministerio Fiscal al respecto. Esta misma doctrina se ha aplicado más recientemente al caso Nóos, y lo más seguro es que antes o después se vuelva aplicar. Por ello, y en aras de una mayor seguridad jurídica, sería conveniente que el legislador se decidiera a regular los límites, sin delegar esta tarea en los tribunales. 11. En relación con esto último, hay que señalar que, aunque la acción popular es un derecho constitucional de configuración legal, la labor del legislador ha dejado mucho que desear, y en la práctica ha sido la jurisprudencia la que ha tenido que salir al paso interpretando las dudas que suscitaba la escasa y confusa regulación vigente. En consecuencia, la necesidad de reformar profundamente la figura está clara; el problema es que los dos textos presentados hasta la fecha, no han tenido éxito y han quedado en papel mojado. 65 10. BIBLIOGRAFÍA Cfr. ENRIQUE AGUILERA DE PAZ, Comentarios a la Ley de Enjuiciamiento Criminal, Madrid, 1924. JOSE LUIS BERMÚDEZ DE LA FUENTE, Las partes en el proceso penal militar, en SÁNCHEZ GUZMÁN, E., Comentarios a las Leyes Procesales Militares (LO 4/1987 y LO 2/1989), Ministerio de Defensa, Madrid, 1995. LUIS MARÍA DÍEZ-PICAZO, “La responsabilidad penal de los miembros del Gobierno”, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 1996. 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