Una peculiar carga urbanística: la cesión obligatoria y gratuita de suelo no urbanizable protegido en el ordenamiento urbanístico valenciano

ACE 20 UNA PECULIAR CARGA URBANÍSTICA: LA CESIÓN OBLIGATORIA Y GRATUITA DE SUELO NO URBANIZABLE PROTEGIDO EN EL ORDENAMIENTO URBANÍSTICO VALENCIANO Mº JESÚS ROMERO ALOY ACE: Architecture, City and Environment = Arquitectura, Ciudad y Entorno [en línea]. 2012, Año 7, núm. 20 Octubre P. 47-80 ISSN: 1886-4805 Website access: http://www-cpsv.upc.es/ace/Articles_n20/articles_pdf/ACE_20_SA_12.pdf UPCommons Access: http://hdl.handle.net/2099/12641 ACE 20 PLANNING A PECULIAR CHARGE: THE COMPULSORY CESSION WITHOUT COMPENSATION OF PROTECTED GREENFIELD LAND IN THE MUNICIPAL REGULATIONS OF VALENCIA Key words: sustainability, greenfield land, areas of parcelling out, weights, parcelling out. Abstract Sustainable urban development is the backbone, to a large degree, of the Act 4/2004, of June 20, of the Generalitat Valenciana, on Spatial Planning and Landscape Protection. This Act and its future regulatory development contain a wealth of specific manifestations of this leading idea. One of these consists in that urban planning should set aside greenfield land in equal proportions to land development that the plan provides for. In this context, is, when greenfield land is developed, landowners will have to cede to the public authorities an equal amount of protected greenfield land in a transaction which will have the character of a public endowment. The purpose is to provide to the public areas containing natural values, thus contributing to a better quality of urban live. In those cases in which, exceptionally, this cession may not be realised because no protected greenfield land exists within the municipality, the cession may be realised in another municipality or be substituted by an economic equivalent that will be allocated to the financing of programmes and projects for sustainability and quality of life. Specific administrative techniques as provided for by the legislator are being studied. 47 A CE© A ÑO 7 núm.20, OCTUBRE 2012 | UNA PECULIAR CARGA URBANÍSTICA: LA CESIÓN OBLIGATORIA Y GRATUITA DE SUELO NO URBANIZABLE PROTEGIDO EN EL ORDENAMIENTO URBANÍSTICO VALENCIANO Mª Jesús Romero Aloy UNA PECULIAR CARGA URBANÍSTICA: LA CESIÓN OBLIGATORIA Y GRATUITA DE SUELO NO URBANIZABLE PROTEGIDO EN EL ORDENAMIENTO URBANÍSTICO VALENCIANO ROMERO ALOY, Mª Jesús1 Remisión inicial: 26-10-2011 Remisión definitiva: 25-03-2012 Palabras clave: sostenibilidad, suelo urbanizable, áreas de reparto, coeficientes de ponderación, reparcelación. Resumen El desarrollo urbanístico sostenible vertebra, en gran medida, la Ley 4/2004, de 30 de junio, de la Generalitat Valenciana, de Ordenación del Territorio y Protección del Paisaje. Esta ley y su posterior desarrollo reglamentario, recogen abundantes manifestaciones concretas de esa idea rectora. Una de ellas consiste en que el planeamiento urbanístico debe delimitar los suelos no urbanizables protegidos en una proporción equivalente al suelo urbanizable que el plan prevé. El motivo de esta delimitación se debe a que los propietarios de suelo, en el momento de la transformación del suelo urbanizable en urbano, deberán ceder a la administración pública una cantidad equivalente de suelo no urbanizable protegido que tendrá el carácter de dotación pública. La finalidad que se persigue es ofrecer al uso público zonas que albergan valores naturales, contribuyendo así a una mayor calidad de vida urbana. En aquellos casos que, de modo excepcional, no pueda realizarse la cesión por no existir suelo no urbanizable protegido en el municipio, la cesión puede realizarse en otro municipio o sustituirse por un equivalente económico que será destinado a la financiación de programas y proyectos para la sostenibilidad y la calidad de vida. Se estudian las técnicas concretas de gestión previstas por el legislador. 1. La permeabilidad e interrelación del sistema urbanístico valenciano El Derecho Urbanístico Valenciano no ha dejado de ocupar posiciones destacadas desde la promulgación de la Ley 6/1994 Reguladora de la Actividad Urbanística, no sólo por la innovación de sus fórmulas gestoras asumidas por otras comunidades autónomas, sino también, en época más reciente, por las sucesivas disposiciones promulgadas que han supuesto una nueva panorámica no exenta de novedosos planteamientos, como es el que va a ser objeto de nuestro estudio. 1 Mª Jesús Romero Aloy: Profesora Titular de Escuela Universitaria. Doctora en Derecho. Departamento de Urbanismo, Universidad Politécnica de Valencia, Camino de Vera, s/n, 46022, Valencia. Email de contacto:[email protected] 48 A CE© A ÑO 7 núm.20, OCTUBRE 2012 | UNA PECULIAR CARGA URBANÍSTICA: LA CESIÓN OBLIGATORIA Y GRATUITA DE SUELO NO URBANIZABLE PROTEGIDO EN EL ORDENAMIENTO URBANÍSTICO VALENCIANO Mª Jesús Romero Aloy Dentro de ese proceso, tal vez demasiado acelerado, se han promulgado las siguientes disposiciones a las que nos referiremos en este trabajo: - Ley 10/2004, de 9 de diciembre, del Suelo no Urbanizable (en adelante, LSNU). - Ley 4/2004, de 30 de junio, de Ordenación del Territorio y Protección del Paisaje (en adelante, LOTPP). - Ley 6/2005, de 30 de diciembre Urbanística Valenciana (en adelante, LUV). El voluminoso Reglamento de Ordenación y Gestión Territorial y Urbanística (en adelante, ROGTU), aprobado por Decreto 67/2006, de 12 de mayo, modificado sustancialmente por Decreto 36/2007 de 13 de abril. La LOTPP ofrece un elenco de instrumentos de ordenación territorial como son la Estrategia Territorial de la Comunidad Valenciana, planes de acción territorial, planes de acción territorial integrados y planes de acción territorial sectoriales. En una formulación que podríamos llamar clásica, la ordenación territorial queda fiada a la aprobación de alguno de estos instrumentos cuyas determinaciones habrán de ser asumidas por el planeamiento municipal, singularmente los planes generales. Nos encontraríamos así con el clásico planteamiento de primer escalón (planes territoriales) y segundo escalón (planes municipales). Este esquema tradicional ofrece el escollo de que el planeamiento territorial entraña importantes dificultades en su realización y, como ha puesto de relieve Hildebrand (2006), el nivel alcanzado por este tipo de planes resulta más bien modesto en el panorama nacional y al no existir éstos, los planes municipales dejan de recibir las oportunas orientaciones de orden superior. “En nueve de las 17 comunidades autónomas no está aprobado el plan de ordenación del territorio de ámbito regional previsto en su respectiva legislación de ordenación del territorio. Este hecho significa que más de la mitad del territorio nacional (un 59 %) y casi la mitad de la población española (un 48 %) carecen de un plan de este tipo. A nivel subregional están aprobados tan sólo 28 planes de ordenación del territorio. De este modo, sólo una superficie muy reducida de España cuenta con un planeamiento supramunicipal y plurisectorial para su desarrollo territorial ordenado y sostenible. Los planes aprobados representan nada más que 36.304 km2, 6.298.263 habitantes y 484 municipios, es decir, un 7,2 %, un 15,4 % y un 6,0 % del total nacional de superficie, población y municipios” (Hildebrand, 2006: 101). La LOTPP mantiene este tradicional esquema, pero introduce innovaciones importantes ya que bastantes determinaciones las envía directa e indistintamente a los planes territoriales y urbanísticos, con lo que el plan general resulta directamente afectado por los mandatos de la LOTPP. Es decir, el esquema de primer y segundo escalón subsiste y, por tanto, los planes municipales habrán de adaptarse a las determinaciones de los planes territoriales, pero en el caso de ausencia de éstos, el plan general resulta destinatario directo de determinados mandatos de orden territorial previstos en la LOTPP. Así, el planeamiento urbanístico debe asumir determinaciones referentes a la calidad de vida de los ciudadanos, entre los que se cuentan criterios de movilidad y transporte público (LOTPP, 2004: art. 7), equipamientos y dotaciones públicas (LOTPP, 2004: art. 8), acceso a la vivienda 49 A CE© A ÑO 7 núm.20, OCTUBRE 2012 | UNA PECULIAR CARGA URBANÍSTICA: LA CESIÓN OBLIGATORIA Y GRATUITA DE SUELO NO URBANIZABLE PROTEGIDO EN EL ORDENAMIENTO URBANÍSTICO VALENCIANO Mª Jesús Romero Aloy (LOTPP, 2004: art. 9), determinaciones referentes al desarrollo sostenible, como son criterios sobre protección del paisaje (LOTPP, 2004: art. 11), utilización racional de los recursos naturales (LOTPP, 2004: art. 12), utilización racional del suelo (LOTPP, 2004: art. 13), uso eficiente de los recursos hídricos (LOTPP, 2004: art. 17), protección del medio natural (LOTPP, 2004: art. 20), etc. La LOTPP dirige con gran frecuencia sus mandatos al planeamiento territorial y urbanístico, utilizando a veces una formulación genérica y en otras ocasiones las dirige directamente al plan general como destinatario de determinados criterios, como son la integración de masas arbustivas o arbóreas (LOTPP, 2004: art. 14.2), actuaciones contra la erosión del suelo (LOTPP, 2004: art. 14.4), clasificación como suelo no urbanizable protegido de determinados espacios (LOTPP, 2004: art. 20), previsión de corredores verdes sobre vías pecuarias, criterios sobre el mantenimiento del patrimonio arqueológico, arquitectónico y rural (LOTPP, 2004: arts. 22.5 y 34.3), etc. Quiere significarse con todo ello que en la Comunidad Valenciana se registra una notable permeabilidad entre el ordenamiento territorial y el urbanístico, de tal modo que el perfil de las situaciones se deduce, en no pocas ocasiones, de la confluencia de ambos ordenamientos que se pronuncian, cada uno desde su óptica, sobre el mismo territorio a ordenar o sobre el mismo supuesto, lo cual introduce un elemento de complejidad en la aplicación práctica del ordenamiento urbanístico valenciano. No deja de ser sintomático que sea el mismo texto legal de carácter reglamentario, el Reglamento de Ordenación y Gestión Territorial y Urbanística el que desarrolla la LOTPP, la LUV y la LSNU. En ese contexto de permeabilidad es en el que se va a tratar la materia objeto de nuestro estudio. En efecto, se trata de una regulación prevista en la LOTPP y cuyo destinatario directo es el plan general. 2. La cesión obligatoria y gratuita de suelo no urbanizable protegido y el desarrollo sostenible 2.1 Planteamiento inicial La Exposición de Motivos de la LOTPP proclama la necesidad de conseguir un desarrollo sostenible en la Comunidad Valenciana y hace referencia a la Estrategia Territorial Europea, como pauta a la que han de ajustarse los estados miembros de la Unión Europea en sus políticas territoriales. Sin embargo, como ha puesto de relieve González-Varas, el desarrollo sostenible en sí mismo no pasa de ser un desiderátum y todo dependerá de las políticas concretas que se arbitren para plasmar ese ideal (González-Varas, 2005). El Capítulo II de la LOTPP está dedicado al desarrollo sostenible y dentro de las diversas materias que comprende, sobresale el art. 13.6 dedicado a la utilización racional del suelo que en su versión inicial, decía: “Toda clasificación de suelo no urbanizable en suelo urbanizable, mediante cualquier medio admitido por la legislación urbanística al margen de la revisión del plan general, supone la cesión gratuita a la administración de suelo no urbanizable protegido, no productivo, con una superficie igual a la reclasificada…” (LOTPP, 2004: art. 13.6). La fórmula ambigua de clasificación mediante cualquier medio admitido por la legislación urbanística al margen de la revisión general, se refería básicamente a un concreto instrumento de planeamiento, también aportación de la legislación valenciana, previsto en la Ley 6/1994 50 A CE© A ÑO 7 núm.20, OCTUBRE 2012 | UNA PECULIAR CARGA URBANÍSTICA: LA CESIÓN OBLIGATORIA Y GRATUITA DE SUELO NO URBANIZABLE PROTEGIDO EN EL ORDENAMIENTO URBANÍSTICO VALENCIANO Mª Jesús Romero Aloy Reguladora de la Actividad Urbanística, ya derogada, denominado planes de mejora, subsistentes en el actual marco normativo, si bien con la denominación de planes modificativos de la ordenación estructural. Estos planes pueden ser planes parciales o planes de reforma interior, si bien el mayor protagonismo ha correspondido a los primeros. La principal característica de los planes parciales de mejora -hoy modificativos de la ordenación estructurales la posibilidad de reclasificar directamente suelo no urbanizable común en suelo urbanizable, todo ello al margen de las previsiones del plan general. Este planeamiento queda al margen del principio de jerarquía entre planes, puesto que no desarrolla el plan general, sino que lo modifica ad casum, en una materia básica cual es la clasificación del suelo. Las condiciones de partida de este tipo de suelo pueden propiciar una gestión urbanística muy fructífera, puesto que se parte de un suelo no urbanizable, transformado directamente en urbano merced a la virtualidad de este tipo de planeamiento. Habida cuenta de la profusión con que se han utilizado estos planes desde su aparición en el año 1994, diez años después, llegados a la promulgación de la LOTPP, como una versión del principio de sostenibilidad y utilización racional del suelo, se impone la carga de cesión gratuita a la administración de una cantidad equivalente de superficie de suelo no urbanizable especialmente protegido. En definitiva, la cesión de una superficie de suelo equivalente a la superficie del sector o sectores de nueva clasificación. 2.2 La ampliación de la carga cesional Esta situación inicial de cesión limitada fue ampliada por la ley 14/2005, de 23 de diciembre de la Generalitat Valenciana de Medidas Fiscales, de Gestión Financiera y Administrativa y de Organización de la Generalitat, cuyo art. 115 modifica el art. 13.6 LOTPP que en su nueva versión dice: “Toda clasificación de suelo no urbanizable, en suelo urbanizable, conllevará la obligación de ceder gratuitamente a la administración suelo no urbanizable protegido, en una superficie igual a la reclasificada….” (LMFGFAO, 2005: pg. 6879 del Boletín Oficial del Estado, en adelante BOE), en las condiciones que más adelante se refieren. Por tanto, se ha ampliado la carga cesional, de tal manera que alcanza a todas las nuevas clasificaciones de suelo urbanizable, tanto a las que se efectúen como consecuencia de las reclasificaciones mediante planes parciales modificativos de la ordenación estructural, como las que se realicen mediante la revisión o modificación del plan general, cesión que se efectuará “a cargo de la actuación” (LOTPP, 2004: art. 13.6). El carácter innovador2 de la legislación urbanística valenciana se manifiesta, una vez más, configurando esta nueva carga para el propietario del suelo. Desde la óptica competencial de la Comunidad Autónoma para imponerla, no parece que haya que objetarse reparo alguno puesto 2 Una figura distinta pero que podría tener, tal vez, alguna relación es la prevista en el art. 64.3 del Decreto Legislativo 1/2004, de 28 de diciembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística de Castilla-La Mancha, que prevé para la implantación de los usos industriales, terciarios y dotacionales privados en suelo rústico de reserva o no urbanizable, en el que se dice: “la licencia deberá fijar el importe que deba satisfacerse en concepto de canon de participación municipal en el uso o aprovechamiento atribuido por la calificación, bien, cuando así lo haya aceptado el municipio, determinar la superficie de suelo sustitutiva del valor equivalente, materializable en cualquier clase de suelo”. En realidad se trata de una sustitución en especie, situación parecida a la sustitución de excedentes de aprovechamiento materializados en cesión de suelo. 51 A CE© A ÑO 7 núm.20, OCTUBRE 2012 | UNA PECULIAR CARGA URBANÍSTICA: LA CESIÓN OBLIGATORIA Y GRATUITA DE SUELO NO URBANIZABLE PROTEGIDO EN EL ORDENAMIENTO URBANÍSTICO VALENCIANO Mª Jesús Romero Aloy que el título competencial del art. 149.1 de la Constitución, reserva como competencia exclusiva del Estado el establecimiento de las condiciones básicas. Desde la óptica del Derecho Civil, como señala Martínez Vázquez de Castro en sus comentarios a la Sentencia del Tribunal Constitucional (en adelante, STC) 61/1997, “el precepto constitucional no habilita al Estado para establecer una regulación uniforme de la propiedad privada y su función social, ni esa pretendida uniformidad puede servir de pretexto para anular las competencias legislativas que las Comunidades Autónomas tienen sobre todas aquellas materias en las que entre en juego la propiedad, entre ellas el Urbanismo. Al Estado le corresponde establecer la regulación del contenido básico y primario del derecho de propiedad en la medida en que afecte a las condiciones básicas de su ejercicio… La igualdad que se persigue en este precepto no es la identidad de las situaciones jurídicas de todos los ciudadanos en cualquier zona del territorio nacional (lo que por otra parte sería incompatible con la opción por un Estado organizado en la forma establecido en el Título VIII de la CE), sino la que queda garantizada con el establecimiento de las condiciones básicas, que establecen un mínimo común denominador y cuya regulación es competencia del Estado” (Martínez, 2004: pg. 97). A la específica carga autonómica de la legislación valenciana que incide de modo oneroso sobre ese mínimo común denominador, hay que añadir que el legislador estatal ha redefinido el contenido básico de la propiedad, también en el mismo sentido de mayores gravámenes, al prever el art.16 del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo, que las actuaciones de transformación incluyen costear las infraestructuras de conexión con las redes generales de servicios y las de ampliación y reforzamiento de las existentes fuera de la actuación, entre las que se incluyen las infraestructuras de potabilización, suministro y depuración de agua, así como las infraestructuras de transporte3. 2.3. Excepciones a la obligación de ceder el suelo no urbanizable protegido Se plantean algunas excepciones a la obligación de ceder en razón del carácter de utilidad pública de algunas actuaciones que se verían gravadas, de modo poco justificable, por esta nueva carga. En este sentido el art. 13.6 apartado g) de la LOTPP excluye de la obligación a aquellas reclasificaciones singulares promovidas por la administración pública o sus concesionarios o agentes, que tengan por objeto la implantación de cualquier tipo de equipamiento o actuaciones de interés público y social. Esta excepción alcanzará, por tanto, a las actuaciones previstas en los planes especiales que en el Derecho Urbanístico Valenciano son siempre de iniciativa pública y su objeto es satisfacer fines públicos, tales como crear reservas dotacionales, proteger infraestructura, actuaciones urbanísticas singulares, vincular áreas a la construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública, etc. 3 El art. 18 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones decía: “Costear y, en su caso ejecutar, las infraestructuras de conexión con los sistemas generales exteriores a la actuación y, en su caso, las obras necesarias para la ampliación o refuerzo de dichos sistemas requeridos por la dimensión y densidad de la misma y las intensidades de uso que éste genere, de conformidad con los requisitos y condiciones que establezca el planeamiento general”. 52 A CE© A ÑO 7 núm.20, OCTUBRE 2012 | UNA PECULIAR CARGA URBANÍSTICA: LA CESIÓN OBLIGATORIA Y GRATUITA DE SUELO NO URBANIZABLE PROTEGIDO EN EL ORDENAMIENTO URBANÍSTICO VALENCIANO Mª Jesús Romero Aloy En este sentido el art. 20.5 del ROGTU, según la modificación introducida por el decreto 36/2007, de 13 de abril, considera actuaciones de interés público y social, las siguientes: Las actuaciones de uso dominante residencial, cuando al menos el 50% de la edificabilidad residencial del ámbito se destina a la promoción de viviendas de protección pública, con las particularidades en cuanto al cómputo que establece el propio artículo. En municipios de menos de 5.000 habitantes las actuaciones de uso industrial y aquellas que tengan por objeto la implantación de parques logísticos, áreas de servicio o parques empresariales de carácter tecnológico o de investigación4. 3. La cesión de suelo no urbanizable protegido como concreta manifestación del desarrollo sostenible El desarrollo territorial sostenible al que se refieren múltiples documentos y declaraciones comunitarias, se mueve, en general, a nivel de recomendaciones generales y principios, por cierto ya presentes algunos de ellos, como advierte Lora-Tamayo (2006), en la Constitución Española, cuyos artículos 45, 46 y 47 ofrecen una versión constitucional del desarrollo sostenible. A ello habría que añadir, en el terreno de mayores concreciones, una pauta de directa incidencia en el urbanismo, como sería el control de la expansión urbana, tal como la formula la Estrategia Territorial Europea5. Por otra parte este control parece reclamable dados los altos índices de ocupación del territorio que se han producido en la Comunidad Valenciana, entre otras (Hildebrand, 2006). A partir de esa formulación genérica son las legislaciones autonómicas las que dan el concreto perfil del desarrollo urbanístico sostenible adoptando estrategias muy variadas. Habría de señalarse que la cesión de la que tratamos, puede tener un efecto relativo en el control de la expansión urbana, dependiendo ésta de factores muy diversos que, al final, son los que se plasman en la cuenta de liquidación de cualquier instrumento de equidistribución. En efecto, el coeficiente de edificabilidad bruto, los usos urbanísticos previstos, las infraestructuras que sean precisas construir, las expectativas de mercado y otros factores de promoción serán los determinantes de la actuación. En aquellos casos en los que la valoración de los anteriores elementos merezca un juicio poco favorable, es evidente que la cesión del suelo no urbanizable protegido será un elemento coadyuvante a la no transformación del suelo. Es decir, se trata de un factor que opera dentro de un contexto complejo y que por sí mismo carece de un carácter decisorio. Es más, la buena praxis urbanística llevará a que en el momento de la revisión del plan general se fijen los parámetros favorables que permitan la ejecución de las actuaciones previstas, incluyendo, naturalmente, la cesión de referencia. 4 La Disposición Transitoria 1ª ROGTU determina: “ La cesión de suelo no urbanizable protegido en reclasificaciones de suelo no urbanizable común previstas en el art. 13.6 de la Ley de Ordenación del Territorio y Protección del Paisaje, no resultará exigible para aquellas actuaciones de uso dominante residencial o industrial cuyo Índice de Edificabilidad Bruta propuesto fuera inferior a 0,35 m2t/m2s y cuya tramitación se hubiera iniciado con anterioridad al 1 de enero de 2006 y tengan por objeto destinar al menos el 50 % de la edificabilidad residencial del ámbito a la promoción de Vivienda Protegida”. 5 La Estrategia Territorial Europea (hacia un desarrollo equilibrado y sostenible del territorio de la Unión Europea fue acordada en la reunión de ministros responsables de la ordenación del territorio en Postdam, 1999 53 A CE© A ÑO 7 núm.20, OCTUBRE 2012 | UNA PECULIAR CARGA URBANÍSTICA: LA CESIÓN OBLIGATORIA Y GRATUITA DE SUELO NO URBANIZABLE PROTEGIDO EN EL ORDENAMIENTO URBANÍSTICO VALENCIANO Mª Jesús Romero Aloy Este eventual y, tal vez relativo efecto positivo sobre la sostenibilidad del territorio, no es compartido en absoluto por García-Bellido (2005) que se muestra crítico con relación a esta cesión. Lo que él califica como contraprestación ecológica “públicamente muy loable, induce exactamente a satisfacer tensiones contrarias y anti-ecológicas” (García-Bellido, 2005: 274). Los motivos de su crítica estriban en que las recalificaciones efectuadas con carácter puntual de suelo urbanizable a partir del no urbanizable común, al efectuarse metro a metro de superficie y no en razón de la edificabilidad, es decir metro cuadrado de superficie por metro cuadrado de techo y, al estar exentas las recalificaciones de baja densidad (inferiores a coeficiente de edificabilidad bruto residencial 0,35 m2t/m2s) puede ello inducir a las ocupaciones de grandes superficies en las que no se descarta la implantación de otros elementos propiciadores del negocio inmobiliario como son los campos de golf, lo cual no se corresponde con la razonable contención que se postula desde la sostenibilidad del territorio. Otro efecto pernicioso, según el mismo autor, se deduce de esta artificiosa calificación del suelo no urbanizable como elemento de carácter netamente urbanístico (parque natural de red primaria), y es su consideración automática de sistema general a los efectos de determinar su justiprecio. Ese suelo será calificado como “esplendoroso suelo urbanizable cuyo precio disparará todos los suelos protegidos de la región con semejante expectativa lúdica… Es el empujón final que se necesitaba en el Derecho positivo español para la convertibilidad automática del suelo rústico en urbanizable” (García-Bellido, 2005: 275). Finalmente, resulta problemático concluir que ese carácter de parque natural de red primaria pueda resultar accesible al público para su ocio y esparcimiento, de no contar con inversiones públicas que pueden resultar muy difícil de abordar. La otra voz crítica que se ha alzado contra la medida es la de Ángel Fernández (2008) para quien una adscripción de suelo tan generalizada y masiva de carácter dotacional, va a producir efectos indeseables como será que otros suelos dotacionales, de mayor necesidad y preferencia resulte inviable su adscripción a áreas de reparto. En la misma línea resalta que debería diferenciarse entre aquellos desarrollos urbanísticos que resultan necesarios y aquellos otros que tienen un carácter aleatorio que obedecen a un modelo de ocio o de segunda residencia. Por otra parte, el cambio de régimen jurídico de un suelo que pasa de manos privadas a públicas, por ese mismo hecho no se produce un efecto sobre la sostenibilidad del territorio, puesto que su disponibilidad a favor del ciudadano supone unas inversiones imposibles de afrontar por las administraciones en muchas ocasiones. Se contempla el supuesto en el que, en ausencia de suelo a ceder, pueda optarse por el equivalente económico del valor de los terrenos en lugar de la cesión de éstos. En esta situación, el legislador no renuncia a sus objetivos puesto que el importe económico debe destinarse a la ejecución de programas para la sostenibilidad que tienen muy variados objetivos, pero, en cualquier caso tendente a mejorar las condiciones de sostenibilidad (Álvarez, 2008). 4. Los suelos objeto de cesión El art. 13.6 LOTPP, en su versión inicial, se limitaba a configurar el suelo a ceder en razón de dos notas: Una de carácter positivo en tanto que se trataba de suelo no urbanizable protegido, 60 A CE© A ÑO 7 núm.20, OCTUBRE 2012 | UNA PECULIAR CARGA URBANÍSTICA: LA CESIÓN OBLIGATORIA Y GRATUITA DE SUELO NO URBANIZABLE PROTEGIDO EN EL ORDENAMIENTO URBANÍSTICO VALENCIANO Mª Jesús Romero Aloy tipo, a los efectos de determinar los derechos subjetivos de los propietarios. Llegados a este punto cabe pensar que, puesto que estamos ante un suelo dotacional adscrito al urbanizable, es lógico que entre a formar parte de una o varias áreas de reparto, puesto que la función del área de reparto es justamente la de objetivar el principio de justa distribución de beneficios y cargas (LUV, 2005: art. 55.1), dando satisfacción así a un principio básico del ordenamiento urbanístico. Coincidiendo con este planteamiento, el art. 58.5 de la LUV referente a la delimitación de unidades de ejecución, dice: “Podrán también delimitarse unidades de ejecución discontinuas para la obtención de suelo con destino a parques públicos naturales como consecuencia de una reclasificación de suelo, cuando así proceda en aplicación de la Ley 4/2004, de 30 de junio, de ordenación del territorio y protección del paisaje. Estos suelos para parques públicos naturales serán clasificados como suelo no urbanizable, integrándose como tales en el área de reparto resultante con los correspondientes coeficientes de ponderación de valor” (LUV, 2005: art. 58.5). También el art. 73.2 apartado e) de la LUV determina que, en relación con los planes parciales modificativos de la ordenación estructural que tengan como finalidad reclasificar suelo urbanizable, a partir del no urbanizable común, en estos supuestos, “los terrenos objeto de esta cesión podrán ser obtenidos en cualquiera de las formas previstas para la obtención de los elementos de la red primaria adscrita” (LUV, 2005: art. 73.2 apartado e). Todo ello indica que, a tenor de los preceptos examinados, el suelo no urbanizable protegido - parque natural - puede integrarse en la correspondiente área de reparto. Sin embargo, el ROGTU, en la modificación efectuada por el Decreto 36/2007, de 13 de abril, introduce un criterio discordante con el anterior. En efecto, el art. 112.3 del ROGTU determina que “forma parte de la red primaria no incluida en el área de reparto pero sí en el área reparcelable en los términos previstos en el art. 169.3 apartado e) de la Ley Urbanística Valenciana y concordantes de este Reglamento, el parque público natural resultante de una nueva reclasificación de suelo urbanizable, de acuerdo con lo previsto en este Reglamento”12 (ROGTU, 2006: art. 112.3). Por tanto, el parque público natural (suelo no urbanizable protegido) no se integra en el área de reparto según el ROGTU. Desechado el criterio de que los suelos no urbanizables protegidos formen parte del área de protegido un aprovechamiento de 0,227 m2t/m2s. En base a ese aprovechamiento, los propietarios pueden formular de modo voluntario reservas de aprovechamiento, mediante las cuales se cede al Ayuntamiento los suelos protegidos. Los propietarios hacen efectivo su derecho en el suelo urbanizable con cargo al excedente de aprovechamiento que corresponde al Ayuntamiento (10 % del aprovechamiento tipo). En un período de nueve años el Ayuntamiento obtuvo más de millón y medio de m2 de suelo con valores paisajístico en base a esa política. 12 El legislador ha cambiado de criterio en poco tiempo. En efecto, el art. 112.2.c) ROGTU aprobado por Decreto 67/2006, de 12 de mayo, decía: “Esta red primaria que se integrará en el área de reparto estará formada por: c) El parque público natural resultante de una reclasificación o nueva clasificación de suelo urbanizable, de acuerdo con lo previsto en este Reglamento, cuando toda o parte de la reserva exigida se establezca colindante al sector reclasificado, como zona de amortiguación de impacto paisajístico, por sus valores ambientales o por otras causas. Cuando sea externa y no colindante al sector procederá su clasificación como suelo no urbanizable protegido y no se integrará en el área de reparto, pudiendo formar parte del área reparcelable en los términos previstos en el art. 169.3 de la Ley Urbanística Valenciana y concordantes de este Reglamento”. Por tanto, el ROGTU en su versión primitiva mantenía un criterio ecléctico, de manera que el parque público natural si era colindante al sector y estaba calificado además como zona de amortiguación de impacto paisajístico, se integraba en el área de reparto. En caso contrario, no formaba parte del área de reparto y se integraba directamente en el área reparcelable. Este criterio se ha variado y el parque público natural, según la reciente modificación del ROGTU, ya no se integra en el área de reparto. 61 A CE© A ÑO 7 núm.20, OCTUBRE 2012 | UNA PECULIAR CARGA URBANÍSTICA: LA CESIÓN OBLIGATORIA Y GRATUITA DE SUELO NO URBANIZABLE PROTEGIDO EN EL ORDENAMIENTO URBANÍSTICO VALENCIANO Mª Jesús Romero Aloy reparto, el legislador los pone directamente en relación con las figuras gestoras, como son las unidades de ejecución y las áreas reparcelables y así el art. 123 del ROGTU, modificado apreciablemente por el Decreto 36/2007, se dedica a regular extensamente la “delimitación de las unidades de ejecución o áreas reparcelables discontinuas” (ROGTU, 2006: art. 123), - nótese la inusual equiparaciónpara lo cual se parte de la razonable suposición de que estos suelos estarán descolgados del suelo urbanizable y del urbano y a efectos de su tratamiento legal los considera integrados en unidades de ejecución discontinuas13. Las unidades de ejecución en el ordenamiento urbanístico valenciano forman parte de la ordenación pormenorizada, y en el suelo urbanizable vienen delimitadas por los planes parciales, de tal modo que un sector puede comprender una o varias unidades de ejecución. A su vez, el sector forma parte de una determinada área de reparto. Este es el planteamiento habitual. Pues bien, las especiales características de este nuevo equipamiento denominado parque natural, a efectos de su gestión, obligan al legislador a efectuar un planteamiento novedoso que, en realidad invierte los términos del que podríamos llamar planteamiento habitual. Así, el art. 123.4 apartado a) del ROGTU determina que “Cuando se delimite un área reparcelable discontinua a los fines previstos en el apartado anterior: a) la misma abarcará la totalidad del área de reparto del sector reclasificado y los terrenos de suelo no urbanizable protegido calificado de parque público natural, a obtener” (ROGTU, 2006: art. 123.4 apartado a). Es un planteamiento que conviene desmenuzar a efectos de su mejor comprensión: a) El art. 123.4 apartado a) se refiere a las áreas reparcelables discontinuas y no cita las unidades de ejecución discontinuas, por más que el art. 123 del ROGTU lleve por título delimitación de las unidades o áreas reparcelables discontinuas y se refiera a ambas, por lo que puede causar una cierta extrañeza. La explicación reside, a mi juicio, en que el ámbito de un área reparcelable discontinua puede coincidir con el ámbito de una unidad de ejecución discontinua, pero también puede ser distinto a tenor de lo previsto en el art. 396 del ROGTU. Cabe la posibilidad, por tanto, de que el área reparcelable discontinua, comprenda una superficie mayor a la delimitada por la unidad de ejecución discontinua. b) El tratamiento gestor del llamado parque natural -que puede alcanzar superficies importantesobliga a efectuar planteamientos realmente novedosos. Lo más frecuente es que un área de reparto comprenda unidades de ejecución continuas o discontinuas y el área reparcelable se refiera también a una o a varias unidades de ejecución. Este planteamiento habitual se invierte y se diseña una macro-área reparcelable que comprende un área de reparto (el sector reclasificado), más el suelo no urbanizable protegido objeto de cesión que no se adscribe al área de reparto, sino que queda como un elemento meramente yuxtapuesto. El área de reparto, más el suelo no urbanizable protegido pueden integrar una unidad de ejecución discontinua, puesto que el art. 58.5 de la LUV, contempla la posibilidad de que puedan “delimitarse unidades de ejecución discontinuas para la obtención de suelos con destino a parques públicos naturales como consecuencia de una reclasificación de suelo …” 13 Art. 123.3 ROGTU: “Podrán también delimitase unidades de ejecución discontinuas para la obtención de suelos con destino a parques públicos naturales como consecuencia de una reclasificación de suelo, cuando así proceda en aplicación de la Ley de Ordenación del Territorio y del Protección del Paisaje, y en especial cuando para su obtención sea precisa una reparcelación forzosa.” 62 A CE© A ÑO 7 núm.20, OCTUBRE 2012 | UNA PECULIAR CARGA URBANÍSTICA: LA CESIÓN OBLIGATORIA Y GRATUITA DE SUELO NO URBANIZABLE PROTEGIDO EN EL ORDENAMIENTO URBANÍSTICO VALENCIANO Mª Jesús Romero Aloy (LUV, 2005: art. 58.5). Y el área de reparto más el suelo no urbanizable protegido formarán el área reparcelable. c) Cabe también la posibilidad, a mi juicio, de que el suelo no urbanizable protegido objeto de cesión, en el caso de estar colindante al sector, forme parte de una unidad de ejecución continua. 9. El suelo no urbanizable protegido sometido a reparcelación Ya se ha dicho que el suelo no urbanizable protegido -parque naturalno forma parte del área de reparto y se integra directamente en el área reparcelable (Llobell, 2008). Sin embargo, en el proceso reparcelatorio, cabe la posibilidad de optar por la valoración del suelo no urbanizable protegido e imputarlo como carga de urbanización, o bien por la consideración del suelo como fincas de entrada en el proyecto de reparcelación que darán lugar, en este caso, a los correspondientes aprovechamientos urbanísticos, como fincas de resultado. 9.1 Su consideración como carga de urbanización Los planes parciales modificativos de la ordenación estructural que reclasifican suelo urbanizable a partir del no urbanizable común, están afectados por los preceptos que exigen la identificación de los suelos no urbanizables protegidos a ceder. En este sentido, los arts. 73 y 74 de la LUV y concordantes del ROGTU relativos al Documento de Justificación de la Integración Territorial, que tienen por objeto “actualizar la ordenación estructural del plan general en todos los aspectos directa o indirectamente relacionados con la nueva urbanización” (LUV, 2005: art. 74.2) y que necesariamente forma parte inseparable del plan parcial. Este documento incluye “la clasificación de los nuevos suelos urbanizables e identificación de los no urbanizables de especial protección que deban ser objeto de cesión para dar cumplimiento a lo previsto en la Ley de Ordenación del Territorio y Protección del Paisaje” (LUV, 2005: art.74.2). El art. 22 del ROGTU dice: “La propuesta de cesión que se formalice en el Proyecto de Reparcelación, se integrará por su valor determinado de acuerdo con la legislación estatal sobre régimen del suelo y valoraciones como carga de urbanización entre los propietarios afectados por la reclasificación o se podrán integrar como fincas aportadas en el área reparcelable …” (ROGTU, 2006: art. 22). Cabe optar, por tanto, por una valoración económica del suelo no urbanizable protegido y el importe considerarlo como carga de urbanización a repercutir entre los propietarios. Obsérvese que la expresión que utiliza el ROGTU (entre los propietarios afectados por la reclasificación) adolece de una cierta imprecisión, puesto que esos propietarios afectados no serán otros que los incluidos en el área reparcelable correspondiente, que podrá coincidir o no con una o varias unidades de ejecución. La siguiente cuestión es la de determinar de quien depende optar por la posibilidad de tratar la cesión como una carga de urbanización o como un suelo que genera un cierto aprovechamiento. Al decir el art. 22 del ROGTU que esta propuesta ha de figurar en el 63 A CE© A ÑO 7 núm.20, OCTUBRE 2012 | UNA PECULIAR CARGA URBANÍSTICA: LA CESIÓN OBLIGATORIA Y GRATUITA DE SUELO NO URBANIZABLE PROTEGIDO EN EL ORDENAMIENTO URBANÍSTICO VALENCIANO Mª Jesús Romero Aloy Documento de Integración Territorial del plan parcial parece que puede partir del promotor correspondiente, sometida, claro está, a la aprobación administrativa oportuna. Por otra parte, la Administración, en cada caso concreto, tiene la posibilidad de regular esta materia en las bases particulares de adjudicación de Programas de Actuación Integrada14. 9.2 El suelo no urbanizable protegido incluido en el área reparcelable Al no formar parte del área de reparto, el suelo entra directamente en el proceso reparcelatorio con la aplicación de los correspondientes coeficientes de ponderación a los que nos referimos en el apartado siguiente. La cuestión que ahora se plantea, es la de si los propietarios de suelo no urbanizable protegido participan en igual situación que los propietarios del suelo urbanizable en las cesiones y en los costos de urbanización correspondientes al área reparcelable, lo que tiene indudable importancia a los efectos de determinación del valor de este suelo. A tenor del art. 12.2 apartado a) del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo, estos terrenos están en situación de suelo rural, la misma que afecta al suelo urbanizable y además, incluidos en una actuación de transformación que supone, según el art. 14 del referido Texto Refundido, “el paso de un ámbito de suelo de la situación de suelo rural a la de urbanizado para crear, junto con las correspondientes infraestructuras y dotaciones públicas, una o más parcelas aptas para la edificación…” (Real Decreto Legislativo, 2008: art. 12.2 apartado a). Incluido el suelo en una actuación de transformación, el propietario queda afectado por los deberes de la promoción a que se refiere el art. 16 del Texto Refundido y consecuentemente, al pago de las obras de urbanización y demás cesiones a determinar en el correspondiente proceso reparcelatorio. 10. Aprovechamiento tipo y coeficientes de ponderación En la legislación valenciana la delimitación de las unidades de ejecución es un elemento de ordenación pormenorizada y, por tanto, estarán previstas en el plan general o en el plan parcial correspondiente. Dadas las características de ubicación del parque público natural, es lógico que se prevean, como ya se ha dicho, unidades de ejecución discontinuas o áreas reparcelables discontinuas, a los efectos de la correspondiente gestión. El art. 123.4 del ROGTU -de denso contenidocontiene importantes determinaciones sobre la materia, por lo que nos detendremos convenientemente. La primera cuestión que se aborda es la de obtención del aprovechamiento tipo en áreas reparcelables discontinuas que, como ya se ha dicho, pueden coincidir o no, con unidades de ejecución discontinuas. 14 Por Orden de 13 diciembre 2006 (DOGV 15 diciembre 2006) del Conseller de Territorio y Vivienda se aprueba el modelo tipo de bases particulares para la adjudicación de programas de actuación integrada. En la Base 2 Objetivos de la Programación se regula la obtención de los suelos de carácter dotacional. 64 A CE© A ÑO 7 núm.20, OCTUBRE 2012 | UNA PECULIAR CARGA URBANÍSTICA: LA CESIÓN OBLIGATORIA Y GRATUITA DE SUELO NO URBANIZABLE PROTEGIDO EN EL ORDENAMIENTO URBANÍSTICO VALENCIANO Mª Jesús Romero Aloy El referido art. 123.4 apartado b) del ROGTU dice: “El aprovechamiento tipo del área de reparto del sector reclasificado se calculará mediante el cociente entre su aprovechamiento objetivo y la superficie resultante de la suma de la del sector más la superficie, corregida por el correspondiente coeficiente de ponderación, del suelo no urbanizable. Este coeficiente se obtendrá de dividir los valores unitarios por metro cuadrado del suelo no urbanizable (pn) y del urbanizable reclasificado, de acuerdo con la legislación estatal de valoración aplicable. Este enunciado se corresponde con la siguiente fórmula de cálculo: AT sector = E / Ssector + K x Spn Donde: (AT sector): es el aprovechamiento tipo del sector objeto de reclasificación como suelo urbanizable. (E): es el aprovechamiento objetivo, en metros cuadrados techo, o en Unidades de Aprovechamiento si es preciso emplear coeficientes correctores, de acuerdo con este Reglamento. (Ssector): es la superficie del área de reparto que engloba el sector objeto de reclasificación, en metros cuadrados, incluyendo la red primaria. (K) es el coeficiente de ponderación. (Spn): es la superficie en metros cuadrados del suelo no urbanizable protegido calificado de parque público natural, a obtener” (ROGTU, 2006: art. 123.4 apartado b). Lo primero que hay que advertir es que, a mi juicio, la fórmula empleada no se corresponde con el concepto enunciado, siendo la formulación correcta, más bien, la siguiente15: AT sector = E / ( Sector +(K x Spn) ) Hecha esta observación, el proceso de cálculo tiene, por tanto, alguna notable diferencia con el proceso habitual. Habrá que calcular el aprovechamiento objetivo, para lo cual se multiplicará el coeficiente de edificabilidad bruto del sector por la superficie de éste, como es habitual. El aprovechamiento objetivo se divide por la superficie del sector más la superficie del suelo no urbanizable protegido, si bien no es una superficie bruta, sino ponderada, es decir tratada según un determinado coeficiente de ponderación16 que se llama K y cuya importancia no pasa desapercibida (García-Bellido, 2005). El ROGTU determina también el modo de calcular el coeficiente de ponderación K, lo que implica efectuar una valoración aplicando los criterios de la legislación estatal, cuestión que abordamos más adelante y de la que ahora prescindimos para una mayor claridad expositiva. Consiste en calcular el precio unitario del suelo no urbanizable protegido y del suelo 15 La fórmula del ROGTU indica que el aprovechamiento objetivo se divide no por la suma de la superficie del sector más la superficie del suelo no urbanizable, sino que se divide únicamente por la superficie del sector y a este cociente se le suma el producto de multiplicar el coeficiente K por la superficie del suelo no urbanizable protegido, lo cual da un resultado carente de sentido. Un sencillo ejemplo lo demuestra: Para un aprovechamiento objetivo de 150.00 m2t, una superficie del sector de 250.000 m2s y un coeficiente de ponderación de 0,075 la operación que se desprende de la fórmula del ROGTU, sería: 150.000 / 250.000 cuyo cociente es 0,6. Este cociente se sumaría al producto de 0,075 multiplicado por 250.000, lo que resulta 168.750, cifra carente de sentido. 16 El plan podrá establecer justificadamente un coeficiente de equivalencia entre la superficie de estos suelos y la del suelo urbanizable a la que se adscriben, a efectos de reparto de beneficios y cargas (sic). La manipulación de la hiperbólica equidistribución hispana de beneficios sin cargas vale para todo. 65 A CE© A ÑO 7 núm.20, OCTUBRE 2012 | UNA PECULIAR CARGA URBANÍSTICA: LA CESIÓN OBLIGATORIA Y GRATUITA DE SUELO NO URBANIZABLE PROTEGIDO EN EL ORDENAMIENTO URBANÍSTICO VALENCIANO Mª Jesús Romero Aloy urbanizable reclasificado. A partir de aquí se obtiene el coeficiente K que es el cociente de dividir el valor unitario del no urbanizable protegido por el del suelo urbanizable. Veamos un ejemplo sobre el que volveremos más adelante. Ejemplo A Ssector 250.000 m2s Coeficiente de edificabilidad bruto 0,60 m2t/m2s Edificabilidad (aprovechamiento objetivo) 250.000 x 0,60 = 150.000 m2t Coeficiente K. Suponiendo que el precio por m2 del suelo urbanizable es 40 Euros y el del suelo no urbanizable protegido es de 3 Euros por m2 K= 3/40 = 0,075 AT = 150.000 / ( 250.000 + (0,075 X 250.000) ) = 0,56 m2t/m2s Sin embargo el legislador valenciano, tal vez con el propósito de dar soluciones prácticas, opta por un sistema que podríamos llamar subsidiario para la obtención del coeficiente de ponderación, a emplear según se den determinadas hipótesis que son: “Cuando no existan valoraciones fiables, la incertidumbre del mercado inmobiliario y su evolución no permita obtenerlas con fiabilidad, o las rentas agrarias o forestales no puedan ser objeto de valoración por no disponerse de valores de comparación…” (ROGTU, 2006: art. 123.4.c). A mi entender son discutibles esas circunstancias en cuanto no constituyen obstáculos serios que impidan efectuar la valoración correspondiente; sin embargo, cuando se justifique la concurrencia de alguno de esos supuestos, puede optarse por el método subsidiario que evita la realización de la valoración correspondiente. Cuando concurra uno solo de los supuestos anteriores, basta para aplicar el método subsidiario previsto en el art. 123.4 apartados c) y d) del ROGTU que contempla lo siguiente. 10.1 Suelo no urbanizable protegido no colindante al sector reclasificado cuando no existan valoraciones fiables ni posibilidad de valoración: “… el coeficiente a aplicar se calculará atribuyendo al suelo no urbanizable un aprovechamiento tipo virtual del 10 por ciento del aprovechamiento tipo promedio de la red primaria clasificada como suelo urbanizable en el Plan General vigente. El coeficiente K se obtendrá de dividir el aprovechamiento tipo virtual así obtenido, entre el correspondiente al área de reparto formada por el suelo objeto de reclasificación” (ROGTU, 2006: art. 123.4.c ). También se prevé el supuesto de inexistencia de red primaria en el plan general, y así se dice que “cuando no exista red primaria en el Plan General vigente que permita obtener su aprovechamiento tipo promedio, se utilizará como referencia para obtener el aprovechamiento virtual antes citado el 10 por ciento del correspondiente al sector objeto de reclasificación” (ROGTU, 2006: art. 123.4.c ). 66 A CE© A ÑO 7 núm.20, OCTUBRE 2012 | UNA PECULIAR CARGA URBANÍSTICA: LA CESIÓN OBLIGATORIA Y GRATUITA DE SUELO NO URBANIZABLE PROTEGIDO EN EL ORDENAMIENTO URBANÍSTICO VALENCIANO Mª Jesús Romero Aloy Ejemplo B Promedio de la red primaria: Sector 1 AT del Área de Reparto: 0,40 m2t/m2s Red Primaria: 100.000 m2 M2 techo: 120.000 Sector 2 AT del Área de Reparto: 0,70 m2t/m2s Red Primaria: 75.000 m2 M2 techo: 105.000 Sector 3 AT del Área de Reparto: 0,26 m2t/m2s Red Primaria: 400.000 m2 M2 techo: 156.000 AT promedio o virtual (0,40 + 0,70 + 0,26) / 3 X 0,1 = 0,045 m2t/m2s Aprovechamiento objetivo del suelo (sector) que se reclasifica 150.000 m2t / 250.000 m2s = 0,6 K 0,045 / 0,6 = 0,075 Otra duda que surge y de cierta entidad es la siguiente, cuando el legislador dice: aprovechamiento tipo promedio de la red primaria. ¿Se está refiriendo únicamente a los coeficientes que expresan el aprovechamiento tipo o hay que considerar también las superficies? El resultado es distinto y un sencillo ejemplo lo demuestra: ATR1 (100.000 X 0,4) + (75.000 X 0,7) + (400.000 X 0’26) / 575.000 = 0,3417 Por tanto el aprovechamiento tipo promedio de la red primaria, contando no sólo con los coeficientes sino con la superficie destinada a red primaria e incluida en los tres sectores que hemos puesto de ejemplo, será muy distinto ya que desciende de 0,45 a 0,34, cifra que multiplicada por 0,1 y dividida por el aprovechamiento objetivo del Sector que se reclasifica, arroja un coeficiente K de 0,057 (0,34 X 0,1 /0,6 = 0,057). Es evidente que el resultado que expresa el verdadero promedio es el que tiene en cuenta las superficies, como se demuestra en el ejemplo, ya que de no tenerlas en cuenta, 75.000 m2s tienen el mismo peso que 400.000 m2s, lo cual da un promedio desfigurado y alejado de la realidad. Calculado el coeficiente K el siguiente paso es aplicar la fórmula del art. 123.4 apartado b) del ROGTU, para averiguar el aprovechamiento tipo del Sector que se reclasifica. AT Sector = 150.000 / ( 250.000 + (0,057 X 250.000)) = 0,5676 m2t/m2s. 67 A CE© A ÑO 7 núm.20, OCTUBRE 2012 | UNA PECULIAR CARGA URBANÍSTICA: LA CESIÓN OBLIGATORIA Y GRATUITA DE SUELO NO URBANIZABLE PROTEGIDO EN EL ORDENAMIENTO URBANÍSTICO VALENCIANO Mª Jesús Romero Aloy 10.2 Suelo no urbanizable protegido no colindante al sector reclasificado cuando no existan valoraciones fiables ni posibilidad de valoración, ni exista red primaria En el caso de que no exista red primaria el cálculo del aprovechamiento tipo virtual se obtiene fácilmente puesto que, para obtener el aprovechamiento virtual antes citado, al no poderse calcular en base al coeficiente del promedio de la red primaria, el coeficiente a utilizar como referencia es el 10 % del correspondiente al sector objeto de reclasificación, que se utilizará como coeficiente K en la fórmula del artículo 123.4.apartado b) del ROGTU, que se viene aplicando. A partir del ejemplo quedaría del siguiente modo, partiendo de que el coeficiente K es 0,6 X 0,1 = 0,06: Ejemplo C AT Sector: 150.000 / ( 250.000 + (0,06 X 250.000)) = 0,566m2t/m2s. 10.3 Suelo no urbanizable protegido colindante al sector reclasificado En este caso el aprovechamiento tipo virtual es idéntico al aprovechamiento del sector (art. 123. 4 apartado d) del ROGTU). Ejemplo D Aprovechamiento del sector 0,60 m2t/m2s A T virtual 0,60 Coeficiente K: 1 En consecuencia, la fórmula que se propone en el artículo 123.4 apartado b) del ROGTU implica dividir el aprovechamiento objetivo del Sector por la suma de las superficies del propio Sector (el que se reclasifica) y del Spn (ya que Spn se multiplica por 1, coeficiente K), lo que arrojará siempre que el aprovechamiento tipo será la mitad del aprovechamiento objetivo, con el problema que ello supone al tratar del aprovechamiento subjetivo de los propietarios: AT Sector: 150.000 / (250.000 + (1 X 250.000)) = 0,3 m2t/m2s. Por tanto, con el supuesto de hecho del que hemos partido para elaborar los ejemplos anteriores se puede realizar una comparación de los resultados distintos, según el método que se utilice: AT promedio Red Primaria: 0,5676 m2t/m2s Inexistencia de Red Primaria: 0,5660 m2t/m2s Colindancia del Spn: 0,3000 m2t/m2s 68 A CE© A ÑO 7 núm.20, OCTUBRE 2012 | UNA PECULIAR CARGA URBANÍSTICA: LA CESIÓN OBLIGATORIA Y GRATUITA DE SUELO NO URBANIZABLE PROTEGIDO EN EL ORDENAMIENTO URBANÍSTICO VALENCIANO Mª Jesús Romero Aloy 10.4 Aprovechamiento subjetivo de los propietarios El final del proceso es llegar a determinar el aprovechamiento subjetivo de los propietarios del suelo no urbanizable protegido, a los que se atribuye un aprovechamiento que constituye el derecho del propietario y que, según el art. 123.4 apartado e) del ROGTU, se obtiene de aplicar a la superficie del suelo no urbanizable protegido el aprovechamiento tipo calculado del modo que se ha visto, corregido por el coeficiente K, una vez restado el porcentaje de cesión establecido para el suelo urbanizable. Tomando como referencia los anteriores ejemplos, los cuatro supuestos que diferencia la norma que estudiamos, obtenemos distintos aprovechamientos subjetivos de los propietarios del Suelo No Urbanizable Protegido (spn). La variable está en la aplicación del coeficiente K y, lógicamente, en el Aprovechamiento Tipo del Sector ya que el resto de datos es coincidente: un sector reclasificado de 250.000 m2 y para un coeficiente de edificabilidad bruto del sector de 0,60 m2/m2s, el coeficiente K. En base a los datos anteriores los cálculos serían: A) Aprov Subj spn: 0,5581 X 0,0750 X 0,9 = 0,0377 m2t/m2s B) Aprov Subj spn: 0,5676 X 0’0570 X 0,9 = 0,0291 m2t/m2s C) Aprov Subj spn: 0,5660 X 0’0600 X 0,9 = 0,0306 m2t/m2s D) Aprov Subj spn: 0,3000 X 1,0000 X 0,9 = 0,2700 m2t/m2s Si multiplicamos los coeficientes por el Suelo del Sector protegido nos arroja el derecho en metros cuadrados de techo que cada uno de los propietarios del spn tiene derecho a materializar en el Sector que se reclasifica: A) 250.000m2s X 0,0377 m2t/m2s = 9.425 m2t B) 250.000m2s X 0,0291 m2t/m2s = 7.275 m2t C) 250.000m2s X 0,0306 m2t/m2s = 7.650 m2t D) 250.000m2s X 0,2700 m2t/m2s = 67.500 m2t Puede observarse la diferencia en la proporción de aprovechamiento que corresponde a los propietarios del spn en relación con los propietarios del Suelo reclasificado (ver Tabla 1): Tabla 1. Diferencia en la proporción de aprovechamiento Propietarios Sector Spn Propietarios A) 93,02% 06,98% B) 94,62% 05,38% C) 94,33% 05,67% D) 50,00% 50,00% Fuente: Elaboración propia. En último lugar vemos como si el suelo no urbanizable protegido fuera colindante al sector, el aprovechamiento subjetivo es idéntico al de los propietarios del suelo reclasificado. 69 A CE© A ÑO 7 núm.20, OCTUBRE 2012 | UNA PECULIAR CARGA URBANÍSTICA: LA CESIÓN OBLIGATORIA Y GRATUITA DE SUELO NO URBANIZABLE PROTEGIDO EN EL ORDENAMIENTO URBANÍSTICO VALENCIANO Mª Jesús Romero Aloy Una conclusión de indudable relieve se puede obtener de la aplicación de los coeficientes correctores y es que, al obtenerse por sistemas dispares, en los que no se busca un resultado de justicia material, según el procedimiento que se utilice, el derecho subjetivo del propietario puede variar sustancialmente, cuando no existe ninguna razón jurídica que justifique tal discriminación. Una situación de proximidad, pero no de colindancia, puede suponer un tratamiento muy distinto para el propietario. Por otra parte, los coeficientes de ponderación obtenidos por el método subsidiario, suponen una clara discriminación en relación con los propietarios del sector reclasificado. También debe señalarse la particular aplicación apriorística de unos coeficientes que parten de la base de que el suelo destinado a una dotación de red primaria (parque público natural) vale menos que cualquier otro suelo dotacional de red primaria. 11. La aplicación de los coeficientes de ponderación en la situación de suelo rural La aplicación de coeficientes de ponderación se corresponde con la distinta consideración que se hace de los terrenos, y a ello se refieren diversos artículos. Así, el art. 15.3 de la LSNU determina que “el plan podrá establecer justificadamente un coeficiente de equivalencia entre la superficie de estos suelos y la del suelo urbanizable a la que se adscriben, a efectos de reparto de beneficios y cargas” (LSNU, 2004: art. 15.3). Así mismo, el art. 58.5 de la LUV determina que se integran en el área de reparto resultante “con los correspondientes coeficientes de ponderación de valor” (LUV, 2005: art. 58.5). El art. 169.3 LUV que trata de la reparcelación, también contempla la utilización de los “coeficientes de ponderación de valor entre el suelo no urbanizable y el urbanizable al que se adscribe, de acuerdo con la Ley 6/1998, de 13 de abril, de régimen del suelo y valoraciones” (LUV, 2005: art. 169.3). Consecuentemente, debe ser el plan quien atribuya los aprovechamientos y su justificada ponderación mediante coeficientes, si bien estos tienen un carácter provisional ya que el art. 119.5 ROGTU, como ya se ha dicho, contiene la acertada cautela, de que en el momento en el que se efectúen las correspondientes valoraciones, que generalmente será en el momento del inicio del proceso reparcelatorio, los proyectos de reparcelación “contendrán una ratificación de la validez de los previstos por el planeamiento o su recálculo justificado” (ROGTU, 2006: art. 119.5). Incluido el suelo en el área reparcelable discontinua, puede aplicarse el que hemos llamado método subsidiario para calcular el coeficiente de ponderación K. Este método subsidiario evita, en definitiva, efectuar una valoración del suelo no urbanizable protegido y del suelo urbanizable. En el caso de no utilización del mismo es preciso efectuarla. El valor que se otorgue al coeficiente de ponderación es fundamental para determinar el derecho subjetivo del propietario del suelo no urbanizable. A este respecto, la primera observación a formular, por lo demás obvia, es que las valoraciones deben efectuarse aplicando los criterios de la legislación estatal del suelo. La legislación urbanística valenciana se remite a la estatal en el art. 169.3 LUV citado, al referirse a la aplicación de los “coeficientes de ponderación de valor entre el suelo no urbanizable al que se adscribe, de acuerdo con la Ley 6/1998, de 13 de abril, de régimen del suelo y valoraciones” (LUV, 2005: art. 169.3). La misma remisión se encuentra en el art. 22 ROGTU. Por su parte, la 76 A CE© A ÑO 7 núm.20, OCTUBRE 2012 | UNA PECULIAR CARGA URBANÍSTICA: LA CESIÓN OBLIGATORIA Y GRATUITA DE SUELO NO URBANIZABLE PROTEGIDO EN EL ORDENAMIENTO URBANÍSTICO VALENCIANO Mª Jesús Romero Aloy de suelos situados en el ámbito de algún proyecto medioambiental o suelos situados en el ámbito de alguna figura de protección de espacios naturales. De todo lo dicho anteriormente puede extraerse la conclusión de que para los ayuntamientos ofrece nulo interés plantear una cesión en otro término municipal puesto que el suelo computa a efectos de estándares rotacionales en el municipio donde radica el suelo y no en el municipio promotor. A ello habría que añadir algunas cuestiones que en la práctica pueden tener su trascendencia y que la ley silencia como es el tema relativo a la tramitación de un proyecto de reparcelación con suelo de diversos municipios. El equivalente económico tiene el carácter de cuota de sostenibilidad, puesto que el art. 64.4 del ROGTU atribuye esa condición a “las aportaciones monetarias sustitutivas de la cesión gratuita de terrenos no urbanizables protegidos, cuando esta posibilidad sea aplicable en virtud de lo establecido en este mismo Reglamento, en desarrollo del apartado 6, del artículo 13 de la Ley de Ordenación del Territorio y Protección del Paisaje” (ROGTU, 2006: art. 64.4). 15. Conclusiones Parece claro que la razón justificativa de la cesión está anudada a alcanzar alguno de los objetivos de la LOTPP, como son los de la sostenibilidad de las actuaciones urbanizadoras a las que se trataría de racionalizar, en el sentido de moderar, imponiéndoles la carga cesional. A mi juicio no se descarta que este objetivo pueda alcanzarse eventualmente en algunas ocasiones, pero la mediada, en su conjunto, no merece una valoración positiva por los motivos que se refieren seguidamente. Al efectuarse la cesión metro a metro de superficie sin tener en cuenta la edificabilidad y estando exentas de cesión las actuaciones de baja densidad, se propicia una expansiva ocupación del territorio, contraria a un criterio de moderación. La adscripción masiva a áreas de reparto de suelos no urbanizables protegidos, revestidos de un discutible carácter dotacional puede producir un efecto de saturación que impedirá la adscripción de otros suelos más propiamente dotacionales y tal vez más necesarios. La obtención por parte de la administración del suelo calificado como parque natural no supone más que un cambio de titularidad, sin que de ello se derive ninguna repercusión concreta en la calidad de vida de los ciudadanos, a no ser que la administración efectúe las correspondientes inversiones de acondicionamiento y de mantenimiento para conseguir un verdadero espacio dotacional. La El orden de prelación en la delimitación de los suelos como parque natural, de rígida observancia y sin ninguna referencia a requisitos de localización, está en contradicción con el mandato de la LSNU, según la cual el parque natural ha de ser un espacio especialmente apto para el esparcimiento ciudadano. La concreta delimitación del suelo de cesión como parque natural tiene un carácter muy distinto cuando se trata de una revisión del plan general o cuando se trata de una eventual delimitación 77 A CE© A ÑO 7 núm.20, OCTUBRE 2012 | UNA PECULIAR CARGA URBANÍSTICA: LA CESIÓN OBLIGATORIA Y GRATUITA DE SUELO NO URBANIZABLE PROTEGIDO EN EL ORDENAMIENTO URBANÍSTICO VALENCIANO Mª Jesús Romero Aloy efectuada como consecuencia de una reclasificación a la carta de un suelo no urbanizable común en urbanizable. En este segundo caso, la rígida prelación en el orden de preferencia en la clasificación como parque natural, puede originar una delimitación poco coherente con el modelo urbanístico del plan. Parece poco meditada por su inédita articulación legal, el que se pueda cumplir con la carga cesional entregando el correspondiente suelo en un municipio distinto al que acoge la actuación urbanística correspondiente. El instrumento equidistributivo de que se trate afectará a dos municipios, y los propietarios del suelo dotacional harán efectivos sus derechos en otro municipio distinto, lo que desde un punto de vista operativo resulta de una complejidad notable. Por otra parte, desde el punto de vista de la participación pública, no está previsto que en el municipio en el que se radica el suelo dotacional, ponga en marcha ningún proceso participativo previo a lo que, según la regulación, supone un cambio en el régimen jurídico aplicable, ya que se pasa de un suelo no urbanizable de especial protección a un suelo calificado como dotación de parque natural de red primaria. La aplicación de los coeficientes correctores, al obtenerse por sistemas dispares, en los que no se busca un resultado de justicia material, según el procedimiento que se utilice, el derecho subjetivo del propietario puede variar sustancialmente, cuando no existe ninguna razón jurídica que justifique tal discriminación. Una situación de proximidad, pero no de colindancia, puede suponer un tratamiento muy distinto para el propietario. Los coeficientes de ponderación obtenidos por el método subsidiario suponen una clara discriminación en relación con los propietarios del sector reclasificado. Bibliografía ALVAREZ M. Programas y Proyectos para la sostenibilidad y para la calidad de vida. En: LORENTE, J. et al. El Urbanismo en la Comunidad Valenciana. Homenaje a José Luis Lorente Tallada. Tirant lo Blanch, Valencia, 2008, pp: 315-347. FERNÁNDEZ, Á. La cesión gratuita de suelo protegido de superficie equivalente en los casos de reclasificación. En: LORENTE, J. et al. El Urbanismo en la Comunidad Valenciana. Homenaje a José Luis Lorente Tallada. Tirant lo Blanch, Valencia, 2008, pp: 627-675. FERNÁNDEZ, C. Régimen del suelo no urbanizable: Ley 10/2004, de 9 de diciembre. En: SÁNCHEZ, E. et al. Derecho Urbanístico de la Comunidad Valenciana. El Consultor de los Ayuntamientos y los Juzgados, Valencia, 2006, pp: 349-437. GARCÍA-BELLIDO, J. 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