Comentarios al Estatuto de Autonomía de Andalucía. Comentario al art. 9. Derechos
Abstract
Comentario del Art. 9 del Estatuto de Autonomía para Andalucía de 2007.
Full text
146 Art. 9 Derechos Rodríguez-Vergara Díaz 1. Todas las personas en Andalucía gozan como mínimo de los derechos reconocidos en la Declaración Universal de Derechos Humanos y demás instrumentos europeos e internacionales de protección de los mismos ratificados por España, en particular en los Pactos Internacionales de Derechos Civiles y Políticos y de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; en el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales y en la Carta Social Europea. 2. La Comunidad Autónoma garantiza el pleno respeto a las minorías que residan en su territorio BOPA 2 2 24 2 2 a roposición de reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía ( núm. 374, de 9 de febrero de 2006, pág. 21054 pág. 21057). Artículo 9. Derechos y deberes odos los andaluces oan de los derechos liertades deeres estalecidos en la onstitucin en este statuto a ounidad utnoa de ndaluca arantiar en su territorio el adecuado eercicio de las liertades derechos deeres reconocidos a los andaluces odas las ersonas ue ien en ndaluca oan de los derechos reconocidos en la eclaracin niersal de erechos uanos des instruentos euroeos e internacionales de roteccin de los isos en articular en los actos nternacionales de erechos iiles olticos de erechos conicos ociales ulturales en el onenio de oa ara la roteccin de los erechos uanos de las iertades undaentales en la arta ocial uroea os ciudadanos de la nin uroea residentes en ndaluca ue no ocen de la nacionalidad esaola tendrn arantiados los derechos deeres de los andaluces as coo su lena interacin dentro del arco constitucional en la ida social econica oltica cultural de la ounidad utnoa con las ececiones ue estalecan en su caso la onstitucin o las lees del stado a ounidad utnoa arantia el leno reseto a las inoras ue residan en su territorio
147 Derechos Art. 9 Rodríguez-Vergara Díaz nforme de la onencia designada en el seno de la Comisión de Desarrollo Estatutario ( núm. 420, de 19 de abril de 2006, pág. 23646 pág. 2364). c Dictamen de la Comisión de Desarrollo Estatutario ( núm. 425, de 26 de abril de 2006, pág. 239 pág. 23900). d exto aprobado por el leno del arlamento de Andalucía ( núm. 430, de 4 de mayo de 2006, pág. 24254 pág. 24256). Artículo 9. Derechos odas las ersonas ue ien en ndaluca oan coo nio de los derechos reconocidos en la eclaracin niersal de erechos uanos des instruentos euroeos e internacionales de roteccin de los isos ratiicados or saa en articular en los actos nternacionales de erechos iiles olticos de erechos conicos ociales ulturales en el onenio uroeo ara la roteccin de los erechos uanos de las iertades undaentales en la arta ocial uroea a ounidad utnoa arantia el leno reseto a las inoras ue residan en su territorio a ropuesta de reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía presentada ante el Congreso de los Diputados ( onreso de los iutados núm. 2461, de 12 de mayo de 2006, pág. 1 pág. 4). nforme de la onencia Conjunta Comisión ConstitucionalDelegación del arlamento de Andalucía ( onreso de los iutados núm. 2466, de 17 de octubre de 2006, pág. 193 pág. 194). c Dictamen de la Comisión Constitucional ( onreso de los iutados núm. 2467, de 30 de octubre de 2006, pág. 249 pág. 252). d exto aprobado por el leno del Congreso de los Diputados ( onreso de los iutados núm. 246, de 7 de noviembre de 2006, pág. 301 pág. 304 corrección de error onreso de los iutados núm. 2469, de 11 de enero de 2007, pág. 351). 2 a nforme de la onencia Conjunta Comisión eneral de las Comunidades Autónomas Delegación del arlamento de Andalucía ( enado núm. 1c, de 29 de noviembre de 2006, pág. 7 pág. 91 sin modificaciones). Dictamen de la Comisión eneral de las Comunidades Autónomas ( enado núm. 1d, de 4 de diciembre de 2006, pág. 147 sin modificaciones).
148 Art. 9 Derechos Rodríguez-Vergara Díaz c exto aprobado por el leno del enado ( enado núm. 1e, de 26 de diciembre de 2006, pág. 149 sin modificaciones). Artículo 11 os derechos liertades deeres undaentales de los andaluces son los estalecidos en la onstitucin a ounidad utnoa arantia el reseto a las inoras ue residan en ella aís asco (art. 9) Catalua (art. 4) alicia (art. 4) rincipado de Asturias (art. 9) Cantabria (art. 5) La ioja (art. 7) urcia (art. 9) Comunidad alenciana (art. ) Aragón (art. 6) CastillaLa ancha (art. 4) Canarias (art. 5) Comunidad oral de avarra (art. 6) Extremadura (art. 6) aleares (art. 12) adrid (art. 7) Castilla y León (art. ). sc. sc. AAE LA, . Luisa «ítulo reliminar», en CHE, ., y CAAC LE, . (Eds), oentarios al statuto de utonoa ara ndaluca, nstituto Andalu de Administración ública, evilla, 200, págs. 4579. AAC, arco, y AELL, erardo «El reconocimiento de derechos, deberes y principios en los Estatutos de Autonomía Hacia una comprensión multinivel o en red de la protección de los derechos», en l li núm. 42, en línea en .gencat.net drepieapdfsc42.pdf consultado el 26092010. AAC, iguel ngel (Ed) erechos iertades en los stados ouestos, Atelier, arcelona, 2005. ACEL EAALEA, erc erechos deeres en el stado utonico adrid, Cívitas, 2001. EA, illiam . «tate Constitutions and the protection of individual rights», en arard a eie núm. 90 (1977), págs. 49504.
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151 Derechos Art. 9 Rodríguez-Vergara Díaz 4 contemplados por las normas de remisión, es decir, los textos internacionales y la Constitución (lo mismo hace aleares, aunque, inexplicablemente, omite mencionar de modo expreso los propios derechos estatutarios). Aragón mantiene su ubicación en el ítulo reliminar, pero la sigue usando para incluir las normas a las que remite (tambin los textos internacionales y la Constitución) al proclamar los derechos y libertades de «los aragoneses y aragonesas». Catalua, finalmente, la sitúa tambin al margen de la regulación de los derechos estatutarios, estableciendo un mandato general a los poderes públicos catalanes de promoción del pleno ejercicio de todos esos derechos para, más adelante, hacer titular de los mismos, al igual que de los derechos estatutarios, sólo a los ciudadanos de Catalua. En este contexto, el Estatuto andalu tambin distingue entre los derechos establecidos en el propio Estatuto y aquellos que establecen las normas que se citan en el art. 9 EAAnd. ero, a diferencia de los textos anteriores, hace titulares de estos derechos tambin a los que no lo son de los derechos estatutarios. Además, el artículo no toma la forma de mandato a los poderes públicos, sino de proclamación del «goce» de una serie de derechos y, por último, remite para ello sólo a los textos internacionales sobre Derechos Humanos, pero no a la Constitución. odos estos extremos condicionan la interpretación que del mismo se hará en los epígrafes siguientes de este comentario. El apartado segundo del art. 9, por su parte, ordena a la Comunidad Autónoma garantiar el pleno respeto a las minorías que residan en su territorio. Con prácticamente un idntico tenor, formaba ya parte de la disposición que remitía a los derechos constitucionales en el Estatuto Andalu de 191, de la que, en ese escueto contexto, podía entenderse como un complemento adecuado. En el nuevo de 2007, sin embargo, el «pleno respeto» a las minorías se ha visto tambin reflejado en los derechos y en los principios rectores de las políticas públicas establecidos en el propio Estatuto por lo que hace a los primeros, mediante la consideración de los «orígenes tnicos» como cláusula altamente sospechosa de discriminación (v. el comentario al art. 14) y, en cuanto a los segundos, de manera incluso más expresa, estableciendo el principio de «plena integración» de las minorías, en especial de la comunidad gitana (v. el comentario al art. 10.3.21.º). odo ello parece privar en buena medida de justificación la decisión de mantener en el texto reformado su consagración de manera independiente en el ítulo reliminar. En el presente comentario estudiaremos, en primer lugar, el sentido del apartado primero como cláusula de mínimo estándar de protección de derechos y las cuestiones que suscita sobre su contenido, su titularidad y su relación con los derechos estatutarios y constitucionales en segundo lugar, se analiará el mandato de respeto a las minorías del apartado segundo . LA CLLA DE « EDA» DEL ACL 9.1 El art. 9 EAAnd parece haber sido concebido por el legislador estatuyente como una «cláusula de mínimos». En ese sentido se remite a una serie de normas internacionales, de cuyos derechos, según establece, goan todas las personas en Andalucía «como
152 Art. 9 Derechos Rodríguez-Vergara Díaz mínimo»1. La idea de la existencia de un estándar mínimo en materia de derechos fundamentales tiene una doble tradición, constitucional e internacional en la primera, se considera que el estándar mínimo de los derechos de los ciudadanos es el establecido por el Estado ederal, mientras que los Estados federados pueden elevar ese nivel de protección mediante normas más protectoras en la segunda, se atribuye ese papel de mínimo a los tratados internacionales sobre Derechos Humanos, cuya ratificación por un Estado no le impide incrementar la protección internacional mediante normas internas. Ambas ideas han resurgido, en el marco del proceso de integración europea, en el nacimiento del denominado «constitucionalismo multinivel», cuyos postulados, finalmente, no han dejado de sentirse en el debate espaol sobre la posibilidad de que los Estatutos de «segunda generación» acogieran en su seno sus propias declaraciones de derechos El ejemplo claro de la tradición constitucionalterritorial sobre la existencia de un mínimo estándar en materia de derechos es el de los Estados nidos de Amrica. La posibilidad de que las Constituciones o las leyes estatales dispensen un estándar más protector a los derechos garantiados por la Constitución o la legislación federal (o establecan nuevos derechos) se remonta a los primeros momentos de la revolución americana, en la que, como se sabe, la misma aprobación de la ill o ihts o Declaración de Derechos federal (las nueve primeras enmiendas a la Constitución) estuvo condicionada por la idea de que esos derechos vinculaban sólo al poder federal, mientras que los Estados se vinculaban exclusivamente a las declaraciones de sus propias Constituciones estatales. El proceso de extensión de los derechos constitucionales federales a todos los poderes públicos, incluidos los Estados, iniciado tras la uerra Civil (gracias a la jurisprudencia del ribunal upremo federal que los fue paulatinamente «incorporando» a la Enmienda de la Constitución) oscureció a partir de entonces el papel de las declaraciones de derechos estatales, que, finalmente sin xito, intentaron en muchas ocasiones erigirse en barrera frente a esa progresiva «nacionaliación» (CE, ., 191) del estándar de protección de todos los derechos fundamentales contemplados por la Constitución ederal. acificada la cuestión, sin embargo, y superada la visión del derecho constitucional estatal, sobre todo el de los Estados del ur del país, como contrapunto conservador del movimiento por los derechos civiles, el constitucionalismo estatal resurgió a finales de los setenta del pasado siglo, gracias en buena medida al seinal article publicado por el jue rennan (EA, . ., 1977) y al activismo de algunos ribunales upremos estatales, ahora con la idea de dispensar una protección aor que la establecida por el derecho federal. Desde entonces ha tenido un papel relevante (aunque con altibajos) en la protección de los derechos de los ciudadanos (puede consultarse una última revisión en LLA, .., 2006). Aunque el estadounidense es el caso más conocido de cláusulas territoriales más protectoras de derechos, no es, ni mucho menos, el único (vase una panorámica general que incluye, además de Estados nidos, Canadá, uia, Austria, Alemania, lgica e talia en AAC, . A., Ed., 2005). En el plano internacional, la idea de que los tratados y convenios sobre Derechos Humanos suponen sólo un estándar mínimo que no impide la mayor protección de los 1 El aadido, ausente de la proposición de reforma, parece deberse a la sugerencia hecha en ese sentido en el Dictamen sobre la misma del Consejo Consultivo (Dictamen 722006, de 10 de maro, 11.º). e incorpora, en todo caso, en el texto aprobado por el leno del arlamento.
153 Derechos Art. 9 Rodríguez-Vergara Díaz mismos por el derecho interno puede considerarse tambin pacífica. En el ámbito de aciones nidas, este principio está ya presente en el DC, que, en esas circunstancias, prohíbe que sea aplicado en un Estado con un sentido menos protector2. En el ámbito regional europeo tiene una especial significación. o sólo se encuentra tambin expresamente reconocido en el articulado de la CEDH3, sino que la naturalea de la Convención como «estándar mínimo común europeo» en materia de Derechos Humanos ha sido constantemente recordado por la doctrina desde el primer momento (tambin en la espaola, v. ACA DE EEA, E., 19, pág. 223). ste es tambin el sentido que cabe dar a su aplicación en nuestro país como canon hermenutico privilegiado de las normas internas sobre Derechos Humanos en virtud de lo establecido por el art. 10.2 CE4 un uso interpretativo que no puede suponer, en ningún caso, reducir el estándar de protección que sería alcanable con una aplicación en solitario, sin su concurso, del derecho interno. Existe un generaliado consenso doctrinal en torno a esta idea (con diversas denominaciones A. A., 2001, pág. 220 y ss, por ejemplo, se refiere a la «interpretación conforme» o la «ausencia de contradicciones» entre un tratado y las normas internas para destacar que la vía del art. 10.2 CE no puede implicar incorporar nuevos límites a los derechos), que, sin embargo, no siempre se ha confirmado por la práctica de nuestros tribunales (incluyendo el ribunal Constitucional v. los ejemplos citados en DE, A., 2001, pág. 337 y ss). Desde el comieno del Estado autonómico, estas dos tradiciones que se acaban de mencionar han tenido cierta presencia en nuestra doctrina, como argumento a favor de la posibilidad de dispensar en las comunidades autónomas un estándar de protección de ciertos derechos que completara el mínimo establecido bien desde instancias internacionales (AELL, L., 193, pero con un claro posicionamiento en contrario en 2006) bien desde el Estado, comparando a estos efectos la situación espaola con la alemana (ACEL EAALEA, ., 1991) o la norteamericana (DE, A., 1997). in embargo, la influencia reciente más destacada en el debate acadmico espaol sobre la idoneidad de los Estatutos de autonomía para contener su propia declaración de derechos, y dentro de ella su propia «cláusula de mínimos», ha provenido del llamado «constitucionalismo multinivel». Hay que aclarar que este trmino, concebido para caracteriar un proceso de integración tan sui neris como el europeo, se usó inicialmente para justificar la coexistencia de varios niveles decisionales como una particularidad propia de su peculiar naturalea constituyente (ECE, ., 1999), de manera que el nfasis de la idea del constitucionalismo multinivel se situaba en su visión del proceso de integración supranacional en el seno de la nión Europea como «a dynamic process of constitutionmaing» (pág. 707). ólo en sus últimas versiones (ECE, ., 2009) se le ha dado mayor protagonismo en ese concepto a la protección multinivel de derechos fundamentales, sobre todo a partir de la 2 Art. 5.2 DC «o podrá admitirse restricción o menoscabo de ninguno de los derechos humanos fundamentales reconocidos o vigentes en un Estado parte en virtud de leyes, convenciones, reglamentos o costumbres, so pretexto de que el presente acto no los reconoce o los reconoce en menor grado». 3 Art. 53 CEDH «inguna de las disposiciones del presente Convenio será interpretada en el sentido de limitar o perjudicar aquellos derechos humanos y libertades fundamentales que podrían ser reconocidos conforme a las leyes de cualquier Alta arte Contratante o en cualquier otro Convenio en el que sta sea parte». 4 egún el cual «Las normas relativas a los derechos fundamentales y a las libertades que la Constitución reconoce se interpretarán de conformidad con la Declaración niversal de Derechos Humanos y los ratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por Espaa».
154 Art. 9 Derechos Rodríguez-Vergara Díaz aprobación y posterior incorporación al ratado de la nión Europea de la Carta de Derechos undamentales de la nión Europea (en adelante, CDE). Ahora bien, aunque la CDE incorpora tambin su propia aunque confusa cláusula de mínimos5, la idea de «constitucionalismo multinivel» sigue siendo tributaria, más que de una protección variable de derechos en torno a un mínimo indisponible, del peculiar sistema de gobernana existente en la nión Europea, cuyas categorías, más empíricas que normativas (sustitución de un orden jerárquico preciso por mecanismos de colaboración, diálogo y netorin), impregnan toda la construcción conceptual. En ella tiene pues más difícil encaje la idea, jerárquica al fin y al cabo, de un «mínimo» impuesto desde el centro que coexiste con estándares más protectores (pero nunca menos) que pueden, siguiendo sus propias reglas, ser aprobados para determinados territorios. La concepción, propia del constitucionalismo multinivel, de una protección de derechos «en red» (AAC, .AELL, ., 2007) no ha sido, sin embargo, óbice, para que sus tesis, o al menos sus trminos, se hayan esgrimido como elemento importante de los argumentos en defensa de la inclusión de una parte dogmática propia en los nuevos Estatutos de autonomía. Así, se ha afirmado, con carácter general, que la distribución multinivel del poder «afecta directamente a la concepción política de la libertad en una sociedad democrática y, por tanto, al correcto entendimiento de la administración políticoconstitucional de los derechos fundamentales» (CAAA, ., 2007, pág. 41). , en este contexto, se ha dicho expresamente de este art. 9.1 EAAnd que se inscribe «en la línea de desarrollo convergente y multinivel en Europa de un Derecho constitucional común europeo en materia de derechos fundamentales» (CAA LLA, ., 2007, , pág. 23). Debe recordarse, en todo caso, que la cláusula de mínimos del art. 9.1 no es la única que está presente en el Estatuto, puesto que se reproduce tambin, con algunas variaciones significativas, en el segundo párrafo del art. 13 (a cuyo comentario hay pues que remitirse). En líneas generales, puede decirse que la vocación del Estatuto al establecer una serie de derechos estatutarios es situarlos sobre un mínimo con respecto al cual estos derechos sólo pueden dispensar una protección mayor, y que este «suelo» de derechos se integra mediante dos vías los textos internacionales citados en este art. 9, por una parte, y los «derechos o principios reconocidos por la Constitución o por los tratados y convenios internacionales ratificados por Espaa» mencionados en el art. 13. Aunque ambas cláusulas son en alguna medida redundantes, difieren en otros aspectos, por ejemplo, como se verá a continuación, en cuanto a su titularidad, ya que la del art. 9.1 no opera sólo como estándar mínimo de los derechos establecidos en el Estatuto, sino que proclama una serie de derechos de los que, «como mínimo», goan tambin los que no son titulares de los derechos estatutarios. En todo caso, cabe concluir que el Estatuto incorpora en materia de derechos una doble cláusula de mínimo estándar externa, que reenvía a los tratados internacionales sobre Derechos Humanos, e 5 Así puede calificarse el art. 53 CDE, según el cual «inguna de las disposiciones de la presente Carta podrá interpretarse como limitativa o lesiva de los derechos humanos y libertades fundamentales reconocidos, en su respectivo ámbito de aplicación, por el Derecho de la nión, el Derecho internacional y los convenios internacionales de los que son parte la nión o todos los Estados miembros, y en particular el Convenio Europeo para la rotección de los Derechos Humanos y de las Libertades undamentales, así como por las constituciones de los Estados miembros».