Comentarios al Estatuto de Autonomía de Andalucía. Comentario al Comentario al art. 13. Alcance e interpretación de los derechos y principios.
Abstract
Comentario al art 13 del Estatuto de Autonomía para Andalucía.
Full text
234 Art. 13 Alcance e interpretación de los derechos y principios Rodríguez-Vergara Díaz Artículo 13. Alcance e interpretación de los derechos y principios Los derechos y principios del presente Título no supondrán una alteración del régimen de distribución de competencias, ni la creación de títulos competenciales nuevos o la modificación de los ya existentes. Ninguno de los derechos o principios contemplados en este Título puede ser interpretado, desarrollado o aplicado de modo que se limiten o reduzcan derechos o principios reconocidos por la Constitución o por los tratados y convenios internacionales ratificados por España. DOCUMENTACIÓN A. TRAMITACIÓN PARLAMENTARIA I. PARLAMENTO DE ANDALUCÍA 1. Informe de la Ponencia creada en el seno de la Comisión de Desarrollo Estatutario para la reforma del Estatuto de Autonomía (BOPA núm. 372, de 7 de febrero de 2006, pág. 20894 [pág. 20097]) 2. Procedimiento de reforma estatutaria a) Proposición de reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía (BOPA núm. 374, de 9 de febrero de 2006, pág. 21054 [pág. 21058]). Artículo 13. Interpretación de los derechos y principios Ninguno de los derechos o principios contemplados en este Título puede ser desarrollado, aplicado o interpretado de modo que se limiten o reduzcan derechos o principios reconocidos por la Constitución o por los tratados y convenios internacionales ratificados por España. b) Informe de la Ponencia designada en el seno de la Comisión de Desarrollo Estatutario (BOPA núm. 420, de 19 de abril de 2006, pág. 23646 [pág. 23649]). c) Dictamen de la Comisión de Desarrollo Estatutario (BOPA núm. 425, de 26 de abril de 2006, pág. 23898 [pág. 23902]). d) Texto aprobado por el Pleno del Parlamento de Andalucía (BOPA núm. 430, de 4 de mayo de 2006, pág. 24254 [pág. 24258]). Artículo 13. Interpretación de los derechos y principios Ninguno de los derechos o principios contemplados en este Título puede ser desarrollado, aplicado o interpretado de modo que se limiten o reduzcan derechos o principios reconocidos por la Constitución o por los tratados y convenios internacionales ratificados por España.
235 Alcance e interpretación de los derechos y principios Art. 13 Rodríguez-Vergara Díaz II. CORTE ENERALE 1. Congreso de los Diputados a) Propuesta de reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía presentada ante el Congreso de los Diputados (BOC. Congreso de los iputados núm. 2461, de 12 de mayo de 2006, pág. 1 [pág. 5]). b) Informe de la Ponencia Conunta Comisión ConstitucionalDelegación del Parlamento de Andalucía (BOC. Congreso de los iputados núm. 2466, de 17 de octubre de 2006, pág. 193 [pág. 201]). c) Dictamen de la Comisión Constitucional (BOC. Congreso de los iputados núm. 2467, de 30 de octubre de 2006, pág. 249 [pág. 253]). d) Texto aprobado por el Pleno del Congreso de los Diputados (BOC. Congreso de los iputados núm. 2468, de 7 de noiembre de 2006, pág. 301 [pág. 305] corrección de error BOC. Congreso de los iputados núm. 2469, de 11 de enero de 2007, pág. 351). 2. enado a) Informe de la Ponencia Conunta Comisión eneral de las Comunidades Autónomas Delegación del Parlamento de Andalucía (BOC. enado núm. III 18c, de 29 de noiembre de 2006, pág. 87 [pág. 93] sin modificaciones). b) Dictamen de la Comisión eneral de las Comunidades Autónomas (BOC. enado núm. III18d, de 4 de diciembre de 2006, pág. 147 sin modificaciones). c) Texto aprobado por el Pleno del enado (BOC. enado núm. III18e, de 26 de diciembre de 2006, pág. 149 sin modificaciones). . ANTECEDENTE EN EL ETATUTO DE AUTONOMÍA DE 1981 [sc]. C. CORREPONDENCIA CON OTRO ETATUTO DE AUTONOMÍA Catalua (art. 37.4) Aragón (art. 6.3) aleares (art. 13.3) Castilla y eón (art. 8.3). D. DEARROLLO NORMATIO [sc].
236 Art. 13 Alcance e interpretación de los derechos y principios Rodríguez-Vergara Díaz E. URIPRUDENCIA TC 611997 7. TC 2472007 .. 3. al 17. TC 312010 .. 7, 16.18., 20., 26., 59. y 60. . ILIORAÍA EPECÍICA AE I, ernando Pareceres, en TE ECEA, . (Ed.) a reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía. os derechos sociales de los andaluces. eberes y Políticas Pblicas, Instituto Andalu de Administración Pública, eilla, 2007, págs. 7382. APAICI PE, iguel ngel, y arceló i EAAEA, erc, os derecos públicos estatutarios, en APAICI PE, . A. (Ed.) erechos y Principios ectores en los Estatutos de Autonomía, Atelier, arcelona, 2008, págs. 1335. AAE CAE, rancisco Alcance e interpretación de los derecos. as cláusulas de limitación competencial y de salaguardia del niel constitucional e internacional de protección, en AAE CAE, . eformas Estatutarias y eclaraciones de erechos, Instituto Andalu de Administración Pública, eilla, 2008, págs. 5362. a reforma del Estatuto, en ACAD, ., y E PI, . (Eds.) Comentarios al Estatuto de Autonomía para Andalucía, Cíitas, adrid, 2008, II, págs. 12521276. AAE CAE, aría uisa eformas estatutarias y reconocimiento de derecos, en evista eneral de erecho Constitucional, núm. 3 (2007), en línea en .iustel.com. (Consultado el 20 de unio de 2011) A E, aier Problemas y perspectivas del artículo ... CE, Institut dEstudis Autonmics, arcelona, 2004. II CAP, Paloma os espeismos de la tabla de derecos, en EEE, ., II, P., y CAI, . erechos, deberes y principios en el nuevo Estatuto de Autonomía de Cataluña, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, adrid, 2006, págs. 3962. Derecos undamentales y competencias de la nión el argumento de amilton, en evista Española de erecho Constitucional, núm. 14 (2003), págs. 4568. CAE EPIE, iguel ngel a regulación de los derecos el papel del Estado y de las Comunidades Autónomas a partir del artículo 149.1.1. CE, en .AA. Estado compuesto y derechos de los ciudadanos, Institut dEstudis Autonmics, arcelona, 2007, págs. 83112. a relación derecosEstado autonómico en la sentencia sobre el Estatuto alenciano, en evista dEstudis Autonmics i ederals, núm. 7 (2008), págs. 106144. CAA IA, regorio os derecos estatutarios no an sido tomados en serio (a propósito de la TC 2472007, de 12 de diciembre, sobre el Estatuto de Autonomía de la
237 Alcance e interpretación de los derechos y principios Art. 13 Rodríguez-Vergara Díaz Comunidad alenciana, en evista Española de erecho Constitucional, núm. 85 (2009), págs. 259298. CAI PE, arc os derecos, un contenido constitucional de los Estatutos de Autonomía, en evista Española de erecho Constitucional, núm. 80 (2007), págs. 4973. CI, onald . ., y AIE, Peter . odels of postincorporation udicial reie 1985 surey of tate Constitutional indiidual rigts decisions, en Publius. The ournal of ederalism, núm. 16, ol. 3 (1986), págs. 11139. DE A ADAACED AII, Tomás El rgimen urídico de los derecos sociales estatutarios. eflexiones tras la TC 2472007, de 12 de diciembre, en evista eneral de erecho Constitucional, núm. 5 (2008), en .iustel.com. EPIT, Enriueta Declaraciones estatutarias de derecos n análisis a la lu de las TC 2472007 y 312010 en Teoría y ealidad Constitucional, núm. 27 (2011), págs. 481502. PE AAE, Alberto os derecos fundamentales en el ordenamiento autonómico del País asco, en evista de Estudios Políticos, núm. 4647 (1985), págs. 111151. PE ED, rancisco os derecos sociales en los Estatutos de Autonomía, en .AA. erechos sociales y Estatutos de autonomía, enominaciones de origen, Nuevo Estatuto del P niversitario. Actas del Congreso de la asociación española de profesores de derecho administrativo, ex oa, adrid, 2009, págs. 13112. CA I, Enriue Delimitación de la competencia autonómica para la regulación de los derecos fundamentales, en evista de erecho Político, núm. 46 (1999), págs. 1138. TEA AE, uis Eficacia y garantía de los derecos, en AAE CAE, . eformas Estatutarias y eclaraciones de erechos, Instituto Andalu de Administración Pública, eilla, 2008, págs. 91114. DE, E ntegración europea y erechos undamentales, Cíitas, adrid, 2001. Capítulo I. arantías de los derecos estatutarios, en TE ECEA, . . (Ed) Comentarios al Estatuto de Autonomía para Andalucía, Tirant lo lanc, alencia, 2009, págs. 141156. I ETE, rancisco espuesta a la Encuesta sobre la dinámica del sistema autonómico, en Teoría y ealidad Constitucional, núm. 3 (1999), págs. 1552. A ECEAA, uan os Algunas consideraciones sobre las reformas estatutarias, en Teoría y ealidad Constitucional, núm. 22 (2008), págs. 315335. IAEDE EDE, Ignacio a función de los derecos fundamentales en el marco del Estado de las Autonomías, en evista dEstudis Autonmics i ederals, núm. 5 (2007), I, págs. 203240.
238 Art. 13 Alcance e interpretación de los derechos y principios Rodríguez-Vergara Díaz 1 2 COMENTARIO AI A. ITDCCI. . A IITACI A ETA DE DEEC PICIPI ETATTAI. I. Centro y periferia en la protección de los derecos fundamentales. II. as cláusulas oriontales de la CDE III. as cláusulas competencial y de mínimo estándar en la urisprudencia constitucional. C. A CA CPETECIA. I. Derecos estatutarios y competencias autonómicas. II. a exigencia de un título competencial para proeer prestaciones deriadas de derecos estatutarios. III. Cláusula competencial e incorporación de los derecos estatutarios. D. A CA DE I ETDA. I. El estándar mínimo y los contenidos estatutarios adicionales de los derecos constitucionales. II. a ona constitucional del parámetro de mínimos. III. Estándares y competencias los derecos estatutarios ante los títulos competenciales estatales. A. ITDCCI El art. 13 EAAnd es el segundo del capítulo dedicado a las disposiciones generales sobre los derecos sociales, deberes y políticas públicas del Título I. ao la rúbrica de alcance e interpretación de los derecos y principios, contiene (aunue en una disposición unitaria, no diidida en apartados) dos cláusulas bien distintas. a primera cláusula tiene un carácter competencial, estableciendo, del modo ue se erá, una determinada relación entre los derecos y principios estatutarios y las competencias asumidas por la Comunidad Autónoma de Andalucía (en adelante, CAA). a segunda cláusula introduce (por segunda e se io ya, aunue con otro sentido, en el art. 9 ase el comentario a esta disposición) un principio de mínimo estándar, esta e para disciplinar la relación entre los derecos y principios del Estatuto y los reconocidos por la Constitución o los textos internacionales ratificados por Espaa. Puede, pues, decirse ue la función esencial del art. 13 es marcar las fronteras acia arriba de la declaración de derecos del Estatuto, estableciendo las limitaciones ad etra de los derecos y principios estatutarios, es decir, definiendo el modo en el cual el entendimiento de stos se condiciona a lo dispuesto por la CE, tanto en relación con las competencias autonómicas como en cuanto al debido respeto de los derecos constitucionales. ás adelante, ya en el capítulo cuarto de este Título I, dedicado a las garantías de los derecos y principios, el Estatuto establecerá tambin las líneas maestras de ese rgimen urídico ad intra o acia abao, es decir, en relación con los poderes públicos de la CAA, en particular con el legislador autonómico (ase el comentario al art. 38). Por otra parte, y como tambin se erá, lo establecido por el art. 13 sobre la relación entre el rgimen de los derecos estatutarios, la distribución constitucional de competencias y los propios derecos constitucionales a sido determinante a la ora de decantar a la urisprudencia constitucional por declarar la constitucionalidad de las declaraciones estatutarias de derecos (sobre las mismas, ase, en general, el comentario al art. 12), sin duda una de las noedades más significatias de los Estatutos reformados a partir de la III egislatura de la Cortes enerales (citados en adelante como Estatutos reformados).
239 Alcance e interpretación de los derechos y principios Art. 13 Rodríguez-Vergara Díaz 3 4 El presente comentario se diide en tres apartados, dedicados, respectiamente, a la cláusula competencial, a la de mínimo estándar y, antes, al origen común de ambas, concebidas conuntamente como límites, en el sentido indicado, de los derecos consagrados por el Estatuto. Así, eremos, en primer lugar, el proceso de gestación de esta disposición estatutaria, fiándonos en las semeanas y diferencias ue tiene con respecto a las ue pueden considerarse su precedente inmediato, las denominadas cláusulas oriontales de la Carta de Derecos undamentales de la nión Europea (citada en adelante como CDE o la Carta) y analiando el papel ue su transposición al Estatuto tuo en la primera urisprudencia constitucional sobre los derecos estatutarios1. En segundo lugar, analiaremos la relación ue la cláusula competencial establece entre derecos estatutarios y competencias autonómicas, su exigencia de ue las prestaciones asociadas a los derecos tengan su propio título competencial y la naturalea de la tendencia a un incremento competencial basado sólo en derecos y sin títulos competenciales abilitantes ue pretende limitar. En tercer lugar, se estudiará la cláusula de mínimo estándar constitucional, analiando el sentido ue a uerido darle el estatuyente y la compleidad del canon con respecto al cual se aplica, pues ste puede incluir, por un lado, el contenido propiamente constitucional de los derecos establecidos en la CE y, por otro lado, el rgimen urídico de los mismos ue, en su caso, estableca el Estado en irtud de los títulos competenciales ue pueda poseer al respecto. . A IITACI A ETA DE DEEC PICIPI ETATTAI I. Centro y periferia en la protección de los derechos fundamentales a se a dico ue al emplear la expresión de limitación ad etra de los derecos del Estatuto en relación con el art. 13 EAAnd nos referimos a la ocación de esta disposición estatutaria de regular cómo los derecos y principios estatutarios se relacionan con el marco constitucional, disponiendo una serie de condicionantes para su correcto alcance e interpretación. En la medida en ue es el propio Estatuto el ue establece los límites acia arriba de la declaración estatutaria de derecos, estos condicionantes pueden ciertamente calificarse de cláusulas autolimitatias (PE ED, ., 2009, pág. 21), y ello aunue sólo una de ellas, la de mínimo estándar, fuera aprobada por el Parlamento de Andalucía, ya ue la primera cláusula, la competencial, fue introducida con posterioridad por las Cortes enerales. En todo caso, el precedente inmediato de ambas se encuentra, como se a dico, en la CDE, en cuyo texto se inspiraron tanto la propuesta del Parlamento como la enmienda de las Cortes. El análisis de las denominadas disposiciones oriontales, aloadas en el Título II de la Carta, es ciertamente muy ilustratio de lo ue se pretendió al introducir estas cláusulas en el Estatuto, pues permite resaltar las semeanas (muy 1 as llamadas cláusulas oriontales de la CDE están en su Título II, ue recoge las disposiciones generales ue rigen en la interpretación y la aplicación de la Carta. De una de ellas toma el art. 13 EAAnd su propia denominación, Alcance e interpretación de los derecos y principios, aunue esa rúbrica coincide con la del art. 52 CDE, uno de los ue, como se e a continuación, no se trasladan al Estatuto.
240 Art. 13 Alcance e interpretación de los derechos y principios Rodríguez-Vergara Díaz 6 7 8 9 destacadas, en general, por la doctrina), pero tambin las diferencias en cuanto al modo de garantiar en ambos contextos los derecos ue respectiamente se establecen. na de las diferencias más significatias afecta a la posición relatia del Estado. Es cierto ue tanto en las cláusulas del Título II de la CDE como en las del art. 13 EAAnd late la misma oluntad de defensa de la centralidad del Estadoación, de salaguardar su papel esencial de regulador de los derecos (AAE CAE, ., 2008, pág. 61, I). El obetio es, pues, el mismo, tanto en el contexto del proceso de integración europea como en el de nuestra descentraliación territorial mantener el Estado como ámbito constitucional de regulación de los derecos fundamentales y de la interacción entre ordenamientos (AAE CAE, ., 2008, pág. 1260, II). Pero ue el Estado siga situado en el centro en la protección de los derecos fundamentales no impide ue sea distinto su papel en las diersas dinámicas centrípetas y centrífugas ue, como en todo proceso de integración urídica, tambin se generan en esta materia. Cuando la protección constitucional estatal de los derecos fundamentales se rela ciona con la ue dispensa la CDE, el reforamiento del centro el Estado implica paradóicamente una tendencia centrífuga, puesto ue se ace a costa de limitar el papel omogeneiador de la Carta la centralidad del Estado significa en ese contexto, en realidad, un reforamiento de la periferia. Pero cuando ponemos en conexión la protección estatal de los derecos con las declaraciones estatutarias ocurre usto al res la expansión del dereco constitucional del Estado es, en esa relación, una consecuencia de las dinámicas centrípetas, donde los derecos estatutarios actúan aora, como ocurría con el dereco estatal en el contexto anterior, como norma generadora de dinámicas centrífugas. Aunue la diferente posición del centro y de la periferia no es, ni muco menos, el único dato a tener en cuenta al estudiar las relaciones entre las declaraciones de derecos a niel europeo, estatal y autonómico, no debe desconocerse a la ora de estudiar los efectos ue puede tener la introducción de lo dispuesto para su propio ámbito por la CDE en un ámbito distinto, nuestro dereco estatutario. Dada la existencia de diferentes escalas, propias del marco urídico multiniel en el ue en la actualidad se establecen los derecos fundamentales y se aplican sus mecanismos de protección, no es, pues, metodológicamente correcto transponer mecánicamente la posición del dereco constitucional estatal cuando actúa en uno y otro contexto. En otras palabras, será preciso tener en cuenta ue el precedente en el ue se basa el art. 13 EAAnd (y disposiciones similares de otros Estatutos reformados) a la ora de definir los límites ad etra de los derecos estatutarios procede de un texto ue aborda su relación con el dereco constitucional estatal como una relación acia abao (centrífuga), mientras ue la relación con ste del Estatuto es, en sentido inerso, una relación acia arriba (centrípeta). II. Las cláusulas horiontales de la CDUE En 2000, tras casi cincuenta aos de funcionamiento sin ue ninguna norma en el dereco de la nión contemplara expresamente los derecos fundamentales de los ciudadanos europeos al más alto niel, la E aprobó por fin su propia declaración de derecos. a Carta de Derecos undamentales de la nión Europea original fue primero un documento solemnemente proclamado pero de dudoso carácter normatio
241 Alcance e interpretación de los derechos y principios Art. 13 Rodríguez-Vergara Díaz 10 11 despus, y tras importantes modificaciones, una parte integrante del fallido proyecto de Constitución Europea y, finalmente, con la entrada en igor de la reforma operada por el Tratado de isboa, una norma de la nión con plena eficacia urídica y el mismo rango ue el TE y el TE. Pero el compleo procedimiento de elaboración de la Carta y de su progresia consolidación como norma de dereco europeo originario coincidió en el tiempo con la consolidación del principio de subsidiariedad como freno del continuo incremento de competencias de la nión y con el auge de las posturas euroescpticas y neoliberales en algunos Estados miembros, ue temían ue una declaración europea con una notable presencia de derecos sociales condicionara en exceso las políticas económicas nacionales. Todo ello influyó en los límites ue la propia Carta estableció sobre sus efectos. as cuatro disposiciones generales de carácter oriontal de su Título II contemplan, en este sentido, una serie de cautelas declaran, en primer lugar, ue ninguno de los derecos incula directamente a los Estados miembros (art. 51.1 CDE) ni suponen una ampliación de las competencias de la nión (art 51.2 CDE). En segundo lugar, establecen los principios de proporcionalidad y contenido esencial en el desarrollo de los derecos, las condiciones para la accionabilidad urisdiccional de los principios y la incidencia ue en todos ellos tienen el resto del dereco originario de la nión, la CED y las tradiciones constitucionales comunes (art. 52 CDE). En tercer lugar, disponen ue, en ningún caso, los derecos de la Carta pueden implicar una reducción de la protección dispensada por las Constituciones nacionales (art. 53 CDE). , por último, proíben el abuso de dereco (art. 54 CDE). Es, pues, eidente, ue al igual ue el art. 13 EAAnd, todas estas disposiciones de la Carta tienen una clara ocación autolimitatia. Pretenden, en resumidas cuentas, acer compatible la aprobación de una declaración de derecos con la introducción de contrapesos ue frenaran su eentual fuera expansia (sobre todo ello, permítaseme remitirme a DE, A., 2001, pág. 241 y ss). Algunas de ellas, aunue no todas, inspiraron las cláusulas ue en los Estatutos reformados pretenden alcanar ese mismo obetio en relación con los derecos estatutarios. A pesar de ue el primero de los Estatutos reformados ue se aprobó, el de la Comunidad alenciana, establecía un dereco (el dereco al agua), ue a la postre resultaría polmico y ue originaría el primer pronunciamiento del Tribunal Constitucional sobre los nueos derecos estatutarios (TC 2472007), lo cierto es ue el debate de su reforma en las Cortes enerales no conduo en ninguna de ambas Cámaras a enmiendas significatias sobre el alcance general de las declaraciones estatutarias de derecos. a situación fue muy distinta cuando se debatió la reforma del Estatuto de Autonomía de Catalua (EAC), el primero ue presentaba una declaración pormenoriada y con sus propios mecanismos de garantía. Así, entre las numerosas enmiendas a la propuesta de reforma ue se aprobaron en las Cortes, un buen número de ellas afectaron al nueo título sobre derecos, deberes y principios rectores, entre las ue coniene aora destacar las introducidas en el art. 37 EAC, al ue la Comisión Constitucional del Congreso aadió dos nueos apartados, ue permanecerían ya inariables en el texto definitio el primero de ellos para precisar ue los derecos estatutarios inculan a los poderes públicos de Catalua, pero no (a excepción de los lingísticos) a la Administración eneral del Estado en la Comunidad Autónoma el
242 Art. 13 Alcance e interpretación de los derechos y principios Rodríguez-Vergara Díaz 12 13 segundo, para insertar una cláusula competencial y otra de mínimo estándar, prácticamente con el mismo tenor ue las ue del art. 13 EAAnd2. El debate en las Cortes sobre la propuesta de reforma catalana condicionó, tambin a este respecto, el ue abría de tener lugar sobre la reforma del Estatuto andalu, si bien en este segundo caso ubo algunas diferencias significatias con respecto a la introducción de las tres cláusulas autolimitatias en primer lugar, no fue necesario enmendar el proyecto de reforma andalua en relación con el sueto pasio de los derecos, ya ue, ausentes del texto estatutario los derecos lingísticos, la propuesta aprobada en el Parlamento de Andalucía especificaba ya ue los suetos pasios de los derecos estatutarios serían, además de (en su caso) los particulares, sólo los poderes públicos andaluces (ase el comentario al art. 38). a cláusula de mínimo estándar estaba tambin presente, como ya se a dico, en la propuesta andalua, coniene aora precisar ue desde el primer momento, además con el mismo tenor literal ue el ue posteriormente las Cortes introdueron en el texto catalán3. a cláusula competencial, sin embargo, fue, al igual ue en el proyecto de reforma del Estatuto de Catalua, introducida completamente e novo por las Cortes, ue enmendaron el art. 13 EAAnd con un aadido literalmente idntico al aprobado para el art. 37 EAC. o coniene dear de mencionar, para terminar este repaso de la influencia de la CDE en las cláusulas ue establece el art. 13 EAAnd, las disposiciones oriontales de la Carta ue no se introdueron en el Estatuto andalu la recepción se limitó, como se acaba de er, al apartado segundo del art. 51 CDE (precedente de la cláusula competencial introducida por las Cortes) y al art. 53 CDE (precedente de la cláusula de mínimo estándar ue ya abía introducido, antes, el Parlamento). ay otras influencias de la Carta Europea en otros apartados del Estatuto, pero uedan fuera en todo caso algunas otras disposiciones oriontales de su Título II, ue están por lo tanto en la Carta pero no en el Estatuto andalu (ni en ninguno de los reformados)4. Es 2 e trata de los apartados primero y cuarto del art. 37 EAC, cuyo tenor literal es el siguiente 1. os derecos reconocidos por los capítulos I, II y III del presente Título inculan a todos los poderes públicos de Catalua y, de acuerdo con la naturalea de cada dereco, a los particulares. as disposiciones dictadas por los poderes públicos de Catalua deben respetar estos derecos y deben interpretarse y aplicarse en el sentido más faorable para su plena efectiidad. os derecos reconocidos en los artículos 32 y 33 inculan tambin a la Administración eneral del Estado en Catalua [...] 4. os derecos y principios del presente Título no supondrán una alteración del rgimen de distribución de competencias, ni la creación de títulos competenciales nueos o la modificación de los ya existentes. inguna de las disposiciones de este Título puede ser desarrollada, aplicada o interpretada de forma ue reduca o limite los derecos fundamentales reconocidos por la Constitución y por los tratados y conenios internacionales ratificados por Espaa. 3 o ue permite sugerir ue la propuesta de reforma andalua eerció en este punto una importante influencia en la enmienda ue sobre el particular las Cortes introdueron en la catalana. Tngase en cuenta ue la cláusula de mínimo estándar constitucional estaba ya en el texto de la primera proposición de reforma, presentado al Parlamento andalu en febrero de 2006, mientras ue la enmienda al texto catalán se introduo por las Cortes enerales en el mes de maro de ese ao. De ser cierta esta ipótesis, la eidente influencia ue el texto catalán tuo en el andalu en mucas otras de sus disposiciones se ería auí matiada, en sentido contrario, por lo ocurrido con sta. 4 a influencia de la CDE en el texto estatutario se puso ya de manifiesto en el Dictamen sobre la reforma del Estatuto del Conseo Consultio (Dictamen 722006, de 10 de maro, sobre la propuesta de reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía), ue, sin embargo, no se pronunció sobre la coneniencia de inspirarse en sus disposiciones oriontales, ni sobre la necesidad de introducir lo ue finalmente sería la cláusula competencial sobre los derecos. Tampoco se encuentra ningún
249 Alcance e interpretación de los derechos y principios Art. 13 Rodríguez-Vergara Díaz derecos si no existen esas competencias, sólo dice ue la existencia de los derecos no supone la creación de títulos competenciales nueos o la modificación de los ya existentes. in embargo, la existencia de un título competencial sí es inexcusable en todo caso para la ley autonómica, una exigencia ue no se excepciona en el caso de las leyes de desarrollo de los derecos estatutarios esto sí se desprende claramente de lo dispuesto por el art. 13, ue tambin impide ue los derecos supongan una alteración del rgimen de distribución de competencias. A la ley autonómica de desarrollo de un dereco estatutario sí puede exigírsele siempre el respaldo de un título competencial abilitante, pues stas, como todas las leyes de la Comunidad Autónoma, tienen un ámbito normatio limitado al espacio resultante del reparto competencial (TEA AE, ., 2008, pág. 108). Así las cosas, los problemas principales ue plantea la cláusula competencial del art. 13 EAAnd se relacionan con los derecos estatutarios ue se ierten sobre materias en las cuales la CAA no tiene atribuidas competencias y ue no pueden, por esta raón, ser obeto de desarrollo por la ley andalua. Podríamos distinguir, a estos efectos, entre tres tipos distintos de derecos estatutarios sobre los ue se proyecta, con una intensidad distinta, el problema competencial de su desarrollo. En primer lugar, tendríamos los ue podríamos denominar derecos estatutarios durmientes, es decir, derecos relatios a materias sobre las ue, en el momento de entrada en igor del EAAnd de 2007, la CAA carece de competencias pero ue, dado el caso, podrían actiarse ante una atribución competencial futura por ía extraestatutaria. Aunue, por efecto de la cláusula, esos derecos no pueden generar por ellos mismos los correspondientes títulos competenciales, y no pueden por esta raón ser obeto de desarrollo alguno, condicionarían en su momento el eercicio de esas futuras competencias autonómicas6. En segundo lugar, derecos sobre los ue sólo se an asumido competencias eecutias, pero ue sin embargo se encuentran sometidos a la regla general (art. 38 EAAnd) de resera de ey del Parlamento para su desarrollo, y ue por esta raón se encontrarían en una posición similar a la de los anteriores el Estatuto no otorga a la CAA las competencias necesarias (las legislatias) para desarrollarlos7. , por último, derecos en los ue la falta de cobertura competencial obligaría a entender ue la ley de desarrollo a la ue remite el Estatuto es, necesariamente, una ley del Estado8. II. La eigencia de un título competencial para proeer prestaciones deriadas de derechos estatutarios a vis competencial de los derecos estatutarios puede encontrarse, sobre todo, como se a dico, en los ue tienen algún contenido prestacional. Tal como se acaba de er, la 6 n eemplo de este tipo de dereco estatutario podría ser el dereco a promoer consultas populares ue establece el art. 30.1.c) EAAnd este dereco podría incluir la promoción del referndum local por la abilitación del art. 71 , pero sólo podrá incluir la promoción del referndum autonómico en el caso de ue la competencia para regularlo fuera tambin atribuida a la CAA por ía extraestatutaria, pues se excluye expresamente de las competencias al respecto establecidas por el art. 78 EAAnd. 7 Este podría ser el caso del dereco a la protección de datos del art. 32 EAAnd, una materia sobre la ue el art. 82 EAAnd asume sólo competencias eecutias, pero cuyo desarrollo exige, por el concurso, como se dice en el texto, del art. 38 EAAnd, una ley autonómica. 8 Como ocurriría con la ey ue debe precisar los trminos en los ue debe respetarse la oluntad ital anticipada ue forma parte del dereco estatutario a la dignidad ante el proceso de la muerte del art. 20 EAAnd (ase el comentario a esta disposición). 31 32
250 Art. 13 Alcance e interpretación de los derechos y principios Rodríguez-Vergara Díaz cláusula competencial del art. 13 EAAnd tiene efectos directos sobre la ley autonómica ue, en su caso, regule esa prestación, pues ordena ue la misma sólo pueda aprobarse (y, consecuentemente, la prestación sólo pueda proeerse) por la CAA si el propio Estatuto establece, en una disposición distinta, sta sí de naturalea competencial, el correspondiente título abilitante. a contundencia, lindando incluso con la redundancia, con la ue la cláusula se expresa (los derecos y principios estatutarios no pueden suponer ni una alteración del rgimen de distribución de competencias, ni la creación de títulos competenciales nueos ni la modificación de los ya existentes) no impide, sin embargo, ue su aplicación suscite algunos interrogantes. De entrada (si bien en la línea de lo ya pacífico en relación con los principios rectores), supone una matiación clara de lo dispuesto por la Constitución, ue no realia distinciones en el interior de los Estatutos al decir ue los mismos, como norma institucional básica de las comunidades autónomas, deberán contener las competencias asumidas por cada una de ellas (art. 147.2.d CE). Pero, sobre todo, plantea toda una serie de cuestiones ue no estaban presentes en el modelo original, pues en el caso de la CDE lo ue se establece es ue las abilitaciones competenciales se encuentran en normas distintas (el TE y el TE), no en otras secciones de la misma norma. Debido a esta diferencia, la cláusula competencial de la Carta obliga, al transponerla a nuestro dereco autonómico, a dar una releancia excesia para la atribución de derecos y competencias a la ubicación topográfica de cada una de las disposiciones estatutarias, es decir, a su distribución en la propia estructura de una única norma, el Estatuto9. En definitia, la cláusula competencial del art. 13 consolida una determinada estructura de los Estatutos, separando derecos y competencias, ue no siempre es funcional para una completa comprensión de unos y otros. Además, se uele autorreferencial al mencionar los títulos competenciales ya existentes. Esta alusión debe interpretarse de manera ue puedan incluirse los establecidos e novo por el Estatuto de 2007 (en este sentido, TEA AE, ., 2008, pág. 105), en puridad no existentes antes de la entrada en igor de la propia cláusula (pero tambin, como se a dico, en relación con los derecos durmientes, los títulos ue puedan atribuirse en el futuro a la CAA por ía extraestatutaria). En todo caso, ay una consecuencia inmediata de la cláusula competencial ue se deduce claramente de su tenor literal los derecos estatutarios no forman parte del bloue de normas ue, según el art. 28 TC, debe aplicar el TC como parámetro de constitucionalidad. o pueden considerarse, a pesar de su carácter estatutario, normas encaminadas a delimitar las competencias del Estado y las diferentes Comunidades Autónomas a estos efectos. Pero tambin auí nos topamos con un interrogante ue sólo la paulatina aplicación urisprudencial de la cláusula podrá despear la medida en la cual, excluidos del canon competencial al ue se refiere esta disposición, los derecos estatutarios podrán en el futuro integrar otro parámetro, de carácter sustantio, 9 El criterio topográfico, sin embargo, no afectaría, de seguir la dicción literal del art. 13 EAAnd, a los derecos establecidos extramuros del Título I, el presente Título al ue ese artículo se refiere. Esto podría arroar algunas dudas sobre la naturalea de las disposiciones de un apartado del Estatuto con una ocación claramente competencial, el Capítulo III del Título (competencias de la unta de Andalucía en materia de Administración de usticia), donde sin embargo se establecen algunos derecos adicionales a los de acceso a la usticia del art. 29 EAAnd (ste sí en el Título I). 33 34
251 Alcance e interpretación de los derechos y principios Art. 13 Rodríguez-Vergara Díaz con arreglo al ue medir la constitucionalidad de las normas autonómicas ue los contradigan10. Deando al margen estos y otros problemas de interpretación, deriados, según los distintos posicionamientos doctrinales, bien de una materia ineitablemente complea (A ECEAA, .., 2008, pág. 330), bien de una cláusula innecesaria ue complica aún más las reglas del reparto competencial (APAICI, . A.ACE, ., 2008, pág. 23), y con independencia de ue sea tambin difícil augurar si podrá o no cumplirse en la práctica el obetio de frenar el incremento competencial al ue podrían eentualmente conducir los derecos estatutarios (AE I, ., 2007, pág. 77, lo considera, pese a este ánimo precautorio, ineitable), ay algo ue la mera existencia de la cláusula pone de manifiesto ue la primera deria competencialista de las declaraciones estatutarias de derecos fue la ue se originó con ocasión de su propia aprobación. En efecto, a pesar de la importante noedad ue estas declaraciones suponen, lo cierto es ue no an conseguido alterar la clae predominante competencial en la ue se abía enido concibiendo desde sus comienos nuestro Estado autonómico, de manera ue tambin con la aparición de los nueos derecos estatutarios la cuestión competencial a seguido siendo la principal, y al igual ue lo ocurrido en el campo de las competencias con los perfiles o submaterias, a estado presente el temor a ue los derecos estatutarios traeran consigo un blindae de las CC AA frente al Estado (DE A ADAACED AII, T., 2008, pág. 36). Ello explica ue el debate doctrinal (y, en buena medida, los pronunciamientos urisprudenciales ase la crítica en este sentido a la TC 312010 de EPIT, E., 2011, pág. 485) aya girado mayoritariamente no en torno a derecos sino en torno a competencias, o dico en otras palabras, no en torno a las nueas exigencias de los ciudadanos, sino en torno a la distribución del poder territorial en el interior del sistema político (me e ocupado de esta dicotomía en el debate estatutario sobre los derecos en DE, A., 2009, pág. 144). a importancia ue alcanó el problema competencial en el debate sobre los derecos estatutarios ilustra tambin algunas semeanas y algunas diferencias con respecto al precedente de la CDE. Ciertamente, el riesgo ue esta cláusula pretende afrontar es, en cierto modo, comparable al ue se pretendió conurar en el debate de la Carta, por lo ue no debe extraar ue las Cortes enerales se fiaran en la receta por la ue se optó en el contexto europeo al encontrar un problema parecido en las reformas estatutarias espaolas. Pero, en el proceso de elaboración de la CDE, fue el temor a ue la Carta abilitara al legislador europeo para desarrollar nueas políticas lo ue moilió a los Estados miembros más críticos con la europeiación de los derecos fundamentales, sobre todo de los de carácter social, ue consiguieron ue en buena medida los mismos se siguieran considerando competencia estatal. 10 a exclusión de la parte dogmática de los Estatutos del bloue de constitucionalidad establecido por la TC no resuele, en efecto, la cuestión de si los derecos estatuarios deben considerarse parte del parámetro de constitucionalidad en aspectos no competenciales. er sobre el particular el comentario al art.39. 3 37 36
252 Art. 13 Alcance e interpretación de los derechos y principios Rodríguez-Vergara Díaz a diferencia es ue en Espaa, como en todos los Estados descentraliados de la nión, esas competencias se residencian ya de manera muy principal en entidades subestatales, en nuestro caso las comunidades autónomas. En consecuencia, si bien la cláusula competencial impide en la CDE ue los derecos de la Carta incrementen, por la sola fuera de su proclamación, las competencias de la nión, transpuesta al EAAnd (y a otros Estatutos reformados), su radio de acción disminuye drásticamente, ya ue la mayoría de las competencias necesarias para la proisión de las prestaciones ue los derecos estatutarios garantian puedan considerarse ya existentes en el sentido dispuesto por la propia cláusula, es decir, atribuidas a la CAA. Esta es otra de las diferencias esenciales entre el contexto del art. 13 EAAnd y el de su precedente, el art. 51.2 CDE. En definitia, mientras ue un buen número de los derecos establecidos por la Carta se proyectan sobre materias ue no son competencias de la nión, sino de los Estados miembros, el Estatuto declara derecos sobre materias ue, en su gran mayoría, pueden considerarse pacíficamente competencia de Andalucía. o obstante, y aunue, con toda seguridad, la aparición de las partes dogmáticas en los Estatutos de Autonomía enriuecerá la idea ue asta aora emos tenido de los mismos como norma institucional básica de la Comunidad Autónoma (art. 147.1 CE), todo parece indicar ue la etapa competencial de los derecos estatutarios se prolongará aún durante un tiempo, y ue la construcción doctrinal y urisprudencial de estos derecos en el futuro inmediato seguirá acindose en esta clae. asta ue no se produca su definitia consolidación en nuestro ordenamiento, los problemas urídicos principales ue originarán los derecos estatutarios seguirán siendo, muy probablemente, los deriados, no de los nueos derecos ue se protegen, sino de la titularidad de las competencias necesarias para establecer su protección. III. Cláusula competencial e incorporación de los derechos estatuarios Es tambin muy diferente el contexto de la CDE y el de nuestro dereco autonómico en relación con la incorporación de derecos ue con la cláusula competencial se pretende eitar en el primer caso, un fenómeno ue tiene, en el segundo, una naturalea muy distinta. Como se sabe, entendemos por incorporación el proceso por el cual, en Estados nidos, la protección federal de determinados derecos terminó siendo inculante tambin para los Estados federados, gracias a ue el Tribunal upremo los fue paulatinamente incorporando a la I Enmienda de la Constitución. En un sentido amplio, el trmino se emplea tambin en los estudios sobre integración urídica en el campo de los derecos fundamentales siempre ue se produce un proceso similar de omogeniación, desde el centro, de los estándares perifricos de protección, en contextos estatales, internacionales o supranacionales11. as cláusulas oriontales de la CDE son tambin cláusulas antiincorporación. a se a dico ue con ellas se pretende eitar ue la E asuma, en irtud de la Carta, nueas competencias en materia de derecos fundamentales. Pero ello no se debe sólo a la oposición al incremento competencial per se, sino al efecto centraliador de estándares ue ste llea consigo. i la nión incrementa sus competencias sobre 11 obre la relación, en general, entre incorporación y diersidad de estándares de derecos en el constitucionalismo multiniel, ase el comentario al art. 9. 39 40 41 38
253 Alcance e interpretación de los derechos y principios Art. 13 Rodríguez-Vergara Díaz derecos fundamentales, el estándar de protección de esos derecos ue se estableca en sus normas podría llegar a incular tambin a los Estados. o ue se pretende eitar no son sólo nueas competencias, sino una regulación uniforme definida desde el centro (la E) con carácter inculante para la periferia (los Estados miembros). En la Carta, la preocupación por contrarrestar una eentual tendencia a la incorporación de derecos en Europa similar a la ocurrida en Estados nidos se ace presente no sólo en la cláusula competencial trasladada al Estatuto, el apartado segundo del art. 51 CDE, sino tambin en el apartado primero de esta misma disposición. egún ste, los derecos ue se establecen en la Carta incularán a los Estados miembros únicamente cuando apliuen el Dereco de la nión12. Con independencia de los problemas de interpretación ue puede ocasionar esta expresión, lo cierto es ue de la aplicación conunta de los dos apartados del art. 51 CDE se deduce ue lo ue se pretende eitar no es sólo un incremento de las competencias de la nión en el campo de los derecos fundamentales, sino tambin ue inculen a los Estados miembros las normas dictadas por sta en eercicio de las ue sobre esa materia llegaran efectiamente a atribuírsele, salo en el supuesto de ue el Estado, como operador urídico comunitario, se limite a aplicar el dereco de la nión (pues la Carta toma los derecos tanto como límites como competencias, según el análisis de II CAP, P., 2003). Es decir, a los Estados se les excluye de la obligación de respetar la Carta cuando los derecos allí establecidos se ean limitados o afectados por normas o actos estatales dictados en eercicio de sus propias competencias. En su conunto, pues, los dos apartados del art. 51 CDE persiguen un triple obetio limitar el incremento de competencias de la nión, limitar la inculación de los Estados a los derecos ue la Carta establece y limitar el fenómeno de omogeniación de estándares ue se produciría si no se consiguieran los dos obetios anteriores. Es claro ue la cláusula del art. 13 EAAnd no puede desplegar de igual manera todos esos efectos en nuestro dereco. a se a isto cómo esta disposición estatutaria limita el incremento de competencias de la CAA, impidiendo ue los derecos estatutarios puedan erigirse en títulos competenciales. A este respecto, puede decirse ue (con las diferencias ya sealadas) su funcionamiento es muy similar a la cláusula competencial de la CDE. Pero no ocurre así con los otros dos fenómenos ue tambin pretenden limitarse en la Carta, la inculación del Estado y la proliferación de estándares omogneos de protección. Con respecto a lo primero, ay ue recordar ue el Estatuto excluye la inculación del Estado a los derecos estatutarios estableciendo ue su sueto pasio público son sólo los poderes públicos andaluces (art. 38 EAAnd), sin acer ue ello dependa de las competencias ue se estn eerciendo en cada caso. a exclusión de la inculación estatal es, pues, más radical ue la del art. 51.1 CDE, ue, como se a dico, permite ue los derecos de la Carta inculen a los Estados miembros, si bien únicamente cuando apliuen el dereco de la nión. na 12 El texto completo del art. 51.1 CDE es el siguiente as disposiciones de la presente Carta están dirigidas a las instituciones, órganos y organismos de la nión, dentro del respeto del principio de subsidiariedad, así como a los Estados miembros únicamente cuando apliuen el Dereco de la nión. Por consiguiente, stos respetarán los derecos, obserarán los principios y promoerán su aplicación, con arreglo a sus respectias competencias y dentro de los límites de las competencias ue los Tratados atribuyen a la nión. 43 42
254 Art. 13 Alcance e interpretación de los derechos y principios Rodríguez-Vergara Díaz cláusula semeante tendría difícil encae en nuestro dereco, porue sólo sería aplicable en materias sobre las ue la Comunidad Autónoma tuiera competencias legislatias y el Estado se limitara a aplicar el dereco autonómico13. Pero, sobre todo, el art. 13 EAAnd no puede establecer nada al respecto de la incidencia ue los derecos estatutarios pueden tener en la aparición de un estándar ue omogeneíce su protección en todo el territorio nacional. En el contexto de la CDE, tiene sentido ue la propia Carta limite su aplicación por las instituciones de la nión como fundamento de un fenómeno de incorporación de los estándares de protección de los derecos ue establece, pero no lo tendría en absoluto en nuestro dereco estatutario. o olidemos ue los derecos estatutarios, a diferencia de los derecos de la Carta, están en la periferia, no en el centro de una eentual dinámica centrípeta. Es por ello ue el Estatuto andalu no incluye una disposición parecida a la del art. 51.1 CDE (no lo ace ninguno de los Estatutos reformados). El recelo en el ue se ustifica la cláusula competencial del art. 13 EAAnd es el de un incremento del poder autonómico basado sólo en derecos y ayuno de títulos competenciales, no el de la supuesta omogeniación de estándares a la ue ese incremento de competencias podría conducir. o es una cláusula anti incorporación, sino todo lo contrario lo ue pretende eitar no es la uniformidad (dictada desde el centro), sino la excesia diersidad (perifrica) en la protección de los derecos. Ello no uiere decir ue en nuestro ordenamiento no pueda producirse un fenómeno parecido de incorporación de derecos estatutarios, en irtud de la cual se llegue a establecer un estándar omogneo de protección en todo el territorio nacional de algunos de los derecos establecidos en los Estatutos. Aora bien, sería un proceso sobre el ue nada podría disponer el propio Estatuto, porue, aunue pudiera tener como origen la existencia preia de un dereco estatutario, se trataría siempre, a diferencia de lo ue ocurre en el contexto de la CDE (donde está protagoniado por la nión y se despliega frente a los Estados), de un proceso protagoniado por el Estado y desplegado frente a las comunidades autónomas. De eco, como se erá en el epígrafe siguiente, la CE apodera al Estado, mediante diersos títulos competenciales, para aprobar normas ue pueden ir encaminadas en esta dirección. D. A CA DE I ETDA El segundo inciso del art. 13 EAAnd tiene el siguiente tenor literal inguno de los derecos o principios contemplados en este Título puede ser interpretado, desarrollado o aplicado de modo ue se limiten o reducan derecos o principios reconocidos por la Constitución o por los tratados y conenios internacionales ratificados por Espaa. 13 n caso ue en cierto modo se aproxima a esta situación, al menos en la medida en ue el Estado ueda inculado por derecos estatutarios, es, como ya se a indicado, el de los derecos lingísticos en las CC AA con arias lenguas oficiales. 44 4 46
255 Alcance e interpretación de los derechos y principios Art. 13 Rodríguez-Vergara Díaz I. El estándar mínimo y los contenidos estatutarios adicionales de los derechos constitucionales Este apartado del art. 13 EAAnd confirma, aora en relación con su protección, lo ue su primer inciso dispone desde la perspectia competencial el papel central del Estado como regulador de derecos fundamentales. in embargo, la dirección a la ue apunta es de una naturalea distinta, pues del mismo modo ue el anterior obligaba a relacionar derecos con competencias, ste obliga a relacionarlos con la intensidad con la ue se protegen. o ue aora se dirime no es, pues, uin tiene atribuido los títulos competenciales idóneos para regular un dereco, lo ue implica estudiarlo desde la perspectia del poder público ue debe encargarse de su desarrollo, sino cuál es, desde la perspectia del ciudadano ue lo eerce, el grado de protección del dereco ue debe prealecer. Desde este punto de ista, y una e ue el primer inciso del art 13 EAAnd a deado claro ue el Estatuto puede proclamar derecos o principios ue incidan sobre derecos y principios constitucionales, siempre ue stos se eeran en sectores materiales sobre los ue la CAA tenga competencias, este segundo inciso establece el efecto ue en ningún caso puede producir el dereco o principio estatutario al incidir en el dereco o principio constitucional no puede aminorar su protección. u finalidad es, por tanto, asegurar ue los derecos y principios estatutarios (los contemplados en este Título) respetarán la protección de los mismos establecida por la CE (o por los tratados y conenios internacionales ratificados por Espaa). Es así como debe interpretarse el mandato de ue no los limiten o reducan al ser interpretados, desarrollados o aplicados. El segundo inciso del art 13 EAAnd es, pues, una cláusula de mínimo estándar. Como ya se dio, se trata de la segunda e ue el Estatuto establece una cláusula de esta naturalea, pues ya lo io antes en el art. 9. Aunue el sentido de la cláusula es distinto en cada una de estas disposiciones, algunos de los problemas ue plantea el análisis del art. 13 se relacionan, en general, con la existencia de arios estándares de protección del mismo dereco en un contexto multiniel, y son por ello similares a los estudiados con ocasión del comentario al art. 9 (al ue nos remitimos). tros, sin embargo, tienen una naturalea directamente relacionada con la específica formulación de la cláusula recogida en esta disposición, y son los ue estudiaremos a continuación, en este y los siguientes epígrafes precisar el sentido exacto de la limitación o reducción ue con respecto a ese parámetro no pueden suponer los derecos estatutarios e identificar las normas ue componen el parámetro de mínimos al ue se refiere el art. 13 al referirse a los derecos o principios reconocidos por la Constitución o los tratados y conenios internacionales ratificados por Espaa. a cláusula estatutaria de mínimo estándar arroa suficiente lu sobre la concepción ue de los derecos de su Título I tiene el Estatuto pueden proyectarse sobre derecos ya establecidos por la Constitución o por normas internacionales, pero sólo para aportar un plus de protección a los mismos. En líneas generales, pues, puede augurarse ue su aplicación futura está llamada a rodearse de los mismos problemas ue el principio de mínimo estándar a generado en otros contextos. El más importante de ellos es el ue se origina cuando nos encontramos ante un conflicto de derecos, una situación en la ue entran en tensión dos derecos distintos y elear el estándar de protección del primero implica aminorar el del segundo. Dada la tendencia, ue el propio Estatuto consolida, de conceder una protección reforada a un catálogo cada e más amplio de 49 48 47
256 Art. 13 Alcance e interpretación de los derechos y principios Rodríguez-Vergara Díaz derecos, será frecuente ue el límite ue permite restringir un dereco sea otro bien urídico ue a su e se a reconocido tambin como dereco. En esas circunstancias, puede ser imposible determinar dónde está el estándar más protector y, en consecuencia, la aplicación de cláusulas ue preean la preferencia de la protección más eleada se uele extremadamente dificultosa, puesto ue lo ue protege más uno de los derecos en conflicto necesariamente protege menos el ue se le opone. as dificultades para aplicar el estándar más protector ue plantea la existencia, cada e más usual, de este tipo de conflictos entre derecos son, a su e, mayores cuando entre las normas ue regulan los distintos derecos ue pueden entrar en conflicto no existe una relación de prealencia definida, bien porue pertenecen, con el mismo rango eráruico, al mismo ordenamiento (ste es el problema de la ponderación de derecos constitucionales o estatutarios entre sí), bien porue, perteneciendo a ordenamientos distintos, no existen entre ellas reglas claras para determinar la primacía de unas sobre otras (como ocurre típicamente en los contextos multilevel). Aora bien, ste no es el caso de la cláusula de mínimo estándar del art. 13 EAAnd, ue tiene una naturalea distinta, ue ace ue las dificultades para su aplicación, incluso en situaciones de conflictos de derecos, no lleguen a ser insalables no exige ue prealeca siempre, cuando se d un conflicto de esa naturalea, el estándar más protector (lo ue, como se a dico, puede ser imposible de determinar), sino ue sólo condiciona la aplicación del estándar definido por el dereco estatutario (siempre y cuando se est dentro de la competencia autonómica) a ue no reduca o limite la protección de un dereco constitucional. A la cláusula no le es indiferente cuáles son los estándares más protectores, pero sólo para dilucidar si el estatutario limita o reduce el deriado de la Constitución. i no es así, no plantea condiciones adicionales para la aplicabilidad del dereco estatutario. Es en este sentido ue podemos decir ue el estándar constitucional se erige como un parámetro de mínimos. Como cláusula de mínimos, el segundo inciso del art. 13 EAAnd debe interpretarse en el sentido de permitir ue el dereco estatutario pueda adicionar contenidos o garantías a los derecos constitucionales. Aora bien, según la urisprudencia constitucional citada más atrás, esos contenidos o garantías adicionales tendrían sólo naturalea estatutaria, es decir, no pasarían en ningún caso a formar parte del contenido constitucional del dereco. En este sentido podemos interpretar la afirmación del TC de ue, en cuanto a los derecos constitucionales, los Estatutos sólo pueden repetir, y ello con tcnica urídica criticable, lo dispuesto por la CE (TC 2472007, 15., y 312010, 17.). Pero si la regulación autonómica del rgimen urídico de un dereco constitucional en el concreto sector material sobre el ue se despliegue la competencia autonómica puede suponer una incidencia sobre el mismo, cuando se eerce en ese sector, a tambin de suyo ue la incidencia autonómica podrá proporcionarle nueos contenidos o garantías adicionales ue eleen su niel de protección. De manera ue la consecuencia general de la cláusula del segundo inciso del art. 13 EAAnd es ue la CAA podrá establecer derecos estatutarios cuyo rgimen urídico incida sobre los derecos constitucionales en un determinado sector material de competencia autonómica, siempre y cuando esa incidencia no suponga una menor protección de ste y en el bien entendido de ue esa mayor protección autonómica no altera el dereco constitucional en sí, ya ue no podrá nunca tener esa naturalea, sino sólo naturalea estatutaria. 1 2 0
257 Alcance e interpretación de los derechos y principios Art. 13 Rodríguez-Vergara Díaz II. La ona constitucional del parámetro de mínimos na e aclarado ue, a los efectos del segundo inciso del art. 13 EAAnd, la proibición de limitar o reducir supone ue esa cláusula estatutaria establece un parámetro de mínimos con respecto a los derecos estatutarios, ay aora ue determinar cuáles son, en concreto, las normas ue forman parte de ese parámetro, es decir, cuál es el sentido de la referencia a ue auí se ace a los derecos o principios reconocidos por la Constitución por los tratados y conenios internacionales ratificados por Espaa. En relación a la remisión al dereco internacional conencional, debe entenderse, a pesar de algunas diferencias de dicción, ue tiene auí, en principio, un papel euialente al ue ace el art. 10.2 CE, en el sentido de ue establece el necesario concurso de esos tratados y conenios para integrar el grado de protección del dereco constitucional afectado por un dereco estatutario ue este último no podrá disminuir. A primera ista, podría pensarse, entonces, ue la remisión del Estatuto a las normas internacionales es innecesaria, en la medida en ue reitera lo ya dispuesto por la Constitución. Es cierto ue ay casos en los ue el art. 13 EAAnd no puede aadir nada a lo dispuesto constitucionalmente a este respecto todos en los ue el tratado o conenio internacional se aplica para interpretar un dereco constitucional. En puridad, en esos casos no se trata de ue, como dice el art. 13, los tratados y conenios formen parte del mínimo ue el dereco estatutario no puede rebaar, sino ue forman parte, por un mandato constitucional al ue nada aade el estatutario, del obligado canon ermenutico con arreglo al cual ay ue interpretar los propios derecos constitucionales ue forman parte de ese mínimo. curriría exactamente lo mismo si diramos por no puesto el art. 13 EAAnd. in embargo, ay otros casos en los ue la integración del parámetro de mínimos por los tratados y conenios internacionales es consecuencia exclusia de lo ue dispone el Estatuto, pues sobre ellos no dice nada la Constitución aullos en los ue se dilucida la incidencia de un dereco estatutario en un dereco protegido por un tratado pero no por aulla, en los ue no es, por esta raón, de aplicación el art. 10.2 CE. En esas circunstancias, el tratado, siempre ue aya sido álidamente ratificado y se aya integrado en nuestro ordenamiento e art. 96 CE, integraría el parámetro de mínimos del dereco estatutario por mandato exclusio del art. 13 EAAnd, aunue no pudiera formar parte del canon ermenutico de los derecos constitucionales. De manera ue el papel del dereco internacional conencional como elemento del mínimo estándar ue los derecos y principios estatutarios no pueden limitar ni reducir es, según el Estatuto, más amplio, pues incluye tambin los tratados y conenios ue protean derecos o principios no recogidos en la Constitución14. biamente, forma parte tambin de la cláusula de mínimo estándar el contenido propiamente constitucional de los derecos y principios contemplados por la CE, es decir, lo ue sobre ellos estableca la disposición constitucional en la ue se recogen. in embargo, la capacidad de la norma constitucional para proeer por ella misma, incluso cuando proceda el concurso de las normas internacionales, el estándar mínimo 14 obre la incidencia de los arts. 10.2 y 96 CE en la otra cláusula de mínimos del Estatuto, la del art. 9, ase el comentario a esa disposición. 4 6 3
258 Art. 13 Alcance e interpretación de los derechos y principios Rodríguez-Vergara Díaz de protección ue el dereco o principio estatutario no puede reducir es muy distinta en el caso de los derecos fundamentales y en el de los principios constitucionales. os primeros, como se sabe, están dotados del contenido esencial al ue se refiere el art. 53.1 CE. ste es tambin el elemento primero del estándar mínimo ue el dereco estatutario no podrá limitar cuando incida sobre ese dereco en cuestión. Puede decirse, en este sentido, ue la indisponibilidad ue el contenido esencial presenta frente a cualuier tipo de legislador permite entenderlo tambin, con la misma nota de indisponibilidad, como el estándar mínimo de protección ue el dereco estatutario no podrá desconocer cuando incida sobre un dereco constitucional. os principios rectores de la política social y económica del Capítulo III del Título I CE, sin embargo, carecen, como se sabe, de un contenido esencial ue pueda cumplir estas funciones. Ineitablemente, por lo tanto, su capacidad para erigirse en mínimo estándar frente a los derecos y principios estatutarios será tambin muco menor. na diferencia adicional entre derecos (en este caso, sólo los de la sección primera) y principios constitucionales tambin contribuye a marcar el distinto papel de unos y otros como elementos del estándar mínimo indisponible para un dereco estatutario su desarrollo por el legislador orgánico. Como ya se a dico, el desarrollo de los derecos fundamentales y libertades públicas integra tambin, con respecto a estos derecos y libertades, el mínimo de protección ue el dereco estatutario no puede reducir o limitar. A la ora de aplicar, desarrollar o interpretar los derecos estatutarios, la CAA deberá tener en cuenta ue el estándar mínimo de protección de los derecos fundamentales ue su rgimen urídico no podrá en ningún caso limitar o reducir iene integrado tambin por el desarrollo de cada uno de ellos mediante la correspondiente ey rgánica. Ello se debe a ue el legislador orgánico es el ue tiene asignado el desarrollo de los elementos esenciales de los mismos, elementos ue el Estatuto, al establecer los derecos estatutarios, no puede desconocer. Dico de otro modo, entre esos elementos esenciales se encuentra el niel constitucionalmente garantiado del dereco, es decir, el establecimiento de cuáles pueden ser sus límites (TEA AE, ., 2008, pág. 108). Aora bien, ue la ey rgánica estableca los elementos esenciales de los derecos fundamentales sometidos a su resera no significa ue todo lo ue afecte a estos derecos deba excluirse del catálogo de derecos estatutarios. Por el contrario, como ya se a dico, el rgimen urídico de los derecos constitucionales, incluso el de los sometidos a resera de ey rgánica, puede estar regulado, cuando se eerce en un determinado sector material, bien por el Estado bien por las comunidades autónomas, en función de cuáles sean los títulos competenciales ue puedan esgrimirse en cada caso. En la medida, pues, en ue la CAA a asumido competencias sobre dereco electoral (art. 46.2 EAAnd), consultas populares (art. 78 EAAnd), datos personales (art. 82 EAAnd), educación (art. 52 EAAnd) o medios de comunicación (art. 69 EAAnd), materias en las ue se eercen derecos fundamentales sometidos a resera de ey rgánica, puede tambin, satisfaciendo siempre el reuisito de suficiente cobertura por el título competencial correspondiente, establecer en el Estatuto derecos sobre estas materias. Es el caso de los derecos estatutarios a la participación política (art. 30 EAAnd), a la protección de datos (art. 32 EAAnd) y a la educación (art. 21 EAAnd), y de las garantías estatutarias de las libertades de expresión e información (art. 207 y ss EAAnd). Del mismo modo ue, desde el punto de ista competencial, la exigencia de 7 8
265 Alcance e interpretación de los derechos y principios Art. 13 Rodríguez-Vergara Díaz sino ue amplía sus posibilidades de uso, o al menos la uele más impreisible IAEDE EDE, I., 2007 pág. 212, por su parte, sugiere ue su contenido, además de excluir la normación sustantia de estos derecos, debería reducirse a una dimensión institucional ue abilitaría al Estado para establecer únicamente instituciones, garantías [y] procedimientos). í parece claro ue, en principio, esta competencia estatal no podrá proyectarse sobre los derecos estatutarios ue no incidan sobre el rgimen urídico de los derecos constitucionales (los ue no los reproducan, dice en un sentido aparentemente más estricto la TC 2472007, 17.), pues stos son los únicos sobre los ue esta disposición facultaría al Estado para interenir. o cabe desconocer, sin embargo, ue la irrupción de las declaraciones estatutarias de derecos en nuestro ordenamiento abre nueas posibilidades para el uso del art. 149.1.1. CE como instrumento de omogeneiación de estándares, pues si el despliegue de los derecos estatutarios en distintas comunidades autónomas conduera a una excesia diersidad en la modulación del rgimen urídico de un dereco constitucional en un determinado sector material de competencia autonómica, el Estado podría abordar la regulación de las condiciones básicas ue garantiaran la igualdad en su eercicio estableciendo para todo el territorio nacional un estándar omogneo de protección del dereco constitucional afectado, en el ue, llegado el caso, podría decidir incluir alguna de las prestaciones o contenidos adicionales establecidos como desarrollo de un dereco estatutario por la normatia autonómica. ue se no sea el papel ue le debe corresponder al Estado central en la actual conformación de nuestro modelo de organiación territorial (er, en este sentido, las interesantes consideraciones de IAEDE EDE, I., 2007, pág. 220 y ss), no significa ue, en el futuro, la eolución ue susciten las propias declaraciones de derecos no nos aga acercarnos, tambin con respecto a ese punto, a un modelo tendencialmente federal en materia de derecos, si es ue efectiamente llegan a ser tomadas en serio (sa es la crítica ue ace de la TC 2472007 CAA IA, ., 2007). Dico de otro modo, es posible ue el único modo de compensar el incremento de la diersidad en materia de derecos ue traerán consigo los derecos estatutarios sea reforar el papel del Estado como garante del papel unificador mediante un estándar ue aga las eces de parámetro de mínimos. El art. 149.1.1. CE podría así ugar un papel similar, salando las distancias, a la cláusula de incorporación de la I Enmienda a la Constitución de los Estados nidos (sa era, muco antes de la irrupción de las declaraciones estatutarias de derecos, aunue reconociendo ue no abía tenido eco en el TC, la intuición de I ETE, ., 1999, pág. 25). Es precisamente la comparación con lo ocurrido en ese país lo ue sugiere ue, incluso en esas circunstancias, la incorporación de derecos estatutarios no podría impedir ue las comunidades autónomas, en el eercicio de sus competencias, incidieran a su e en las condiciones no básicas del rgimen urídico del dereco preiamente incorporado, incrementando su protección por encima del estándar ya definido como omogneo en todo el territorio nacional. os derecos estatutarios podrían aduirir de este modo un papel de retroalimentación sucesia del propio sistema de derecos constitucionales, en lo ue podríamos llamar, siguiendo con la misma comparación, un escenario de post 7 76
266 Art. 13 Alcance e interpretación de los derechos y principios Rodríguez-Vergara Díaz incorporación (tomo el trmino de la postIncorporation Era a la ue se refieren CI, ..AIE, P.ICAID, ., 1986)18. 18 o debe abusarse, más allá de la idea general de la posibilidad de una interacción dialctica entre los nieles central y perifrico de protección de derecos, de la comparación entre Espaa y Estados nidos, pues las diferencias entre ambos son notorias. Para empear, el art 149.1.1. CE atribuye, como ya se a dico, un título competencial al Estado, lo ue aría ue las ías en nuestro país de ese ipottico proceso de incorporación fueran predominantemente normatias (con el consiguiente protagonismo del Parlamento o el obierno) y no urisprudenciales, como ocurrió con la paulatina interpretación de la I Enmienda por el T norteamericano. Pero ay mucas más diferencias entre ambos países, algunas muy significatias, como la carencia de nuestras comunidades autónomas, al contrario ue los Estados federados en los EE.., de competencias en materia penal o procesal penal, sin duda uno de los campos más propicio para el surgimiento de estos dialectical developments.