Comentarios al Estatuto de Autonomía de Andalucía. Comentario al art. 12. Titulares
Abstract
Comentario al art 12 del Estatuto de Autonomía para Andalucía
Full text
203 Titulares Art. 12 Rodríguez-Vergara Díaz CAPÍTULO I Disposiciones generales Artículo 12. Titulares Los destinatarios de las políticas públicas y los titulares de los derechos y deberes contenidos en este Título son todas las personas con vecindad administrativa en Andalucía, sin perjuicio de lo establecido para el derecho de participación en los asuntos públicos en el artículo 30 y de acuerdo con las leyes reguladoras de los Derechos Fundamentales y Libertades Públicas. DOCUMENTACIÓN A. TRAMITACIÓN PARLAMENTARIA I. PARLAMENTO DE ANDALUCÍA 1. Informe de la Ponencia creada en el seno de la Comisión de Desarrollo Estatutario para la reforma del Estatuto de Autonomía (BOPA núm. 372, de 7 de febrero de 2006, pág. 20894 [pág. 20907]) 2. Procedimiento de reforma estatutaria a) Proposición de reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía (BOPA núm. 374, de 9 de febrero de 2006, pág. 21054 [pág. 21058]). Artículo 12. Titulares Los destinatarios de las políticas públicas y los titulares de los derechos y deberes contenidos en este Título son todas las personas con vecindad administrativa en Andalucía, sin perjuicio de lo establecido para el derecho de participación en los asuntos públicos en el artículo 30. b) Informe de la Ponencia designada en el seno de la Comisión de Desarrollo Estatutario (BOPA núm. 420, de 19 de abril de 2006, pág. 23646 [pág. 23665]). c) Dictamen de la Comisión de Desarrollo Estatutario (BOPA núm. 425, de 26 de abril de 2006, pág. 23898 [pág. 23902]). d) Texto aprobado por el Pleno del Parlamento de Andalucía (BOPA núm. 430, de 4 de mayo de 2006, pág. 24254 [pág. 24258]). Artículo 12. Titulares Los destinatarios de las políticas públicas y los titulares de los derechos y deberes contenidos en este Título son todas las personas con vecindad administrativa en Andalucía, sin perjuicio de lo establecido para el derecho de participación en los asuntos públicos en el artículo 30.
204 Art. 12 Titulares Rodríguez-Vergara Díaz II. CORTE ENERALE 1. Congreso de los Diputados a) Propuesta de reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía presentada ante el Congreso de los Diputados (BO. onreso de los iputados núm. 2461, de 12 de mayo de 2006, pág. 193 [pág. 5]). b) Informe de la Ponencia Conunta Comisión ConstitucionalDelegación del Parlamento de Andalucía (BO. onreso de los iputados núm. 2466, de 17 de octubre de 2006, pág. 193 [pág. 201]). c) Dictamen de la Comisión Constitucional (BO. onreso de los iputados núm. 2467, de 30 de octubre de 2006, pág. 249 [pág. 253]). d) Texto aprobado por el Pleno del Congreso de los Diputados (BO. onreso de los iputados núm. 2468, de 7 de noiembre de 2006, pág. 301 [pág. 305] corrección de error BO. onreso de los iputados núm. 2469, de 11 de enero de 2007, pág. 351). 2. enado a) Informe de la Ponencia Conunta Comisión eneral de las Comunidades Autónomas Delegación del Parlamento de Andalucía (BO. enado núm. III 18c, de 29 de noiembre de 2006, pág. 87 [pág. 93] sin modificaciones). b) Dictamen de la Comisión eneral de las Comunidades Autónomas (BO. enado núm. III18d, de 4 de diciembre de 2006, pág. 147 sin modificaciones). c) Texto aprobado por el Pleno del enado (BO. enado núm. III18e, de 26 de diciembre de 2006, pág. 149 sin modificaciones). . ANTECEDENTE EN EL ETATUTO DE AUTONOMÍA DE 1981 Artículo . A los eectos del presente statuto, oan de la condición política de andaluces los ciudadanos espaoles ue, de acuerdo con las Leyes enerales del stado, tenan vecindad administrativa en cualuiera de los municipios de Andalucía. . omo andaluces, oan de los derechos políticos deinidos en este statuto los ciudadanos espaoles residentes en el etranjero ue hayan tenido la última vecindad administrativa en Andalucía y acrediten esta condición en el correspondiente onsulado de spaa. oarn tambin de estos derechos sus descendientes inscritos como espaoles, si así lo solicitan, en la orma ue determine la Ley del stado. 3. Las comunidades andaluas asentadas uera de Andalucía podrn solicitar, como tales, el reconocimiento de la identidad andalua entendida como el derecho a colaborar y compartir la vida social y cultural del pueblo andalu. na Ley del Parlamento Andalu reular, sin perjuicio de las competencias del stado, el alcance y contenido del reconocimiento a dichas comunidades ue en ninún caso implicar la concesión de derechos políticos.
205 Titulares Art. 12 Rodríguez-Vergara Díaz C. CORREPONDENCIA CON OTRO ETATUTO DE AUTONOMÍA Catalua (art. 15) Comunidad alenciana (art. 8) Aragón (art. 11) CastillaLa anca aleares (art. 13) Castilla y León (art. 7). D. DEARROLLO NORMATIO Ley 71986, de 6 de mayo, de reconocimiento de las Comunidades andaluas asentadas fuera del territorio andalu. (Derogada) Ley 82006, de 24 de octubre, del Estatuto de los Andaluces en el undo. E. URIPRUDENCIA TC 251981, 5. TC 371987, .. 2. y 10. TC 601987, 2. TC 1731998, .. 9. y 11. TC 2472007, .. 4., 5. y 12.15. TC 312010, .. 4. y 16. TC 1372010 5. . ILIORAÍA EPECÍICA AUADO EEDO, Csar l statuto de Autonomía y su posición en el Ordenamiento urídico, Centro de Estudios Constitucionales, adrid, 1996. AUDO AOA, iguel Capítulo III. Principios ectores de las Políticas Públicas, en TEOL ECEA, . (Ed.) omentarios al statuto de Andalucía, Tirant lo lanc, alencia, 2009, págs. 11739. APAICIO PE, iguel ngel, (Ed.) erechos y Libertades en los stados ompuestos, Atelier, arcelona, 2005. APAICIO PE, iguel ngel, y ACEL I EAALEA, erc, Los derecos públicos estatutarios, en APAICIO PE, . A. (Ed.) erechos y Principios ectores en los statutos de Autonomía, Atelier, arcelona, 2008, págs. 1335. ALAUE CALLE, rancisco Alcance e interpretación de los derecos. Las cláusulas de limitación competencial y de salaguardia del niel constitucional e internacional de protección, en ALAUE CALLE, . eormas statutarias y eclaraciones de erechos, Instituto Andalu de Administración Pública, eilla, 2008 , págs. 5362. ALAUE CALLE, aría Luisa eformas estatutarias y reconocimiento de derecos, en evista eneral de erecho onstitucional, núm. 3 (2007), en línea en .iustel.com, [consultado el 28092010]. AO LE, os aría Las autonomías territoriales y el principio de uniormidad en las condiciones de vida, Instituto acional de Administración Pública, adrid, 1988.
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209 Titulares Art. 12 Rodríguez-Vergara Díaz 1 2 COMENTARIO UAIO A. ITODUCCI. . LA LEITIIDAD COTITUCIOAL DE LA DECLAACIOE ETATUTAIA DE DEECO. I. Lo nueo en las declaraciones estatutarias de derecos. II. Derecos fundamentales constitucionales, igualdad y Estado autonómico. III. La igualdad integradora de la autonomía. I. Derecos estatutarios y principio dispositio. C. LO TITULAE DE LO DEECO ETATUTAIO. I. Las personas con ecindad administratia en Andalucía. II. Titularidad de los derecos estatutarios y titularidad de los derecos constitucionales. III. La igualdad de los espaoles en cualuier parte del territorio del Estado I. El dereco estatutario de participación en los asuntos públicos (remisión). A. ITODUCCI Aunue únicamente llee por rúbrica Titulares, el art. 12 no sólo regula stos, los titulares de los derecos y deberes, sino tambin los destinatarios de las políticas públicas. Es cierto ue esa regulación se ace en ambos casos en el mismo sentido, pues tanto unos como otros son todas las personas con ecindad administratia en Andalucía, pero es preciso destacar desde el primer momento esta dualidad, porue la consecuencias urídicas ue se derian de la condición de titular de un dereco no sólo no son las mismas ue las de ser destinatario de una política pública, sino ue, como se erá, sa es una de las diferencias ue permiten, a su e, distinguir en su conunto el rgimen urídico de los derecos y deberes del Estatuto (a los ue ste dedica, además del art. 14, todo el Capítulo II del Título I, arts. 15 al 36), del de las políticas públicas (cuyos principios rectores se contemplan en el Capítulo III, en un único, aunue extenso, artículo, el 37). e trata de una distinción ue, por lo demás, se traslada a las garantías (Capítulo I), ue tambin se establecen separadamente para los derecos (en los arts. 38 y 39, y con matices, 41) y los principios rectores (en el art. 40). Una de las características más sobresalientes del Estatuto andalu, y de buena parte de los Estatutos de Autonomía reformados a partir de la III Legislatura (citados en adelante como Estatutos reformados), es la aparición de una declaración de derecos estatutarios. in embargo, ninguno de los Estatutos reformados ue, asta el momento, están en igor contiene una disposición específica en cuya exgesis se pueda basar en exclusia su construcción dogmática. Puesto ue su primera mención en el articulado del Estatuto andalu se produce en este art. 12, tras aber dado rúbrica al Título I (Derecos sociales, deberes y políticas públicas)1, el primer epígrafe de este comentario, antes del análisis del criterio de ecindad administratia ue usa esta disposición y de sus excepciones, tendrá como cometido una primera caracteriación de los derecos estatutarios, dando cuenta de la compatibilidad de esta categoría urídica con la Constitución. La legitimidad constitucional de las declaraciones estatutarias de derecos a sido aclarada por el Tribunal Constitucional (TC 2472009, .. 5. y ss, TC 312010, .. 16. y ss y, con remisión a esta última, TC 1372010 5.), aunue matiando de manera importante (y abriendo, al mismo tiempo, un buen número 1 Antes el Estatuto a proclamado otros derecos, auellos de los ue como mínimo goan todas las personas en la CAA, pero entre ellos no figuran los derecos estatutarios. ase el comentario al art. 9.
210 Art. 12 Titulares Rodríguez-Vergara Díaz 3 de incertidumbres) sus efectos. La Constitución no se limita a permitir, como eremos a continuación, la existencia de una declaración de derecos en los Estatutos de Autonomía, sino ue un buen número de disposiciones constitucionales afectan, en muy diersos sentidos, al modo en el ue stos se despliegan. Esos condicionantes constitucionales no se tratarán todos auí, sino ue su estudio se distribuirá entre los comentarios de los artículos del EAAnd ue establecen los distintos elementos del rgimen urídico de los derecos estatutarios ue se en afectados por los mismos su sueto actio (en esta misma disposición), su relación con los títulos competenciales autonómicos y la exigencia de ue su interpretación, desarrollo y aplicación no limite o reduca derecos reconocidos por la Constitución o por normas internacionales (en el comentario al art. 13), sus suetos pasios y su inculación al legislador autonómico ue debe desarrollarlos (en el comentario al art. 38) y su accionabilidad en sede urisdiccional (en el comentario al art. 39). . LA LEITIIDAD COTITUCIOAL DE LA DECLAACIOE ETATUTAIA DE DEECO I. Lo nueo en las declaraciones estatutarias de derecos Del triple contenido ue, según su rúbrica, tiene el Título I del Estatuto (derecos sociales, deberes y principios rectores de las políticas públicas), sta de los derecos es sin duda la categoría más controertida, y ello aunue en Andalucía, como en el resto de comunidades autónomas, los derecos sociales, entendiendo por tales autnticos derecos subetios accionables frente a la administración de la Comunidad Autónoma, abían enido siendo creados, desde muco antes de la entrada en igor de los Estatutos reformados, por la propia legislación autonómica. De eco, en el conunto de Espaa, los derecos sociales creados por la normatia de las comunidades autónomas pueden llegar a contarse no ya por cientos, sino por miles (LPE EUDO, ., 2009, pág. 21, ue por ello califica las declaraciones estatutarias de derecos como acto de recepción de ese oluminoso banco normatio [pág. 19]). A pesar de ello, asta la entrada en igor del EAAnd de 2007, los derecos de naturalea propiamente estatutaria eran más bien escasos en Andalucía, pues, en contraste con la intensa presencia de principios rectores de las políticas públicas en el Estatuto de Carmona, uno de sus más notables signos de identidad en relación con otros de la poca (UO ACADO, ., 2007, pág. 378), los derecos se contemplaban en auel texto de modo prácticamente marginal. ólo se acía, con carácter general, una remisión a los derecos constitucionales (ase el comentario al art. 9) y una referencia a los derecos políticos deriados de la condición de andalu (art. 8 EAAnd 1981), ue a la postre se reducían a los de ser elector y elegible en las elecciones al Parlamento de Andalucía (art. 28.4 EAAnd 1981). Estos precedentes de derecos estatutarios (escasos, pero de importancia ase lo ue se dice más adelante sobre el dereco electoral autonómico) impiden ablar aora de una categoría completamente nuea en nuestra Comunidad2, aunue sí desde luego desapercibida, de lo ue dan cuenta las prácticamente inexistentes, con muy contadas excepciones, aportaciones doctrinales al respecto, ue están igualmente ausentes de los comentarios o estudios sistemáticos publicados sobre el Estatuto de 1981. 2 Como sí lo es, por el contrario, la de deberes estatuarios, rodeada, a pesar de ello, de muca menos controersia. ase el comentario al art. 36.
211 Titulares Art. 12 Rodríguez-Vergara Díaz 4 6 El inters ue despertaban los derecos estatutarios era distinto en otras comunidades autónomas, cuyos Estatutos de Autonomía recogían derecos de esta naturalea ue abían llegado a tener cierta releancia, como los lingísticos (ignorados, entonces como aora, en el nuestro al no existir en Andalucía una segunda lengua oficial), lo ue abía permitido a la doctrina destacar ya en los inicios del Estado autonómico la existencia de normas estatutarias por cuya exclusia intermediación nacían para los ciudadanos autnticos derecos subetios (LUCA ED, P., 1983, pág. 500). Además, y al margen de ello, la posibilidad de ue las comunidades autónomas incidieran de un modo u otro, mediante su propia producción normatia, en el rgimen de los derecos contemplados por la CE abía sido tambin obeto, desde muco antes de la entrada en igor de los Estatutos reformados, de un buen número de estudios doctrinales (entre las aportaciones más releantes deben citarse las de DE OTTO, I., 1986 AO LE, . ., 1988 ACEL I EAALEA, ., 1991 PE AÍ, ., 1992 TUDELA AADA, ., 1994 o CAELLO EPIE, . A., 2001) y recogida, como se erá, por la urisprudencia constitucional. El eco nueo ue trae consigo el EAAnd no es pues la existencia de derecos sociales subetios específicos en la Comunidad Autónoma de Andalucía, ni la afectación por ello de algunos derecos constitucionales, ni siuiera la consagración de estos derecos por el propio Estatuto, sino sólo la proliferación de stos últimos y su tratamiento conunto en un título específico, a modo de declaración solemne, a los ue se asegura aora tambin una serie de garantías adicionales con las ue se intenta corregir la debilidad normatia (LPE EUDO, ., 2009, pág. 20) de los derecos establecidos por el Estatuto anterior. Esto es tambin lo nueo ue aportan otros Estatutos reformados, una declaración propia y sistematiada (la noedad del de Catalua, según CAILLO, ., 2006, pág. 65). Es claro ue todos estos nueos elementos an alterado el escenario urídico preio y obligan a una nuea reflexión sobre el encae de estos derecos estatutarios en el marco constitucional, pero no parece ue los cambios sean de tal calibre como para dar por no aplicable, al menos como punto de partida, la mayor parte de lo ue, ciertamente sobre una situación no completamente euiparable, se encuentra desde ace tiempo doctrinal y urisprudencialmente pacificado. En una materia en la ue la propia Constitución apellida el mismo trmino de manera muy diferente para referirse, al parecer, a la misma cosa (derecos umanos, fundamentales, indiiduales, iniolables, constitucionales, de los ciudadanos, etc.), la categoría de los derecos estatutarios puede introducir, sin duda, un nueo factor de confusión. La primera aclaración ue coniene, pues, acer es ue los derecos estatutarios no tienen no pueden tenerlo el mismo estatus ue los derecos ue establece la Constitución, es decir, no pueden confundirse con los derecos constitucionales, puesto ue la norma ue los establece no es a de suyo una constitución. A pesar de ello, esta aparente paridad de estatus se a maneado como argumento para defender la inconstitucionalidad de los mismos como sólo la CE, y en ningún caso las comunidades autónomas, puede establecer derecos fundamentales (una idea ue aparece, ya en relación con la cuestión de los derecos estatutarios en Andalucía, en CU ILLAL, P., 1993), de aí se a uerido deducir ue la pretensión de los Estatutos de dotar del mismo carácter a los derecos ue contemplan sería inconstitucional por ulnerar esa resera de Constitución (en este sentido, DÍE PICAO, L. ., 2006, pág. 71). La discusión, sin embargo, no debería plantearse sólo en
218 Art. 12 Titulares Rodríguez-Vergara Díaz 18 19 idoneidad de los Estatutos para establecer sus propias declaraciones de derecos, considerando ue las mismas no exceden del contenido legítimo ue estas normas pueden tener, un contenido ue se encuentra, sin embargo (aunue en trminos muy amplios), constitucionalmente tasado. Pero, según el Tribunal Constitucional, esas declaraciones no generan por sí mismas, no al menos en todos los casos, autnticos derecos subetios para sus titulares. En primer lugar, debe considerarse pacífico ue las declaraciones de derecos ue, en su caso, los Estatutos de Autonomía pueden contener son una manifestación más del denominado principio dispositio, ue, formulado originariamente por la doctrina (UO ACADO, ., 1982, pág. 162) fue prontamente recogido por el TC como uno de los principios básicos del Estado autonómico instaurado por la CE. asta la TC 2472007, ciertamente, este principio abía tenido una traducción fundamentalmente competencial, permitiendo tambin, en similar medida, ue las comunidades autónomas establecieran, dentro de ciertos límites, perfiles específicos a su propia organiación institucional. Aora el Tribunal Constitucional lo aplica, por primera e, a la posibilidad de ue las comunidades autónomas decidan libremente incluir una declaración de derecos en sus Estatutos. Para ello, el Tribunal recuerda ue el releante papel de los Estatutos como norma institucional básica (art. 147.1 CE) de las comunidades autónomas se ustifica porue son las normas a tras de las cuales opera el principio dispositio (TC 2472007, 5.), y precisa ( 4.) ue ste no sólo se traduce en la posibilidad de ue los Estatutos asuman o no (art. 149.3 CE) competencias, o en las diersas opciones (no sólo competenciales, tambin identitarias, territoriales e institucionales) sobre las ue stos abrán de, con carácter necesario (arts. 147.2 y 69.5 CE) o potestatio (arts. 3.2, 4.2, 133.2, 145.2, 152.3 y 156.2 CE), pronunciarse. El principio dispositio se reflea tambin en el reconocimiento expreso (aunue indirecto, cabría aadir) ue ace el art. 138.2 CE de ue en los Estatutos puede aber, en trminos generales, diferencias, siempre ue stas no impliuen priilegios económicos o sociales. Todo ello permite al TC, por primera e de modo explícito en su urisprudencia, extender la aplicabilidad del principio dispositio al modo en el cual los Estatutos regulan la relación de los poderes de la Comunidad Autónoma sta es la noedad con los ciudadanos. Así, según el Tribunal, [] los Estatutos de autonomía pueden incluir con normalidad en su contenido [] cuestiones, deriadas de las preisiones del art. 147 CE relatias a las funciones de los poderes e instituciones autonómicos, tanto en su dimensión material como organiatia, y a las relaciones de dicos poderes e instituciones con los restantes poderes públicos estatales y autonómicos, de un lado, y, con los ciudadanos, de otro. (TC 2472007, 12.). Este último inciso y, con los ciudadanos, de otro abre pues la puerta a la incorporación en los Estatutos de disposiciones ue establecan para estos ciudadanos derecos específicos, incluso catálogos completos (EDE AEE, ., 2007, pág. 106), a modo de declaraciones como la ue incluye el EAAnd en su Título I, y tercia en una prolongada polmica doctrinal sobre el limitado tenor de los Estatutos según el listado de contenidos ue ofrecen el art 147.2 CE y otras disposiciones constitucionales. En esa polmica a abido posicionamientos doctrinales de todo tipo, si bien an abundado, desde el primer momento, los de uienes pensaban ue las 20
219 Titulares Art. 12 Rodríguez-Vergara Díaz normas estatutarias ue se exceden en el encargo constitucional (así las califica UO ACADO, ., 1982, pág. 372) eran, en el meor de los casos, superfluas, y su inclusión en los Estatutos criticable por su carencia de eficacia normatia. Pero se trata de críticas escritas en un momento en el ue la cuestión se centraba, sobre todo, en las normas estatutarias de carácter programático (tampoco preistas para los Estatutos de Autonomía por el art. 147 CE), y en el ue se reconocía ue la cuestión de los derecos estatutarios, aun considerada interesante desde el punto de ista teórico, carecía, en el plano de la práctica, de excesia trascendencia (AUADO EEDO, C., 1996, pág. 365). El debate doctrinal sobre el carácter constitucionalmente tasado o no de las materias susceptibles de inclusión en los Estatutos arreció con el arranue de las reformas ue preeían ya la inclusión en los mismos de declaraciones, más o menos completas, de derecos, con nueos posicionamientos doctrinales, aora ya centrados sobre la posibilidad de tales declaraciones6. En estas nueas aportaciones, o bien se seguía manteniendo la inconeniencia de las mismas (ILIO CAPO, P., 2006), o bien se contenían pronunciamientos abiertamente en contra (DÍEPICAO, L. ., 2006 a pesar de su título formalmente dubitatio y 2007) o a faor (CAAAO DOÍUE, ., 2007 , CAILLO, ., 2006, 2007). Las tesis mantenidas no se sustentaban sólo en la exgesis (diergente, según cada cual) del art. 147 CE y del resto de normas constitucionales donde se establece una resera estatutaria expresa, sino ue se aadían nueos argumentos, específicos para la problemática ue originaban las declaraciones estatutarias de derecos de un lado, las opciones de tica pública (DÍEPICAO, L. ., 2006, pág. 72) ue se encuentran detrás del establecimiento de estos derecos (salo los directamente ligados a la elección de los órganos representatios autonómicos, de carácter procedimental y moralmente neutros), ue sólo deben ser decididas (y en un único sentido para todos los ciudadanos) por las Cortes enerales del otro, la posición de superioridad eráruica del Estatuto con respecto a las leyes de la Comunidad Autónoma, desde la ue sería legítimo limitar, por la ía del otorgamiento de derecos, la libertad de configuración del legislador autonómico (CAILLO, ., 2007, pág. 53). La TC 2472007, al anar la cuestión del modo ue se a isto, no io sin embargo desaparecer la diisión doctrinal, ue siguió presente en los pronunciamientos sobre la extensión del principio dispositio a la relación de la Comunidad Autónoma con los ciudadanos (calificada por algunos como el fruto de un análisis de riguroso detalle y acierto, CAA ILLA, ., 2009, pág. 270, y por otros como una conclusión ue no se ustifica en raonamiento alguno, EDE AEE, ., 2007 , pág. 101). Esta diisión probablemente tampoco se erá reducida por el eco de ue la postura del Tribunal aya sido confirmada por la TC 312010 ( 4.), sobre todo si tenemos en cuenta una debilidad aadida de la argumentación del TC (presente, sobre todo, en la primera de estas sentencias), sta sí reconocida con carácter general por la doctrina (por eemplo, por los dos autores ue se acaban de citar en sentido diergente, unánimes en 6 Los órganos consultios autonómicos encargados de dictaminar las reformas estatutarias tambin se icieron eco de este debate, inclinándose, en todos los casos, por la posibilidad de extender el principio dispositio a las declaraciones de derecos. ase el dictamen del onsell onsultiu de Catalua 269, de 1 de septiembre de 2005, fundamento I (y el análisis del mismo en CAILLO, ., 2006, pág. 66 y ss) y el Dictamen 722006, de 10 de maro, II., del Conseo Consultio de Andalucía. 22 21 23
220 Art. 12 Titulares Rodríguez-Vergara Díaz 24 2 esto a renglón seguido) las eidentes fallas argumentales en las ue incurre el Tribunal al mantener ue los Estatutos pueden declarar derecos no sólo cuando están directamente relacionados con la dimensión institucional propia de las normas estatutarias (como los derecos a ser elector y elegible para su órganos representatios), o cuando la Constitución los abilita expresamente para ello (por eemplo, los derecos lingísticos), sino tambin en otros campos pero aadiendo ue, fuera de auellos casos, los derecos declarados deberán siempre entenderse, cualuiera ue sea la literalidad con la ue se expresen, no como tales, sino como (meros) mandatos dirigidos al legislador autonómico (TC 2472007, 15. c)7. in embargo, con estas matiaciones, la constitucionalidad de las declaraciones estatutarias de derecos puede considerarse, como se a dico, pacificada. C. LO TITULAE DE LO DEECO ETATUTAIO Como se dio en la Introducción de este comentario, el art. 12 EAAnd sugiere dos órdenes bien distintos de reflexiones. Por una parte, el de la taante distinción, aunue oculta a primera ista por el enío en ambos casos al mismo criterio, entre el carácter con el ue se eerce de sueto de un dereco o deber estatutario se es titular del mismo y el ue tienen los suetos de las políticas públicas son sus destinatarios. La diferencia esencial proiene de ue, con respecto a los derecos, las personas con ecindad administratia en Andalucía son, en tanto ue titulares, suetos activos con respecto a las políticas públicas, sin embargo, se limitan a ser, en tanto ue destinatarios, suetos pasivos. Por esta raón, sólo los titulares de los derecos pueden pretender la tutela urisdiccional de los mismos (art. 39 EAAnd) frente a sus respectios suetos pasios (art. 38 EAAnd), mientras ue la condición de destinatario de las políticas públicas no otorga a stos la posibilidad de alegar su incumplimiento ante los ueces y tribunales, salo ue así lo disponga la ley, por cuya única interposición pueden los meros destinatarios de una política pública dear de serlo para conertirse en titulares de derecos subetios (art. 40 EAAnd). Por otra parte, y a este segundo aspecto se dedicarán los epígrafes ue siguen, el art. 12 EAAnd plantea toda una serie de cuestiones centradas en la ecindad administratia como criterio para ser destinatario de políticas públicas o sueto de deberes y derecos estatutarios. Aunue lo ue se dirá en adelante es, en principio, álido en todos esos casos, nos detendremos, fundamentalmente, en los problemas ue plantea su aplicación para delimitar los titulares de los derecos. Así eremos, en primer lugar, el significado del concepto de ecindad administratia y la especificidad ue caracteria al Estatuto andalu, en relación con otros Estatutos reformados, por acer depender de ella la condición de titular de (casi) todos los derecos. En segundo lugar, se analiará la relación de este criterio de titularidad de los derecos estatutarios con los derecos constitucionales. inalmente, se estudiará la aplicabilidad a la cuestión de la titularidad de los derecos estatutarios del canon de igualdad entre espaoles del art. 139.1 CE. 7 Los problemas ue plantea esta tesis, y la medida en ue la TC 312010 puede entenderse como una matiación de la formulación eca en la TC 2472007, se tratan en el comentario al art. 38.
221 Titulares Art. 12 Rodríguez-Vergara Díaz I. Las personas con ecindad administratia en Andalucía El único reuisito ue, como regla general, establece el art. 12 EAAnd para ser titular de los derecos estatutarios es de la ecindad administratia. Las opiniones doctrinales únicas con las ue contamos en la actualidad sobre esta decisión del estatuyente andalu (acer titulares de los derecos estatutarios a todas las personas con ecindad administratia en Andalucía) suelen poner de reliee la ecepcionalidad y la enerosidad de este planteamiento. La primera se comprueba, en efecto, comparando el EAAnd con las disposiciones ue regulan la titularidad de los derecos estatutarios en el resto de Estatutos reformados en igor en todos los demás, para ser titular de estos derecos, se a mantenido la exigencia, ue se contemplaba ya antes de la reforma, de ostentar la condición política de ciudadano de la respectia Comunidad, lo ue efectiamente se incula a la ecindad, pero siempre ue a la misma se sume la nacionalidad espaola. La aplicación de este doble criterio, ecindad más nacionalidad, conduce a ue en ninguno de los Estatutos reformados la titularidad de los derecos estatutarios puede corresponder, por la sola oluntad del Estatuto, a los ecinos de la Comunidad ue no sean espaoles, con independencia de ue algunos de ellos abiliten al legislador autonómico para llear a cabo su extensión a los extraneros. La no exigibilidad, salo excepciones, del reuisito de nacionalidad es, sin embargo, indisponible para el legislador andalu. En Andalucía, como regla general, los extraneros con ecindad administratia en la Comunidad Autónoma son, pues, titulares de los derecos estatutarios. Como se e más adelante, esta regla sólo admite las excepciones ue el propio art. 12 seala bao las fórmulas de acuerdo con y sin peruicio de de acuerdo con las leyes reguladoras de los derecos fundamentales y libertades públicas, y sin peruicio de lo dispuesto para el dereco estatutario de participación, el único cuya titularidad estatutaria sigue inculada a la condición política de andalu, recogida en el art. 5.1, y para el cual, por lo tanto, sigue siendo exigible la nacionalidad espaola. En definitia, la excepcionalidad andalua consiste en limitar al dereco de participación el reuisito de ostentar la condición política de ciudadano de la Comunidad Autónoma (aunue, en la economía normatia del Estatuto andalu, es ste el dereco ue, dentro del marco constitucional, puede el Parlamento extender a los extraneros), mientras ue en el resto de Estatutos reformados esa condición sigue siendo necesaria (salo extensión mediante ley) para poder ser titular no sólo de ste, sino de todos los derecos estatutarios. Dada la amplitud del criterio empleado, y como la mayoría de los derecos estatutarios son derecos sociales (er más atrás), su extensión a los ue no tengan la nacionalidad espaola exigirá compartir (ste es el trmino ue emplea AIDO CUECA, ., 2009, pág. 134) con una población más extensa, en la ue se incluyen tambin los extraneros aecindados en la Comunidad, prestaciones ue dependerán de recursos siempre escasos. En ello consistiría la generosidad del Estatuto a la ue acíamos referencia (la cláusula más generosa de cuantas se recogen en los nueos estatutos, según CAOA UEA, ., 2009, pág. 129 en sentido contrario, UIICO, C., 2008, pág. 82, contrasta las restricciones a las ue puede llear el criterio estatutario, a las ue más adelante nos referimos auí, con el criterio abierto y generoso de la Constitución). De eco, es esa dimensión social de los derecos estatutarios la ue, desde otro punto de ista, permite concebir los criterios para definir sus titulares como un mecanismo de regulación subetia (la regulación obetia endría por los títulos 27 28 26
222 Art. 12 Titulares Rodríguez-Vergara Díaz competenciales) de una posible sobrecarga del sistema autonómico por las demandas prestacionales ue an asociadas a la mayoría de estos derecos (en este sentido, aunue con una idea del papel de la ecindad ue parece apuntar a conclusiones distintas de las ue auí se desarrollan, POA ADALE, A., 2009, pág. 103). Tambin puede decirse ue la generosidad en la titularidad de los derecos estatutarios condiciona, en gran medida, el modo en el cual el Estatuto afronta el fenómeno del incremento de la inmigración en la Comunidad (y las competencias asumidas al respecto en el art. 62). ue, como opción política del estatuyente, esta decisión pueda o no compartirse (como ace AUDO AOA, ., 2009, pág. 273, ue la califica de plena de lógica), no exime, claro está, de resoler los problemas ue, como se erá, puede ocasionar el criterio de ecindad administratia para dotar de una interpretación sistemáticamente coerente (urídicamente lógica, podríamos decir) a la declaración estatutaria de derecos. En todo caso, lo primero ue ay ue aclarar es el propio concepto de ecindad administratia. En nuestro ordenamiento rige una concepción municipalista de ecindad, ue ace ue, en rigor, no se pueda ser ecino de una comunidad autónoma, sino de uno de sus municipios. A diferencia de la ecindad ciil o residencia, la ecindad administratia se identifica con el conunto de personas ue constituye la población del municipio. Por esta raón su regulación se sitúa, además, fuera de la capacidad normatia autonómica, puesto ue es el Estado el ue la define, al regular las bases de las entidades locales (territorio, organiación, competencias y población) como parte de la competencia sobre las bases del rgimen urídico de las administraciones públicas ue le atribuye el art. 149.1.18. CE. En irtud de esta abilitación, la Ley 71985, eguladora de las ases del gimen Local (en adelante, LL), establece un registro administratio, el padrón municipal, en el ue deben inscribirse las personas ue ien en el municipio (art. 16 LL). La inscripción es uniersal, obligatoria y exclusia en un solo municipio y otorga al inscrito, desde el mismo momento en ue se produce, la condición de ecino (art. 15 LL). Puede, pues, decirse, ue el Estatuto exige, para ser titular de los derecos estatutarios, estar inscrito en el padrón de uno de los municipios cuyos territorios forman el de la CAA (art. 2 EAAnd), pero ue, al igual ue el resto de las comunidades autónomas, Andalucía no puede regular los modos de aduirir, conserar y perder esa condición (esto no sólo ocurre con la ecindad tambin, con la importancia para este mismo asunto ue ya se a isto, con la nacionalidad, competencia estatal exclusia según el art. 149.1.2. CE). A pesar de la ocación de cláusula de aplicación general ue tiene lo dispuesto en el art. 12 EAAnd sobre la titularidad de los derecos estatutarios, lo cierto es ue mucas de las disposiciones del Título I del Estatuto contienen reglas específicas sobre uienes serán los titulares de cada uno de los derecos concretos ue establecen. En algunos, la fórmula es suficientemente neutra o imprecisa (se garantia, se reconoce) como para entenderla compatible con el criterio sentado en el art. 12 EAAnd (así en los derecos a la igualdad de gnero, a la oluntad ital anticipada, a la protección de la salud, al acceso a la usticia, a la buena administración y al acceso a las tecnologías de la información y de la comunicación). en otros, de carácter sectorial, la existencia de grupos determinados a los ue el dereco se dirige sería tambin fácilmente integrable con la cláusula general, pues podría entenderse ue cuando el Estatuto establece los derecos específicos de las mueres, las familias, las pareas, los menores, los mayores, 29 30
223 Titulares Art. 12 Rodríguez-Vergara Díaz los padres de alumnos y las personas con discapacidad o en situación de dependencia, se estaría refiriendo a todos estos grupos de personas siempre y cuando tuieran ecindad administratia en la CAA el sentido de la cláusula general sería, precisamente, eitar ue esa repetición tuiera ue acerse en cada una de las disposiciones ue establecen estos derecos. in embargo, de algunos de los derecos mencionados podría tambin decirse, en sentido aparentemente contrario, ue, por su propia naturalea, deberían tener una titularidad absolutamente uniersal, no limitada por tanto a los ecinos. Podría ste ser el caso tanto de algunos de los derecos de titularidad imprecisa (por eemplo, la igualdad de gnero o el acceso a la usticia) como de otros en los ue los suetos colectios sectorialmente determinados deberían entenderse tambin en un sentido uniersal (todos los menores, todos los discapacitados o dependientes, etc.), y no limitado sólo a los aecindados en Andalucía. En esos casos, la exigencia de ecindad administratia, ue es, con respecto a la nacionalidad, extensia, podría olerse aora, si es ue la comparamos con una titularidad completamente incondicionada, restrictia. Pero, sobre todo, este problema se aría aún más patente en otros derecos ue se establecen en disposiciones en las ue el Estatuto mismo es el ue, expresamente, emplea fórmulas de titularidad uniersal, bien definiendo como titulares a todas las personas (en los derecos a la dignidad en el proceso de la muerte, al trabao, al medio ambiente, a la protección de datos, al acceso a la cultura y, en singular, toda persona al respeto a la orientación sexual y la identidad de gnero), bien atribuyendo el dereco, tambin sin aparente limitación, directamente a todos (ocurre con los derecos educatios, el dereco al acceso a la prestaciones sociales y a la renta básica)8. La doctrina se a mostrado crítica con esta disparidad y la aparente confusión a la ue conducen, críticas ue, ciertamente, no se an ertido sólo en relación con el EAAnd, sino con todos los Estatutos reformados (CAA ILLA, ., 2008, pág. 21 y ss OTEA LAE, L., 2008, pág. 101 y ss en esta misma línea, AIDO CUECA, ., 2009, pág. 191, se refiere a las incorrecciones tcnicas de los Estatutos, y APAICIO, . A.ACEL, ., 2008, pág. 26, a un problema casi inabarcable). Debería regir en todos los casos, sin excepción, el criterio de ecindad del art. 12 EAAnd, incluso en los derecos ue se podrían caracteriar de uniersales La tesis ue auí se defiende es ue las posibles incoerencias de otros textos estatutarios ue deberán resolerse, lógicamente, en función de lo ue ellos mismos dispongan no se dan, no al menos en los mismos trminos, en el andalu, ue no plantea especiales problemas ermenuticos en cuanto a su economía normatia interna (más adelante despeamos los ue podría generar su compatibilidad con la Constitución), para concluir ue, incluso en esos casos, los derecos estatutarios tienen siempre una titularidad restringida por la ecindad administratia en la CAA. De manera ue las disposiciones ue establecen cada uno de los derecos del Título I no excepcionan, pese a su carácter específico, la cláusula general del art. 12 EAAnd. Ello se debe no sólo a ue sta contempla, como se a isto, sus propias excepciones (ue deben, pues, entenderse tasadas), sino a ue la misma es perfectamente integrable con el reuisito de uniersalidad ue, explícito o implícito, puede desprenderse de algunos de los derecos en concreto. 8 Los deberes estatutarios, por su parte, tambin se establecen como obligación de todas las personas, ase el comentario al art. 36. 32 31
224 Art. 12 Titulares Rodríguez-Vergara Díaz En efecto, no es posible negar las contradicciones, al menos literales, ue presentan los Estatutos reformados entre las cláusulas generales ue establecen la titularidad de los derecos estatutarios y las disposiciones al respecto de cada uno de los derecos en concreto (AUET AD, C., 2008, proporciona una tabla muy ilustratia, en donde esas contradicciones parecen ser el único elemento común en la diersidad de fórmulas, no sólo de estilo, elegidas por cada estatuyente). Pero la excepcionalidad del andalu contribuye en gran medida a dotar de un contenido armónico, en su caso, esta diersidad, en el sentido siguiente ocurre ue los Estatutos definen, por una parte, la población a la ue puede afectar, en general, la acción de los poderes públicos autonómicos, una población ue puede incluir, en determinadas circunstancias, residentes abituales en otras comunidades autónomas o, incluso, en otros países, pero cuya regla general, dado el criterio territorial de eficacia de las normas autonómicas (ase, por lo ue ace a Andalucía, el comentario al art. 7 EAAnd), la limita a los ecinos, espaoles o no, de su territorio. ste es el conunto de personas ue se encuentra sometido a los poderes públicos de la Comunidad Autónoma de modo permanente e institucional (ICAETTI, citado en este sentido por UI OLEDO, A., 1988, pág. 76) y al ue, aplicando, mutatis mutandis, los postulados de la teoría clásica del Estado, podemos considerar la población de la Comunidad Autónoma. Por otra parte, los Estatutos delimitan, del modo ue se a isto, los titulares de los derecos estatutarios. Pues bien, sólo cuando el sueto de estos derecos no coincide con el único todos al ue los Estatutos pueden referirse, el de su población, puede ablarse de incoerencias con respecto a los derecos estatutarios de titularidad necesariamente uniersal. Dico de otro modo la titularidad uniersal, en cuanto al sueto actio, de los derecos ue establece el EAAnd no puede ir más allá del unierso delimitado por las personas sometidas al sueto pasio al ue estos derecos inculan, los poderes públicos andaluces (o, en determinados casos, los particulares, art. 38 EAAnd), y por las competencias ue stos tienen atribuidas (art. 13 EAAnd). Aunue, aun así, puede aber excepciones, stas, como ya se an mencionado, son las establecidas por el propio Estatuto. epárese, por eemplo, en los diferentes sentidos del trmino uniersal en los arts. 101 EAAnd ue ordena ue los diputados del Parlamento se elian por sufragio uniersal y 22 EAAnd ue establece un sistema sanitario público de carácter uniersal. El primero se refiere sólo a los espaoles ue tienen la condición política de andalu por estar aecindados en un municipio de Andalucía9 el segundo, a todos los ue tienen la condición de ecinos, sean espaoles o extraneros. Pero ninguno de estos dos artículos, ni ningún otro del Estatuto, puede atribuir derecos estatutarios más allá del único todos al ue puede referirse, ue es, en este sentido, el unierso de personas suetas a los poderes públicos autonómicos. Esta argumentación permite disoler, pues, la aparente incoerencia interna entre las diersas disposiciones del EAAnd ue regulan los titulares de los derecos estatutarios, pues en todas ellas (salo en el dereco de participación) la titularidad es uniersal en el único sentido en el ue puede serlo, es decir, extendindose a toda la población ue se encuentra sometida de modo permanente e institucional a los poderes públicos autonómicos. 9 Lo ue puede ser compatible con iir en el extranero, cuando se a sido el último empadronamiento en Espaa. 3 33 34
225 Titulares Art. 12 Rodríguez-Vergara Díaz obre todo ello es preciso puntualiar ue nada de lo ue se a dico impide ue tanto las personas con ecindad administratia en la CAA como otras ue, sin tenerla, puedan encontrarse ocasionalmente bao la sueción de los poderes públicos autonómicos puedan ser, a su e, titulares de otros derecos cuyo obeto puede parcialmente coincidir, o incluso identificarse, con el de un dereco estatutario. on derecos ue pueden enir establecidos por la legislación estatal, ue, siguiendo con los eemplos anteriores, puede regular, en irtud de su competencia sobre bases y coordinación general de la sanidad (art. 149.1.16. CE), determinados aspectos los básicos del principio rector constitucional ue reconoce el dereco a la protección de la salud (art. 43 CE), incluyendo prestaciones para las cuales no será exigible la ecindad administratia ue el Estatuto exige o, en irtud de su competencia sobre el rgimen electoral general, el dereco a ser elector en las elecciones municipales, extendindolo (en el caso de los ciudadanos de la UE, por prescripción del dereco comunitario) a personas ue pueden no tener la condición política de andalu, reuerida por el Estatuto para serlo en las elecciones autonómicas. Pueden ser tambin derecos establecidos por normas internacionales, como el propio Estatuto reconoce expresamente (ase el comentario al art. 9). Aunue todos ellos deban ser respetados por la Comunidad Autónoma, en la mayoría de los casos no podrán llegar a ser, precisamente porue sta carece de competencias sobre el particular, derecos estatutarios, y las normas ue los regulan no podrán acer a sus titulares suetos actios de stos. Esta regla general debe, sin embargo, matiarse en los casos en los ue el Estatuto adiciona, sólo para los ue tienen ecindad administratia en la Comunidad, un contenido propio a un dereco o principio constitucional cuya titularidad, según la Constitución, puede ser bien más restringida (por eemplo, el principio rector ue atribuye sólo a todos los espaoles el dereco a disfrutar de un iienda digna y adecuada, art. 47 CE), bien más amplia (como es el caso de todos los derecos constitucionales ue se consideran inerentes a la dignidad de la persona a la ue se refiere el art. 10.1 CE). Los efectos de esa excepción sobre la titularidad de los derecos estatutarios se explican a continuación. II. Titularidad de los derecos estatutarios titularidad de los derecos constitucionales a de suyo ue, como en todas las comunidades autónomas, los derecos constitucionales tienen una igencia incondicionada en Andalucía, y ue la Constitución puede atribuir a las personas en cualuier parte del territorio nacional, nacionales o extraneros y ecinos o no de determinados municipios, en función de lo ue ella misma estableca, derecos sobre cuyo contenido propiamente constitucional nada podrá disponer el Estatuto o el legislador autonómico. Estos derecos, ue, tambin a de suyo, inculan a todos los poderes públicos autonómicos, los establece la Constitución sin las ataduras deriadas de la carencia de títulos competenciales adecuados o de la eficacia territorialmente limitada de sus disposiciones, ue sí tienen todas las comunidades autónomas y ue limita, para la de Andalucía en el sentido ue se acaba de explicar, el unierso de los titulares de los derecos estatutarios. Aora bien, todo ello no significa ue el dereco de las comunidades autónomas no pueda, a su e, regular algunos aspectos del rgimen legal de los derecos constitucionales, 37 38 36 39
226 Art. 12 Titulares Rodríguez-Vergara Díaz en función de los sectores materiales en los ue stos se eercen y de las propias competencias autonómicas. Por lo ue aora interesa, coniene tambin recordar ue esa doctrina, pacífica doctrinal y urisprudencialmente en lo ue ace a la ley autonómica, se a extendido por la reciente urisprudencia constitucional (TC 2472007 y 311010) a los propios Estatutos, de modo ue stos tambin pueden agregar contenidos propiamente autonómicos a los derecos constitucionales, siempre ue, al igual ue ocurre con el resto de los derecos estatutarios, la Comunidad Autónoma aya asumido competencias para ello y siempre ue esos contenidos no sean interpretados, desarrollados o aplicados de modo ue los derecos constitucionales afectados se limiten o reducan. Todo esto se a isto ya con cierto detalle más atrás además, en el comentario al art. 13 EAAnd, donde estas reglas se establecen, se tratarán de modo específico los problemas ue se plantean con respecto a ese posible contenido estatutario adicional de derecos constitucionales, sin duda el aspecto de esta cuestión ue a recibido, asta el momento, mayor atención doctrinal. Aora, sin embargo, ay ue precisar de u manera este esuema incide en la titularidad de los derecos estatutarios. sobre ello ay ue decir ue la incidencia es distinta según se trate de derecos sometidos o no a una resera de desarrollo mediante Ley Orgánica. En el caso de los derecos constitucionales sobre los ue no pesa una resera de desarrollo mediante Ley Orgánica, nada impide ue el Estatuto, al regular su rgimen urídico, amplíe, para esos contenidos adicionales ue el Estatuto puede aadir, el círculo de los titulares del mismo. Lo mismo cabe decir de los principios rectores de la política social y económica establecidos en la CE. En este sentido, no debe aber obstáculos constitucionales para ue derecos estatutarios ue adicionan contenidos a derecos o a principios rectores constitucionales amplíen tambin el círculo de los titulares de estas nueas prestaciones, más allá de lo preisto por la propia CE o por la legislación estatal. El propio Estatuto reconoce expresamente esta relación directa con derecos o principios rectores constitucionales en tres ocasiones (ay más, er ODÍUE, A., 2008, pág. 238 y ss) en las prestaciones estatutarias ue se aaden al dereco al trabao ue el art. 35 CE reconoce a los espaoles y ue el art. 22 EAAnd garantia a todas las personas en el principio rector constitucional ue atribuye a todos los espaoles el dereco a disfrutar de una iienda digna y adecuada (art. 47 CE), y ue el art. 25 EAAnd consagra como dereco obligando a la ley autonómica a regular el acceso a la promoción pública de iiendas en condiciones de igualdad y en el dereco a la protección de la salud ue reconoce el art. 43 CE y al ue el art. 22.1 EAAnd aade, entre otras, la garantía de un sistema sanitario público de alcance uniersal. En todos estos casos, y en otros similares, el dereco propiamente estatutario consiste no sólo en una adición de contenido al respectio dereco o principio rector constitucional, sino tambin, por aplicación de la cláusula general del art. 12 EAAnd (y con independencia, ya se dio, de la fórmula concreta de cada dereco), en una ampliación, aunue limitada a las nueas prestaciones estatutarias, del círculo de sus titulares. Así, en los eemplos citados, los ecinos de la Comunidad Autónoma, aunue no sean espaoles, tendrán dereco a las prestaciones laborales estatutarias y a un trato igualitario en el acceso a la promoción pública de iiendas, y participarán del alcance uniersal del sistema sanitario público andalu. Todo ello ocurre con independencia de lo ue, al respecto, aya dispuesto la CE y de lo ue pueda disponer la legislación 40 41
227 Titulares Art. 12 Rodríguez-Vergara Díaz estatal, en irtud de los títulos competenciales ue se le puedan atribuir. Lo mismo puede decirse, a ortiori, de los derecos estatutarios ue generalmente se califican de nueos, es decir, ue no están recogidos, ni como dereco ni como principio rector, en la Constitución (el grupo de los ue pueden clasificarse de este modo en el EAAnd puede erse en ODÍUE, A., 2008, pág. 253 y ss). Cuestión distinta, como ya se a repetido, es ue la Comunidad Autónoma se ea tambin obligada (como el propio art. 13 EAAnd ordena) a esgrimir sus correspondientes títulos competenciales a la ora de acometer el desarrollo autonómico es decir, precisar el rgimen urídico de las prestaciones de esos derecos estatutarios. in embargo, cuando la legislación autonómica aade un contenido adicional a un dereco fundamental constitucional de la sección primera del Capítulo II del Título I CE, la situación es distinta. a sabemos ue tampoco en esos casos la regulación del dereco puede atribuirse en exclusia al Estado, salo ue, además de la resera de Ley Orgánica para su desarrollo, exista un título competencial del art. 149.1 CE ue atribuya al Estado con carácter exclusio el sector material en donde ese dereco pueda eercerse. i no se da esta circunstancia, la ía del art. 81.1 CE no es suficiente (tampoco, ni en concurso con sta, las de los arts. 53 o 149.1.1. CE)10 para sostener ue toda la materia de esos derecos fundamentales est reserada a la regulación estatal, situación ue no tiene por u cambiar cuando, con las nueas declaraciones de los Estatutos reformados, aplicamos este esuema a los derecos propiamente estatutarios (OTEA LAE, L., 2008 , pág. 97). Aora bien, aunue la resera de desarrollo mediante Ley Orgánica no puede entenderse en un sentido extensio, ni muco menos absoluto, sí se proyecta, con carácter exclusio, sobre los elementos esenciales del dereco, y entre ellos se encuentra determinar uines son sus titulares. Por esta raón, es la Ley Orgánica la ue define tambin, sin posibilidad aora de ue el Estatuto los amplíe, los titulares del contenido adicional ue el Estatuto puede aadir a esos derecos. ste es el sentido en el ue debe interpretarse el inciso de acuerdo con las leyes reguladoras de los derecos fundamentales y libertades públicas del art. 12 EAAnd, cuyo tenor literal permite sin muco temor (sólo el ue prooca el trmino reguladora ue, en la tesis ue auí se mantiene, se interpreta como de desarrollo) identificar la norma de remisión como la Ley Orgánica ue el art. 81.1 CE resera para desarrollar determinados derecos fundamentales. Esta conclusión no procede sólo de la ue, creo, es la interpretación más correcta del Estatuto, sino tambin, eidentemente con más fuera, de lo ue el Tribunal Constitucional a dico al respecto. En efecto, podemos deducir de la urisprudencia constitucional (TC 1731998, 11.) ue entre los elementos esenciales de la definición del dereco ue debe desarrollar la Ley Orgánica se encuentra, precisamente, su titularidad. Es cierto ue, en general, el uso extensio ue a eco el TC de la resera de Ley Orgánica para, según sus críticos, incrementar las posibilidades de interención del Estado en materia de derecos fundamentales incluso en ausencia de títulos competenciales adecuados, a sido obeto de una intensa litigiosidad y una fuerte contestación doctrinal, centrada, sobre todo, en la dificultad de deducir de la urisprudencia constitucional un deslinde claro entre el sentido de la resera del art. 81.1. CE y el título competencial del art. 149.1.1. CE (er a este respecto CAELLO EPIE, . A., 2007), una incertidumbre ue seguiría 10 obre el art. 149.1.1. CE, ase el comentario al art. 13. 42 43