El ingeniero José Bores Romero y la cuestión ferroviaria a principios del siglo XX

1 VII Congreso de Historia Ferroviaria Comunicación para la Sesión V: Ingenieros y ferrocarril, siglos XIX y XX Título: “El ingeniero José Bores Romero y la cuestión ferroviaria a principios del siglo XX” Autor: Víctor Manuel Heredia Flores Departamento de Teoría e Historia Económica. Facultad de Ciencias Económicas. Universidad de Málaga Campus El Ejido 29071 Málaga Resumen El problema ferroviario se planteó en España a partir del impacto de la I Guerra Mundial en la economía española. Las dificultades financieras de las compañías concesionarias dieron lugar a un amplio debate en el que, mientras el sector privado demandaba un aumento de las tarifas, se fue abriendo paso una corriente favorable al intervencionismo del Estado en los ferrocarriles. Diferentes proyectos de ley y medidas del gobierno se dirigieron hacia una mayor participación estatal en la financiación del sistema, que tuvo un importante hito legislativo en el Estatuto Ferroviario de 1924. El ingeniero José Bores Romero (1860-1936) participó en el debate con un conjunto de artículos aparecidos en la Revista de Obras Públicas durante los años 1919 y 1920 en los que realizaba una propuesta basada en la estatificación de las líneas, la creación de organismos adecuados, la descentralización administrativa, la construcción de la red que estaba sin hacer, la electrificación y la adopción del ancho de vía europeo. Aunque su plan no pasó de las páginas de la prensa especializada, sus ideas avanzaban en buena medida los pasos que siguió el proceso de nacionalización que desembocó en la creación de RENFE en 1941. Abstract The railway problem was raised in Spain from the impact of World War I on the Spanish economy. The financial difficulties of the concessionaire companies gave rise to a wide debate in which, while the private sector demanded an increase of the tariffs, a current favorable to the intervention of the State in the railroads took place. Different bills and government measures were directed towards greater State participation in the financing of the system, which had an important legislative milestone in the Rail Statute of 1924. The engineer José Bores Romero (1860-1936) participated in the debate with a set of articles appeared in the Revista de Obras Públicas during the years 1919 and 1920 in which he made a proposal based on the statification of the lines, the creation of appropriate organizations, administrative decentralization, the construction of the 2 network that was not done, the electrification and the adoption of the European gauge. Although his plan did not go beyond the pages of the specialized press, his ideas advanced to a great extent the steps that followed the process of nationalization that led to the creation of RENFE in 1941. Palabras clave: Ferrocarril, Bores Romero, Nacionalización, servicios públicos Keywords: Railways, Bores Romero, Nationalization, Public Services Códigos JEL H13 Utilidad pública. Expropiación. Nacionalización H54 Infraestructuras; Otras inversiones públicas y stock de capital N44 Gobierno, guerra, legislación y regulación. Europa (desde 1913) N74 Transportes, comercio interior e internacional, energía, tecnología y otros servicios. Europa (desde 1913) JEL Codes H13 Economics of Eminent Domain. Expropriation. Nationalization H54 Infrastructures. Other Public Investment and Capital Stock N44 Government, War, Law, International Relations and Regulation. Europe: 1913N74 Transport, Trade, Energy, Technology and Other Services. Europe: 1913- 3 Introducción El ingeniero José Bores Romero (Antequera, 1860-Zaragoza, 1936) presenta una trayectoria profesional similar a la de otros ingenieros de su época, que desplegaron una amplia actividad que abarcó numerosos ámbitos y se extendió por diversos territorios de la geografía española. Sus trabajos abordaron el abastecimiento de agua, el saneamiento, la hidroelectricidad, los ferrocarriles, los transportes urbanos, las carreteras y los puertos. Colaborador habitual en las publicaciones profesionales de la época, fue además diputado, inspector general de Caminos y presidente del Consejo Superior de Obras Públicas. Los ferrocarriles ocuparon buena parte de su vida profesional. Estuvo destinado en los principios de su carrera en la Comisión de Estudios y Construcciones de los Ferrocarriles del Pirineo Central y uno de sus primeros trabajos fue la construcción de la línea férrea que comunicaba el área minera vizcaína con el puerto de Castro Urdiales a través del Valle de Sopuerta. También proyectó un tranvía eléctrico entre Vigo y Mondáriz y en 1904 firmó un proyecto de ferrocarril subterráneo para Madrid que llegó a ser aprobado por el Congreso, aunque finalmente fue retirado. En los últimos años de su carrera profesional Bores fue un colaborador habitual de la Revista de Obras Públicas, publicación en la que trató en varios artículos la cuestión ferroviaria, en unos momentos en los que a los problemas de funcionamiento de la red se unía el empeoramiento de la situación financiera de las compañías por el aumento de los gastos de explotación. En esos textos Bores apuntaba como soluciones al problema ferroviario la estatificación completa de la red existente, la construcción por el Estado de las líneas complementarias y de la red secundaria y estratégica, y la implantación progresiva de la tracción eléctrica y de la galga europea. En la presente comunicación se ofrece una síntesis de las tesis ferroviarias defendidas por Bores Romero, situándolas en el contexto de un determinado momento del conocido como “problema ferroviario”. La cuestión ferroviaria a la altura de 1920 El “problema ferroviario” (como es conocido en la historiografía, o la “cuestión ferroviaria”, como la denominó Bores en sus primeros artículos sobre el tema) caracterizó el desarrollo de los ferrocarriles españoles durante las primeras décadas del siglo XX, aunque experimentó su punto álgido a partir de la I Guerra Mundial. La etapa que se abre en 1914 supuso “una transformación radical en las relaciones Estado/ferrocarriles, sentando las bases para la nacionalización final del sector” (Gómez Mendoza, 1989). En los años en los que se agudizó la crisis de la Restauración se planteó abiertamente la crisis estructural de las compañías ferroviarias, que fue abordada en primera instancia con medidas provisionales como las subidas de tarifas y los anticipos y las subvenciones a cargo de los presupuestos. A pesar de su carácter provisional y transitorio, estas disposiciones fueron preparando el terreno para una cada vez mayor implicación del Estado en el transporte ferroviario (Comín et al., 1998). Como es conocido, el conflicto europeo abrió una nueva vía de crecimiento a la economía española a través de la aparición de una súbita demanda exterior por parte de los países beligerantes. La opción de exportar alimentos, materias primas y, de forma novedosa, productos industriales abrió una coyuntura de prosperidad que hizo 4 evidentes muchos de los problemas estructurales que se arrastraban desde los inicios de la industrialización (Muñoz Rubio y Vidal Olivares, 2001, p. 92). El sector ferroviario atravesaba una situación difícil, ya que a duras penas podía atender la mayor demanda de transporte generada por la expansión del tráfico de mercancías. Las mejoras acometidas en los años anteriores a la guerra (sustitución de raíles por otros de mayor resistencia, tendido de segundas vías en tramos de mayor circulación y renovación parcial del parque móvil) habían sido limitadas y se mostraron claramente insuficientes cuando se produjo el aumento de la demanda de servicios de transporte (Gómez Mendoza, 1989, p. 47). La red estaba al máximo de su capacidad después de un largo periodo de escasas inversiones y la misma guerra hacía imposible adquirir material móvil en el extranjero. Por tanto, cuando la demanda exterior se incrementó en poco tiempo, las compañías ferroviarias no pudieron responder en la misma medida con el aumento de las mercancías transportadas. En consecuencia, se vieron obligadas a renunciar a un mejora de la productividad en unos momentos en los que la elevación de los precios (en especial el del carbón como insumo imprescindible para el funcionamiento de las líneas, que cuadriplicó su precio entre 1913 y 1919) y de los salarios supuso un importante aumento de los gastos de explotación que ponía en peligro la viabilidad de las empresas, que se enfrentaban a la más grave crisis de toda su historia. Por otra parte, su oposición a la rebaja de las tarifas, a las que se acusaba de incidir en el precio de las subsistencias, hizo que amplios sectores de la opinión pública culpabilizaran a las empresas del ferrocarril de la subida general de la inflación (Artola, 1978, pp. 409-410). Sin embargo, para las compañías el incremento de las tarifas se presentaba como imprescindible para su supervivencia, siendo precisamente este punto –la fijación de tarifasel principal instrumento de control que poseía el Estado. La alteración del marco tarifario abriría la puerta a un replanteamiento de la situación jurídica del sistema (Ortúñez Goicolea, 2006). La crisis ferroviaria se produjo, además, coincidiendo con una etapa de cambio en la propiedad de las compañías concesionarias, ya que los grandes accionistas extranjeros estaban siendo reemplazados por accionistas españoles, lo que se tradujo en que el sector pasó a ser controlado por los bancos (Muñoz Rubio y Vidal Olivares, 2001, p. 92). La cuestión de las tarifas ferroviarias se convirtió en un asunto polémico, en el que políticos como Juan de la Cierva se posicionaron a favor de una rebaja de las mismas como medida para contener la inflación, mientras que las compañías se defendían responsabilizando a los intermediarios de la subida de los precios y destacando el enorme riesgo que para su viabilidad financiera supondría una bajada tarifaria. En el II Congreso de Economía Nacional celebrado en Madrid en junio de 1917, el banquero Garí Gimeno presentó una ponencia en la que se planteaban por primera vez las condiciones que las compañías consideraban imprescindibles para su supervivencia: extensión de la red y renovación del material (siempre que el Estado concediese la prórroga de las concesiones y garantizara intereses y amortización a los nuevos valores), revisión de las tarifas al alza y rebaja de los precios del carbón a los servicios públicos (Comín et al., 1998, p. 283). En este congreso se acordó convocar para el mes de enero siguiente una Asamblea Nacional de Ferrocarriles en la se estudiarían tres temas: mejoras en la red, nuevas construcciones y problemas de explotación. Las sesiones se celebraron entre los días 20 y 27 de enero de 1918 y a su conclusión se elaboraron unas proposiciones en las que no se entraba en el problema de los costes financieros. Las conclusiones de la asamblea ferroviaria estuvieron marcadas por las circunstancias bélicas de la Gran Guerra, y por el desarrollo de un nacionalismo económico. Las intervenciones a favor 5 de la nacionalización y la progresiva estatificación de la red incidían en que sería un medio de controlar las tarifas y asegurarse de que los ferrocarriles estuvieran en manos españolas, aspecto en el que insistían los militares. Había acuerdo general en la necesidad de ampliar y mejorar la red existente, que se pensaba financiar con cargo a las mismas compañías y, de forma subsidiaria, al crédito estatal (Artola, 1978, pp. 411-412; Comín et al., 1998, pp. 283-286). La asamblea, a la que no asistieron las compañías más importantes, Norte y MZA, ayudó a difundir las posiciones más proclives a la intervención estatal. Los planes de ampliación de la red quedaron arrinconados una vez que el fin de la guerra dio paso a la disminución de la demanda exterior. En cuanto a la cuestión tarifaria, las peticiones de rebaja de los usuarios se enfrentaban a los incrementos de costes que sufrían las compañías. En marzo de 1918 Cambó asumió la cartera de Fomento en el nuevo gobierno. Por iniciativa suya se realizó una importante recopilación informativa y estadística que se publicó en seis volúmenes bajo el título de Elementos para el estudio del problema ferroviario en España. Cambó expuso, con apoyo de datos comparados con el contexto europeo, “la tesis de que el Estado había de asumir de una u otra forma la carga del mantenimiento de los ferrocarriles como único medio de ampliar y renovar la red, al tiempo que se mantenían unas tarifas económicas para facilitar el transporte” (Artola, 1978, p. 413; Martínez Vara y Cobos, 2009). Reclamaba la consideración principal del transporte como servicio público antes que como negocio privado y exponía dos proposiciones básicas que estarían muy presentes en la política ferroviaria a partir de entonces: la nacionalización de los ferrocarriles cediendo su explotación a las compañías privadas existentes o a otras y el establecimiento de tarifas subvencionadas por el Estado (Gómez Mendoza, 1989, p. 48; Malo y Pérez Calle, 2016). Cambó tuvo tiempo de preparar un proyecto de ley de bases para la nacionalización de la propiedad de los ferrocarriles que preveía mantener la explotación mediante contratos de arrendamiento en manos de las compañías, que quedarían sometidas al control de una comisión ferroviaria. La caída del gobierno no dio continuidad a este proyecto, aunque sí la tuvo otro que autorizaba por primera vez en la historia la subida de las tarifas por encima del máximo legal, aprobado por el sucesor de Cambó en el ministerio, el marqués de Cortina, a finales de 1918 (Comín et al., 1998, p. 288). Pero esta medida, que atendía parcialmente las demandas de las empresas, apenas palió el aumento de los costes de explotación, que se vieron incrementados con una medida de carácter laboral, el establecimiento de la jornada de ocho horas con efectos a partir del 1 de octubre de 1919, cuya aplicación implicaba el aumento de las plantillas (Ballesteros Doncel y Martínez Vara, 2001, p. 650). A finales del mismo año se ordenó que los ingenieros de las divisiones de ferrocarriles estudiasen las necesidades de nuevo material, cuya adquisición recaería sobre las compañías, que en esos momentos empezaban a afrontar el descenso del tráfico por el fin de la guerra. La situación se complicó cuando el personal ferroviario declaró una huelga el 23 de marzo de 1920 por el retraso en sus retribuciones. El gobierno decidió asumir directamente el aumento de gastos consiguiente a la subida salarial de los ferroviarios mediante la concesión de anticipos con carácter de reintegrables. Esta fórmula, como aplicación de un artículo de la ley de subsistencias de 1916, “señala un punto de inflexión en las relaciones del Estado con las compañías”, en palabras de Artola (1978), y aunque adoptada con carácter provisional, se fue renovando en los años siguientes. Por otra parte, la cuestión de la renovación del material se planteó en un momento en el que el tráfico se reducía, las compañías tenían dificultades para asumir la subida salarial y cuando, además, se veía próximo el término de las concesiones, lo que 6 aumentaba su resistencia a asumir nuevas inversiones. En vista de estas circunstancias, el Estado, mediante un real decreto de octubre, también asumió la financiación inmediata de programas concretos, mediante anticipos reintegrables, al igual que había hecho con los haberes del personal (Comín et al., 1998, p. 289). La financiación pública ayudaba al sector ferroviario pero también beneficiaba al industrial, ya que las empresas nacionales tenían prioridad a la hora de adquirir material. En resumen, 1920 será el año que marque el comienzo de una nueva etapa en las relaciones entre el Estado y las compañías, etapa en la que el primero irá asumiendo funciones supletorias cada vez más importantes hasta desembocar en la creación de RENFE dos décadas después. Otra evidencia del creciente intervencionismo gubernamental fue la obligación de utilizar carbón nacional en todas las líneas del ferrocarril, con objeto de aliviar la sobreproducción que se produjo tras la caída de la demanda y la consiguiente sobrecapacidad extractiva. Como indica el citado Artola, “el trastorno económico causado por el conflicto internacional que el Estado pretendió ignorar en tanto duraron las hostilidades forzó su intervención coincidiendo con el final de éstas” (Artola, 1978, p. 417). En aquellos momentos ni la capacidad organizativa del Estado ni sus posibilidades financieras le permitían asumir la gestión directa de la red, aunque en el contexto internacional se estaba avanzando hacia planteamientos teóricos en defensa de la estatalización de los servicios públicos. Los ferrocarriles españoles se habían desarrollado desde mediados del siglo XIX bajo el modelo de concesiones a empresas privadas encargadas de su construcción y explotación por amplios periodos. Este modelo arrastraba deficiencias y la situación creada por la I Guerra Mundial hizo evidentes las limitaciones del sistema y propició la aparición de nuevos conflictos. Es entonces cuando el “problema ferroviario” (tomado del título de los Elementos de Cambó) se convirtió en una cuestión de primer orden. Las primeras propuestas apuntaban a la nacionalización de la red (es decir, a que la propiedad de las compañías pasara a manos españolas) y apenas se cuestionaban la continuidad de la explotación a cargo de compañías concesionarias. “El tema alcanzó máxima tensión en los años 1920 y 1921, cuando las intervenciones, parlamentarias o no, fueron más frecuentes y conflictivas” (Artola, 1978, p. 418). La crisis política del sistema de la Restauración se tradujo en una sucesión acelerada de gabinetes que apenas tenían tiempo de preparar proyectos que no llegaban a ser tramitados ni debatidos en las Cortes. En abril de 1920 el nuevo ministro de Fomento, Ortuño, elaboró unas bases cuya aplicación hubiera supuesto una subida de tarifas en la medida necesaria para cubrir los gastos de explotación y financieros de las compañías, así como para atender el servicio de los nuevos empréstitos destinados a la modernización de la red. Estas bases no tuvieron ninguna incidencia, mientras que las compañías seguían insistiendo en la revisión tarifaria como único medio de recobrar el atractivo del negocio ferroviario. En un contexto internacional de aplicación de una ortodoxia capitalista favorable a una política de precios reales en todos los sectores, las personalidades políticas más vinculadas al problema reiteraron sus conocidos puntos de vista. La Cierva a favor de la nacionalización y en contra de la subida de tarifas (postura que defendió en varios discursos y conferencias a lo largo de 1920), y Cambó por la nacionalización de la propiedad y la explotación por concesionarias, dado que consideraba que la administración directa “sería un desastre”. La llegada de La Cierva a Fomento despertó los recelos de las compañías, ya que se había mostrado repetidamente como opositor a sus intereses. La Cierva presentó en mayo de 1921 un proyecto de ley que definía por vez primera la fórmula de un 7 consorcio entre el Estado y las concesionarias como medio de superar las carencias de la instalación ferroviaria, pero estableciendo unas alternativas para el cálculo del valor del capital social de éstas, del que se deduciría su participación en los beneficios y el precio a pagar por el Estado en caso de rescate anticipado de la red, condiciones que eran poco atractivas para los privados. Por otra parte, La Cierva pretendía transferir la adopción de decisiones fundamentales –obras, salarios, tarifas, etc.- a un Consejo Superior de Ferrocarriles con presencia minoritaria de delegados de las compañías (Artola, 1978, pp. 420-421). El proyecto de La Cierva fue combatido por Cambó y por Maura, que atacó el carácter socializante de un proyecto que, según él, despojaba a unos empresarios de su patrimonio y de la dirección de sus negocios, aunque todos estaban de acuerdo en una mayor intervención estatal (Ortúñez Goicolea, 1992). La inmediata crisis desembocó en un gobierno en que compartían gabinete los tres personajes citados. En la nueva situación Maura encargó a Flores de Lemus la elaboración de un plan alternativo y su dictamen circuló con el título de “Ordenación ferroviaria”. “El proyecto de Flores de Lemus es esencial en esta secuencia por cuanto es en definitiva el texto que se promulgaría como obra del Directorio en julio de 1924” (Artola, 1978, p. 421). Mantenía la idea del consorcio de La Cierva pero ofreciendo alternativas más beneficiosas a las compañías a la hora de estimar su valor. A pesar de las evidentes ventajas que el proyecto de la Ordenación ferroviaria suponía para las compañías, encontró la oposición de éstas, que seguían insistiendo en el aumento de las tarifas y en la prórroga de los plazos de amortización de las eventuales emisiones de títulos que se hiciesen como fórmulas para resolver sus dificultades financieras. El siguiente ministro del ramo, Argüelles, mantuvo el proyecto y lo presentó a las Cortes, pero la inestabilidad política hizo que quedase una vez más olvidado después de su aprobación por el Senado. La gestión de Argüelles, fracasada en su empeño de dar forma al nuevo régimen ferroviario, sí culminó la creación de una institución específica: el Consejo Superior Ferroviario, establecido por un real decreto de 15 de marzo de 1922. En su composición había delegados de las compañías, funcionarios del gobierno y representantes de los usuarios, éstos en menor cantidad que los anteriores (Ortúñez Goicolea, 2006). La Dictadura de Primo de Rivera sustituyó este organismo por un Consejo Superior de Ferrocarriles formado por 17 miembros, entre los que se incluía a un representante de los trabajadores. El Directorio militar promulgó el Estatuto Ferroviario el 12 de julio de 1924, que confería al Consejo amplias atribuciones en su condición de órgano de enlace entre el Estado y las empresas: definición de las características de la red, fijación de tarifas, operaciones de rescate. De acuerdo con los principios de La Cierva y Flores de Lemus, se establecía un consorcio, aunque formalmente no se determinase esta situación. La intervención que el Estatuto atribuía al Estado se realizaría por medio del Consejo, cuyas competencias se correspondían con los elementos que el gobierno trataba de innovar y potenciar: nuevas líneas, mejora de las existentes, adquisición de material, unificación de sistemas de explotación, determinación de tarifas, etc. De todos modos, en todos estos aspectos se aprecia un retroceso de los planteamientos iniciales más intervencionistas a otros menos agresivos con los derechos de las compañías. El Estatuto Ferroviario de 1924 puso solución, al menos con carácter temporal, al problema ferroviario. El Estado pudo disponer de la libertad de movimientos necesaria para promover la modernización de la red y del material móvil, y consiguió que las compañías admitieran el reintegro gradual de los anticipos recibidos. A cambio de estas concesiones, las compañías mantuvieron su independencia de gestión y obtuvieron que las tarifas quedaran sometidas a revisiones periódicas en función de la 8 subida de los costes (Artola, 1978, pp. 424-428). El Estatuto, en definitiva, fue un paso más en el lento camino hacia la estatalización. El periodo 1918-1923 se caracterizó por la inestabilidad política y por la provisionalidad de las medidas relativas al sector ferroviario. La incapacidad para sustituir el régimen de concesiones por la gestión estatal, dados los graves problemas de la Hacienda pública para hacer frente a los rescates, determinó una política circunstancial que puso su mirada en el modelo francés, con la creación de un consejo superior ferroviario que definiera la intervención pública en el sector, política que ratificó la Dictadura (Comín et al., 1998, p. 292). La pobreza de recursos financieros del Estado había condicionado desde el principio un desarrollo incompleto de la red ferroviaria, ante la falta de subvenciones otorgadas a las compañías privadas (Herranz Loncán, 2003). Cuando se planteaba el rescate de las concesiones ante las carencias del servicio, de nuevo aparecía la precariedad de las finanzas públicas como obstáculo para que el Estado asumiera la gestión de los ferrocarriles, en un proceso que todavía se demoró casi dos décadas. La trayectoria profesional de Bores Romero La trayectoria profesional de José Bores Romero es un ejemplo paradigmático de las estrechas relaciones entre el poder político y las elites económicas durante la Restauración, así como del doble papel de los ingenieros como diseñadores de infraestructuras y como gestores empresariales. Bores desarrolló una buena parte de su actividad bajo la protección de su poderoso tío, el político conservador y varias veces ministro Francisco Romero Robledo. Asimismo, fue alternando el desempeño de sus destinos oficiales con labores técnicas y de gestión en numerosos proyectos empresariales vinculados a los sectores más modernos de su tiempo, que incluso le llevaron a permanecer en excedencia voluntaria durante largos periodos de tiempo. Sus destinos oficiales y sus trabajos de carácter privado se repartieron por gran parte de la geografía española, desarrollando actuaciones en Andalucía, Madrid, Cataluña y prácticamente todas las regiones del norte peninsular. Su actividad abarcó muy diversos sectores, como el abastecimiento de agua, el saneamiento urbano, el encauzamiento de ríos y arroyos, la producción de energía hidroeléctrica, los ferrocarriles, los transportes urbanos, las carreteras y los puertos. A continuación trazamos un breve resumen de su trayectoria profesional que ya expusimos en otro lugar (Heredia Flores, 2015). Bores Romero terminó sus estudios en la Escuela Especial de Ingenieros de Caminos en 1880, con veinte años 1 . De forma inmediata fue destinado a la provincia de Málaga, donde ejerció como ingeniero segundo hasta 1887 2 . En este periodo inicial de su carrera se produjo su primer trabajo relacionado con el ferrocarril, que consistió en el trazado de una vía férrea que servía para trasladar piedras con destino a las obras de ampliación del puerto de Málaga. A continuación, después de un breve periodo de servicio en la División Hidrológica del Júcar y Segura, pasó a nuevo destino en la Comisión de Estudios y Construcciones de los Ferrocarriles del Pirineo Central, un comité técnico encargado de diseñar las propuestas para la comunicación ferroviaria a través de Canfranc y la cuenca del Noguera Pallaresa. 1 “Expediente de D. José Bores y Romero como alumno de la Escuela Especial de Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos”, Archivo General del Ministerio de Fomento, 6.147. 2 La hoja de servicios en la administración de José Bores en Archivo General de la Administración, Hacienda, 64/17.381-12. 9 En 1889 Bores solicitó la primera de sus numerosas excedencias para dedicarse a la actividad privada, en la que ya había desarrollado algunos trabajos como el proyecto de traída de aguas a la ciudad de Cádiz. En colaboración con Luis Vasconi, que había sido su superior en su etapa en la Jefatura de Obras Públicas de la provincia malagueña, en los años siguientes estuvo al frente de las obras de ampliación del puerto de Málaga, concluidas en 1897. Ambos ingenieros participaron en la puesta en marcha de la empresa azucarera inspirada por el tío de Bores, Romero Robledo, la “Sociedad Azucarera Antequerana”, creada en 1890. También en estos años se produjo la entrada de José Bores en política, siendo elegido diputado a Cortes por su ciudad natal en 1892. Bores Romero se encuadraba en la facción romerista, liderada por su tío, en el seno del Partido Conservador. En 1896 resultó elegido representante parlamentario por el distrito de Málaga. La actividad política de José Bores quedó interrumpida con la disolución de las Cortes en febrero de 1898, centrándose a partir de entonces en su quehacer profesional como ingeniero y gestor empresarial. Se instaló en Bilbao junto a su socio Luis Vasconi, seguramente atraídos por las posibilidades de negocio que ofrecía el crecimiento del núcleo industrial vizcaíno. Ambos se implicaron en varios proyectos relacionados con el abastecimiento de agua, la hidroelectricidad y el transporte ferroviario, como la construcción de la línea férrea que comunicaba el área minera vizcaína con el puerto de Castro Urdiales. José Martínez y Martínez de Pinillos se hizo con la concesión en 1894 y al año siguiente la transfirió a la recién creada “Compañía del Ferrocarril de San Julián de Musques a Castro Urdiales y Traslaviña”. El ingeniero encargado de redactar el proyecto fue José Bores Romero y las obras comenzaron de forma inmediata, por lo que en 1898 ya comenzó a dar salida al mineral vizcaíno. Junto al ferrocarril, el interés de Bores se centró en las novedosas posibilidades de explotación y comercialización de la energía eléctrica de origen hidráulico que ofrecían los avances en la tecnología de transporte de electricidad a larga distancia. Bores se convirtió en accionista de Hidroeléctrica Ibérica, constituida en Bilbao en 1901, a cambio de la aportación de una concesión administrativa que había obtenido en 1900 para aprovechar 30 metros cúbicos por segundo de agua del río Ebro en el Valle de Tobalina (Burgos). Durante su estancia en Bilbao, Vasconi y Bores presentaron un proyecto de abastecimiento de aguas a la capital vizcaína a través de la “Sociedad de Aguas del Cerneja”, cuyo objetivo era aprovechar los saltos del trazado para obtener electricidad con destino a los próximos centros industriales y, además, aportar mil metros por segundo al consumo urbano. Desde su centro de operaciones en Bilbao, los intereses de Bores –en asociación con Vasconi en prácticamente todos los negocios que emprende en esta épocase extendieron por otros territorios del país. Como gerente de la empresa denominada “Sociedad Iberia Concesionaria”, Bores obtuvo en 1903 la concesión de dos aprovechamientos de aguas del río Tea, en los municipios de Ponteareas y Mondáriz (Pontevedra), y al año siguiente recibió autorización para derivar del río Miño, en el sitio llamado Barral, un caudal de 4.000 litros por segundo con destino a la producción de energía eléctrica aplicable a diversas industrias. Muy relacionado con este proyecto estaba el de establecer un ferrocarril de vía estrecha entre Vigo y Mondáriz. En 1902 se presentó un proyecto, redactado por José Bores Romero, para construir y explotar un tranvía eléctrico de 36 kilómetros de longitud entre Vigo y Mondáriz, que estaría alimentado desde el salto del Barral, en Castrelo de Miño (Orense). La iniciativa partió de la “Sociedad Anónima Iberia Concesionaria”, cuyo gerente era el propio Bores, y contaba con el apoyo de los empresarios locales integrados en el Gremio de Fondistas de Mondáriz. 16 implantación progresiva de la tracción eléctrica en todas las nuevas líneas; y la paulatina sustitución de ancho de vía y electrificación en la red antigua. El proyecto de Bores, que eludía cuestiones tan polémicas como la de las peticiones de subida de las tarifas por las compañías o las reivindicaciones salariales, suponía una completa reestructuración de la organización de los ferrocarriles españoles y, en su opinión, el abandono del “quietismo” administrativo por una política práctica basada en la existencia de organismos adecuados y eficientes. Este extenso artículo fue reproducido, con levísimas modificaciones, en un número de la Revista de Obras Públicas publicado en junio de 1919. En los dos párrafos que añadió para esta publicación abundó en su opinión de que el Estado tenía que asumir un papel más activo: “ha de hacerse a la idea de que alguna vez, al cabo de varios siglos, habría de tocarle el turno de sacrificarse en pro de la economía nacional, y que aquel felicísimo periodo antiguo ferroviario no volverá jamás para él” (Bores, 1919c). En otro artículo aparecido casi simultáneamente (Bores, 1919d), extendía sus análisis y propuestas para el conjunto de las infraestructuras: las carreteras, los puertos, los aprovechamientos de aguas y los ferrocarriles. Insistía en uno de los puntos más originales de su plan, la creación de órganos descentralizados (juntas regionales), que se encargarían de priorizar las obras en cada territorio, y concluía con una proclama en defensa de la que denomina administración social: “En una palabra, a nuestra actual Administración burocrática, torpe, despótica e irresponsable por su propia naturaleza, especie de cuerpo extraño, enquistado en el organismo nacional, ha de sustituir forzosamente una Administración social en la que dominen, prevalezcan y gobiernen las fuerzas vivas y sanas de la Nación, de un modo consciente y responsable, porque sientan en sí mismas las necesidades públicas, en vez de aquellas otras que la fuerza de las cosas obliga a considerar preferentemente a nuestras actuales organizaciones, por óptimas que sean las condiciones de los funcionarios. Así podrá intentarse realizar el plan de reconstitución: de otra manera sería irremediable el fracaso”. A lo largo de 1920 Bores seguirá utilizando la Revista de Obras Públicas como tribuna para exponer en varios artículos sus propuestas sobre política ferroviaria. En ellos volverá a insistir en su propuesta de estatificación de las compañías ferroviarias, matizando y detallando su proposición de tiempos y condiciones del rescate de las concesiones. Para Bores (1920a) la guerra europea solo había agravado los problemas que ya eran evidentes antes de 1914. Las deficiencias se arrastraban desde el principio y se mostraba muy crítico con el sistema de concesiones elegido para el desarrollo de la red ferroviaria española: “todas, absolutamente todas las dificultades y entorpecimientos dimanan de un vicio de origen, mantenido después sin interrupción durante setenta y cinco años por todos los Gobiernos con una constancia digna de mejor causa”. Bores defendía que el régimen de concesiones debía quedarse limitado a los casos de carácter marcadamente industrial como metropolitanos, tranvías y ferrocarriles suburbanos. En siguientes artículos Bores Romero profundizaba en las causas del fracaso del régimen de concesiones, que para él residían en los escasos rendimientos de las líneas y en el ineficiente papel de una administración “sin órganos adecuados, sin métodos de estudio, preparación y ejecución, y sólo pródiga en suspicacias y cortapisas para evitar a todo trance que se construyeran ferrocarriles” (Bores, 1920b). A estos problemas estructurales se sumaba la coyuntura provocada por la guerra mundial. La solución solo podía venir a través de la acción del Estado, “por medio de organismos adecuados”. La estatificación permitiría dar orientaciones definidas y 17 metódicas a cuestiones tales como la electrificación y la adopción de la galga europea, y simplificar las administraciones ferroviarias agrupándolas en cuanto sea posible. Bores ofrecía pautas para llevar a cabo la estatificación. La incautación debía hacerse por compañías completas, y no por concesiones, es decir, la reversión tenía que implicar la forzosa unificación de las concesiones. Por otra parte, ante la enorme dificultad para determinar el importe de las indemnizaciones y los previsibles numerosos e interminables pleitos sucesivos, pensaba que el mejor sistema era que el Estado se hiciese cargo de todo el activo y el pasivo de las compañías, y que asumiese las acciones y las obligaciones, con las modalidades y restricciones que el Parlamento decretara. Bores otorgaba un papel fundamental a la acción parlamentaria. Eran las Cortes las únicas con facultad para fijar en última instancia el precio, condiciones y forma con que el Estado había de hacerse cargo de los valores emitidos por las compañías. Esta facultad, estimaba, había sido reconocida implícitamente por las compañías cuando recurrieron al poder legislativo para solicitar la reforma de las tarifas respecto a las contenidas en los pliegos de condiciones. “No queda, pues, a las Empresas otras disyuntiva: o cumplir el pliego en todas sus partes, no cobrar tarifas más altas que las legales y dotar a las líneas de todas las mejoras, instalaciones y material precisos, o bien someterse a decisiones razonadas y justificadas del Poder público”. En otro de sus artículos fue precisando algunos aspectos relativos a la reversión de las concesiones, el cómputo de los plazos, la incautación por expiración de los plazos o por rescate y la expropiación de las concesiones perpetuas existentes (Bores, 1920c). Un proyecto global de modernización del sistema ferroviario En la colaboración titulada “El plan general del problema ferroviario” (Bores, 1920d) el ingeniero antequerano ofrecía un amplio resumen de sus propuestas. Bores afirmaba que la resolución del problema ferroviario pasaba no solo por la estatificación, sino que también era necesaria la formación de lo que él denominaba “administración social”, es decir, un sistema de gestión que contara con la participación de los administrados a través de la delegación por parte del poder central de sus facultades administrativas en organismos creados ad hoc, con vida y facultades propias y dotados de autonomía presupuestaria, aunque siempre sujeto a la supervisión ministerial. “De esta modo la Administración pública en sus funciones verdaderamente útiles y ejecutivas se convertiría de burocrática en social”. La estatificación debía ser total, de todas las líneas existentes, en construcción y en proyecto, y tendría que ir acompañada de un programa completo y único que rigiera el proceso según un plan que definiese los pasos a seguir. En cuanto a la financiación, los recursos necesarios serían autorizados por el Parlamento de una sola vez, de forma que el gobierno pudiera disponer de los recursos necesarios sin tener que recurrir a medidas transitorias. Estos recursos deberían proceder, en primer lugar, de la explotación, construcción y gestión de los servicios ferroviarios, y serían administrados de forma independiente, tanto en su recaudación como en su inversión. El papel del Tesoro público se limitará a prestar su garantía subsidiaria a los valores emitidos y a entregar las subvenciones autorizadas a los organismos de gestión. El resto de la financiación procedería de las contribuciones de entidades o personas interesadas en las obras y del establecimiento de impuestos, recargos o arbitrios exclusiva y directamente aplicables. Con este sistema su objetivo era fomentar la participación de las regiones y entidades interesadas en las líneas, de manera que cada región estableciera las prioridades a la hora de ejecutar las obras pendientes. “Sería posible así únicamente la descentralización administrativa que forzosamente se 18 impone, sin necesidad de caer en el peligro de que se convierta en autonomía política ni muchísimo menos, prestándose así un verdadero servicio a la unidad tan querida de la Patria. Las regiones podrían quedar organizadas, no política sino económicamente, creándose lazos dentro de ellas y con la Nación, que serían verdaderamente indisolubles, pues al carácter patriótico o sentimental se sumaría el interés común”. De forma más ambiciosa proponía que este modelo se extendiera a otros sectores y que se constituyesen organismos en todas las regiones o unidades económicas que se encargasen de la gestión directa de las obras públicas bajo el control superior del Estado. “Estas unidades o mancomunidades puramente económicas deberían estar completamente independientes de toda tendencia o ingerencia políticas”. Los aspectos más técnicos de su plan estaban en la asunción de la tracción eléctrica, que permitiría el empleo de pendientes más fuertes y curvas más cerradas, además de prescindir de un carbón nacional caro y mejorar los rendimientos al aligerar los trenes y suprimir las paradas técnicas. La electrificación estaría vinculada a la construcción por el Estado de la red general de conducción y distribución de energía. La propuesta de Bores se resumía finalmente en estos siete puntos: -El problema ferroviario solo puede resolverse considerándolo de forma total e integral; la solución ha de comprender simultáneamente todas las cuestiones pendientes: pleito de las compañías actuales, mejoras de las redes existentes, construcción de nuevas, explotación, electrificación y ancho de vías. -Base fundamental de la solución general es que todos los servicios ferroviarios pasen al Estado, incluyendo su explotación. -Los servicios ferroviarios, una vez pasados al Estado, serán gestionados a través de organismos creados al efecto en los que estarán representadas las fuerzas vivas económicas del país. -No se sufragarán estos servicios con cargo directo y exclusivo del Tesoro, sino que los organismos citados serán dotados de recursos suficientes, en base a tres fuentes: arbitrios especiales, subvenciones estatales y productos de las mismas líneas. -El rescate de las líneas será inmediato y sujeto a bases financieras uniformes para todas las líneas. -Los nuevos organismos, como delegados del gobierno y sujetos a la superior autoridad del Estado, se encargarán de la explotación de las líneas, por sí o por arriendos o conciertos con otras entidades. -Las líneas se agruparán siguiendo criterios territoriales, con un sistema de gestión unificado para todo el país, y dispondrán de autonomía aunque sujetas a la inspección del Estado. Los artículos de José Bores fueron reseñados ampliamente en la Revista Nacional de Economía (nº 27, 1921, 326-328) y sus planteamientos encontraron respuesta por parte de Rafael Coderch, director adjunto de la MZA por entonces y que jugaría un destacado papel en el lobby de las compañías ferroviarias de los años treinta (Ramos Gorostiza y Martínez Vara, 2008, p. 28). La polémica entre ambos ingenieros, que se mantuvo en un tono amistoso, se centró, más que en la cuestión de fondo –la estatalización de la red-, en la discusión de “la forma, tiempo y condiciones del rescate anticipado y la gestión de las compañías, así como la responsabilidad del Estado y de 19 las propias compañías en el origen y desarrollo de la crisis” (Ramos Gorostiza y Martínez Vara, 2008, p. 26). En este cruce de opiniones y en otros artículos que envió a la Revista de Obras Públicas Bores expresaba su profundo pesimismo respecto a la burocracia administrativa y al propio carácter nacional a la hora de enfrentarse a cuestiones de interés común (véase, por ejemplo, Bores, 1920e). Los artículos de Coderch (1920), aparecidos en la misma Revista de Obras Públicas y reproducidos en Madrid Científico, aludían al “imperio de las ideas hoy reinantes respecto al intervencionismo del Estado” y defendían la actuación de las compañías, como era de esperar de un gestor de esas empresas. Para Coderch lo urgente era remediar la precaria situación de éstas por medio de la elevación general de las tarifas, reclamación permanente de las concesionarias. Bores replicó a Coderch que el fracaso había sido no de las empresas, sino del propio régimen de concesiones según el cual se había construido la casi totalidad de la red ferroviaria española (Bores, 1920e). La causa última del problema estaría en un vicio de origen, el no haber primado desde el primer momento el carácter primordial de servicio público de los ferrocarriles sobre otros aspectos de carácter financiero e industrial, idea en la que coincidía plenamente con Cambó. E insistía en que la única solución al “rombecabezas actual, del cual solo hay que culpar a nuestra idiosincrasia especial, secular y clásica”, es la estatificación total de los servicios ferroviarios según el plan que había ido exponiendo en sus colaboraciones. El modelo de “administración social” que Bores había definido para los ferrocarriles debía ser aplicado al resto de servicios públicos. En un último artículo publicado en 1920 el ingeniero proponía unas bases legislativas para la constitución de “un cierto número de consorcios económicos, organizados industrialmente e intervenidos por el Estado, [que] llevaría las gestiones para la construcción y explotación de todas las obras y servicios públicos. Ninguno de éstos debería ser gratuito, en lo posible, ni aun las carreteras, pues debe obligarse a contribuir a todo el que los use, salvo contadas y juiciosas excepciones” (Bores, 1920f). Todavía dedicó un artículo a “los firmes de las carreteras” (Bores, 1921) en el que consideraba a las carreteras como supletorias de las necesidades de transporte en aquellas comarcas desprovistas de ferrocarriles. En su opinión, la no construcción de la red completa implicaba un desgaste extraordinario de estas vías y un despilfarro en su mantenimiento, para lo que proponía que el servicio de conservación de carreteras una descentralización por secciones regionales autónomas. El autor tenía una visión todavía del transporte por carretera como complementario del ferroviario, cuando en esos años el automóvil estaba paulatinamente adquiriendo mayor importancia y se estaba configurando como una clara competencia para el ferrocarril, amenaza que las principales compañías identificaron plenamente a finales de la década de 1920 (Hernández Marco, 2002). El último texto de contenido ferroviario de Bores Romero se publicó en la primavera de 1922, en pleno debate parlamentario sobre el proyecto de ordenación ferroviaria preparado por Flores de Lemus. El ingeniero formulaba varias observaciones al proyecto de ley, en las que retomaba las ideas que ya había expuesto dos años antes. En esa línea proponía una serie de bases adicionales o aclaratorias para definir los principios que habían de regir el proceso de reversión de las líneas existentes y la construcción y explotación de las nuevas, mediante la división del país en regiones, cada una con su respectiva junta encargada de promover la red regional correspondiente. Estos consejos o juntas regionales serían autónomos, aunque quedarían bajo la inspección del Ministerio de Fomento. En cuanto al proyectado Consejo Superior Ferroviario, Bores defendía la ampliación de sus facultades para incluir el estudio del estrechamiento de la galga, la electrificación de las líneas, las 20 mejoras y ampliaciones de las mismas y las reglas generales a las que han de someterse las juntas regionales (Bores, 1922). Conclusiones El ingeniero Bores realizó su aportación teórica al debate sobre el problema ferroviario a través, sobre todo, de los artículos que insertó en la Revista de Obras Públicas. El proyecto de Bores partía de la concepción del transporte ferroviario como servicio público y como un elemento primordial para el crecimiento económico y la prosperidad nacional. Defendía la estatificación pero no incidía en la nacionalización, seguramente porque la primera llevaba implícita la segunda, o porque era consciente de que el capital de las compañías estaba ya en manos españolas. Bores denunciaba la secular inacción del Estado, manifestada en la paralización parlamentaria y en la carencia de instituciones funcionales, y que había propiciado el estancamiento de una red incompleta por la falta de subvenciones públicas y por los escasos rendimientos obtenidos, lo que a su vez le restaba eficacia. Uno de los puntos fuertes de su análisis era la necesidad de organismos administrativos nuevos, de carácter especializado, dotados de estabilidad y recursos. La modernización administrativa –que debía dar paso a la que denominaba “administración social”- tenía que ir acompañada para lograr la deseada eficiencia de una profunda descentralización de la gestión a través de órganos regionales. Cuestiones principales para mejorar la rentabilidad de las líneas es la adopción de innovaciones como la renovación de los materiales fijos y móviles, el desdoblamiento de las vías en las líneas de mayor tránsito y la electrificación. La adopción del ancho de vía europeo era otra de sus principales preocupaciones. En resumen, Bores pasa de puntillas sobre algunas cuestiones candentes del momento (caso de las tarifas), pero plantea la estatificación como un paso ineludible para la modernización completa del sistema ferroviario, único modo de solucionar el problema de los ferrocarriles en España. Fuentes archivísticas Archivo General del Ministerio de Fomento, legajo 6.147. “Expediente de D. 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