Ocupación carcelaria. Hipóstesis acerca el descenso de la población penitenciaria

-447Estudios PEnalEs y CriminológiCos, vol. XXXvi (2016). issn 1137-7550: 447-483 OCUPACIÓN CARCELARIA. HIPÓTESIS ACERCA EL DESCENSO DE LA POBLACIÓN PENITENCIARIA EN ESPAÑA*. Alberto Daunis Rodríguez Universidad de Málaga Resumen: El objeto del presente trabajo es identificar las causas o motivos que explican la disminución de la población penitenciaria en España, en aras de verificar si estamos ante una nueva tendencia del sistema penitenciario español que puede mantenerse en el tiempo. Con la anterior pretensión, presentamos tres hipótesis que pueden explicar la curva descendente de la población penitenciaria. Tras el análisis de las mismas, llegamos a la conclusión de que la reducción de la ocupación carcelaria se debe fundamentalmente a la disminución de la población extranjera que reside en el país y a la reforma penal operada por la LO 5/2010, de 22 de junio, en materia de tráfico de drogas. En cambio, la utilización de herramientas alternativas o sustitutivas a la pena de prisión no ha resultado trascendente para la nueva realidad de las cárceles españolas. Recibido: mayo 2016. Aceptado: julio 2016 * Este trabajo se ha realizado en el seno del “Proyecto I+D+I Colectivos en los márgenes, Referencia (DER 2012-34320”)  -448Estudios PEnalEs y CriminológiCos, vol. XXXVI (2016). ISSN 1137-7550: 447-483 Palabras clave: Hacinamiento carcelario, extranjeros en prisión, reinserción social, cárcel, política penitenciaria Abstract: The subject of this essay is identify the causes that explain the decrease in the number of inmates in Spain. We want to verify if we’re facing a new trend in the Spanish penitentiary system that can prevail. There are three hypothesis to explain the decreasing curve in the inmate population. After analyzing them, we arrive to the conclusion that the decrease of the inmate population is caused by the decrease of immigrants in the country and the modification in the LO 5/2010 issued on June 22nd in regards of drug trafficking. In the other hand, the use of alternative punishments and parole hasn’t affect the new reality of Spanish prisons. Key Words: Prison overpopulation, immigrants in jail, social re-adaptation, prison, penitentiary policy. Sumario: I.- INTRODUCCIÓN. II.- PUNTO DE PARTIDA. PRINCIPIOS ORGANIZATIVOS Y PLANIFICACIÓN DE LOS ESTABLECIMIENTOS PENITENCIARIOS TRAS LA APROBACIÓN DE LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA. III.- EL FUERTE INCREMENTO DE LA POBLACIÓN PENITENCIARIA ESPAÑOLA. IV.- EL DESCENSO DE LA POBLACIÓN PENITENCIARIA ESPAÑOLA. PRINICPALES HIPÓTESIS 1.- El descenso de la delincuencia en España, muy especialmente, de la protagonizada por extranjeros. 2.- La intervención del legislador penal en materia de drogas. 3.- El mayor uso de las herramientas alternativas a la prisión: sustitución, suspensión, trabajos en beneficio de la comunidad y libertad condicional. V.- CONCLUSIONES. VI.- BIBLIOGRAFÍA. I.- Introducción “La población reclusa baja por sexto año consecutivo”. Este era el titular que podíamos leer en muchos periódicos a inicios del año 2016. En efecto, desde hace varios años el número de presos en las cárceles españolas no ha parado de bajar, pasando de 76.079 internos contabilizados el 31 de diciembre de 2009, a 61.614  -449Estudios PEnalEs y CriminológiCos, vol. XXXVI (2016). ISSN 1137-7550: 447-483 internos el 31 de diciembre de 2015. De esta forma, la población penitenciaria pierde, aproximadamente, 7 presos al día. Sin duda, estamos ante una circunstancia o realidad excepcional, al modificarse o variarse la preocupante tendencia que situaba a España con una de las mayores tasas de ocupación carcelaria de la Unión Europea. La sobreocupación carcelaria no solo afecta de forma directa a la intimidad y dignidad de los internos que se ven obligados a compartir celda. Además, dificulta en grado máximo la reinserción social, haciendo más complejo, aún si cabe, el tratamiento penitenciario y obstaculizando la aplicación de las medidas destinadas a la excarcelación del penado, como la progresión al tercer grado o la libertad condicional. Porque, lamentablemente el aumento de la ocupación no suele venir acompañado de mayores recursos materiales y personales dedicados al tratamiento penitenciario. El objeto del presente trabajo es identificar las causas o motivos que explican dicha disminución de la población penitenciaria en España, en aras de verificar si estamos ante una nueva tendencia del sistema penitenciario español que puede mantenerse en el tiempo. Con la citada pretensión, presentamos tres hipótesis que pueden explicar la curva descendente de la población penitenciaria. No obstante, con carácter previo al estudio de los factores explicativos de dicho descenso, nos detenemos en los principios que presiden la planificación y la organización de los establecimientos penitenciarios en España, los cuales, exigen una ocupación carcelaria sostenible. Asimismo analizamos los factores que causaron el fuerte incremento de la población penitenciaria en las décadas pasadas para entender mejor la realidad actual que muestra una tendencia claramente inversa.  -450Estudios PEnalEs y CriminológiCos, vol. XXXVI (2016). ISSN 1137-7550: 447-483 II.- Punto de partida. Principios organizativos y planificación de los establecimientos penitenciarios tras la aprobación de la constitución española. La reforma penitenciaria española, iniciada en el año 1979 con la aprobación de la Ley Orgánica General Penitenciaria (LOGP), incorporó el sistema de individualización científica (SIC) al penitenciarismo español, así como, la ideología del tratamiento y la reinserción social, respondiendo al mandato constitucional dispuesto en el art. 25.2 CE. Obviamente, el hacinamiento, las malas condiciones de vida o los continuos traslados por la ausencia de centros penitenciarios en el lugar de residencia del condenado dificultan, entre otros muchos motivos, los objetivos de cualquier modelo resocializador o rehabilitador. De esta forma, el reformismo penitenciario español exigió una nueva organización y planificación de los establecimientos penitenciarios que permitiese el éxito del ideal resocializador o rehabilitador1. En puridad, la normativa española no establece un tipo de modelo organizativo de establecimiento penitenciario, mostrándose ciertamente insuficiente y vaga o abstracta en los arts. 12 a 19 LOGP, donde se recogen reglas o principios generales que abordan ciertos aspectos relativos a la ubicación, ocupación y habitabilidad de los centros penitenciarios. Respecto a la ubicación, la actual normativa penitenciaria no hace ninguna referencia expresa a la misma, como sí hacía el anterior Reglamento Penitenciario de 1981 que disponía la existencia de, al menos, un establecimiento de régimen ordinario y otro de jóvenes por comunidades autónomas y un establecimiento 1 Sobre la necesidad de reforma de las prisiones y los motivos que impulsaron la misma, vid, GARCÍA VALDÉS, C., Estudios de derecho penitenciario, Tecnos, 1982, pp. 109 y ss. TELLEZ AGUILERA, A., Los sistemas penitenciarios y sus prisiones: derecho y realidad, Edisofer 1998, pp. 119 y ss. RIVERA BEIRAS, I., “Radiografía del reformismo penitenciario”, en RVIERA BEIRAS, I., La cárcel en España en el fin del milenio, Bosch, 1999, pp. 27 y ss.  -451Estudios PEnalEs y CriminológiCos, vol. XXXVI (2016). ISSN 1137-7550: 447-483 de presos preventivos por provincia. En cambio, la regulación actual se muestra demasiado genérica, al expresar en el art. 12.1 LOGP que la ubicación de los establecimientos penitenciarios será fijada por la administración penitenciaria dentro de las áreas territoriales que se designen. Precisamente, la ubicación de los centros penitenciarios es una de las principales quejas que recibe el actual sistema penitenciario, obligando a muchos internos a cumplir condena en un lugar alejado de su familia y entorno social, aumentando el desarraigo que, por sí solo, constituye el ingreso en prisión2. De esta forma, se ha demostrado que la frecuencia de las comunicaciones resulta más elevada cuando los familiares y presos residen en el lugar de ubicación de la cárcel (comunican el 89%) que en aquellos supuestos donde el domicilio se encuentra alejado de la prisión (en cuyo caso comunican solamente el 53% de las personas condenadas)3. La sobreocupación de determinadas cárceles impide que todos los internos puedan cumplir condena en un establecimiento cercano a su residencia habitual, fomentando el desarraigo y la desocialización. Se calcula que alrededor del 50% de los internos se encuentran en cárceles alejadas de las provincias de la residencia familiar4. Sin duda, un descenso de la población penitenciaria podría mitigar de forma generalizada dicha situación especialmente preocupante. Por lo que se refiere a la ocupación, el art. 12.2 LOGP advierte que los establecimientos penitenciarios no deben acoger más de 350 internos por “unidad”. La terminología utilizada 2 Como advierte RIOS MARTÍN, J.C., et. al, Manual de Ejecución Penitenciaria. Defenderse de la cárcel, Colex, 6ª ed., 2011, “el desarraigo se intensifica cuando el ciudadano preso no puede comunicar con sus familiares por cuestiones económicas, es decir, cuando éstos no disponen de medios materiales o económicos suficientes para desplazarse hasta la cárcel”, p. 72 3 RIOS MARTÍN, J.C./CABRERA CABRERA, P.J., Mil voces presas, Universidad Pontificia Comillas, 1998, p. 142. 4 RIOS MARTÍN, J., et. al, Manual de Ejecución Penitenciaria. Defenderse de la cárcel, cit, p. 71  -452Estudios PEnalEs y CriminológiCos, vol. XXXVI (2016). ISSN 1137-7550: 447-483 por el legislador generó cierta confusión y problemas interpretativos: mientras que el defensor del pueblo vino a equiparar “unidad” con “prisión”5, otros autores optaron por identificarlo con “módulos”6. Con el Reglamento Penitenciario de 1995 se elimina parcialmente dicha problemática, al disponer en su art. 10 que “los establecimientos estarán formados por unidades, módulos y departamentos que faciliten la distribución y separación de los internos”. De esta forma, se excluye la posible identificación o equiparación de “unidad” con “módulo”, haciendo referencia el primer término a los edificios plenamente funcionales, separados e independientes (establecimiento para penados, preventivos, unidades de madres, secciones abiertas, etc.) que se integran en los macrocentros o centros polivalentes7. El límite establecido en el art. 12.2 LOGP se encuentra relativamente próximo al impuesto por las Reglas Mínimas ONU que, en su número 63/3, fija la ocupación máxima de los establecimientos penitenciarios en 500 internos. Obviamente, no es necesario advertir que tales límites difícilmente se respetan en el actual modelo español. Así, los actuales centros penitenciarios tienen una capacidad para 1056 internos en régimen de vida celular pero, normalmente, acogen a unos 1.700 internos. Nuevamente, un descenso sostenido de la población penitenciaria podría resultar muy conveniente para dar respuesta al principio de ocupación contenido en el art. 12.2 LOPG. 5 DEFENSOR DEL PUEBLO, Informe sobre la situación penitenciaria en España, 1988, Informes, www.defensordelpueblo.es, p. 165 6 TELLEZ AGUILERA, A., Los sistemas penitenciarios y sus prisiones: derecho y realidad, Edisofer, 1998, p. 122 7 ARMENTA GONZÁLEZ PALENZUELA, J./RODRÍGUEZ RAMÍREZ, V., Reglamento penitenciario. Análisis sistemática, comentarios, jurisprudencia, Cólex, 2011, p. 220. PÉREZ CEPEDA, A.I., “Lección 8. Régimen penitenciario (I)”, en BERDUGO GÓMEZ DE LA TORRE, I./ZÚÑIGA RODRÍGUEZ, L.(COORD.), Manual de Derecho penitenciario, Cólex, 2001, p. 191.  -453Estudios PEnalEs y CriminológiCos, vol. XXXVI (2016). ISSN 1137-7550: 447-483 La normativa penitencia española acoge el principio celular en el art. 19 LOGP, según el cual, “todos los internos se alojarán en celdas individuales”. No obstante, dicho principio alberga excepciones: en caso de insuficiencia temporal de alojamiento y cuando el médico y los equipos de observación y tratamiento justifiquen que se compartan las mismas. De igual forma, el art. 13 RP establece la posibilidad que se comparta celda cuando existan problemas de ocupación y cuando el interno lo solicite y las propias dimensiones y condiciones de habitabilidad lo permitan. El actual principio celular no pretende la expiación, castigo y meditación –como sucedía en el sistema pensilvánicosino que, busca preservar la intimidad y dignidad del interno, así como evitar el contagio criminógeno. Teniendo en cuenta que las celdas cuentan con una superficie de unos 10 m2 y disponen de un mobiliario escaso -un escritorio, una silla, dos baldas para la ropa y una cama, separados por una simple cortina, de un lavabo e inodoro-, el principio celular se convierte en una verdadera necesidad y obligación para la administración, que sufre importantes dificultades para salvaguardar el mismo cuando la ocupación carcelaria aumenta de forma excesiva. Finamente, el art. 19.2 LOGP recoge el principio de habitabilidad, al advertir que “tanto las dependencias dedicadas al alojamiento nocturno de los recluidos como aquellas en que se desarrolle la vida en común, deberán satisfacer las necesidades de higiene y estar acondicionadas de manera que el volumen de espacio, ventilación, agua, alumbrado y calefacción se ajuste a las condiciones climáticas de la localidad”. Por su parte, el art. 14 RP expresa que “las celdas y dormitorios colectivos deben contar con el espacio, luz, ventilación natural y mobiliario suficientes para hacerlos habitables, así como de servicios higiénicos. Todo interno dispondrá de la ropa necesaria para su cama y uso personal y de un lugar adecuado para guardar sus pertenencias, aunque se encuentre compartiendo con otros. La administración velará para que en la distribución de los espacios  -454Estudios PEnalEs y CriminológiCos, vol. XXXVI (2016). ISSN 1137-7550: 447-483 y en la ornamentación de los edificios se cumplan los criterios generales de habitabilidad y comodidad”. Sin duda, en la década de los 80 la situación de las prisiones españolas no se compatibilizaba bien con tales principios o reglas mínimos recogidos en la LOGP. En este sentido, resultó esclarecedor un informe del Defensor del Pueblo del año 1988 que ponía de manifiesto lo insostenible de la situación: en el ámbito de la alimentación, los centros no disponían de cocineros profesionales, los menús contaban con pocos alimentos frescos, las cenas eran escasas y no existía material isotérmico para mantener la comida en una temperatura adecuada; respecto al principio celular y al de habitabilidad, muchas las cárceles se estructuraban como brigadas militares con grandes dormitorios colectivos, donde convivían masificados un excesivo número de internos, en condiciones que impedían el respeto a la intimidad del recluso, no contaban con adecuados sistemas de iluminación y ventilación, los servicios estaban en grave estado de deterioro, el agua de las duchas era casi siempre fría y no existían sistemas de calefacción; respecto a la asistencia sanitaria, se consideraba también deficiente, al fijarse unos horarios de atención médica muy reducidos –solo tres horas al díacon unos recursos materiales y personales insuficientes8. Habida cuenta la situación descrita, no es de extrañar que se organizasen protestas, en forma de motines o de huelgas de hambre, en la mayoría de las cárceles españolas. Incluso, se llegó a crear una especie de asociación de presos, la Coordinadora de Presos Españoles en Lucha (COPEL), que protagonizó actos con una importante resonancia mediática que traspasaron las fronteras españolas, haciéndose eco los medios de comunicación extranjeros de las deficientes condiciones de las prisiones españolas9. 8 DEFENSOR DEL PUEBLO, Informe sobre la situación penitenciaria en España, cit,. pp. 24 y ss. 9 Sobre esta cuestión, vid más detenidamente, LORENZO RUBIO, C., Cárceles en llamas. El movimiento de los presos sociales en la transición, Virus Editorial, 2013, pp. 115 y ss.  -455Estudios PEnalEs y CriminológiCos, vol. XXXVI (2016). ISSN 1137-7550: 447-483 En interés por resolver estas deficiencias y ajustar la realidad penitenciaria a la nueva normativa y sus principios y reglas, se aprobó el Plan de Creación y Amortización de Centros Penitenciarios (PACEP) por el Consejo de Ministros el 5 de julio de 1991. Principalmente, el PACEP tenía como principal misión responder a la importante explosión demográfica que sufrió el sistema penitenciario español: en 1978 la población penitenciaria estaba formada por 11.826 internos, mientras que, en 1991 los presos en las cárceles españolas ascendían a 37.857, acumulándose un déficit de 6.000 plazas10. No obstante, la finalidad del PACEP no era únicamente remodelar los establecimientos penitenciarios, aliviar la ocupación de las prisiones y evitar que el hacinamiento se convirtiese en un problema estructural sino también, configurar un modelo penitenciario económicamente sostenible. Con la pretensión de alcanzar tales objetivos, el PACEP articuló una triple estrategia: a) aumentar considerablemente el ritmo de construcción de las cárceles, b) amortizar los centros obsoletos y escasamente rentables y c) racionalizar y rentabilizar los establecimientos. De esta forma, se crea un modelo de establecimiento que, con la denominación de centros polivalentes, cárcel-tipo, centro-tipo o macro-cárceles, sea capaz de albergar a más internos, consiguiendo una mayor rentabilidad en materia de costes de personal, tanto los relativos a los funcionarios penitenciarios en el interior, como los correspondientes a la fuerzas de seguridad del Estado que se encargan de la vigilancia exterior; responder a todas las situaciones procesales y penitenciarias de los internos, con independencia del delito cometido, las necesidades de tratamiento o su grado penitenciario asignado; homologar los diseños y materiales para poder abaratar los costes de construcción y mejorar la mecanización y tecnologización. Con una superficie de 300.000 m2 y a unos 30 kilómetros de las ciudades o núcleos urbanos, estos centros-tipos se dividen en tres anillos concéntricos, 10 TELLEZ AGUILERA, A., Los sistemas penitenciarios y sus prisiones: derecho y realidad, cit, p. 124.  -462Estudios PEnalEs y CriminológiCos, vol. XXXVI (2016). ISSN 1137-7550: 447-483 En definitiva, España ha experimentado un crecimiento de la población penitenciaria tan acusado que la construcción de nuevas cárceles no ha conseguido impedir que se degraden las condiciones materiales y personales del encarcelamiento y, sobre todo, que se produzca un retroceso en el ámbito del tratamiento26, ya que, el interno acaba convirtiéndose en un número o expediente que la Junta de Tratamiento y el Equipo Técnico no conocen. Lamentablemente, el aumento de la ocupación no ha venido acompañado de un mayor número de recursos materiales y personales, advirtiéndose una ratio personal/interno especialmente baja, sobre todo, en el personal destinado al tratamiento27. IV.- El descenso de la población penitenciaria en España Sorprendentemente, desde el año 2010 la tendencia ascendente de la población penitenciaria se frena y da comienzo una nueva fase en la que las tasas de reclusos comienzan a bajar progresivamente. Concretamente, se trata de un descenso gradual y constante –entre un 3% y un 6% anualque ha significado una reducción total de 14.465 internos, es decir, un 19,01%, lo que, equivaldría a vaciar todas las cárceles de Andalucía, Aragón y Asturias. 26 Sobre los problemas en la aplicación de los programas de tratamiento, vid, DAUNIS RODRÍGUEZ, A., Ejecución de penas en España. La reinserción social en retirada, Editorial Comares, 2016, pp. 147 y ss. 27 Como recoge CUTIÑO RAYA, S., “Algunos datos sobre la realidad del tratamiento en las prisiones españolas”, en RECPC, nº 17, 2015, en el año 2013 el personal penitenciario estaba compuesto por 24.925 personas, de los que solo 3.662 se dedicaba a tareas tratamentales o de asistencia (el 14,7%), mientras que, el cuerpo de ayudantes con funciones o tareas de vigilancia estaba compuesto por 19.363, es decir, 77.7%, p. 5. Particularmente grave es la situación en cuanto a juristas y psicólogos, como recuerda GALLEGO, M./CABRERA, P.J./RIOS, J.C./SEGOVIA, J.L., Andar 1 km en línea recta. La cárcel del Siglo XXI que vive el preso, Universidad Pontificia de Comillas, 2010, al verificarse la existencia de uno o dos psicólogos para 500 o 600 internos, cuando se entiende que una proporción aceptable es de uno por cada cien, p. 94.  -463Estudios PEnalEs y CriminológiCos, vol. XXXVI (2016). ISSN 1137-7550: 447-483 TABLA III.- EVOLUCIÓN DE LA POBLACIÓN PENITENCIARIA (2010/2015). AGE y Cataluña AÑO TOTAL CONDENADOS PREVENTIVOS OTROS PENADOS TASA DE RECLUSOS (100.000 HABITANTES) 2009 76.079 58.518 15.580 981 163.04 2010 73.929 59.251 13.837 841 157,45 2011 70.472 57.440 12.148 884 149,46 2012 68.597 56.109 10.443 1485 146.51 2013 66.765 56.103 9.292 1370 142,95 2014 65.017 55.114 8.595 1308 139,78 2015 61.614 ***131,51 Fuente: INE. Elaboración propia. *No están publicados los datos desglosados A continuación presentamos las siguientes hipótesis que pueden explicar esta nueva tendencia y realizamos el correspondiente análisis para corroborar la validez de las mismas. 1.- El descenso de la delincuencia en España, muy especialmente, de la protagonizada por extranjeros Los datos del Ministerio del Interior ponen de manifiesto un descenso continuo del número de hechos (delitos y faltas) conocidos por las autoridades policiales. Dicha disminución se produce en un período de tiempo en el que la población no disminuye significativamente, por lo que, la reducción de las tasas de criminalidad se presenta más acusada, llegando a registrarse en el año 2015 el porcentaje más bajo de la serie histórica (44,7%), acumulándose un descenso del 7% entre los años 2009 y 2015.  -464Estudios PEnalEs y CriminológiCos, vol. XXXVI (2016). ISSN 1137-7550: 447-483 Fuente: Anuarios Estadísticos MIR. 2009 a 2015. Elaboración propia No obstante, a pesar de que el número de hechos (delitos y faltas) conocidos por las autoridades policiales desciende en los últimos años, el número de detenidos e imputados se ha mantenido estable, sin observarse, de forma paralela, un descenso parecido al experimentado por las tasas de criminalidad. Ello puede explicarse atendiendo a los cambios que se experimentaron en la metodología estadística en el año 2011, al contabilizarse también, por primera vez, las detenciones relativas a las faltas, advirtiéndose un importante repunte en dicho año, pasando de 17.004 a 78.524 detenidos28. 28 No dejamos de advertir ciertos recelos o cautelas ante dicha afirmación, ya que, estamos ante un campo –el de la medición de la delincuenciaaltamente complejo, donde convergen determinados factores –desde la cifra oculta hasta las continuas modificaciones de los métodos utilizadosque ensombrecen la fiabilidad de los datos o resultados aportados. Especialmente críticos a este respecto con la estadísticas oficiales sobre delincuencia se muestran SERRANO GÓMEZ, A. y SERRANO MAILLO, I., “El derecho constitucional a recibir información veraz y estadísticas de criminalidad”, en Revista de derecho penal y criminología, nº 10, 2013, para quienes, entre otros aspectos, deberían separarse las detenciones de las imputaciones, ya que, sus situaciones son diferentes, pp. 597-598.  -465Estudios PEnalEs y CriminológiCos, vol. XXXVI (2016). ISSN 1137-7550: 447-483 TABLA IV.- EVOLUCIÓN DE LA CRIMINALIDAD (2009-2014) DETENCIONES E IMPUTACIONES POR INFRACCIÓN PENAL DELITOS 346.055 334.963 389.729 378.730 374.807 348.265 FALTAS 16.433 17.004 78.524 82.312 83.280 84.090 TOTAL 362.488 351.967 468.253 461.042 458.087 432.355 EXTRANJEROS 114.458 108.038 135.499 128.961 124.394 107.999 % EXTRANJEROS 31,57% 30,69% 28,93% 27,97% 27,15% 24.97% Fuente: Anuarios Estadísticos MIR. 2009 a 2014. Elaboración propia Como se observa, la disminución de la delincuencia extranjera resulta especialmente significativa, concretamente se han reducido las detenciones e imputaciones de extranjeros en un 6,7% desde el año 2009 hasta el año 2014. Dicha circunstancia conlleva unos efectos excepcionales y trascendentales en la ocupación carcelaria, tanto desde una perspectiva cuantitativa, como cualitativa. Porque, disminuyen las detenciones e imputaciones de un colectivo que, por diversos motivos, no solo presenta más posibilidades de ingresar en prisión que los nacionales sino, también, sufre más obstáculos o dificultades para conseguir su excarcelación a través de la libertad provisional, la libertad condicional u otras formas alternativas a la prisión. A grandes rasgos, podemos apuntar varios factores que explican la anterior tesis: demográficos, los extranjeros son mayoritariamente hombres jóvenes, lo cual, implica una mayor energía criminal frente a la población nacional envejecida29; criminológicos, destacando la ausencia de oportunidades legítimas en un contexto legal excluyente30, así como, un intensivo control y persecución por los operadores policiales, es decir, 29 Vid, GARCÍA GARCÍA, J., “Extranjeros en prisión: aspectos normativos y de intervención penitenciaria”, Ponencia al Congrés Penitenciari Internacional: La función social de la política penitenciaria del 2006. Disponible en: http://www20.gencat.cat/docs/Justicia/Documents, p. 6. 30 Sobre esta cuestión, vid, más profundamente, GARCÍA ESPAÑA, E., “Delincuencia de inmigrantes y motivaciones delictivas”, en In Dret, nº 4/2014, p. 16 y ss.  -466Estudios PEnalEs y CriminológiCos, vol. XXXVI (2016). ISSN 1137-7550: 447-483 una mayor criminalización secundaria por formar parte de un colectivo categorizado previamente como peligroso para la sociedad31; procesales y penitenciarios, ya que, a los extranjeros se les concede en un porcentaje menor que a los ciudadanos españoles -acusados de delitos semejantestanto la libertad provisional como la libertad condicional, debido, fundamentalmente, a su supuesta falta de vinculación familiar y arraigo32. En definitiva, la disminución de la delincuencia extranjera constituye un factor trascendental para la ocupación carcelaria española, ya que, no solo se frena la expansión extensiva de la prisión, al producirse menos ingresos, sino muy especialmente la intensiva, al disminuir los reclusos que más dificultades sufren para conseguir la excarcelación. 31 Con mayor detenimiento DAUNIS RODRÍGUEZ, A., “Control social formal e inmigración” en Revista General de Derecho penal, nº 10, 2008, donde se explica como el inmigrante, mayoritariamente, el proveniente de Marruecos y Europa del Este, constituye uno de los colectivos sobre el que suelen recaer muchas sospechas sobre su condición de delincuente, de sujeto peligroso o desviado. Su diferente raza, color de piel, aspecto físico y, sobre todo, su desprotección jurídica lo colocan bajo en panóptico policial y su detención será más común que la del resto de inmigrantes de la sociedad, p. 29. Demuestran cierto sesgo racial en las identificaciones policiales en España, GARCÍA AÑÓN, J., et. al., Identificación policial por perfil étnico en España: informe sobre experiencias y actitudes en relación con las actuaciones policiales, Tirant lo Blanch, 2013, pp. 102 y ss. Una explicación muy ilustrativa de cómo se producen los distintos procesos de criminalización, en ZAFFARONI, R., Derecho penal, parte general, Ediar, 2000, pp. 5 y ss. 32 Como denuncia BRANDARIZ GARCÍA, J.A., “La evolución del sistema penitenciario español, 1995-2014: transformaciones de la penalidad y modificación de la realidad”, en Revista Crítica Penal y Poder, núm. 9, cit, los recursos de tratamiento disponibles en la actualidad no funcionan para los presos extranjeros, al estar muy condicionados a la existencia de lazos familiares y sociales que los extranjeros no poseen. De esta forma, la concesión de permisos, el régimen de visitas o el acceso al tercer grado y a la libertad condicional están condicionados a unos requisitos muy distantes de los modelos vitales de los presos extranjeros, no habiendo incorporado la Administración penitenciaria las estrategias y herramientas necesarias para suplir tales exigencias (fundamentalmente, más medios personales y materiales para atender a las carencias de este tipo de internos), p. 18.  -467Estudios PEnalEs y CriminológiCos, vol. XXXVI (2016). ISSN 1137-7550: 447-483 TABLA V.- EVOLUCIÓN DE LA POBLACIÓN PENITENCIARIA EXTRANJERA AÑO TOTAL EXTRANJEROS PORCENTAJE 2000 45.104 8.990 19,93% 2001 45.571 11.095 24,34% 2002 51.882 13.413 25,85% 2003 56.096 15.205 27,10% 2004 59.375 17.302 29,14% 2005 61.054 18.616 30,49% 2006 64.021 20.643 32,24% 2007 67.100 22.977 34,24% 2008 73.558 26.201 35,61% 2009 76.079 27.162 35,70% 2010 73.929 26.315 35,59% 2011 70.472 24.502 34,76% 2012 68.597 22.893 33,37% 2013 66.765 21.116 31,62% 2014 65.017 19.697 30,29% 2015 61.614 17.170 27,86% Fuente: INE. Elaboración propia Sin duda, la oscilación de la ocupación carcelaria en España viene determinada de forma muy significativa por la presencia de internos extranjeros, observándose una mayor proporción de la reducción de las tasas de reclusos extranjeros que la de los nacionales, llegando en el algún año a suponer el 97% de la reducción total de la población carcelaria. No en vano, de los 14.465 internos que desde el 2009 no se contabilizan en las prisiones españolas, 9.992 son extranjeros, es decir, un 69,08%, como se observa en la siguiente tabla:  -468Estudios PEnalEs y CriminológiCos, vol. XXXVI (2016). ISSN 1137-7550: 447-483 TABLA VI.- EVOLUCIÓN DE LA POBLACIÓN PENITENCIARIA CON COMPONENTE EXTRANJERO (2009-2015) AÑO POBLACIÓN PENITENCIARIA (AumentoDisminución) INCIDENCIA EXTRANJEROS Numérico Porcentual 2010 -2150 -847 39,40% 2011 -3457 -1813 52,44% 2012 -1875 -1609 85,81% 2013 -1832 -1777 97,00% 2014 -1748 -1419 81,18% 2015 -3403 -2527 74,25% TOTAL -14.465 -9992 69,08% Fuente: INE. Elaboración propia Este descenso de la población penitenciaria extranjera se produce en un periodo en el que el uso de las herramientas o instrumentos para la excarcelación de dicho colectivo ha descendido sensiblemente. En efecto, a pesar de que los datos existentes ya ponían de manifiesto una especial preocupación por la escasa aplicación de la libertad condicional y de la libertad provisional a los ciudadanos extranjeros33, en los últimos cinco años no se constata un mayor uso de ambas figuras jurídicas para dicho sector de la población34. Tampoco ha influido de forma determinante en el descenso de la población penitenciaria extranjera el uso de los sustitutivos a la prisión. Concretamente, nos estamos refiriendo a las medidas de expulsión para extranjeros previstas en el art. 57.7 de la Ley de extranjería y en el art. 89 CP, los cuales prevén la expulsión del territorio español de aquellos extranjeros que estuvieren procesados o condenados por haber cometido un 33 Sobre esta cuestión, vid, GARCÍA ESPAÑA, E., “Extranjeros presos y reinserción: un reto del Siglo XXI”, en CEREZO DOMÍNGUEZ, A.I./GARCIA ESPAÑA, E. (COORDS.), La prisión en España. Una perspectiva criminológica, Comares, 2007, p. 132. 34 Con mayor profundidad DAUNIS RODRÍGUEZ, A., Ejecución de penas en España. La reinserción social en retirada, Comares, 2016, p. 79.  -469Estudios PEnalEs y CriminológiCos, vol. XXXVI (2016). ISSN 1137-7550: 447-483 delito. Aunque la política migratoria viene determinando peligrosamente desde hace años al derecho penal y, en aras de reducir las tasas de migrantes a toda costa, se ha llegado a renunciar a los fines legítimos y constitucionales de las penas35, los datos existentes tampoco ponen de manifiesto un aumento significativo de ambas fórmulas de expulsión. En la siguiente tabla, observamos cómo las excarcelaciones de extranjeros en virtud de tales figuras o de la extradición no resultan determinantes a la hora explicar el importante descenso de la población penitenciaria extranjera. Posiblemente, las últimas reformas, tanto del Código penal como de la normativa administrativa, que permiten al juez o tribunal “esquivar” la expulsión cuando el extranjero demuestre cierto arraigo en el país, explican que dicha medida no se aplique de una forma especialmente significativa36. 35 La doctrina se muestra desde hace años especialmente crítica con la figura de la expulsión penal del extranjero. La bibliografía al respecto es inabarcable, vid, entre otros, MAQUEDA ABREU, M.L., “¿Es constitucional la expulsión del extranjero, en ZUGALDÍA ESPINAR, J.M./ROCA ROCA, E., Los derechos humanos. Libro Homenaje al Excmo. Sr. D. Luis Portero García, Universidad de Granada 2001, pp. 1027-1028. LAURENZO COPELLO, P.: “Ultimas reformas en el Derecho Penal de extranjeros. Un nuevo paso en política de extranjería”, en Jueces para la democracia, nº50, 2004, pp. 30 y ss, CANCIO MELIÀ, N. y MARAVER GÓMEZ, M.:“El derecho penal español ante la inmigración: un estudio político-criminal”, en BACIGALUPO, S./CANCIO MELIÁ, M., (COORDS.) Derecho Penal y política transnacional, Atelier, Barcelona, 2005, pp. 385 y ss. TORRES FERNÁNDEZ, E.: La expulsión de extranjeros en Derecho Penal, Madrid, 2012, pasim, Recientemente, MUÑÓZ RUIZ, J., “La expulsión penal. Nuevas tendencias legislativas”, en RECPC, nº 16, 2014, pp. 1-44. 36 Sobre esta cuestión ha reflexionado NISTAL BOURÓN, J., “Los fines de la política criminal en España y su vinculación de la política de extranjería en la reforma proyectada del Código penal. Su incidencia en el ámbito penitenciario”, en Diario La Ley, nº 8143, 2013, quien aporta una serie de razones para intentar demostrar que las últimas reformas del CP pueden reducir, aún más, el número de expulsiones judiciales, p. 9 y ss.  -470Estudios PEnalEs y CriminológiCos, vol. XXXVI (2016). ISSN 1137-7550: 447-483 TABLA VII. OTRÁS FORMAS DE EXCARCELACIÓN DEL EXTRANJERO 2010 2011 2012 2013 2014 Expulsión Admtva. con autorización judicial de preventivos (art. 57.7 Ley Orgánica Extranjería 8/2000) 84 98 69 71 64 Expulsión judicial sustitutiva de la pena aplicable (pena inferior a 6 años. Art. 89.1 del Código Penal) 930 724 671 579 456 Expulsión judicial al cumplimiento de 3/4 partes de condena o al tercer grado (Art. 89.5 del Código Penal) 97 93 143 225 213 Traslado a país de origen para cumplimiento de condena (Convenio de Estrasburgo y Otros Tratados Bilaterales) 257 181 226 186 163 Extradición 96 69 73 85 102 Fuente: Informe IIPP 2014. Datos referentes a internos dependientes de la AGE. Elaboración propia. En definitiva, la disminución de la población penitenciaria extranjera no se produce como consecuencia de un mayor uso de medidas alternativas a la prisión -la libertad condicional, libertad provisional o expulsiónsino, fundamentalmente, por el continuo descenso de la población extranjera residente en el país. Así, durante los años 2011 y 2012, las inscripciones netas de extranjeros ya fueron negativas (-15.229 y -190.220, respectivamente), produciéndose el mayor descenso en el 2013 (-522.751), continuándose con la tendencia descendente en el 2014 (-298.843) y en el 2015 (-128.372). 2.- La intervención del legislador penal en materia de drogas Como advertimos al inicio del trabajo, la mayor y más dura intervención del acervo punitivo entre los años 1990 y  -471Estudios PEnalEs y CriminológiCos, vol. XXXVI (2016). ISSN 1137-7550: 447-483 2010 es una de los factores que generó el fuerte incremento de la población penitenciaria en dicho periodo de tiempo. En consecuencia, nos preguntamos si ¿la reducción de las tasas de ocupación carcelaria se debe a una relajación de la política criminal española? Lamentablemente, no puede afirmarse que se haya producido un giro de la política criminal española en los últimos años, la cual sigue presentándose especialmente dura y represiva, como lo asevera, a modo de ejemplo, la incorporación de la prisión permanente revisable en el año 2015. No obstante, la LO 5/2010, de 22 de junio, trajo consigo una reforma con una trascendencia y relevancia excepcionales en el ámbito penitenciario, al suavizar la dureza y rigorismo de la política criminal española en materia de drogas37. Concretamente, se apuntan dos modificaciones operadas en el art. 368 CP: 37 La doctrina venía denunciando de forma prácticamente unánime la exasperación penal en materia de drogas, vid, por todos, DE LA CUESTA ARZAMENDI, J.L., “La política criminal en materia de drogas en España, tras el nuevo Código penal”, en CGPJ, Cuadernos de Derecho Judicial. Política criminal comparada, hoy y mañana, 1999, quien tras la aprobación del CP 1995 denunciaba la “escalada represiva ciega” en esta materia que, con la desaparición de la redención de penas por el trabajo, lleva a las agravaciones de segundo grado relativas a las drogas duras a superar incluso la máxima duración de las penas fijada en 20 años, en virtud del art. 36.2 CP, p. 93 Se expresa de forma parecida en otro trabajo, DE LA CUESTA ARZAMENDI, “Características de la actual política criminal española en materia de drogas ilícitas”, en DIEZ RIPOLLES, J.L/ LAURENZO COPELLO, P. (COORDS.), La actual política criminal sobre drogas. Una perspectiva comparada, 1993, pp.67 y ss. En consecuencia, la reforma del año 2010 ha sido acogida favorablemente por la doctrina, como, a modo de ejemplo, refleja BOTELLA SORIA, E.J., “La reforma del Código Penal de 2010 en materia de tráfico de drogas y la aplicación retroactiva de la ley más favorable” en La Ley Penal: revista de derecho penal, procesal y penitenciario, nº 76, p. 3, para quien el principio de proporcionalidad parecía exigir una nueva regulación punitiva que impidiera castigar estos delitos con penas muy próximas al homicidio o incluso al asesinato en el caso de las agravaciones en uno o dos grados, cuando ni el bien jurídico protegido ni el tipo de delito eran similares.  -478Estudios PEnalEs y CriminológiCos, vol. XXXVI (2016). ISSN 1137-7550: 447-483 española se debe fundamentalmente a la disminución de la población extranjera en el país que se ha reducido en 1.155.215, es decir, alrededor de una cuarta parte. Ello ha influido de forma determinante en la ocupación carcelaria extranjera que ha descendido en un 7%. Sin duda, la reducción de la población extranjera tiene una repercusión extraordinaria en el sistema penitenciario, ya que, disminuye un sector de la población que, por sus características demográficas, criminológicas, procesales y penitenciarias presenta más probabilidades de ingresar en prisión que los nacionales y, al mismo tiempo, sufre más dificultades de, una vez en prisión, conseguir su excarcelación. De ahí que, la reducción de la población extranjera en España no solo frene la expansión extensiva sino también la intensiva de la prisión. No obstante, nos preguntamos ¿qué sucederá cuándo la situación económica de nuestro país se modifique y los extranjeros regresen?. La respuesta parece obvia: las tasas de ocupación carcelaria empezarán a aumentar nuevamente. No puede admitirse que el sistema penitenciario español dependa en gran medida de la buena o mala marcha de la economía, debiendo articularse fórmulas y herramientas que impidan el uso abusivo de la prisión preventiva y, al mismo tiempo, posibiliten una mayor aplicación del tercer grado y la libertad condicional para un colectivo –el de extranjerosque nuestro modelo penitenciario no persigue rehabilitar sino únicamente custodiar o contener hasta una futura expulsión que, en la mayoría de los casos, no se consigue ejecutar. El segundo elemento o factor que explica el descenso de la población penitenciaria reside en la reforma del Código penal en materia de tráfico de drogas operada en el año 2010. En esta ocasión, entendemos que estamos ante un opción más meditada por el legislador que, ante la desmesurada respuesta penal ante el tráfico de drogas y, en consecuencia, la importante tasa de condenados por haber cometido estos delitos, incorporó dos reformas en el art. 368 CP que suavizan la intervención penal en este ámbito y, al mismo tiempo, reducen la ocupación  -479Estudios PEnalEs y CriminológiCos, vol. XXXVI (2016). ISSN 1137-7550: 447-483 carcelaria. Y, no cabe duda, que el legislador acertó, disminuyéndose la población carcelaria por este tipo de delitos en un 4% aproximadamente. Se trata de un claro ejemplo de cómo la política penitenciaria viene determinada directamente por la política criminal. Porque, la reinserción social del condenado empieza en el momento de selección legislativa de los delitos y las penas a imponer. Una política criminal expansiva que utilice penas muy severas y castigue muchas conductas obstaculiza o imposibilita los objetivos rehabilitadores de cualquier sistema penitenciario. Por tanto, sería conveniente que la reforma penal en materia de drogas que disminuye las penas para determinados casos se extendiese al resto de normas del acervo punitivo. Por lo que se refiere a la tercera hipótesis, lamentamos afirmar que las formas alternativas a la prisión no se encuentran en aumento sino que continúan aplicándose de forma claramente insuficiente. En definitiva, estamos ante una tendencia positiva para la realidad penitenciaria española pero que no se debe a una estrategia especialmente planificada por las instituciones penitenciarias y gubernativas sino más bien a una coyuntura económica desfavorable que ha hecho que disminuya la población extranjera en España. Para evitar que el hacinamiento de las prisiones no dependa de la marcha de la situación económica proponemos explorar tres soluciones: en primer lugar, frenar la exasperación punitiva y rebajar las elevadas penas que presentan la mayoría de delitos de nuestro Código penal; en segundo lugar, articular medidas y herramientas para los extranjeros en prisión que vayan más allá de su custodia; en tercer lugar, potenciar las medidas alternativas a la prisión, cuya aplicación resulta prácticamente simbólica en un sistema penitenciario especialmente prisionista, donde la reinserción social va cediendo cada vez más espacio a la retribución y a los fines de prevención general.  -480Estudios PEnalEs y CriminológiCos, vol. XXXVI (2016). ISSN 1137-7550: 447-483 VI.- Bibliografía ACAIP, Amortización y Creación de Centros penitenciarios (2006-2012), Estadísticas, 2012, www.acaip.es. ARMENTA GONZÁLEZ PALENZUELA, J./RODRÍGUEZ RAMÍREZ, V., Reglamento penitenciario. 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