Comunicación y Riesgo de Exclusión

1 AUTOR: Francisco Javier Poleo Gutiérrez http://orcid.org/0000-0003-2385-6592 EDITA: Publicaciones y Divulgación Científica. Universidad de Málaga Esta obra está bajo una licencia de Creative Commons Reconocimiento-NoComercialSinObraDerivada 4.0 Internacional: http://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/4.0/legalcode Cualquier parte de esta obra se puede reproducir sin autorización pero con el reconocimiento y atribución de los autores. No se puede hacer uso comercial de la obra y no se puede alterar, transformar o hacer obras derivadas. Esta Tesis Doctoral está depositada en el Repositorio Institucional de la Universidad de Málaga (RIUMA): riuma.uma.es 2 ÍNDICE Capítulo 1.- Introducción………………………………………………………………………4 1.1. Diseño de la investigación…………………………………………………………..9 1.2. Objetivos………………………………………………………………………………….11 1.3. Metodología……………………………………………………………………………..12 1.4. Estado de la cuestión………………………………………………………………...16 Capítulo 2.- La Participación Ciudadana……………………………………………….23 2.1. ¿Qué es Participación Ciudadana?.............................................................24 2.2. Legislación sobre Participación Ciudadana…………………………………28 2.3. La Exclusión Social……………………………………………………………………45 Capítulo 3.- Relaciones Públicas y Comunicación Institucional…………….63 3.1.- Las Relaciones Públicas Institucionales……………………………………...63 3.2.- La Buena Administración…………………………………………………………..72 3.3.- La comunicación social desde las administraciones regional y local en Andalucía…………………………………………………….83 3.4.- Algunas consideraciones acerca de la comunicación institucional en los Ayuntamientos en Andalucía………………………………………….122 3.5.- El papel de las entidades sociales en las comunicaciones…………..127 3 Capítulo 4.- Resultados de la investigación…………………………………………141 4.1.- Encuestas a la población………………………………………………………...145 4.2.- Grupo de discusión………………………………………………………………...163 4.3.- Encuestas a las entidades:………………………………………………………172 a.- Cuestionario 1 …………………………………………………………….…174 b.- Cuestionario 2……………………………………………………………….190 4.4.- Entrevistas a responsables de algunas entidades sociales……......209 4.5.- Entrevistas a Instituciones Públicas vinculadas a la intervención con personas en riesgo de exclusión…… …………….218 Capítulo 5.- Conclusiones……………………...…………………………………………… 229 Capítulo 6.- Propuestas………………………………………………………………………234 Bibliografía…………………………………………………………………………………………243 Anexos…………………………………………………………………………………………………251 4 Capítulo 1.- Introducción Si consideramos los objetivos de la comunicación, la efectividad de ésta depende de que se desarrolle de forma que llegue y sea entendida por los receptores. A través de estas páginas vamos a conocer cómo se percibe la comunicación realizada por las Administraciones Públicas que afecta directamente a aquellos públicos más vulnerables, cuya formación y situación social y económica, requiere un conocimiento previo de sus canales. Si tenemos en cuenta las propias definiciones de exclusión social, tal y como las vamos a presentar, deberemos conocer que existen limitaciones, no sólo desde el punto de vista económico que afectan al acceso a las nuevas tecnologías, a las redes sociales e incluso a los canales habituales, sino que además, pueden afectar a su manera de entender la sociedad y por tanto de relacionarse con ella. La relevancia de un sistema público en el que toda la ciudadanía se encuentre integrada exige de unos adecuados cauces de comunicación que, no sólo garantice el cumplimiento de las exigencias constitucionales, sino que, dentro de esas garantías, favorezca la participación ciudadana. Ninguna administración puede, por tanto, permitir que parte de sus administrados permanezcan ajenos o dejen de ser conscientes de su pertenencia a un sistema que los engloba, porque en este caso se favorecería la exclusión social. 5 Las diversas vías de comunicación entre las instituciones públicas y sus públicos permiten construir un espacio común de ciudadanía y de democracia que será más o menos inclusivo dependiendo de cuáles sean los mensajes que se transmitan, los medios mediante los que éstos llegue y cómo se entiendan. En este sentido las referencias legales, desde la Constitución hasta los reglamentos más básicos, desarrollan una regulación sobre los derechos y obligaciones de la ciudadanía que ha de estar atenta a la realidad y las implicaciones que su ejecución tenga sobre la sociedad. Analizando con rigor los mandatos de la legislación vigente en esta materia podremos ver, como detallaremos en breve, que existe una preocupación evidente por evitar un modelo de gestión de lo Público ajeno a los administrados como actores principales del sistema. Sin embargo, y también lo veremos, se están dando situaciones específicas que pueden romper esa dinámica limitando la posibilidad de actuar de determinados colectivos con la consiguiente vulneración de sus derechos y ejercicio de sus obligaciones. Podremos conocer a través del estado actual de la cuestión cómo, según manifiesta Pulido (2005:427), “de manera tradicional desde su nacimiento, las instituciones públicas españolas, parecen obviar la necesidad de controlar los mensajes que, consciente o inconscientemente transmiten a sus diferentes públicos. Más aún, las instituciones públicas parecen no ser capaces de apreciar la existencia de e sos públicos ni de percatarse de la necesidad de identificarlos”. Esta incapacidad de identificación y de conocimiento de sus públicos lleva a la 6 administración, en concreto a la andaluza (englobando a la Junta de Andalucía y a algunos de los principales ayuntamientos de la Comunidad), a generar discursos y actos generales olvidando las particularidades de algunos colectivos de atención prioritaria. La cuestión es que, si bien esta falta de conocimiento sobre los públicos puede suponer un incumplimiento con la legislación vigente, en el caso de los colectivos en riesgo de exclusión supone una vulneración de sus derechos básicos toda vez que no se les garantiza la participación. Por ello, a través de la presente investigación vamos a desarrollar cuál es el comportamiento de las instituciones públicas en Andalucía y más concretamente la propia Junta como órgano rector de la política autonómica, sin olvidar la vinculación con los ayuntamientos dada la relación de estas administraciones con los procesos de comunicación dirigidos a colectivos vulnerables. Para ello hemos hecho una división por capítulos con una referencia en el primero a cómo se ha llevado a cabo la investigación, marcando los objetivos que se planteaban y las herramientas que se han usado para alcanzarlos. Dada la dimensión del asunto y las implicaciones legales y políticas del tema de estudio proponemos un capítulo II en el que se haga un balance de la normativa actual en relación a la vinculación de la ciudadanía con la administración, ya que será a través de esta introducción como podremos observar cuáles son las consecuencias de un inadecuado desarrollo de las relaciones públicas por parte de la Administración. También entraremos a 7 analizar conceptos tales como participación y exclusión, a través de los cuales podremos extraer las primeras conclusiones acerca de la importancia de una adecuada comunicación institucional para favorecer el desarrollo de los derechos fundamentales de toda la ciudadanía. A través del capítulo III desarrollaremos un acercamiento a los elementos principales de nuestra investigación como serían las relaciones públicas institucionales, a través de un desarrollo de su concepto y de los principales elementos que la configuran, e igualmente. Trataremos cuáles son los deberes y garantías que la administración ha de tener en cuenta de cara a la ciudadanía como institución básica que ha de llegar a todas y todos por igual. Llevaremos a cabo un acercamiento a cómo se está llevando a cabo la comunicación por parte de la Junta de Andalucía hacia los mencionados colectivos y cómo esta les afecta, planteando alternativas y propuestas a la situación actual que sirvan para ilustrar mejor las carencias. En este capítulo incluiremos entrevistas y presentaremos el funcionamiento de las entidades del tercer sector con respecto a ese público. A través del capítulo IV podremos conocer la realidad actual de la comunicación por parte de la administración andaluza con respecto a los colectivos en riesgo de exclusión, por medio del análisis cualitativo y cuantitativo de los diferentes recursos científicos empleados y que serán de muy distinta índole para, implicando a todos los sectores afectados, poder extraer algunas conclusiones de cara a los resultados totales de la investigación. 8 Por último en el capítulo V presentaremos el final del estudio con una dedicación especial a conocer si se han confirmado o no las hipótesis y si se han logrado los objetivos planteados, para en el capítulo VI, proponer, en caso de que sean afirmativas, algunas opciones para mejorar el vínculo de la administración andaluza con el colectivo de personas en situación de riesgo de exclusión y que ésta desarrolle su labor garantizando el cumplimiento de la legislación vigente y del principio de igualdad. La tesis que presentamos es el resultado de una labor de investigación desarrollada a lo largo de varios años y que ha sufrido diversos cambios en base a la complementariedad de las herramientas empleadas, por cuanto han surgido oportunidades para incluir nuevos recursos dados los movimientos políticos y sociales que se han ido produciendo, y también por el impulso que ha tenido el uso de las tecnologías de la información y la comunicación en los procesos administrativos, de forma que se han ido añadiendo elementos que confirmaban el análisis inicial pero que requerían una actualización debido a la modernización de la Administración regional y local en Andalucía, y por otro lado, a que, debido a los cambios económicos, políticos y sociales que se han producido en los últimos años, las desigualdades han aumentado dejando nuevamente atrás los planes estratégicos y de comunicación de las instituciones públicas en relación a los colectivos más vulnerables. 15 entidades a través de un grupo de discusión celebrado en Málaga con entidades sociales e instituciones públicas y privadas. En este caso el grupo se organizó al inicio de una reunión trimestral del Consejo Social Local Penitenciario, com puesto por el Centro de Inserción Social “Evaristo Martín Nieto” de Málaga (dependiente de la Dirección General de Asuntos Penitenciarios-Ministerio de Justicia), la Universidad de Málaga y otras nueve entidades sociales de diversa índole con experiencia en población interna en centros penitenciarios y por tanto en situación de exclusión. Por supuesto habría sido imposible realizar el estudio sin conocer la perspectiva de las administraciones públicas y sobre todo las áreas de intervención y gobierno de la Junta de Andalucía implicadas en la atención a los colectivos en riesgo de exclusión social. Por ello presentaremos algunas entrevistas realizadas a responsables de:  la Consejería de Igualdad, Salud y Políticas Sociales.  La Consejería de Economía, Innovación, Ciencia y Empleo.  La Dirección de Interior, Protección Civil y Emergencias de la Junta de Andalucía. Y, como ya se ha mencionado, nos acercamos a la opinión y perspectiva de los principales ayuntamientos de Andalucía por volumen de población, con mayor interés en las Áreas de Igualdad, Bienestar Social o Participación Ciudadana de los Ayuntamientos de:  Málaga.  Sevilla.  Córdoba. 16 Todo ello contando con el estudio de los artículos, libros e informes publicados sobre comunicación, relaciones públicas institucionales, exclusión social, guías de buenas prácticas, protocolos, manuales de comunicación y, en general, cualquier documento que pudiera dar algo de luz sobre el tema. 1.4.- Estado de la Cuestión El estudio de la exclusión social ha venido marcado durante años por una cierta controversia, dadas las diferencias notables entre los investigadores a la hora de establecer un criterio claro sobre qué personas o colectivos han de entenderse incluidos dentro de esa denominación. De hecho actualmente no existe uniformidad en el concepto, sin bien son varias las circunstancias que son com unes a la mayoría de los “excluidos”. Una explicació n al por qué de este fenómeno partiría de la siguiente reflexión de Tezanos (1999: 4): «La expresión exclusión social se ha popularizado en los ambientes sociales y políticos antes de fraguarse una teoría sistemática sobre el tema. Como en tantas ocasiones, la práctica cotidiana ha ido por delante de la conceptualización académica, y ahora es necesario restablecer el equilibrio para impulsar el desarrollo riguroso de la investigación» La exclusión como término sociológico vinculado a cierto número de personas apareció, según Marco (2000: 13), en 1989 en un documento del Consejo Europeo, y fueron Aguilar, Gaviria y Laparra (1995) los que lo 17 introdujeron en la doctrina española al comparar la situación de determinados colectivos con los estudios realizados en la sociología francesa y anglosajona. A partir de ahí comenzaron las investigaciones que asentaron el concepto, tratando de delimitar las variables que caracterizan a una persona socialmente vulnerable. Los trabajos de Castel (1997), de los mencionados Aguilar, Gaviria y Laparra (1995), así como, de manera más actual Raya (2004), plantean diversas opciones en respuesta a la cuestión de quiénes son las personas en riesgo de exclusión, o mejor, qué colectivos son los de mayor riesgo. De hecho, los trabajos de Raya pretenden aglutinar gran parte de los estudios que se han realizado hasta el momento, compararlos y, a su vez, enfrentarlos a la propia administración, cuya actuación recoge con más o menos acierto un enfoque proteccionista hacia estos colectivos. En cualquier caso plantearemos posibles definiciones como pudiera ser la de Estivill (2003:29-30), que se centra en la pérdida de ciudadanía de los excluidos para definir que: «la exclusión social puede ser entendida como una acumulación de procesos concluyentes con rupturas sucesivas que, arrancando del corazón de la economía, la política y la sociedad, van alejando e «interiorizando» a personas, grupos, comunidades y territorios con respecto a los centros de poder, los recursos y los valores dominantes.» A lo largo de la presente investigación analizaremos todos estos elementos, y avanzaremos, dentro del panorama actual hacia un análisis legislativo que goza de una importancia vital en el tratamiento de la cuestión, puesto que la normativa vigente, aunque dispar dependiendo del territorio en el 18 que se aplique, viene a sustentar el derecho a la Igualdad, y a gozar de las garantías constitucionalmente establecidas. Normas fundamentales tales como la propia Constitución, gran parte de los Estatutos de Autonomía, Leyes nacionales y autonómicas, Planes generales, Decretos, órdenes, circulares, etc., van a generar un debate aún mayor, en el que será protagonista la indecisión sobre las causas que llevan a una situación de exclusión social. Las legislaciones sobre el tema varían de manera evidente entre las diferentes comunidades autónomas, como ejemplo la Ley sobre Inclusión del País Vasco, plantea una definición y unos objetivos muy distintos a la próxima Ley Andaluza sobre Inclusión. De hecho ésta tiene una mayor consonancia con las tesis económicas que centran parte de nuestro estudio. Sin embargo, tanto la Ley del País Vasco como la propia doctrina derivada de la legislación vigente en Andalucía, de las políticas centrales y autonómicas, equiparan otros factores socioculturales y medioambientales a la propia precariedad. Por ello nos centraremos en la legislación andaluza y estudiaremos las actuaciones de la Junta de Andalucía. Estudios tales como Manual de Ciencia Política, de Pasquino y otros (1988), de Gallego, Subirats y Gomà (2003), así como el análisis de Satriano (2006), nos van a acercar al desarrollo de las políticas sociales por parte de la Administración, de la obligación de llevar a cabo planes que faciliten la integración de todos los individuos. Otros estudios, Pulido (2005), Arriba (2002), van a analizar las carencias de la labor administrativa en la gestión de la comunicación con este público concreto, y cómo otras entidades van a asumir esas carencias para positivizarlas en acciones concretas que faciliten el desarrollo de canales adecuados para mejorar la participación ciudadana en 19 esas políticas. Marbán (2007) plantea las relaciones Estado-Tercer SectorExcluidos desde un punto de vista crítico, en el que la administración se ve incapacitada para ejercer su labor en relación a este tipo de público. Para cubrir esta carencia el ente público recurre con un aporte financiero y una planificación estratégica a las entidades sin ánimo de lucro para llegar a donde por sí misma no puede. A continuación habrá que definir cómo se realiza la comunicación en las diversas entidades y a partir de ahí, cómo se hace llegar a sus públicos. Evidentemente la necesidad de comunicar de las Organizaciones no lucrativas parte de esa interrelación que se genera con lo social. Y esto tiene que ver con sus propias características, bien definidas por Funes (1993: 60-61) en las que hace reconocimiento de su utilidad para detectar y atender las necesidades sociales con mayor rapidez, generando soluciones más innovadoras y creativas, con una menor burocratización que permite atender de un modo más informal y eficaz los problemas, junto a la facilidad para acceder a su problemática social. Por ese motivo una organización no lucrativa es, tal y como aclara Castillo (2004), receptora o emisora de la información con su entorno, debiendo establecer para ello un canal fluido y constante de comunicación. Pero esto exige un trabajo profesional. En este sentido, estudios como los del propio Castillo, los artículos incluidos en “Comuni cación Org anizacional. Teorías y Estudios”, también los de Álvarez y Caballero (1997), o el más actual de Arroyo y Yus (2007), hacen referencia directa a la importancia de la comunicación para estas organizaciones. Así, en relación al trabajo de Álvarez y Caballero (1997, 60-61), “en un mundo como el actual, donde la comunicación es pieza clave de 20 las relaciones sociales y productivas, el control de los flujos informativos es fundamental para el éxito de las organizaciones y las personas, tanto en el plano económico como el político”. En relación a los instrumentos y las estrategias que los profesionales de las entidades o de las administraciones han de utilizar, la mayoría de los estudios y manuales mencionados serían básicos, pero por supuesto, hay que hacer referencia a otras obras que han delimitado el ámbito de las relaciones públicas, como serían los libros de Grunig y Hunt (1984); el de Wilcox, Autt, Agee y Cameron (2000); o trabajos como el de Albarrán (2005). Igualmente otros manuales sobre Relaciones Públicas tales como los de Xifra (2011), o Castillo (2011), pueden aportar la perspectiva de cómo deben las administraciones llevar a cabo sus acciones de comunicación con sus públicos. En cuanto a los métodos de Investigación en comunicación organizacional, de relevancia serían también los estudios de Castillo (2004), Muñoz (2006), Saladrigas (2005), Pacheco (2005), Páez y Egidos (2000), García Orosa (2006), Martínez Navarro (2005) y otros, todos los cuales nos acercarían a la realidad de la comunicación organizacional desde distintas perspectivas, pero partiendo siempre de la premisa de esa necesidad de comunicar, y de la organización de estrategias concretas de comunicación para poder dar respuesta a los requerimientos de información para dar validez a las políticas sociales.. En este sentido son destacables algunos manuales y artículos que hacen referencia directa a la gestión empresarial y su papel ante estos procesos, entre los cuales habría que señalar los de: “La comunicación como herramienta de Gestión 21 Organizacional”, de Rivera, Rodolfo, Ramírez y Álvarez; y “La comunicación en el ámbito de la economía social.”, co ord. por Herranz de la Casa y Salin as . Hemos de reconocer que se ha escrito bastante sobre comunicación, exclusión social y Administración, de hecho hemos podido encontrar más de ochenta trabajos publicados sobre el tema, entre los que indicamos, como muestra: Jóvenes y delitos: discursividades mediáticas y exclusión simbólica, de Fernández M. y Baquero, R. (2013); Prácticas comunicativas como estrategias para hacer frente a la pobreza y exclusión social, de Bonavitta, P. (2008); Acción y Comunicación en la Era Digital: la Socialización en las Nuevas Tecnologías de la Información y la Comunicación, de Ruiz Fernández, J. (2009); Políticas para la inclusión social mediante tecnologías de la información y la comunicación, de García González, I. (2005); Apropiación social de las tecnologías de la información y la comunicación, de Echeverría Ezponda J. (2008); Exclusión social, discapacitados y educación: apuntes sobre el papel de los medios audiovisuales y de las TIC, de Perona Páez, JJ. (2004); Calidad, Comunicación y atención al ciudadano en las administraciones públicas, de Pastor Cerezuela, G. (2001); De la comunicación administrativa a la comunicación pública, de Campillo Alhama, C. (2008); Estudio sobre el uso de las nuevas tecnologías en comunicación institucional, de Almansa Martínez, A. (2008); La Comunicación Pública, de Galán y Galán, A. (2000) y muchos más. Un vistazo a estos artículos y publicaciones nos servirán para conocer que están muy avanzados los estudios referidos a cómo se debe tratar la situación de los colectivos de personas en riesgo de exclusión social a través de los 22 medios de comunicación, o incluso de cómo utilizar estos medios para favorecer la inclusión de determinados grupos de personas (jóvenes, personas con adicciones, inmigrantes, etc.). También conoceremos cómo debe gestionarse la comunicación pública por parte de las administraciones. Es evidente que el papel de los y las comunicadoras es fundamental en el desarrollo general de una convivencia que favorezca a las personas más vulnerables de cara a su incorporación a una sociedad “normalizada”, sin embargo, desde hace muchos años damos por supuesto que las instituciones públicas llevan a cabo una labor inclusiva a través de sus planes estratégicos, sin valorar cómo se están ejecutando y si están favoreciendo a las personas objeto de los mismos en la medida que pretenden. Por ello insistimos en que más que el uso de los medios de comunicación adecuados para atender a los públicos, lo que planteamos en relación a la administración pública andaluza es que no lleva a cabo un estudio de dichos públicos que favorezca la mejora social de aquellos más vulnerables. En este sentido el artículo de Pulido (2005) se acerca mucho más a lo que pretendemos exponer en esta tesis, ya que trae a colación una de las ideas básicas de la problemática social: que algunas administraciones, si no todas, llevan a cabo una labor de gobierno general que no se centra, en la mayor parte de los casos en conocer a sus públicos y por lo tanto desarrollar una labor de relaciones públicas adecuada que favorezca a cada uno de ellos. Esperamos por tanto poder aportar una nueva visión sobre la temática y generar reflexión acerca de cómo las administraciones gestionan sus relaciones públicas con colectivos vulnerables. 23 Capítulo 2.- La Participación Ciudadana El desarrollo actual de las sociedades dentro del denominado Estado del Bienestar genera un espacio democrático en el que la confluencia de factores que permitan mejorar la calidad de vida de sus ciudadanos/as, exige de la propia participación de éstos en los procesos políticos, en el debate y la concienciación de las necesidades que han de ser legisladas. Pero, si dicha participación se erige como un derecho fundamental reconocido por la normativa nacional e internacional, también surge en las propias regulaciones, una obligación de las instituciones públicas de garantizar que ese derecho sea efectivo, interesando su uso como vía de construcción de un espacio de convivencia consensuado. Por ello, las administraciones han de crear los canales de comunicación y diálogo con la ciudadanía para recoger sus demandas al tiempo que dan a conocer sus iniciativas, las normas que regulen dicha convivencia y el propio proceso democrático. Sin embargo todo ello es imposible si se desconoce los principios que rigen esa comunicación entre Administración y Administrados, con la que puede generarse una política inclusiva que llegue a todas las personas en un intento por favorecer la igualdad de oportunidades. De ahí la importancia de conocer los elementos esenciales que han de darse en ese espacio de diálogo entre las entidades públicas y la ciudadanía. 24 2.1.- ¿Qué es Participación Ciudadana? Es muy difícil, como muchos autores muestran, definir lo que significa “Participación Ciudadana” debido a las dimensiones que implica, sin embargo Pares y otros (2009) se arriesgan a concretar, gracias a los puntos comunes de los diversos artículos publicados sobre el tema, que participación ciudadana son todas aquellas prácticas políticas y sociales a través de las cuales la ciudadanía pretende incidir sobre alguna dimensión de aquello que es público. Tenemos, entonces, una doble vía que permite construir ese espacio público de convivencia que subyace a toda democracia, por un lado la vía descendente, de la Administración hacia los administrados, a través de la política, de los planes estratégicos, de la creación de espacios de participación en los que se facilita la participación; y, por otro, esa vía ascendente mediante la cual dicha participación permite construir y mover lo público. Para ello el proceso participativo ha de tener en cuenta, como manifiestan Anduiza y de Maya (2005), los siguientes aspectos:  Quién promueve y cómo se coordina la participación.  Quién participa en estas experiencias, es decir, cuáles son los actores involucrados, a quién se dirigen las iniciativas, a cuánta gente llegan, cuál es el grado de diversidad de los participantes.  Cómo se hace esta participación, cuál es la calidad de la información, qué técnicas y metodologías se utilizan, etc.  Sobre qué temas se participa. 31 Como podremos observar el derecho a la igualdad de trato y a la dignidad a través de la participación está garantizado por la normativa internacional y son pilares básicos de la ciudadanía. Nuestra Constitución dispone, dentro de las garantías constitucionales del artícul o 9.2 que “corresponde a los poderes públicos promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo/a y de los grupos en que se integran sean reales y efectivas; remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación de todos/as los/as ciudadanos/as en la vida política, económica, cultural y social”. Por tanto esta no rmativa permite consolidar el reconocimiento de la importancia del movimiento social como impulsor del desarrollo ciudadano y político. Además como derecho reconocido en el artículo 23 de la Carta Magna, se establece que “los ciudadanos tienen derecho a participar en los asuntos públicos, directamente o, mediante representantes libremente elegidos en elecciones periódicos por sufragio universal”, e igualmente el Estatuto de Autonomía de Andalucía en su artícu lo 30 donde afirma que en “la Comunidad Autónoma de Andalucía, conforme al artículo 5, los andaluces y andaluzas tienen el derecho a participar en condiciones de igualdad en los asuntos públicos de Andalucía, directamente o por medio de representantes, en los términos que establezcan, este Estatuto y las leyes”. Si bajamos al ámbito local encontraremos similares referencias a la colaboración de la Administración en el desarrollo de las políticas de participación. En concreto del artículo 70. bis. 1 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, actualizada por la Ley 57/2003, de 32 16 de diciembre, de medidas para la modernización del gobierno local, cuyo texto menciona que: “Los ayuntamientos deberán establecer y regular en normas de carácter orgánico procedimientos y órganos adecuados para la efectiva participación de los vecinos en los asuntos de la vida pública local, tanto en el ámbito del municipio en su conjunto como en el de los distritos, en el supuesto de que existan en el municipio dichas divisiones territoriales.”, para lo cual se permite a las administraciones locales, según el artículo 4 de la misma Ley, “1. En su calidad de Administraciones públicas de carácter territorial, y dentro de la esfera de sus competencias, corresponden en todo caso a los municipios, las provincias y las islas: a) Las potestades reglamentaria y de autoorganización.” En este contexto hemos de citar el Anteproyecto de Ley Andaluza de Participación Ciudadana, que se presentó a las organizaciones para revisión a principios de este año 2015, cuyo artículo 1 expone, según la versión de 1 de agosto de 2014, que: “1. Esta Ley tiene como objeto la regulación del derecho de participación ciudadana en la dirección de los asuntos públicos autonómicos y locales en Andalucía, en condiciones de igualdad, de manera real y efectiva, ya sea directamente o a través de las entidades de participación ciudadana en las que se integre la ciudadanía, así como el fomento de su ejercicio, en el marco de lo establecido en la Constitución, el Estatuto de Autonomía y los Tratados comunitarios. 33 2. La participación ciudadana comprenderá, en todo caso, el derecho a participar plenamente, en los términos previstos en esta Ley, en las decisiones derivadas de las funciones de gobierno y administración de Comunidad Autónoma y de los entes locales de Andalucía.” Nos encontramos pues ante la primera propuesta de Ley de la Comunidad Andaluza con la finalidad de desarrollar específicamente esta materia, si bien en parte como respuesta a los movimientos sociales que se están produciendo y a una modernización de la administración en cuanto a los procesos participativos. No en vano a la elaboración del Anteproyecto le precedió un proceso consultivo abierto a la ciudadanía con asambleas, reuniones con entidades del tejido social, con agentes locales y regionales, así como representantes de instituciones públicas y privadas. Aun así la redacción del Anteproyecto se dilató durante un año debido a las dificultades de trasladar jurídicamente las propuestas recogidas, lo cual ha conllevado a un nuevo periodo de consulta posterior a la publicación del texto para conocer la opinión pública e incorporar posibles modificaciones que se trasladen desde la ciudadanía. Como ha podido comprobarse, la importancia del desarrollo normativo de la participación ciudadana es fundamental para la gestión de la política local dentro de un marco democrático con igualdad de oportunidades. Por este motivo los principales municipios andaluces, que son el objeto de nuestro estudio han elaborado reglamentos propios siguiendo el mandato de la Ley de Bases de Régimen Local que viene a configurar el marco en el que dicha participación ha de fomentarse como parte de la gestión municipal. 34 Así, el Reglamento Orgánico de Participación Ciudadana de Málaga, aprobado por el Excmo. Ayuntamiento de Málaga en 2006, pretende articular “las formas, medios y procedimientos de información y participación de los/as vecinos/as y Entidades ciudadanas en la gestión municipal conforme a lo establecido en la Constitución y en la legislación básica de régimen local” (art. 1). El Reglamento Orgánico de Participación Ciudadana de Cádiz, establece com o objeto, en su artículo 2: “Posibilitar la más amplia información sobre sus actividades, obras y servicios y establecer los cauces de participación. Facilitar y promover la participación de sus vecinos y entidades en la gestión Municipal con la creación de los Consejos de Barrio, de Zona o de Distrito y Consejo Local. Fomentar la vida asociativa en la ciudad y sus barrios, potenciando a las Asociaciones de Vecinos y declarándolas de Utilidad Pública Municipal. Facilitar el ejercicio de los derechos de los ciudadanos a los que se refiere este Reglamento.”. El Reglamento de Participación Ciudadana de Córdoba, de 2012, declara que es su objeto: “Facilitar la más amplia información sobre sus actividades, así como sobre el funcionamiento de sus órganos y servicios. b) Facilitar y promover la participación de la ciudadanía y de las entidades ciudadanas en la gestión municipal, sin perjuicio de las facultades de decisión correspondientes a los órganos municipales representativos. C) Hacer efectivos los derechos de la ciudadanía regulados en el art. 18 de la Ley 7/1985 de 2 de abril y actualizados tras la Ley 57/2003 de 16 de diciembre. D) Fomentar la vida asociativa en la ciudad y sus distritos. E) Aproximar la gestión municipal a la ciudadanía para 35 mejorar su eficacia. F) Garantizar la solidaridad y el equilibrio entre los distintos distritos del término municipal y dentro de cada uno de éstos.”. El Reglamento de Participación Ciudadana de Granada establece como objeto en su artículo 3: “- El desarrollo efectivo de la participación ciudadana con arreglo a lo previsto en el artículo 23.1 de la Constitución. Impulsar la participación de los ciudadanos en los asuntos públicos, estableciendo nuevas vías de participación, que garanticen el desarrollo de la democracia participativa y la eficacia de la acción pública. Facilitar la más amplia información sobre la actividad municipal. Potenciar un Plan de Comunicación multidireccional entre los ciudadanos, las asociaciones y las estructuras administrativas municipales. Fomentar la vida asociativa en la ciudad, en sus distritos y en sus barrios, garantizando la convivencia solidaria y equilibrada en la libre concurrencia de iniciativas ciudadanas sobre los asuntos públicos. Garantizar el acceso de los ciudadanos a los recursos y estructuras municipales para que éstos puedan implicarse en la gestión de los equipamientos y actividades municipales. Hacer efectivos los derechos y deberes de los vecinos de este municipio, recogidos en el artículo 18 de la Ley reguladora de las Bases del Régimen Local, modificada en la Ley 57/2003, de medidas para la modernización del gobierno local.” El Reglamento de Participación Ciudadana de Jaén establece como objeto del mismo en su preámbulo: “Facilitar la más amplia información sobre las actividades del Ayuntamiento, así como de sus obras y servicios. Facilitar y promover la participación de sus vecinos/as y de las entidades ciudadanas en la gestión municipal, mediante sus órganos de representación, sin perjuicio de las 36 facultades de decisión correspondiente a los órganos municipales representativos. Fomentar la vida asociativa en la ciudad y sus barrios. Aproximar la gestión municipal a los ciudadanos. Garantizar la solidaridad, singularidad y equilibrio entre los distintos barrios y núcleos de población del término municipal.”. Por su parte el Reglamento de Participación Ciudadana de Almería, indica en su artículo 2 que su objeto es “Desarrollar de manera efectiva la participación ciudadana, con arreglo a lo previsto en la Constitución y en la legislación vigente. b) Facilitar información acerca de las actividades, servicios y proyectos que el Ayuntamiento realiza. c) Posibilitar a los ciudadanos la participación en la gestión de los intereses de la ciudad, sin perjuicio de las facultades de decisión de los órganos municipales. d) Fomentar la vida asociativa a nivel de ciudad, distritos y barrios. e) Hacer efectivos los derechos y simplificar el cumplimiento de los deberes de los vecinos, recogidos en el artículo 18 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local. f) Garantizar la solidaridad y el equilibrio entre los distintos distritos del término municipal y dentro de cada uno de estos.”. Tanto el Reglamento de Participación Ciudadana de Sevilla, como el de Huelva establecen los mismos objetivos que el anterior y en los mismos términos. El estudio comparado de los Reglamentos de Participación de los municipios capitales de provincia de la Comunidad Andaluza, nos facilita llevar a cabo un análisis sobre los procesos participativos de modo que, dadas las referencias al Estatuto de Autonomía y una legislación común, así como su 37 pertenencia a la Federación Andaluza de Municipios y Provincias (FAMP), les permite compartir elementos comunes de debate. El desarrollo de los reglamentos ha tenido un proceso parecido en la mayoría de los municipios analizados y, de hecho, las fechas de aprobación de los que actualmente están en vigor son muy cercanas. El único que no ha tenido una reformulación en la última década es el Reglamento de Participación de Huelva, que data de 1996, y que pese a las enormes presiones que se están produciendo para su modificación, no se espera un cambio en breve. Por tanto los documentos que estamos analizando tienen unos contenidos que parten de la misma base legal así como de un espíritu de reflexión y trabajo entorno a la adaptación de la estructura de gobierno local a la realidad vecinal. En este caso dadas las diferentes redacciones que tienen los ocho reglamentos de participación andaluces que estamos comparando, se ha optado por centrarnos en la estructura propuesta por el de Málaga, para organizar así aquellos aspectos que más nos interesan a la hora de conocer cuál es la situación de nuestro Reglamento Orgánico dentro del entorno. De este modo se desarrolla un análisis acerca del reconocimiento expreso de determinados derechos y el fomento escrito de la participación. Tal y como puede observarse en la tabla nº 1, se ha desarrollado una comparativa entre los diversos Reglamentos, con indicación sobre aquellos que hacen una mención expresa, sea cual sea el artículo o el título, de los derechos 38 vinculados a la participación. Hemos de señalar que en ocasiones no ha existido un apartado que haya hecho referencia concreta al derecho, pero sí que ha venido incluido en algún artículo y por tanto se recoge con los mismos efectos. Así, consideramos que son relevantes los derechos recogidos a continuación y que engloban el derecho a la información, participación, petición, reunión, a la consulta popular y la iniciativa ciudadana, así como la audiencia pública, la intervención en plenos del Ayuntamiento y la posibilidad por parte de la ciudadanía de efectuar reclamaciones, quejas o sugerencias. Tabla nº 1. Derechos reconocidos en los Reglamentos de Participación Almer. Cád. Córd. Gran. Huelva Jaén Málaga Sevilla Dcho. Información * * * * * * * * Dcho. Participación * * * * * * Derecho de Petición * * * * * * Derecho de Reunión * * * Consulta Popular * * * * * * * * Iniciativa Ciudadana * * * * * * * Audiencia Pública * * * * * * * Intervención en Pleno del Ayuntamiento * * * * Comisión Sugerencias Quejas y Reclamaciones * * * * * Fomento Asociacionism. * * * * * * Presupuestos Participativos * * Fuente: Elaboración propia Tras el primer vistazo a la tabla podemos indicar que tan solo los reglamentos orgánicos de participación de Jaén y Málaga tienen mención 39 expresa y una regulación específica de los derechos mencionados y su ejercicio. Por tanto existe una garantía clara de desarrollo y exigencia por parte de la ciudadanía de tales derechos, que, aunque son fundamentales en el desarrollo democrático y recogidos por la normativa general, tienen un reconocimiento expreso por parte de sus ayuntamientos. Por otro lado se puede observar como aquellos reglamentos que han tenido una adaptación más reciente incorporan una mayor lista de derechos y elementos que fomentan una participación más efectiva por parte de la ciudadanía. En el caso concreto del Reglamento de Málaga y como único caso, se recogen esos derechos en el Título I, dedicado a los “derechos de los/as ciudadanos/as”. Hay p or tanto un punto de partida que favorece la comunicación con la sociedad desde el momento en que, de manera previa y fundamental a los procesos de participación, se desarrollan los derechos que son propios a quienes pueden estar vinculados/as al Reglamento. Con esta premisa se hace una enumeración de posibilidades de actuación ante la Administración Local que en mayor o menor medida van a estar desarrolladas, si bien en algunos de los reglamentos mencionados se hace una breve mención de quienes pueden ejercer los derechos y un marco de aplicación. En los de Málaga, Jaén y Córdoba se lleva a cabo una descripción de los procesos para su ejercicio y/o su garantía de aplicación por parte del Ayuntamiento. Otros se limitan a un mero reconocimiento de los mismos dentro del texto sin que exista un apartado específico que los recoja. Existe por tanto en estos Reglamentos Orgánicos de Participación Ciudadana una vocación de texto que articule las garantías legales para el 40 desarrollo de las vías de participación, con la mayor claridad y tomando los elementos principales que van a permitir conocer quiénes pueden ejercerlas, cómo e incluso, en algún caso, el lugar específico donde hacerlo. Insistimos en este punto haciendo referencia al artículo 3.2 del Reglamento de Málaga cuyo texto afirma que «el Ayuntamiento establecerá y regulará mediante el presente Reglamento los procedimientos y órganos adecuados para la efectiva participación de los/las vecinos/as en los asuntos de la vida pública local». Por tanto existe una clara vinculación de la normativa local al fin último de la misma que es procurar esa efectiva participación, previendo la posibilidad de ajustar los procedimientos y órganos a que ésta se pueda dar. Las referencias posteriores al fomento de la participación, del voluntariado, la creación de asociaciones y la defensa de sus derechos, contribuye además a la movilización de la sociedad civil en unas condiciones y con unas garantías que no se habían dado antes, facilitando un marco de diálogo con las entidades en pos de la calidad democrática en la política municipal. En el resto de reglamentos la exposición de las motivaciones y los objetivos son similares, prácticamente un calco dado que se basan en legislaciones marco superiores. En relación a los datos mostrados en la tabla nº 1 el fomento de la participación como tal se desarrolla en la mayoría de los reglamentos de participación andaluces, aunque no se haga de manera expresa ni haya en todos un reconocimiento del movimiento asociativo y ciudadano. Quizás la diferencia estriba en que, salvo los reglamentos de Huelva y Sevilla, el resto indica medidas concretas, no solo para su desarrollo, sino acciones que pretenden ser 47 parte de la población (García Canclini, 1995; Castel, 1997; Alonso, 1999). Según Aguilar, Gaviria y Laparra (1995), la exclusión social se diferencia de la precarización porque no está definida por el acceso precario, sino «por el noacceso» a los recursos, además con la característica de una cierta irreversibilidad a corto plazo y una cierta incapacidad de las personas afectadas para salir de su propia situación. Pone, según Raya (2004: 2), de manifiesto la “relación de desigualdad entre el sujeto y el resto de la sociedad, derivada de la carencia, o no acceso, a determinados derechos sociales, particularmente los relacionados con la protección de riesgos, que empujan a la persona a vivir al día o sobrevivir en los márgenes de la sociedad”. Por tanto, las referencias económicas como generadora de exclusión es algo que ya está superado por la doctrina para incorporar elementos tales como la falta de acceso a vivienda, problemas de acceso a la educación, la participación, la salud, junto a otros recursos que dignifican el status de ciudadanía. En este sentido, tal y como afirma Castel (1997: 447): “el término exclusión habría que manejarlo con infinitas precauciones”. En su «Panorama de lucha contra la exclusión social», Estivill (2003:19), destaca que: «la exclusión social puede ser entendida como una acumulación de procesos concluyentes con rupturas sucesivas que, arrancando del corazón de la economía, la política y la sociedad, van alejando e “interiorizando” a personas, grupos, comunidades y territorios con respecto a los centros de poder, los recursos y los valores dominantes.» 48 Visto así, podemos considerar que la exclusión posee una noción dinámica, que atraviesa al sujeto modificando y reorientando su conducta en función de su situación y, por tanto, genera una historia personal de sujeto excluido susceptible de variación, que lo hará moverse entre lo que determinados autores (Castel, 1992; Tezanos, 1998: 67) definen como zonas o posiciones sociales:  Zona de integración, caracterizada por: una seguridad en los ingresos, derivados del trabajo o de otras fuentes admitidas socialmente, como rentas personales o sistemas de protección social universal; la participación de los bienes sociales y culturales del entorno.  Zona de precariedad, caracterizada por la fragilidad de las relaciones sociales y laborales.  Zona de exclusión, en la que se produce una ausencia de trabajo formal y tendencia al aislamiento, pudiendo llegar a una profundización de la marginalidad, precipitando procesos de desafiliación y aumentando la distancia que les separa del resto de la sociedad. Dada esta descripción se ha procurado en la doctrina hacer distintas apreciaciones acerca de quiénes, o qué grupo es más vulnerable ante esa desigualdad social, y por tanto integra el mayor número de los ejes mencionados. Sin embargo, dependiendo del autor o autora habrá colectivos que se entienda como pertenecientes a la categoría de excluido, o en riesgo de exclusión, mientras que otros tienen más o menos acogida. De hecho, estamos en condiciones de proponer una comparativa entre distintas investigaciones, 49 para que se vea de manera gráfica la situación actual. Así, vista la situación general de la doctrina sobre esta cuestión podrá entenderse que las diferentes administraciones públicas, ya sea la Junta de Andalucía o los ayuntamientos, mantienen criterios completamente dispares al respecto, ya sea vinculando exclusión a términos económicos o a la diversidad social, sin entrar en otros elementos más vinculados a aspectos sociales. Según Tezanos (1998:74), son excluidos: Cuadro 1.- Colectivos de exclusión Fuente: Tezanos (1998) Criterio Colectivo Situaciones límites de carencias  Sin techo  Mendigos Problemas de inserción social  Alcohólicos y drogadictos  Inmigrantes  Miembros de minorías étnicas y raciales  Delincuentes Sin empleo  Parados de larga duración  Trabajadores con sueldo insuficiente  Jubilados con bajos ingresos  Jóvenes que no han logrado su primer empleo  Madres solteras sin empleo  Los que tienen trabajos precarios e inestables Handicaps personales  Minusválidos  Enfermos crónicos  Refugiados políticos 50 Raya (2007:161), por su parte, establece una comparativa a través de diversas fuentes con los ámbitos vitales del concepto de exclusión social: Cuadro 2.- Comparativa de fuentes sobre exclusión Laparra1 Navarra2 Observatorio3 Madrid4 Barcelona5 Subirats6 Empleo x x x x x x Situación económ. x x x x x x Vivienda x x x x x x Educación x x x x x x Salud x x x x x Integrac. social y familiar x x x Participación Otros Acompañamiento Ocio Fuente: Raya (2007) Ante todos estos estudios y referencias vemos como existe un esfuerzo por parte de las administraciones de tratar de delimitar, a efectos estadísticos y de planificación, qué tipo de personas estarían en situación de considerarse en situación o riesgo de exclusión social, ya que esta delimitación puede facilitar las estrategias de implantación de políticas sociales. A modo de ejemplo la legislación vigente en la Comunidad Autónoma Andaluza, declara en su Decreto 85/2003, de 1 de abril, por el que se establecen los Programas para la Inserción Laboral de la Junta de Andalucía, establece en su artículo 3.1 y 2 quienes son considerados colectivos de atención preferente: a) Jóvenes menores de 30 años. 1 LAPARRA, M. (1999): El espacio social de la Exclusión. El caso de Navarra. Tesis Doctoral 2 Informe de la Diputación Foral de Navarra. 2002 3 Informe del Observatorio de la Exclusión. 2002. 4 Informe de Servicios Sociales de la Comunidad de Madrid. 2003 5 Informe de la Diputació de Barcelona. 2003 6 SUBIRATS, J.: (dir) Pobreza y exclusión social, un análisis de la realidad española y europea. Colección de Estudios Sociales, nº 16. Fundación La Caixa. 2004. 51 b) Mujeres c) Personas paradas de muy larga duración, es decir, aquellos demandantes que superen un periodo de antigüedad en la demanda de empleo de veinticuatro meses. d) Personas demandantes de empleo mayores de cuarenta y cinco años. e) Personas con discapacidad. f) Minorías étnicas. g) Inmigrantes con dificultades de acceso al mercado de trabajo. h) Personas demandantes de empleo en riesgo de exclusión. Será entonces el propio artículo 3 en su tercer punto el que directamente nos defina quienes son los incluidos en la categoría h) ya mencionada: a) Personas perceptoras del programa de solidaridad. b) Jóvenes menores de treinta años, procedentes de instituciones de protección al menor. c) Mujeres víctimas de violencia doméstica. d) Personas con problemas de drogadicción o alcoholismo que se encuentren en procesos de rehabilitación o reinserción social. e) Personas internas en centros penitenciarios cuya situación penitenciaria les permita acceder a un empleo, así como personas ex reclusas o que se encuentren en situación de libertad condicional. Por tanto, si bien queda delimitado quienes habrán de considerarse personas en riesgo de exclusión, no es menos cierto que, dada la movilidad de la 52 que hablábamos, ese dinamismo inherente a la conducta del individuo que le permite salir de esa situación o integrarse en ella, hace muy difícil identificar, desde un punto de vista científico, quienes son colectivos en riesgo de exclusión. De cualquier manera, y como se puede apreciar por las diversas definiciones que de esta situación se han aportado, existe un componente a tener en cuenta y es el de la concentración espacial que tiende a ser aglutinador de personas que pertenecen a este colectivo. Así, existen zonas geográficas en las que coinciden casos de excluidos con mayor incidencia, y en las que deberían darse lugar planes estructurados de intervención social. Son zonas consideradas de Especial Problemática Social o Zonas con Necesidades de Transformación Social. Las características principales de estas zonas parten de aspectos estructurales y personales, pudiendo destacarse: problemas de vivienda y/o núcleos de viviendas sociales; el deterioro urbanístico con déficit de infraestructuras; equipamientos y servicios públicos; inseguridad ciudadana; déficit educativo e instructivo básico; elevado índice de paro; graves carencias formativas y profesionales; deficiencias higiénico-sanitarias; rupturas y carencias en el ámbito familiar; desintegración social. La mayor parte de estas características tienen que ver con las revisiones de diversos planes estructurales por parte de las administraciones. En cualquier caso no nos dan una idea exacta acerca del número de personas con mayor vulnerabilidad de cara a poder llevar a cabo un acercamiento exacto a sus necesidades. Consultadas diversas administraciones a nivel local, regional y estatal acerca de las estadísticas existentes sobre este colectivo nos respondieron que no existían cifras oficiales, dada la dificultad de obtener estos datos. La Consejería de Igualdad, Salud y Políticas Sociales, así como el Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad nos remitió en este 53 punto a los Informes de la Fundación FOESSA, a los de Acción contra el Hambre y otras entidades sociales. Estos organismos nos han confirmado que no existe ningún estudio detallado que tenga en cuenta estas variables, si bien, en cualquier caso, los que se han manejado en algún momento eran relativos al umbral de pobreza, y no a situaciones sociales específicas 7 . Por este motivo, las variables que se han utilizado para identificar son las legislativas y geográficas, con mayor referencia a personas que atraviesan situaciones socioeconómicas complejas y que las sitúan en un nivel de acceso a la información muy bajo. De hecho, vamos a centrarnos en aquellas personas en las que se produce el mencionado no-acceso, lo que los autores han llamado no-ciudadanía, y cuyas consecuencias se perciben inmediatamente. Sirva de ejemplo, que en las encuestas sobre participación política, y ponemos de ejemplo CIRES 8 , destacan como las personas en riesgo de exclusión tienen a verse a sí mismas más alienadas políticamente, es decir, con escasa capacidad de influencia en las decisiones políticas. Por otro lado, según Estivill (2003:51), el avance en la regulación de políticas y programas sociales para combatir la exclusión social contrasta con la insuficiencia de los sistemas conceptuales y analíticos en torno al problema. Es por esto que observamos una mayor trascendencia de la cuestión en relación al proceso comunicativo puesto que si, por un lado, se desconoce el número de personas que integran ese colectivo, dónde localizarlas, quiénes lo conforman, y por otro, se desconoce la especial problemática que conllevan, los déficits, las competencias, o los medios a los que pueden acceder, 7 Información proporcionada por Francisco Lorenzo, coordinador general del Informe sobre exclusión y desarrollo social en España. 8 Informe CIRES (Centro de Investigaciones sobre Realidad Social). 54 es muy difícil, si no llevar a cabo una comunicación con ellas, sí hacerlo de manera óptima, o de un modo que pueda generar una cierta respuesta. La exclusión social genera una serie de consecuencias derivadas de distintos factores pero que parten de ese sentimiento de invisibilidad, de abandono por parte de la sociedad y de una carencia de expectativas sobre la posibilidad de “no rmalizarse” o ser tenidos en cuenta. A nivel psicológico, apunta M agallares (2011:1) “son muchas las consecuencias que produce la exclu sión social ya que se han documentado efectos cognitivos (inteligencia y autoregulación), emocionales (autoestima, el sentido de pertenencia, la percepción de sentido y aplanamiento emocional), comportamentales (agresividad, hostilidad, comportamiento prosocial, conducta para aumentar la red social y la conducta irracional) y físicos (dolor y ritmo cardiaco)”. Por tanto las consecuencias como podemos observar son importantes, pasando desde el desarrollo intelectual a la baja autoestima y el desarraigo con conductas agresivas y antisociales por el sentimiento de rechazo. Estos elementos generan dificultades de cara al desarrollo de estrategias para la inclusión si no van acompañadas de un acercamiento a esa realidad por parte de la Administración. Pero también se producen diferencias a otros niveles y que no han sido documentadas por las instituciones públicas, y que son conocidas a través de informes emitidos por las entidades sociales del tercer sector y por otras instituciones privadas preocupadas por el desarrollo social. A continuación exponemos varios análisis realizados para la Federación SURGE (Servicio Unificado de Renovación y Generación de Empleo) con 55 presencia en la Comunidad Autónoma Andaluza y subvencionada por la Consejería de Igualdad, Salud y Políticas Sociales de la Junta de Andalucía que, a través del conocimiento de las zonas en que desarrollan su intervención con población en riesgo de exclusión, pueden implementar mejores estrategias de acción. En este caso presentamos algunas estadísticas, del año 2013, aportadas en base a encuestas realizadas e informes estudiados de la zona de Cruz VerdeLagunillas (Málaga), pero extrapolables a otras Zonas con Necesidades de Transformación Social de la región. Estos estudios nos dicen que en estos espacios la población presenta un nivel educativo como el que se indica en el gráfico nº 1: Gráfico nº 1.- Nivel de Estudios Fuente: La realidad social de la barriada Cruz Verde-Lagunillas. INCIDE 9 Como podrá observarse el 65,69% de la población no ha alcanzado la educación secundaria, con lo que se dificulta además poder acceder a una 9 La realidad social de la barriada Cruz Verde-Lagunillas: un espacio para la intervención. INCIDE. 2013 14,91% 5,75% 27,02% 18,01% 30,43% 0,62% 0,62% 1,09% 0,62% 0,16% 0,78% Nivel de Estudio Sin estudios Estudios primarios sin finalizar Estudios primarios Certificado de Escolaridad EGB/ESO FPI FPII Grado Medio Grado Superior BUP 56 formación profesional cualificada. No llega al 3% el número de personas que han finalizado estudios profesionales, y según el informe de referencia, estos datos son aún más marcados para los menores de 34 años y aún más pronunciados en los menores de 25. Tal y como indica el informe “los individuos más jóvenes han abandonado los estudios de forma aún más prematura que en generaciones anterior es. […] Retrata una deficiencia del sistema educativo, del sistema familiar más inmediato y de la carencia del valor de la educación y la form ació n en el bagaje personal”. Desde el punto de vista social podemos aportar también un par de elementos que nos pueden hacer comprender la situación de estas personas. Por un lado la tasa de ocupación que sería, en estos espacios, la que se muestra en el gráfico nº 2: Gráfico nº 2.- Tasa de Ocupación Fuente: La realidad social de la barriada Cruz Verde-Lagunillas. INCIDE 8,60% 81,24% 10,16% Tasa de Ocupación Ocupados Desempleados No activos 63 Capítulo 3.- Relaciones Públicas y Comunicación Institucional 3.1.- Relaciones Públicas Institucionales. La Administración española por su vinculación directa con la ciudadanía ha de generar actos que la afecten o involucren. Por ello parte de su trabajo es desarrollar unas relaciones públicas adecuadas que le permitan conocer las particularidades de la vecindad “administrada” que depende de sus decisiones y actuaciones. Pero para empezar deberíamos conocer qué son las relaciones públicas y cómo se configuran con la finalidad de poder avanzar hacia un conocimiento sobre su desarrollo. Grunig y Hunt (2000), afirmaban que las relaciones públicas son una ciencia social aplicada, que Pulido (2005:425) situaba, tomando las palabras de la profesora María Teresa Otero, como «una actividad de carácter interdisciplinar, que se nutre de procedimientos y conceptos de otras disciplinas (sociolog ía, psicolog ía, lingüística, publicidad, periodismo…) y desde luego integrada en las ciencias sociales en general y en la ciencia de la comunicación en particular.». Xifra (2003:97), indicaba que «la noción de ciencia es perfectamente aplicable a las relaciones públicas, sin que el problema de su mayor o menor capacidad de predicción sea un obstáculo que descalifique 64 a las relaciones públicas y a otras ciencias sociales como ciencias, sino simplemente una limitación actual de las mismas. Lo que está claro es que la aproxim ació n al estudio de las relaciones públicas ha de ser científico… ». Por tanto partiendo de que las relaciones públicas pueden tener carácter de ciencia social, conocer su importancia es básico para cualquier institución pública o privada en cuanto al cumplimiento de sus objetivos, no en vano Pimlott (1951) afirmaba que las relaciones públicas son uno de los métodos por los cuales la sociedad se ajusta a las circunstancias cambiantes y soluciona los choques entre actitudes, ideas, instituciones y personalidades en conflicto. Para Grunig y Hunt (2000:52) las Relaciones Públicas son «la dirección y gestión de la comunicación entre una organización y sus públicos». Si esa gestión es importante en cualquier organización en el ámbito de lo público es donde más relevancia ha de dársele puesto que cualquier Administración ha de atender los intereses de la ciudadanía como principal objetivo y por tanto ha de conocerla. Los mismos autores afirmaban que «en una comunidad plural hay más públicos. En consecuencia, hay más conflictos y una mayor diversidad de opiniones. Por lo tanto, en una comunidad plural, una organización encontrará dificultades para complacer a todos los públicos. Puede comunicarse con todos ellos, pero no esperar que estén todos de acuerdo. De igual modo, en una comunidad plural la participación de la misma en los proyectos no complacerá a todos los públicos.» En este sentido Noguero (1995:191) indica que «las relaciones públicas suponían en el pasado, y suponen en el presente, un esfuerzo deliberado, planeado y sostenido para establecer y mantener la compresión mutua entre las administraciones locales y sus públicos.» 65 Aunque las relaciones públicas han existido siempre en las administraciones de nuestro país como parte de su gestión, Almansa (2008:3) sitúa el origen de las mismas en ese espacio, «a partir de 1956, año en que el que se producen importantes cambio en el país, que perseguían la incorporación de técnicas modernas de racionalización del trabajo y resolver los problemas de comunicación social. Refiriéndonos a la administración local, incluso antes de la reforma mencionada, encontramos el testimonio de Bermejo y Gironés (Noguero, 1995: 185), que dice: “...el sencillo vecindario que acude a la Casa Consistorial no es, en modo alguno, un ejército enemigo, del que hubieran de defenderse los funcionarios encasillados en sus ciudades. Ellos están allí para el servicio del derecho y, en él, al municipio y al pueblo”.» No en vano, tal y como señala la profesora Almansa (2008:3) la base está en «la Ley de Régimen Local, de principios de los años 50, y los Regímenes Especiales de Madrid y Barcelona, de principios de los 60, leyes que han ido evolucionando, evidentemente, a lo largo de los años, con la implementación de la democracia, con el surgimiento del estado de las autonomías, entre otros muchos cambios.» Hemos indicado en el capítulo anterior y en el anexo II la legislación aplicable que ha servido de fomento de la participación ciudadana, ya que, las instituciones públicas son conscientes de que la democracia ha de construirse desde la intervención por parte de la sociedad en la configuración política, colaborando en el diseño de las estrategias y de la normativa que habrán de regular la convivencia. Por tanto hay un objetivo principal en cualquier democracia, fomentar la participación de la ciudadanía en los asuntos públicos, para lo cual las administraciones deberán conocer a los diversos 66 públicos y, a partir de ahí, diseñar las vías más adecuadas atendiendo a sus particularidades. Sin embargo, Pulido (2005:427) afirma que «de manera tradicional desde su nacimiento, las instituciones públicas españolas, parecen obviar la necesidad de controlar los mensajes que, consciente o inconscientemente transmiten a sus diferentes públicos. Más aún, las instituciones públicas parecen no ser capaces de apreciar la existencia de esos públicos ni de percatarse de la necesidad de identificarlos». Ante esta problemática surge una importante separación entre la realidad en constante movimiento de la ciudadanía y el funcionamiento de las administraciones que genera, sobre todo en aquellos públicos cuyas necesidades varían en atención a las mismas causas que originan su exclusión social. Y es que conocer a los públicos, identificarlos y saber cuál es su problemática es fundamental para todas las organizaciones por ello, desde su inicio, una de las cuestiones básicas en las relaciones públicas es tener una definición de qué son los públicos, que si bien tiene una base en la propuesta que planteó el filósofo Dewey y recogida por Grunig (2000), mediante la cual público sería aquel grupo de personas que se enfrenta a un problema similar, reconoce que el problema existe y se organiza para hacer algo respecto al problema, será el propio Grunig quien aclare que la clave de estos grupos está en la definición de un problema de relaciones públicas, de las consecuencias que una organización y sus públicos tienen el uno sobre el otro. O sea que cuando las actuaciones de las organizaciones y en este caso las administraciones tienen consecuencias sobre personas externas a la propia institución, se generan relaciones basadas en las dichas consecuencias. A partir de ahí, quienes reconocen esas consecuencias se convierten en público de 67 la organización. Por ello, usando la definición de Dewey, Grunig (2000), identifica cuatro tipos de públicos, diferenciando entre:  El no-público, que no se ajusta a ninguna de las condiciones expuestas por Dewey y sobre el cual la organización no tendrá consecuencias.  El público latente: que es aquel grupo de personas que se enfrentan a un problema similar originado por las consecuencias de la organización pero que no detectan el problema.  El público informado: que es aquel que reconoce el problema.  El público activo: aquel que se organiza para discutir y hacer algo en relación a las consecuencias de los actos de la organización. No se puede tampoco dejar de tener en cuenta la Teoría Situacional de Grunig, a través de la cual el nivel de involucración de la persona, tiene que ver con el grado en que ésta percibe que está relacionada con respecto a una situación o asunto, de modo que cuanto más relacionada se sienta, mayor será la probabilidad de que comunique al respecto. Grunig consideraba que esto, no sólo permite predecir si comunicará o no, sino cómo lo hará, ya que si se siente muy involucrada procederá a buscar más información de forma activa y estará más predispuesta a recibirla y a recordarla. En este sentido, consideraba Grunig que debía irse más allá de la simple presentación de la información y que para que el proceso de recepción sea óptimo debe mostrarse a los individuos la forma en que pueden eliminar las restricciones que obstaculizan, de modo que puedan pasar a la acción con respecto a un tema. De este modo demuestran que si bien el reconocimiento de un problema puede provocar algún tipo de 68 involucración, éste no implica el reconocimiento y/o la desaparición de la restricción. Por ello tanto las relaciones entre la Junta de Andalucía, los ayuntamientos andaluces y sus públicos, hemos de entender que éstos pueden entrar en cualquiera de las tres de las categorías de público expuestas ya que, como administrados, sí que existe una relación directa que determina unas consecuencias. Y dentro de estos públicos cualquiera de ellas puede darse en alguno de los espacios en los que las actuaciones de las instituciones públicas generan dichas consecuencias. Por ello, dentro del ámbito de lo social, estas organizaciones pueden llevar a cabo una intervención que afecte a todos los públicos por igual pero éstos sean latentes, como sucede con buena parte de las personas en situación de riesgo de exclusión social, cuya capacidad de detección el problema y actuación contra él se limita a su propia realidad y en pocas o ninguna ocasión se rebelan. Sin embargo existe otra parte mucho menor que sí reacciona y se organiza como grupo o a través de las entidades sociales convirtiéndose por tanto en público activo. Ante esta diferenciación la propia labor de relaciones públicas que lleve a cabo debería aplicar distintas estrategias de acercamiento y respuesta. Porque de ese modo podrán, recogiendo algunas ideas de Pulido (2005) e incorporando otras: a) Adaptar sus mensajes a las necesidades y dificultades de cada sector de público. b) Conocer la vía o el método mejor para llegar a ellos. c) Planificar la estrategia de acercamiento más adecuada. 69 d) Cumplir con los objetivos que se hayan planteado. e) Facilitar la participación de la ciudadanía en el desarrollo social Pulido (2005:432), retomando a Evan y Esman (Grunig, 2000:230) nos aclara que es fundamental una adecuada clasificación de los públicos para la administración debido a que es una herramienta que permita establecer una correcta comunicación con su entorno, generando para ello unos vínculos con sus públicos, los cuales serían: a) Vínculos posibilitadores: la administración establece un marco legal aportando autoridad y control de recursos para su existencia. b) Vínculos funcionales: entre los que estarían los inputs (relaciones con sus empleados, sindicatos y proveedores), y los outputs (relaciones con otras administraciones públicas y privadas) c) Vínculos normativos: son aquellas relaciones establecidas por las administraciones con otras organizaciones que se enfrentan a problemas similares o con valores comunes. d) Vínculo s difusos: son aquellos que “se establecen, pero de forma inconsciente e incontrolada en la Junta de Andalucía con la opinión pública, los votantes y admin istrados”, es decir los individuos externos a ella. Por tanto la existencia de vínculos difusos con los públicos que la Junta de Andalucía (y que la misma autora referenciada considera que se da igualmente en el resto de administraciones ya sea a nivel estatal, regional o 70 local) tiene con sus administrados genera la incorrecta identificación de los públicos, según los motivos expuestos, lo cual condiciona de manera importante cómo se desarrolle la comunicación con ellos y por tanto pueda genera desigualdades notables. Ello lleva a evidentes carencias en las relaciones públicas que vinculan a las administraciones con buena parte de la ciudadanía, si bien es más evidente entre los colectivos en riesgo de exclusión social. Como hemos visto a lo largo de este capítulo, la necesidad de llevar a cabo una adecuada labor de relaciones públicas y de conocer la problemática de esas personas para adoptar las estrategias óptimas que permitan su inclusión y su participación en los espacios públicos, genera una serie de vínculos necesarios que implican a toda una serie de actores intermedios. En este contexto surgen acciones en las que las instituciones públicas tienen una gran dependencia de las entidades sociales de cara a hacer de intermediarios con estos públicos, cuya capacidad de comunicación directa y de conocimiento de los canales adecuados hacen que sus mensajes se adapten mejor a dichos públicos. Quizás para entenderlo, recogemos la diferenciación que Grunig (2000) estableció sobre las características de las diferentes organizaciones según los modelos de relaciones públicas que adoptan, 71 Tabla nº 2: Características de las Organizaciones y modelos de RRPP. Organizaciones Asimétricas Organizaciones Simétricas Orientación interna: sus miembros observan el entorno, pero no cómo son percibidos La comunicación conduce al entendimiento. Su finalidad es facilitar la comprensión entre gentes y sistemas Sistema cerrado: la información fluye hacia el exterior y no dentro Igualdad: Los individuos han de tratarse como iguales Eficiencia: la eficacia y el control de los costes son más importantes que la innovación Autonomía: aumenta la satisfacción laboral, la cooperación y la innovación Elitismo: los líderes se creen más enterados que el público Innovación: prioridad a las nuevas ideas y flexibilidad Conservadurismo: no desean cambios Descentralización: dirección y gestión colectiva, autonomía Tradicionalismo: cultura corporativa fija. Estabilidad Responsabilidad: conciencia de las consecuencias de las acciones Poder centralizado: autoridad en pocas manos. Gestión autocrática Resolución de conflictos: negociación, compromiso en vez de fuerza Liberalismo de grupos de interés. Defensa de los ciudadanos frente a irresponsabilidades gubernamentales o corporativas Fuente: Grunig (2000) según cuadro de Pulido (2005) Tal y como afirma Pulido (2005: 438), la organización constituida por la Junta de Andalucía se asemeja de forma preocupante a las características expuestas de las organizaciones asimétricas, ya que existe una orientación interna en la que sus miembros observan el entorno, “pero no cómo son percibidos, la información fluye hacia el exterior y no hacia dentro, no predomina la innovación frente al control de los costes, los líderes no consideran importante 72 de informar a los públicos (o no son conscientes de que los tienen), predomina el conservadurismo frente al deseo de cambio y el tradicionalismo, la estabilidad y la gestión autocrática frente al constante dinamismo”. Esto ig ualmente puede trasladarse a la mayor parte de las instituciones públicas españolas, si bien, en el caso de los ayuntamientos, aunque el funcionamiento general de las corporaciones locales tiene el mismo comportamiento, es cierto que algunas áreas de trabajo, sobre todo aquellas más vinculadas a la participación ciudadana y a los derechos sociales, tienen más capacidad de innovación y de autonomía, dos de las características de las organizaciones simétricas. Las entidades no lucrativas y el tercer sector en general, por su parte son enteramente simétricas, con una gran capacidad de actuación, de adaptación y autonomía, y un alto índice de responsabilidad hacia sus fines que favorece la defensa de los intereses que les son propios o de los grupos o bienes con los que intervienen. Ante esta capacidad, las instituciones públicas aceptan llevar a cabo una labor de comunicación con las y los administrados de manera intermediada en aquellos espacios y con aquellos públicos a los que les resulta más difícil llegar. En cualquier caso existe una base común que favorece las acciones conjuntas. 3.2.- La Buena Administración Tal y como hemos mencionado anteriormente la legislación española ha venido regulando desde la segunda mitad del pasado, con el fin de “re solver los problemas de comunicación social”, cómo se deben gestionar las relaciones públicas por parte de las Administraciones con una normativa de carácter 79  Reuniones y/o talleres a iniciativa de organizaciones y plataformas ciudadanas. Invitamos a las organizaciones sociales a realizar un proceso interno de reflexión acerca del contenido y alcance de la Ley. Desde esta Dirección, siempre que sea posible, se prestará apoyo para la realización de talleres o acciones informativas.(se adjuntan convocatorias en Anexo X)  Recepción de Informes/Ponencias a la Ley. Aquellas entidades que quieran participar en el proceso de elaboración de la Ley, tendrán la posibilidad de remitir un informe, que a modo de ponencia, recoja los aspectos y contenidos a tener en cuenta en el proceso de elaboración de la Ley.  Cuestionario. Las personas a título individual, así como los grupos y entidades ciudadanas que así lo deseen, podrán realizar aportaciones a la Ley de Participación a través de un cuestionario.  Documentos de Consulta del Proceso de Elaboración de Ley.  Presentación del proceso.» Por tanto, a través de este proceso, que concluyó en 2014 con la aprobación del Anteproyecto, la Junta de Andalucía adoptó la estrategia de construir con el resto de la ciudadanía las normas que debían regir la labor de las instituciones públicas en nuestra comunidad, incluyendo a las corporaciones locales, y que, como hemos observado, ha de estar atenta a que la información y las comunicaciones dirigidas a los colectivos más vulnerables se desarrollen de forma que sea comprensible, por un lado, y que permita una comunicación bidireccional a través de la participación de estos. Así se genera una labor de inclusión mediante los procesos comunicativos que favorecen el cambio social. Hay entonces un reconocimiento de la problemática y una vía de resolución de la 80 misma a través de la participación de toda la sociedad. Sin embargo, y a pesar del gran avance que supone esta labor de relaciones públicas generada por la Junta de Andalucía, la convocatoria de elecciones y posterior cambio de gobierno de la comunidad en 2015 ha paralizado la aprobación del Proyecto y posterior Ley de Participación Ciudadana de Andalucía. 2.- Por su parte los ayuntamientos de las capitales de provincia andaluces han adoptado una estrategia distinta, cuya consecuencia más inmediata es la de generar un mayor espacio a las entidades sociales que serán las que deban transmitir las problemáticas de estos colectivos específicos y, a su vez, hacer llegar a las personas con las que intervienen los mensajes corporativos. Si revisamos los artículos expuestos de los diferentes reglamentos orgánicos de participación ciudadana de las capitales de provincia andaluzas, veremos cómo principalmente se gestiona dicha participación a través de las entidades sociales, a las cuales se les dota de recursos económicos, formativos y estructurales para permitir que entren dentro de los órganos estables de los ayuntamientos, o generen, mediante las subvenciones con que se les dota, procesos participativos que incluyan a sus usuarios/as o beneficiarios/as. La estructura de las corporaciones locales, a pesar de estar abierta a toda la ciudadanía, suele estar diseñada, dada la burocracia y los procesos de entrada, para que las entidades con mayor conocimiento o que han sido invitadas expresamente, participen, dejando fuera a buena parte de la sociedad. En cualquier caso las entidades sociales, como se podrá ver a raíz de los resultados expuestos en el siguiente capítulo y que se derivan de las encuestas realizadas a diversas organizaciones, han asumido el papel de mediadores entre la administración local y aquellos 81 colectivos más vulnerables. Por este motivo los ayuntamientos suelen llevar a cabo una labor de comunicación directa con la sociedad civil a la espera de que sean las asociaciones quienes adapten sus mensajes a las personas en riesgo de exclusión social, y que, a su vez, les transmitan las demandas que se formulen. Después de haber desarrollado durante ocho meses una investigación para la VII Beca “Málaga Participa”, del Ayuntamiento de Málaga, que actualmente está pendiente de publicación, pude extraer algunas conclusiones importantes sobre cómo se está gestionando la participación a través de las áreas y órganos de la corporación, entre las cuales estarían: «Los cambios sociales, la actual situación económica y la mayor preocupación por la política, está permitiendo que exista una mayor movilización ciudadana y una mayor implicación en los asuntos de la localidad. Esto conlleva que existe una mayor demanda de participación en la deliberación y decisión acerca de la política municipal. Esta mayor demanda de participación no se corresponde, en muchos casos, con los mecanismos y procesos previstos normativamente, por lo que se requiere la apertura de nuevas vías de participación, una nueva organización territorial o de los órganos de participación en los distritos y barriadas. Existen, además, determinados colectivos cuya cultura de participación o sus propias circunstancias sociales y/o económicas les aboca a una situación de exclusión social. El desarrollo actual de políticas sociales y de bienestar no se ajusta a la problemática concreta de estas personas, quedando fuera de la 82 participación en los procesos de empoderamiento ciudadano. Por este motivo parte de la ciudadanía malagueña no se siente parte de lo público y no lleva a cabo ninguna o casi ninguna acción que permita su desarrollo social o el de su entorno.[…] Las acciones (del Ayuntamiento) han de contribuir a los procesos de deliberación y decisión, no ser meramente informativas, ya que, en este caso, no se lleva a cabo un desarrollo pleno de la participación desde el punto en que la ciudadanía, ya sea a través de las organizaciones o de manera individual, es una agente pasivo de la política municipal y se consideraría “administrada” en vez de sujeto activo del avance.» Esta situación es muy cercana en la mayoría de los Ayuntamientos andaluces estudiados para esta tesis, y buena parte de dicha problemática es la gestión de las relaciones públicas por parte de estas corporaciones y el trabajo que se realiza desde esas instituciones por controlar los mensajes y las comunicaciones, elaborando un sistema que es mayoritariamente informativo y no bidireccional. De este modo la participación de las entidades y la ciudadanía se limita muchas veces a conocer los actos de la corporación y no tanto a proponer o resolver sobre cuestiones municipales. El posterior análisis de las encuestas realizadas a las entidades que tienen presencia en esos ayuntamientos así lo confirma. 83 3.3.- La comunicación social desde las administraciones regional y local en Andalucía. La comunicación desde el aspecto social ha sido definida por Smith (1995:33) como un «proceso a través del cual un conjunto de significados que han tomado cuerpo en un mensaje es trasladado a una o varias personas de tal manera que el significado percibido sea equivalente a lo que los iniciadores del mensaje intentaron». Pero ello no implica únicamente que haya que atender al simple traslado de información, sino que la finalidad, tal y como considera Berlo (1960), de la comunicación es ser un agente que afecta. Más aún si hablamos de un colectivo de las características que poseen las personas en riesgo de exclusión social debido a que, para ellas, la información es un elemento integrador, es una herramienta que permite participar socialmente y mantener la dignidad de la ciudadanía. La idea fundamental que ha de trascender a la comunicación desde la perspectiva social es la expuesta por Kreps (1990:11) «la gente coordina actividades unos con otros para alcanzar sus objetivos, y en último término la supervivencia y la prosperidad es la principal actividad de la organización, que está basada en la cooperación. La cooperación no siempre se logra fácilmente. Hay que persuadir a la gente para que coopere, y la comunicación es una herramienta que ayuda a obtenerla. A través de la comunicación, la gente recoge información de otros y se la proporciona a otros. La información puede determinar el que la gente coopere». Joseph Pulitzer 11 afirmó en relación a la comunicación: «Ponédselo delante: brevemente, para que lo lean; claramente, para que puedan apreciarlo; vívidamente, para que lo recuerden, y por encima de todo, con precisión, para 11 Citado por BLACK (2004:52). 84 que puedan guiarse con su luz». Por este motivo analizamos aquí el modo en que la Administración se relaciona con un público concreto, y cuyas necesidades pueden o no ser conocidas, pero que exige una actuación dentro de un concepto de Estado que no puede permanecer ajeno a su realidad. Para que se produzca la comunicación necesaria, para que las instituciones logren llegar a ese público, o, tal y como expresaba Bernays (1955), tenga éxito, han de darse los siguientes factores:  un análisis previo de la identidad y motivación del emisor;  investigar la relación existente entre el emisor y el receptor;  capacidad de identificar a los receptores prioritarios;  conocimiento de la composición y necesidades de la audiencia objetivo;  conocimiento de los procesos de comunicación y de cómo pueden modificar las actitudes;  creación de mensajes que atraigan a la audiencia;  identificación de los canales de comunicación adecuados. Siguiendo el Informe FOESSA 12 (1966) «no basta con poseer la más extensa “fotografía” de la realidad en que actuamos. Es necesario profundizar en la dinámica misma de esa realidad y en sus causas y efectos sociales y psicosociales más radicales». En esta investigación estamos presentando una parte de la sociedad que no posee las mismas oportunidades, redes, ni canales que puedan darse en otros espacios o con la mayor parte de la ciudadanía. Para ello habrá que tener en cuenta muchos de los factores presentados y añadir 12 I Informe Sociológico sobre la realidad social de España. Fundación FOESSA. 1966. 85 aquellos que nos permitan componer esa fotografía con el mayor reflejo de la realidad. Según la encuesta del CIS de marzo de 2007, al respecto, las principales críticas del público en general a la hora de acceder a los servicios administrativos eran: Tabla nº 3: Críticas de las personas usuarias de los servicios administrativos Falta de contestación o lentitud en resolver los trámites 65% Excesiva burocracia, papeleo, excesos de requisitos 62% Colas y tardanzas 31% Falta de amabilidad o interés de los funcionarios 29% Lenguaje poco claro 24% Malos horarios 12% Dificultad para saber el organismo competente 11% Falta de conocimiento de los Funcionarios 10% Fuente: CIS. Marzo 2007 Como podemos observar buena parte de las críticas que se elevan desde la ciudadanía a la administración tienen que ver con aspectos vinculados a la comunicación sobre los procesos o directamente relacionadas con la labor de Relaciones Públicas de la Administración. Y todos ellos además afectan, de manera importante, a los procesos administrativos y de participación, por lo que la solución a estos problemas va a favorecer la mejora de las relaciones públicas entre administraciones y sociedad. 86 La comunicación en éste ámbito no es sólo una forma de transmisión de información sino una vía de cohesión y por tanto, a medio o largo plazo, una herramienta para el cambio social. De este modo, en cuanto a que se produce una afectación, una vinculación que parte del desarrollo de unas políticas de integración, esta comunicación debe producirse de manera adecuada para lograr los fines propuestos. La función comunicativa puede concebirse como un instrumento de gestión estratégica de las organizaciones, orientado a favorecer que sus integrantes contribuyan a la consolidación de una imagen o unos objetivos inici almente propuestos, “se conseguiría así una sinergia, cristalizada en forma de energía compartida y de sentido único, que rompería inercias repetitivas, facilitando la flexibilidad de los modos de conducta y de pensamiento del capital humano, de tal forma que estarían plenamente integrados con los objetivos y valores organizacionales, es decir, inmersos en una dimensión plenamente estratégica” (Ciamberlani, 1999:20) La importancia de la comunicación en la sociedad actual es fundamental ya que es un elemento de transmisión de información, signos y símbolos de forma que, como indica DeFleur (1993:7) «no es una exageración decir que la com unicación es el corazón de la existencia hu mana… Desde la segu nda mit ad del siglo XX estamos inmersos en lo que puede llamarse la Sociedad de la Información, en la que pasamos más tiempo y energía manipulando símbolos que fabricando cosas». Y sobre todo en el ámbito de las ciencias sociales hay un creciente interés por la comunicación como disciplina, generando una gran preocupación teórica, acompañada del crecimiento de la práctica profesional 87 comunicativa, tal y como Almansa y Castillo (2005) nos han expuesto en sus estudios vinculados al ámbito organizacional. Según Lucas (1997), en nuestra sociedad actual hemos vivido una gran expansión de la comunicación que pasa de ser algo personal a otra forma donde predominan los aspectos mediados o colectivos, para lo cual nos establece una clasificación del proceso de modernización social que pasa por tres tendencias: Tabla nº 4: Tipos de tendencias según la sociedad Sociedad tradicional Sociedad industrial Sociedad de la información Organización Ámbito Forma Local Familiar Nacional Fábrica / Empresa Internacional Organización Comunicación Tipo En la Tarea Personal Poca Mediada / Colectiva Descendente Global Total Participación Gobierno Tipología Autocrático Afectiva Consultivo Burocrático Democrático Desrregulada Fuente: Lucas (1997:31) Los cambios sucedidos en los últimos años, el avance en las comunicaciones, el uso de las nuevas tecnologías de la comunicación, han incrementado formas novedosas de participación que permiten un mayor desarrollo democrático y una nueva construcción de la ciudadanía, en cuanto a que su reconocimiento ha facilitado el cambio legislativo que hemos señalado en capítulos anteriores. Estos cambios incluso han afectado de manera significativa a cómo debe la administración construir sus mensajes para lograr el objetivo de favorecer la construcción democrática. Sin embargo ha sido a raíz 88 de la actual crisis económica y de los movimiento sociales que están marcando la política a todos los niveles los que han generado una preocupación sobre cómo se relaciona la administración estatal, regional o local con sus públicos, además de cómo ha de transmitir sus mensajes y recibir a su vez la respuesta de éstos. Por tanto estamos viviendo ese proceso de construcción de un nuevo impulso de la comunicación a nivel institucional y un mayor desarrollo de las relaciones públicas a nivel de las administraciones. Pero también hemos visto que ese proceso es lento y que los gobiernos a nivel estatal, autonómico y local están tratando de encontrar fórmulas que aún no han sido implantadas. Por tanto seguimos con un sistema tradicional cuyos resultados estamos evaluando en este estudio. Señala Criado (2009:5) que, “Cualquier organización pública gestiona información y comunica con su entorno. Por un lado, las administraciones públicas cuentan con millones de datos de los ciudadanos que, una vez contextualizados adecuadamente según criterios específicos, se convierten en información fundamental para llevar a cabo sus actividades. […] Por otro lado, cualquier organización necesita prestar atención al mundo exterior, ya que en el contexto se encuentran las oportunidades y las amenazas. Esto resulta especialmente cierto en las administraciones públicas, ya que éstas se hallan singularmente expuestas e influidas por lo que sucede en el ámbito privado o la sociedad en su conjunto, esto es, las políticas y servicios públicos son cada vez más visibles y pertenecen a todos los ciudadanos, y no sólo a sus inmediatos destinatarios, lo que tiene un impacto directo en cómo se entiende (y gestiona) la comunicación con la sociedad.” 95 calidad más valorados del servicio que se les presta, destacan menos que otros como las actitudes y aptitudes tipo de los empleados públicos, al valorarse especialmente el trato, la empatía, la seguridad, etc. Estos valores del personal de primer contacto son decisivos porque los ciudadanos los extrapolan a menudo a toda la organización en su conjunto.” Como hemos podido ver la atención presencia favorece esa interacción expuesta por Criado, sin embargo presenta a su vez grandes dificultades: - es una atención proporcionada por personas. - Existe una gran dispersión en nuestro país de órganos administrativos. - La atención proporcionada suele basarse en patrones y protocolos generales determinados por la propia Administración. Como veremos más adelante en la exposición sobre las dificultades que se encuentran los colectivos vulnerables y que las organizaciones sociales exponen, las mencionadas dificultades suelen darse de manera conjunta. Por un lado tenemos una serie de instituciones públicas en cada municipio con diferentes sedes, en diferentes lugares, unas veces cercanas entre sí, en ocasiones incluso en el mismo edificio, pero la mayoría de los casos con oficinas lejanas incluso en distritos distintos. Quizás las administraciones que muestran una mayor cercanía son los ayuntamientos, cuyas Juntas de Distrito o las delegaciones de servicios sociales pretenden estar ubicadas en puntos estratégicos que favorezcan el acercamiento. Sin embargo a la hora de encontrar otras oficinas propias de los ayuntamientos para gestiones que no se puedan desarrollar en las Juntas de 96 Distrito, la localización suele ser más difícil, con kilómetros de distancia entre unas y otras según hemos podido observar en los mapas de situación expuestos en las webs corporativas. Esta circunstancia que para la ciudadanía en general puede suponer una gran dificultad, en los casos de personas en situación de mayor vulnerabilidad, puede ocasionar gastos de tiempo y dinero que pueden desincentivar la participación en estos espacios públicos. Por otro lado tenemos la complejidad de la atención por parte de un personal que, si bien en la mayoría de los casos tiene la formación y las habilidades comunicativas para dar respuesta a las y los usuarios de los servicios públicos, en otras ocasiones no posee los conocimientos adecuados o carece de dichas habilidades, de modo que suelen darse situaciones en las que la comunicación es difícil o genera un sentimiento de ineficacia, ineficiencia y/o falta de interés en la atención. Esto provoca que en muchas ocasiones los administrados se pronuncien en torno a que una buena atención va a depender de la persona que lo atienda, de su interés por dar respuesta y la capacidad que tenga de dar esa respuesta. En el caso de las personas que poseen las habilidades expuestas acerca de colectivos en riesgo de exclusión social, que además de carencias formativas pueden presentar poca tolerancia a la frustración, poca paciencia y un sentimiento de rechazo, suele darse una falta de entendimiento sobre las motivaciones y la colaboración mutua para la resolución de una problemática vinculada a actos administrativos. En el cuadrante sobre los principales problemas que el público achacaba a los organismos públicos, basado en las encuesta de CIS de marzo de 2007, la falta de amabilidad y capacidad de respuesta era indicado por el 29% de los/as encuestados/as. El 65% consideraba 97 que la excesiva lentitud, cuestión derivada también del estudio individualizado de casos era el mayor de los problemas. Por tanto buena parte del público en general, pero sobre todo una gran parte de las personas en riesgo de exclusión, como veremos en el siguiente capítulo, consideran que el trato recibido por el público de las administraciones en general no es bueno. Por otro lado los protocolos y procedimientos administrativos ocasionan en muchas ocasiones situaciones que dificultan una comunicación aceptable entre la administración y sus públicos. Entendamos que los procedimientos administrativos están ordenados y legislados para generar igualdad de oportunidades y garantizar la defensa de los intereses propios y ajenos ante un acto de un organismo público. Entendamos también que este desarrollo favorece además la participación en cuanto se conocen las normas básicas de funcionamiento de la administración y se evita así la discrecionalidad de las actuaciones. Sin embargo estamos hablando de normas generales que no tienen por qué, aunque pueden ser conocidas por el público. En otros casos se dan regulaciones específicas que exigen un mayor conocimiento y para las cuales la propia administración no suele dar una información adecuada. Sirva como ejemplo la variada cantidad de actos para los cuales el silencio administrativo puede ser positivo o negativo, generando dudas en cuanto a cómo interpretarlo cuando, por lo común, la administración suele ser lenta en las respuestas. Se dan otros casos en los que el funcionamiento de un determinado organismo de atención presencial se rige por instrucciones o circulares que no tienen un apoyo legal que lo sustente. Un ejemplo pueden ser las actuaciones que se dan en las oficinas SAE/SEPE de Andalucía en las que se dan casos ya expuestos y 98 denunciados por las entidades sociales. Por un lado para poder ser atendido en cualquiera de las oficinas hay que pedir cita previa vía telefónica con un número de teléfono de numeración especial (902) o vía telemática, sin que, bajo ningún concepto se pueda pedir en la misma oficina de manera presencial o de otra forma. Para muchas de las personas usuarias de los servicios de estas oficinas el acceso a cualquiera de esas vías de solicitud de citas les supone un coste adicional que puede ser difícil o imposible de sufragar (coste de llamadas, no disposición de medios informáticos), suponiendo la pérdida de oportunidades o el tener que depender de que se les preste el servicio desde alguna entidad social. Es cierto que en los últimos años se han habilitado puestos informáticos en las oficinas para que las personas puedan hacer uso de ellos, pero dependen por un lado de la gran demanda existente de estos equipos, y por otro de unos mínimos conocimientos informáticos de los que no siempre el público general y menos las personas en riesgo de exclusión tienen. Insistimos en que este funcionamiento ha sido denunciado por las entidades sociales en diversos foros y plataformas ante la Administración andaluza y estatal. Otro caso es el de la emisión de certificados por parte del Servicio de Empleo Público Estatal (SEPE, antiguo INEM), sito en las oficinas del Servicio Andaluz de Empleo, y que, desde marzo del año 2015 ha dejado de hacerse de manera presencial. Por tanto cualquier persona usuaria del SEPE o SAE que requiera, por el motivo que sea, de un certificado sobre las prestaciones que está percibiendo, sobre las cantidades percibidas o sobre que no se está percibiendo ningún subsidio o prestación, no podrá hacerlo de manera presencial ante la 99 administración sino que, en todo caso, ésta le proporcionará unas claves para su obtención vía telemática. Como hemos indicado esto choca nuevamente con el derecho a la igualdad de oportunidades, pero además choca con el derecho a una buena administración, en el sentido de que, tal y como indicamos en su capítulo, los organismos públicos tienen la obligación de proporcionar la información que el interesado les requiera 100 sobre expedientes de su interés, de forma que se les asegure el acceso a la misma. Por tanto denegarles el certificado y proporcionarles una clave para acceso personal presupone que la persona va a tener la capacidad de conseguir el certificado por sus propios medios y que no existen desigualdades evidentes. Éste hecho también ha sido expuesto y denunciado por organizaciones del tercer sector, estando a la espera de que la Administración se pronuncie al respecto. Nos recuerda Criado (2009:7) también que la posibilidad de atención telefónica es parte de la atención personalizada, para lo cual aclara que “suele implicar la existencia de un número telefónico dedicado de manera exclusiva a canalizar todas las llamadas de solicitud de información sobre cualquier aspecto del funcionamiento de la administración, así como de los servicios que presta.[…] En el caso de la atención telefónica, al igual que en el caso de la presencial, resultan decisivos los recursos materiales disponibles, pero sobre todo el capital humano con el que se cuenta, dado que este tipo de personal de contacto directo es la proyección de la imagen de la administración ante el ciudadano. Así mismo, otra cuestión clave consiste en la determinación de los horarios de apertura y atención al público, los tiempos de espera asumidos, etc.” Por tanto la forma de atención, los protocolos, los medios empleados son fundamentales, y en este tipo de atención conocemos que se ha pasado a gestionar muchos de los procesos a través de centralitas de atención mecanizada, que en muchas ocasiones exigen un conocimiento claro del procedimiento que se quiere iniciar porque, de lo contrario, pueden generar minutos y minutos de pasos entre diferentes opciones que generen confusión y sentimiento de impotencia al no poder acceder a la deseada. Ésta situación lleva a que buena parte de las 101 demandas de servicios que realizan las personas en situación de riesgo de exclusión social a las ongs suelen ser, precisamente, ayuda en la gestión de llamadas, peticiones de citas, contacto para conocer el estado de expedientes, o acceso a medios telemáticos para realizar trámites a través de la eadministración. En el capítulo siguiente podremos confirmarlo a través de los resultados de las encuestas realizadas a entidades sociales y las personas participantes en el estudio. Si bien la atención presencial es la que más uso tiene en los actos administrativos y su funcionamiento ha de garantizar el ejercicio de los derechos fundamentales de los y las usuarias de los servicios públicos, se producen una importante serie de carencias que pueden vulnerar esos derechos. En este sentido tanto la administración regional como la local han de llevar a cabo una revisión de sus actuaciones y formas de comunicación para saber adaptarlas al administrado/a atendiendo a sus circunstancias y capacidades, lo cual no siempre se da. 2.- Comunicación de actos administrativos Como sabemos p or el artículo 103 de la Constitución Española “la Administración sirve con objetividad a los intereses generales”, por tanto este es objetivo y la finalidad de los actos administrativos que según la legislación española (art. 57 y ss. de la Ley 30/92, de 26 de noviembre) habrán de producirse por escrito a menos que su naturaleza exija o permita otra forma más adecuada de expresión y constancia. En los casos en que los órganos administrativos 102 ejerzan su competencia de forma verbal, la constancia escrita del acto, cuando sea necesaria, se efectuará y firmará por el titular del órgano inferior o funcionario que la reciba oralmente, expresando en la comunicación del mismo la autoridad de la que procede. Si se tratara de resoluciones, el titular de la competencia deberá autorizar una relación de las que haya dictado de forma verbal, con expresión de su contenido. Cuando deba dictarse una serie de actos administrativos de la misma naturaleza, tales como nombramientos, concesiones o licencias, podrán refundirse en un único acto, acordado por el órgano competente, que especificará las personas u otras circunstancias que individualicen los efectos del acto para cada interesado. La legislación nos dice que, para los actos administrativos, la principal vía de comunicación es por escrito y, en concreto, los medios que se utilizan, según la legislación vigente, es la notificación mediante carta, de forma que se acredite fehacientemente su recepción. También queda, como alternativa en el caso de que no sea posible este tipo de comunicación o por su carácter sea exigible, la publicación en boletines oficiales, tablones de anuncios e incluso la publicación en prensa, de manera que se “facilite” el acceso de la persona o personas interesadas a la información. Sin embargo estos medios conllevan un texto que indique la persona o entidad interesada, el organismo competente, la exposición de los hechos, legislación aplicable y resolución, todo ello acompañado de referencias a expedientes, en algunos casos a sentencias o normativa de distintos órganos, y, al final, la resolución y vías de recurso. La idea es garantizar que se posee toda la información relativa al expediente y susceptible de favorecer el 103 entendimiento de las causas, motivaciones y resolución, así como garantizar el derecho de defensa y revisión por parte de la Administración. Nos enfrentamos nuevamente a dificultades importantes en el terreno de la comunicación, porque, por un lado, las vías expuestas no garantizan que la información llegue al receptor en muchos casos puesto que, en aquellos casos en que la recepción es directamente en domicilio, no existen garantías de que vayan a ser recibidas por la persona interesada. Y por supuesto en cuanto a la publicación de los textos en boletines oficiales, en prensa o tablones, el acceso a este tipo de servicios por parte de la mayor parte de la ciudadanía es prácticamente nulo, debido a que no son documentos a los que se pueda acceder con facilidad y a que, salvo que exista un conocimiento previo de que algo de interés va a salir publicado, no se hace un seguimiento continuado de estos canales de comunicación. Por otro lado, existen también dificultades a través del propio lenguaje administrativo, ya que los textos utilizados generan graves problemas de comprensión que exigen la intervención de personal técnico o profesionales que trasladen a la persona interesada el contenido del texto, o com o muchas de esas personas expresan, les “traduzcan” las resoluciones. A continuación les exponemos un caso presentado como ejemplo sobre la com plejidad de los procesos administrativos en el libro “El derecho de la ciudadanía a una buena administración” de l a Oficina del Defensor del Ciudadano de Málaga (2009) y que fue transcrito de una queja presentada en el Anuario 2007 del Defensor del Pueblo Andaluz: 104 Durante este año hemos finalizado la tramitación de la queja 06/3801, que se inició a instancia de parte para esclarecer los motivos por los que el Registro de la Delegación Provincial de la Consejería de Justicia y Administración Pública había desatendido la petición del interesado para que, en ejercicio de los derechos recogidos en los artículos 35, c) y 38.5 de la Ley 30/92, reguladora del Procedimiento Administrativo Común, se le sellaran las copias de los documentos originales que estaba presentando, los cuales iban dirigidos a un órgano administrativo dependiente de la Junta de Castilla y León, para su tramitación en el correspondiente procedimiento. En respuesta a nuestra petición de informe, la Delegación Provincial comunicó que la petición había sido desestimada en aplicación a lo dispuesto en el artículo 23 del Decreto 204/95, de 29 de agosto, en el que se establece que solo se facilitarán tales copias a que los documentos que se presenten para ser tramitados en el órgano del cual dependa el Registro. Se afirmaba en el informe – como ya hiciera el Sr. Delegado Provincial en respuesta enviada al interesado el 26 de octubre de 2006 – que esa Delegación no estaba obligada a estampar en las copias de los originales enviados a otras Administraciones Públicas, los datos recogidos en el artículo 7.2 del Real Decreto 772/1999, de 7 de mayo, cuyo ámbito de aplicación es la Administración General del Estado. Finalizaba indicando que esa Delegación Provincial sólo utilizaba los sellos normalizados en la Orden de la Consejería de Gobernación de 1 de diciembre de 1995.[…] Entendimos que por parte de ese Organismo Público se le había impedido el ejercicio de un derecho básico en el desarrollo de sus relaciones con la Administración pública, y ello en base a las siguientes consideraciones. En primer lugar, porque esa Delegación Provincial no había dado cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 38.5 de la Ley 30/92 en la redacción dada por Ley 4/99 de 13 de enero, en el que se dispone que para la eficacia de los derechos reconocidos en el artículo 35.c) de esta ley a los ciudadanos, estos podrán acompañar una copia de los documentos que presenten junto con sus solicitudes, escritos y comunicaciones. Dicha copia, previo cotejo con el original por cualquiera se los registros a que se refieren los puntos a) y b) del apartado 4 de este artículo, será remitida al órgano destinatario devolviéndose el original al ciudadano. Cuando el original deba obrar en el procedimiento se entregará al ciudadano copia del mismo, una vez sellada por los registro mencionados y previa comprobación de su identidad con el original. En este sentido se expresa la Instrucción dirigida a las Secretarías Generales Técnicas, Secretarías Generales y Delegaciones Provinciales del Gobierno para su conocimiento y aplicación. La mencionada Instrucción expresa, entre otras cuestiones, lo siguiente: «Sin perjuicio de la precisa modificación de dicho artículo 23, las funciones antes referidas habrán de ser realizadas no solo por los registros de los órganos administrativos a que se dirijan las solicitudes, escrito y comunicaciones sino por cualquier registro de la Administración de la Junta de Andalucía y ello en cumplimiento de una norma legal básica. Se advierte por otro lado que el referido artículo 38.5 dispone que, salvo en los supuestos en que el documento original que se presenta en los citados Registro Administrativos deba obrar en el procedimiento, de acompañarse en solicitudes, escritos y comunicaciones copias de los mismos, éstas debidamente cotejadas son las que se remitirán al órgano destinario devolviéndose el original al ciudadano» […] En el caso expuesto estamos ante una situación administrativa en la que el exceso de información y las referencias a diversas normativas, han llegado a tener que ser reguladas, además por Instrucciones internas que no han de ser 111 tramitar servicios relacionados con diferentes temáticas (diario oficial, declaraciones de patrimonio de los gestores públicos, participación en los procesos de selección, etc.) dentro del portal web autonómico” La Ley 11/2007 de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos, garantiza una serie de derechos de la ciudadanía en su proceso de interacción digital con la Administración Pública. A través de estos derechos se fomenta la interacción con estos entes favoreciendo el conocimiento acerca de su funcionamiento, de los servicios que prestan, y garantizando la posibilidad de comunicar digitalmente todo o parte de los procedimientos administrativos. Por tanto se articulan procedimientos a través de los cuales la ciudadanía pueda llevar a cabo trámites electrónicos que eviten desplazamientos innecesarios y favorezcan la gestión de sus intereses. Dicha ley favorece la apertura de sedes electrónicas a través de las webs de las administraciones de todo el territorio español con los objetivos indicados siendo su naturaleza la siguiente: Artículo 10 La sede electrónica 1. La sede electrónica es aquella dirección electrónica disponible para los ciudadanos a través de redes de telecomunicaciones cuya titularidad, gestión y administración corresponde a una Administración Pública, órgano o entidad administrativa en el ejercicio de sus competencias. 2. El establecimiento de una sede electrónica conlleva la responsabilidad del titular respecto de la integridad, veracidad y actualización de la información y los servicios a los que pueda accederse a través de la misma. 112 3. Cada Administración Pública determinará las condiciones e instrumentos de creación de las sedes electrónicas, con sujeción a los principios de publicidad oficial, responsabilidad, calidad, seguridad, disponibilidad, accesibilidad, neutralidad e interoperabilidad. En todo caso deberá garantizarse la identificación del titular de la sede, así como los medios disponibles para la formulación de sugerencias y quejas. Almansa (2008:5) considera que las administraciones tienen que cumplir con el objetivo de mantener informada a la ciudadanía, y “ al mismo tiempo, las administraciones van a facilitar más la gestión de servicios a los ciudadanos. Y aquí, la e-administración y las nuevas tecnologías en general juegan un papel primordial: ya no hará falta hacer colas para realizar cualquier gestión, sino que lo podremos hacer por medio del website de nuestra administración, ahorrando tiempo y desplazamientos.” El ejercicio de la comunicación telemática implica que la ciudadanía va a tener a su disposición una serie de recursos adaptados y con cierto nivel de seguridad para asegurar las gestiones que se han llevado a cabo y la privacidad de la persona que las lleva a cabo. Sin embargo para que este recurso sea de utilidad ha de facilitarse un acceso lo más sencillo posible de forma que el número de personas usuarias que puedan intervenir a través suya sea amplio. Este hecho contrasta con la realidad social cuyas características físicas, educativas y/o económicas, trae que exista en Andalucía una brecha digital importante, tal y como muestra el siguiente artículo: 113 Andalucí a mantiene la brecha digital M.BENÍTEZABCDESEVILLA / SEVILLA Día 07/02/2013 - 16.52h La Junta presume de avance pero Andalucía, con un 63 por ciento de hogares con acceso a la banda ancha sigue por debajo de la media nacional La Junta de Andalucía presume de avances en la banda ancha y asegura que ha crecido en un 161 por ciento en los últimos cinco años. Sin embargo, lo que no dice es que los hogares andaluces siguen estando por detrás de la media nacional en cuanto a acceso a banda ancha se refiere. Así, según la Consejería de Economía, Innovación, Ciencia y Empleo, el 63,1 por ciento de los hogares andaluces ya accede a la red utilizando la banda ancha. Pero se olvida de otro dato que recoge el Instituto Nacional de Estadística en esa misma tabla: Andalucía está todavía tres puntos por detrás de la media nacional. De hecho, según el INE, el 66,7 por ciento de los hogares nacionales ya tienen banda ancha. Y además en la estadística Andalucía vuelve a salir mal parada entre las diecisiete comunidades autónomas ya que sólo hay otras cuatro que están peor: Extremadura, Castilla-La Mancha, Galicia y Castilla-León. Si se miran otros parámetros, Andalucía también está por detrás. De hecho sólo el 65,2 por ciento de las viviendas dispone de acceso a Internet, por debajo del 67,9 por ciento nacional. Incluso está por debajo del número de ordenadores: en Andalucía hay un 73,2 por ciento de viviendas que dispone de ordenador frente a un 73,9 de media nacional. Pese a esos datos el departamento que dirige Antonio Ávila presume de crecimiento en acceso a internet y asegura que «continúa avanzando hacia los objetivos marcados por la Agenda Digital Europea para el año 2020». Además la Consejería de Economía recuerda que la Junta lleva casi una década trabajando por el impulso de la Sociedad del a Información a través de una red de 756 centros del programa Guadalinfo. 114 Para conocer qué es la denominada brecha digital, Criado y Barrero (2013:6) aclaran que es “conocida como la diferencia entre las personas que tienen acceso a Internet y las personas que no lo tienen o lo tienen con algunas limitaciones (Cruz-Jesus et al., 2012; Ferro et al., 2008; Hargittai, 2009; Helbig et al., 2009 ; Warschauer, 2003).” En este sentido insisten estos autores que esta brecha digital se ha asociado desde siempre a unas determinadas características sociodemográficas tales como el género, la educación formal, la clase social, el tamaño de la comunidad o la auto-identificación ideológica/política. Se supone que las personas con mayor formación, y sobre todo quienes tienen educación universitaria hacen mayor uso de Internet y de la e-Administración que otros. La brecha digital existe también cuando se distingue el acceso entre hombres y mujeres, especialmente, en determinados contextos, así como entre grupos viviendo en comunidades más grandes (ciudades) respecto de las áreas rurales, o personas con más ingresos respecto a aquéllos de las clases más populares. Sin embargo todo esto contrasta con la evolución del concepto de brecha digital en los últimos años. Entre aquellos estudios que enmarcan su trabajo están los de Ferro y otros (2011) quienes identifican tres enfoques principales para entender la brecha digital: brecha digital de acceso, brecha digital multidimensional y brecha digital multi-perspectiva. El primer tipo (brecha digital de acceso) observa la brecha digital como una simpl e separación entre “los que tienen” respecto de “los que no tienen” con la atención en el acceso a los equipos informáticos (ordenadores/computadoras) o Internet. El segundo tipo (brecha digital multi-dimensional) percibe este fenómeno a través de un complejo grupo de factores endógenos y exógenos implicando grupos específicos de la población. El tercer tipo (brecha digital multi-perspectiva) revela que ningún 115 grupo social utiliza las tecnologías de manera inherentemente diferente a otros, pero reconoce que se usan las TIC y Internet para satisfacer objetivos muy específicos, ligados a menudo con sus historias y ubicaciones sociales. Los autores Criado y Barrero (2013:7) publicaron en el XI Congreso de la Asociación Española de Ciencia Política y de la Administración Sevilla, celebrado del 18 al 20 de septiembre de 2013, los resultados de diversas encuestas desarrolladas para conocer la situación actual de la brecha digital con los resultados que exponemos a continuación: 116 Como podemos observar por la tabla anterior el número de personas que hacen un uso habitual de las nuevas tecnologías de la información y la comunicación, suelen ser personas con una formación secundaria o superior y, habitualmente en municipios de más de 10.000 habitantes, en los cuales las corporaciones locales establecen programas específicos de alfabetización digital y de promoción de la administración electrónica, así como mayores recursos para el fomento de la participación ciudadana. A modo de resumen sobre los resultados expuestos en la tabla anterior, Criado y Barrero (2013:10) nos indican que “la educación formal juega un papel esencial en la predicción del uso de Internet, sobre todo, las personas sin un nivel educativo alto tienen una probabilidad mejor de usar Internet. En particular, el modelo establece que la inexistencia de educación formal tiene un efecto dramático con un coeficiente que llega al -17.8, sin embargo la evidencia es muy 117 pequeña (con un p-value próximo a 1). En todo caso, en relación con la educación, la clase social desempeña un papel mayor. Existe una evidencia fuerte (p-value < 0.001) que sugiere que los obreros no cualificados y cualificados es menos probable que usen Internet en comparación con las clases medias y la clase alta. En esa línea, la vieja clase media también tiende a usar menor Internet, pero la magnitud del estimador sugiere que la influencia es menor. Finalmente, apreciamos significación estadística (p-value < 0.001) en referencia a que los hombres tienden a usar Internet más que las mujeres.” Los siguientes cuadros nos ofrecen información sobre el uso de internet indicando el número de usuarios de internet sobre el cien por cien de las personas encuestadas, en un porcentaje superior al cincuenta, sin que pueda definirse como un uso generalizado por parte de la sociedad. Igualmente, después de las campañas desarrolladas y del fomento del uso de la eadministración, tenemos que, de las personas usuarias de internet, el 68% suele gestionar servicios a través de esta vía, por lo que, según todos estos resultados, el uso de la red para favorecer una comunicación digital adecuada a la adaptación de la gestión administrativa a las necesidades de la ciudadanía. Como podemos ver por la tabla inferior la mayor parte de la población usuaria de los servicios de las administraciones considera que la e-administración evita los desplazamientos y las demoras en los procedimientos. Sin embargo pude comprobarse que los tantos por ciento ni siquiera llegan al 50, por lo que aún las personas usuarias de la administración ven poca utilidad en este tipo de servicios. 118 A la luz de estas estadísticas resulta evidente que queda mucho por avanzar en el uso de las tecnologías por parte del público, pero sobre todo que es necesario una campaña de concienciación y formación muy intensas, que tienda a ir cerrando esa brecha digital y permita incorporar a colectivos con especiales dificultades a la e-administración. No en vano, como indica Almansa (2008:6), “Andalucía es la comunidad autónoma española en la que más organismos de la administración pública, un total de 705, han registrado sus dominios de segundo y tercer nivel en Esnic, el registro de nombres de dominio bajo '.es' en Internet.” Pero no solo la e-administración requiere un estudio específico, la comunicación de las administraciones regional y local, sus websites han sido revisadas por la profesora Almansa en su Estudio sobre el uso de las nuevas tecnologías en comunicación institucional, debido al nivel de interés que implica conocer si el uso y diseño de estas páginas institucionales es el adecuado. De entre las conclusiones que saca su estudio podemos destacar: 119 Tabla nº 5: Uso de nuevas tecnologías por parte de las administraciones Positivas Negativas Las administraciones públicas andaluzas están llevando a cabo una fuerte apuesta por el uso e implantación de las nuevas tecnologías aplicadas en la mejora de servicios a la ciudadanía. La administración electrónica, tiene una implantación moderada, pues no tiene utilización en todas las instituciones. La administración electrónica, virtual, va ganando peso sobre la convencional. En algunas webs la “oficina virtual” dista en la realidad de las gestiones que podemos realizar en una oficina física y no ofrece muchas posibilidades La apuesta más firme y llamativa la encontramos, en la posibilidad de realizar pagos y gestiones on-line Deben mejorarse estos canales Como acción de fidelización se lleva a cabo la posibilidad de suscripción del ciudadano al boletín o publicación de la institución en cuestión Quedan algunos retos como poder dar servicio a la resolución de dudas, peticiones e información de trámites en tiempo real, así como mejorar aprovechamiento y ventajas, poder poner en conexión a los diferentes ciudadanos a través de foros, chats (interactividad) Si bien este estudio es del año 2008 y tanto la Junta de Andalucía como los Ayuntamientos de las capitales de provincia han mejorado mucho en este aspecto, seguimos estando de acuerdo en las conclusiones que se extrajeron en su momento debido a que siguen existiendo los mismos fallos y carencias, con la única excepción de que se han mejorado mucho los contenido permitiendo 120 acercar, en un mismo website, a otras subpáginas y enlaces que favorecen una mayor comunicación con la ciudadanía. En cualquier caso dicha comunicación suele tener poca bidireccionalidad ya que los espacios de consulta y contacto tienen poco uso y obtienen, la mayor parte de las veces, respuestas tipo que difícilmente darán solución al tema planteado. Por lo que se refiere a la gestión de pagos y de tramitación de documentos, es muy evidente la mejora de todo este tipo de servicios, pero aún siguen siendo muy complicados, con muchos pasos que dar antes de llegar al objetivo y obligando a la búsqueda por canales o páginas externas. Todos estos problemas conducen a un mayor aislamiento de las administraciones estudiadas que continúan sin llevar a cabo un análisis adecuado y una adaptación de las tecnologías a sus públicos, que, a su vez, se siente perdido para acceder a estos recursos. Esto hace que, como veremos próximamente, buena parte de los servicios que prestan las entidades sociales se derivan del acompañamiento en la gestión y tramitación de servicios administrativos a través de las nuevas tecnologías de la información y la comunicación. En cualquier caso, tal y como indica Almansa (2008:6), “según se desprende de los datos publicados por la entidad pública empresarial Red.es la administración pública andaluza, es la m ás representada en internet.” y, además, “las administración públicas andaluzas están llevando a cabo una fuerte apuesta por el uso e implantación de las nuevas tecnologías aplicadas en la 127 unas relaciones públicas adecuadas con la sociedad en general y con los colectivos más vulnerables en particular. Por este motivo debemos avanzar para ver el resultado que dicho esfuerzo está produciendo. 3.4.- El papel de las entidades sociales en las comunicaciones Es evidente el papel de las Administraciones Públicas a la hora de integrar a los colectivos en riesgo de exclusión social; pero a tenor de lo mostrado, de la problemática analizada en relación a la comunicación con esta parte de la ciudadanía, a la invisibilidad a la que están sometidos, y a su propia dificultad para hacerse oír, surgen, como alternativa real, las asociaciones, de las que la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, reguladora de este derecho, afirma que, «I.-…Es innegable, también, y así lo r ecuerda el Comité Económico y Social de la Unión Europea en su Dictamen de 28 de enero de 1998, la importancia que tienen para la conservación de la democracia. Las asociaciones permiten a los individuos reconocerse en sus convicciones, perseguir activamente sus ideales, cumplir tareas útiles, encontrar su puesto en la sociedad, hacerse oír, ejercer alguna influencia y provocar cambios. Al organizarse, los ciudadanos se dotan de medios más eficaces para hacer llegar su opinión sobre los diferentes problemas de la sociedad a quienes toman las decisiones políticas. Fortalecer las estructuras democráticas en la sociedad revierte en el fortalecimiento de todas las instituciones democráticas y contribuye a la preservación de la diversidad cultural.» 128 Porque a través del ejercicio del derecho de asociación, los diferentes colectivos participan en la sociedad, y de algún modo hacen llegar su problemática, o como afirma la propia Ley, en el punto VI de su exposición de motivos: «resulta patente que las asociaciones desempeñen un papel fundamental en los diversos ámbitos de la actividad social, contribuyendo a un ejercicio activo de la ciudadanía y a la consolidación de una democracia avanzada, representando los intereses de los ciudadanos ante los poderes públicos y desarrollando una función esencial e imprescindible, entre otras, en las políticas de desarrollo, medio ambiente, promoción de los derechos humanos, juventud, salud pública, cultura, creación de empleo y otras de similar naturaleza, para lo cual la Ley contempla el otorgamiento de ayudas y subvenciones por parte de las diferentes Administraciones públicas conforme al marco legal y reglamentario de carácter general que las prevé, y al específico que en esa materia se regule legalm ente en el futuro. […] Es necesario que las asociaciones colaboren no sólo con las Administraciones, sino también con la industria y el comercio, las organizaciones empresariales y las organizaciones sindicales; colaboración edificada sobre una relación de confianza mutua y de intercambio de experiencias, sobre todo en temas tales como el medio ambiente, cultura, educación, sanidad, protección social, lucha contra el desempleo, y promoción de derechos humanos.» Y es que estas asociaciones se convierten en garantes de los principios y valores constitucionales, con una finalidad fundamental: 129 «IX.-…en definitiva, con la presente Ley se pretende superar la vigente normativa preconstitucional tomando como criterios fundamentales la estructura democrática de las asociaciones y su ausencia de fines lucrativos, así como garantizar la participación de las personas en éstas, y la participación misma de las asociaciones en la vida social y política, desde un espíritu de libertad y pluralismo, reconociendo, a su vez, la importancia de las funciones que cumplen como agentes sociales de cambio y transformación social, de acuerdo con el principio de subsidiariedad.» Por tanto, allá donde la gestión de las administraciones públicas no puede llegar surgen entidades que, por su propia esencia, están más cerca de la población, y al mismo tiempo defienden una serie de principios y valores que les dan la legitimidad necesaria como para actuar y dar voz a sus colectivos de atención. Estas entidades, llamadas, organizaciones no lucrativas poseen unas características, que Vernis, Iglesias, Sanz, Solernou, Urgell y Vidal, en su “Gestión de las Organizaciones No Lu crativas” (1998:32) desglosan del siguiente modo: “1.- Son entidades que prestan un servicio a la sociedad para mejorar la calidad de vida de las personas y, en especial, de aquellos que menos tienen. Por este motivo, también son llamadas «organizaciones sociales». 2.- Son organizaciones de voluntariado. En el máximo nivel directivo se encuentran personas que realizan su tarea de dirección de forma voluntaria […] 130 3.- Son entidades sin ánimo de lucro, lo cual no significa que estas entidades no puedan obtener beneficios, sino que, en caso de obtenerlos, han de invertirlos en actividades que contribuyan al cumplimiento de su misión. 4.- Son organizaciones no gubernamentales, separadas de las administraciones públicas. Este hecho no significa, sin embargo, que las asociaciones no puedan recibir el apoyo –por ejemplo económicode las administraciones públicas. En este terreno es importante también destacar que la labor de las organizaciones no lucrativas es pública: su trabajo va dirigido a la sociedad.” Otra de las características de estas organizaciones no lucrativas es su defensa de los valores democráticos tales como: tolerancia, libertad, justicia, compromiso, igualdad, responsabilidad, humanismo, civismo, amistad, participación, paz, no violencia, solidaridad, respeto al multiculturalismo, respeto al medio ambiente y la calidad de vida. Por ello, tal y como defienden los mencionados autores, las asociaciones cumplen un papel específico y único en la sociedad: colaboran en su gobernabilidad. Igualmente consiguen transmitir una serie de valores que eduquen y sensibilicen a la opinión pública para obtener un fin social en un plazo determinado de tiempo, pero ello ha de darse, desde su externalidad a las instancias estatales (Castillo, 2004). Teniendo en cuenta la advertencia de Fernández Torres (2004) de que estas organizaciones no reemplazarán a los partidos políticos ni al sistema de representación, y añadiendo que tampoco a la gobernabilidad, las asociaciones van a jugar un papel muy destacable en la construcción de una democracia más participativa y abierta a todos los sectores de la ciudadanía. Según Lucas (1997:35) “las organizaciones son extensiones del mismo hombre, en la medida que encauzan 131 la acción social individual, que es más eficaces a través de las organizaciones (Scott, 1992, pp. 4-8). Se considera de esta manera que las organizaciones constituyen el punto de intersección y de sincronización de las funciones de utilidad individuales.” En este sentido Abravanel (1992:20), declaraba que “las organizaciones constituyen las herramientas con las que los participantes tratan de alcanzar sus metas personales”, lo cual en el caso de los colectivos en riesgo de exclusión social suele ser la visión más acertada. Lucas (1997) desarrolla, en base a la complejidad de la comunicación una serie de elementos que llevan a entender la naturaleza de la comunicación en las organizaciones, y que se corresponde con las organizaciones simétricas, tal y como fueron expuestas por Grunig (2000). Cuadro nº 4: Naturaleza de la comunicación en las organizaciones Importancia de la Comunicación La comunicación está considerada el cemento que mantiene unidas las unidades de una organización Propósito de la comunicación Para controlar y coordinar y para dar información a quienes toman las decisiones; también para ajustar la organización a los cambios del entorno. Dirección de los flujos de comunicación En todas las direcciones del sistema, incluyendo hacia arriba y hacia abajo, y a través de los límites de la organización con el entorno. Principales problemas de comunicación Sobrecarga, distorsión y omisión; irresponsabilidad hacia el feedback negativo. Fuente: La Comunicación en la empresa y en las organizaciones, Lucas (1997) 132 Las asociaciones, según Almansa (2005), han de gestionar tanto comunicación interna, como la externa, incluyendo en esta las relaciones con la comunidad, para incidir de forma positiva en la ciudadanía. De hecho, Castillo (2004:124), recuerda que “en el estudio de la comunicación externa podemos ver a la o rganización como receptora o emisora de informació n con su entorno”, lo cual exige establecer un canal fluido y constante de comunicación, que exige un trabajo “profesional y coherente. Esta coherencia tiene que establecer una perfecta similitud entre lo que emitimos y lo que se realiza en el seno de nuestra organización”. Esa profesionalidad es la que va a permitir, en el cum plimento de los objetivos de la entidad, dar voz a los colectivos que más lo requieren, y además canalizar los mensajes dirigidos a esta población. Las organizaciones no lucrativas, representativas del denominado “Tercer Sector”, se han co nstituido en un complemento necesario en las relaciones Estado-ciudadanía, de tal modo que, en aquellos asuntos relacionados con la exclusión social, existe, por un lado, una situación de cooperación o suplencia en cuanto a la investigación de la realidad, y un problema de enfrentamiento en aquellas cuestiones que tienen que ver o con la sensibilización social o las reivindicaciones. Esto se debe a que estas entidades no lucrativas participan a través de su labor de la realidad, y procuran, no solo mostrarla, sino también ser, como ya hemos mencionado, la voz de los diversos colectivos a los cuales van dirigidos las políticas sociales. Sobre este extremo Marbán (2007:166) aclara que si bien “dependen sustancialmente de fondos pú bl icos, desde las 133 entidades del TSAS 17 también se demandan mayores niveles de protección pública y políticas sociales expansivas en la lucha contra la exclu sión”. Por otro lado, en el desarrollo de proyectos sociales y en la ejecución de programas de integración, se produce una cooperación que tiene que ver con el sostenimiento económico, la aplicación, y la posterior evaluación de los mismos. Gráfico 4.- Actuación de las entidades sociales con Estado y personas en exclusión Fuente: Marbán Gallego, V.:Tercer Sector, Estado de Bienestar y Política Social (2007) Así, estas entidades van a favorecer que se produzca una doble vía en el desarrollo de políticas sociales, en el sentido de que, por un lado, van a ser un vehículo de desarrollo de los planes y actuaciones de la administración en todos los sectores, y por otro, van a constituirse en la voz de aquellos colectivos que, identificados o no, son incapaces de hacer llegar sus necesidades, circunstancias 17 TSAS: Tercer Sector de Acción Social. 134 y problemáticas específicas a los estamentos públicos. En el caso de los colectivos en riesgo de exclusión esta doble vía es mucho más integradora, y así es percibida por ellos, como podremos ver en el capítulo siguiente. De hecho, entre las preguntas formuladas en la encuesta expuesta en la metodología y que se desarrolla en el siguiente capítulo, se planteaba el trabajo comunicativo de las entidades, en todos sus aspectos, desde la claridad, a la cantidad de información que transmiten. Evidentemente no se pretende comparar el tipo de mensaje que emite la Administración con los de las organizaciones, puesto que ningún autor puede dudar del carácter generalista de la comunicación de los organismos públicos. Estos van a tratar de llegar al máximo de personas posibles para dar a conocer el desarrollo de su política social, y por tanto, se van a centrar poco en el individuo; en todo caso atenderán a un lenguaje o unos medios de comunicación adaptados a determinados colectivos (jóvenes, mayores, etc,) pero que en cualquier caso tienen identificado y del cual conocen, porque así lo han analizado, sus gustos, inquietudes, lenguaje, y demás elementos propios. Sobre esto, y durante la presente investigación, hemos contactado con cinco organizaciones, que realizan actividades y/o programas dirigidos a colectivos en riesgo de exclusión social. Para su selección preguntamos por entidades de referencia en las administraciones públicas con mayores competencias en relación a esta población (Consejería de Igualdad, Salud y Políticas Sociales de la Junta de Andalucía, Servicio Andaluz de Empleo, Dirección de Interior, Protección Civil de la Junta de Andalucía, y las Áreas de 135 Bienestar Social y/o Participación de los Ayuntamientos de Málaga, Sevilla y Córdoba), y nos dieron las siguientes: Fundación Fomento de Estudios Sociales y de Sociología Aplicada (FOESSA), entidad que gestiona la investigación social promovida por Caritas Española; INCIDE (Inclusión, Ciudadanía, Diversidad y Educación); Federación SURGE (Servicio Unificado de Renovación y Generación de Empleo), Fundación Fondo Formación y Empleo (FAFFE); y Fundación para la Atención e Incorporación Social (FADAIS), entidad promovida por la Consejería de Igualdad, Salud y Políticas Sociales de la Junta de Andalucía. Estas asociaciones funcionan integrando dentro de sus objetivos la atención a estos colectivos específicos, ya sea a través de programas concretos, o a través de la investigación social. El método de trabajo fue pasarles un cuestionario que se adjunta en los documentos anexos, para conocer su funcionamiento, su trabajo diario, y el desarrollo de la comunicación en relación con los colectivos en riesgo de exclusión. Todas las entidades respondieron al cuestionario. Las organizaciones mencionadas salvo FOESSA, integran la Red Andalucía Orienta, cuyo objetivo es la “promoción de estrategias que posibiliten la inserción sociolaboral de aquellas personas demandantes de empleo de las provincias andaluzas que estimen necesario un apoyo y asistencia en su camino hacia la incorporación al mercado laboral.” Para lograrlo se rigen por una serie de principios entre los que están la igualdad de oportunidades, centrada en la persona, con el desarrollo de nuevas tecnologías, contextualizada, con calidad e integrada en el Servicio Público de Empleo. Según el Manual para la Orientación 136 Profesional editado por la Consejería de Empleo, y desarrollado por FAFFE, entidad gestora del Programa Andalucía Orienta, “en la orientación se trabaja y colabora con el usuario en su proceso de inserción y en su elección y toma de decisiones sobre la dirección hacia la cual debe guiar sus acciones […] Para lograr los objetivos deseados con cada usuario,…, es necesario centrar la atención en la persona e ir adaptándola a sus necesidades personales y sus aptitudes, cualificaciones y potencialidades, de modo que sigan itinerarios óptimos en su camino hacia el empleo. Los medios, técnicas y metodología han de ser lo suficientemente flexibles en su aplicación como para ajustar y adaptar el proceso de orientación a las características personales, sociales y laborales de cada persona y también a sus demandas y necesidades concretas.” Existe pues una voluntad de adaptar las actitudes, el lenguaje y los objetivos a las distintas personas y sus circunstancias, llevando a cabo un proceso dinámico en el que la comunicación ha de cumplir su misión y no ser una mera traslación de mensajes, sino comprendiendo que estos han de ser entendidos, para lograr, a su vez, una reacción o un estímulo hacia el objetivo propuesto. En este sentido, la entidad INCIDE (Inclusión, Ciudadanía, Diversidad y Educación) incorpora en su Manual de Buenas Prácticas, las siguientes premisas: 143 su lenguaje sino las vías más fáciles para el entendimiento mutuo, así como la programación de actuaciones que generen una labor de relaciones públicas con cierto éxito. Por ello las administraciones regional y local, tal y como hemos mostrado en capítulos anteriores han sabido ver la oportunidad de contar con las entidades como referentes sociales mediante los cuales desarrollar políticas más efectivas. Aun así, debido a cómo se ha gestionado la comunicación institucional que debe llegar a la población y generar participación e integración, veremos unos resultados que van a aportar una visión de la realidad que dista bastante de la “foto grafía” que pueda tener la Administración andaluza sobre su capacidad de comunicación. Después de llevar a cabo un estudio poblacional, así como la encuesta que se anunció con anterioridad, hemos podido generar un análisis basado en las propias circunstancias de las personas entrevistadas, comparando en todo caso estas circunstancias con las que las estadísticas realizadas por la Administración. Dada la importancia que tiene para los administrados conocer tanto los programas, proyectos y planes que les incumben, como las acciones de ejecución de los mismos, e igualmente, dada la relevancia de la opinión de estos acerca de su desarrollo, es básico, dentro del estudio de las políticas sociales comprender el proceso comunicativo en relación a este público concreto mediante su propia opinión y la de otros públicos con un nivel de conocimiento de las personas en riesgo de exclusión social. Evidentemente, y así se expondrá a continuación, no se están únicamente valorando las vías de comunicación, ni si se produce una adecuada recepción de los mensajes, puesto que la información 144 acerca de las ayudas, los programas de inserción llegan a esta población, y esto se basa en la propia experiencia. En cualquier caso, tal y como se desarrollará más adelante, casi el 75% de las personas en riesgo de exclusión perciben algún tipo de ayuda o subsidio. Es por este motivo que el estudio pretende llegar más lejos de la mera recepción, y revisar la calidad del lenguaje, del trato que reciben estos públicos cuando se dirigen a la Administración a informarse, de la calidad de esa información que reciben, e incluso cuales van a ser sus referentes más inmediatos. Los constantes cambios en las políticas sociales están ocasionando un incremento importante de las ayudas sociales, de sus planes y programas de desarrollo, y esto debe ser conocido por la ciudadanía. De hecho, tal y como Álvarez y Caballero (1997) exponen “en la sociedad democrática, quienes ejercen acciones de gobierno, han de informar a los ciudadanos de su labor. En ello radica el éxito o fracaso político. Esa información tiene distintas vías: el contacto personal, la publicación en diarios oficiales, la comunicación publicitaria, etc”. Y según estos autores, todos los demás tipos de instituciones políticas, grandes o pequeñas asumen idéntica preocupación, puesto que esto contribuye a asentar el progreso de los pueblos. El problema se plantea a partir de la doble visión que exige por parte de las autoridades el desarrollo de estas políticas. Sobre esto Subirats (2005) señala: “en los temas sociales predomina una visión muy de «caso», centrada en la vicisitud personal concreta con la que se enfrenta el gestor público. No es fácil salir de esa «cultura» (con grandes ventajas de personalización y adecuación 145 específica a las características de la persona que un tiene delante), para tratar de contemplar los probl emas desde una perspectiva más genérica”. Es este quizás el problema principal con el que se encuentran las administraciones, y por tanto el que permite que sean otras instituciones u otras vías de comunicación las que resulten más efectivas a la hora de tratar con públicos tan específicos como el colectivo en riesgo de exclusión. Porque a pesar del desarrollo de planes de adecuación de las políticas sociales, los entes públicos van a mostrar una mayor preocupación por mantener esa “ perspectiva genérica”, sin involucrarse, salvo en los casos en que sea necesario, en la casuística personal. En las próximas páginas podremos confirmar estos extremos. 4.1.- Encuesta a la población Hemos querido conocer la opinión que le merece al colectivo en riesgo de exclusión, tanto el lenguaje como el trato que reciben de la administración. Insistimos en que los datos están tomados de la entrevista a 250 personas, lo cual, si bien por desconocimiento de cifras exactas, pudiera parecer arriesgado, es un enfoque bastante aproximado a la realidad, sobre todo si tenemos en cuenta que, salvo algún extremo, casi todas las personas encuestadas han coincidido en la zona media. 146 En el siguiente gráfico mostramos los resultados de la encuesta acerca del grado de claridad y adaptación a la ciudadanía del lenguaje administrativo, o el que utiliza para dirigirse al público. Para que resulte más ilustrativo y a efectos de conocer las diferencias entre grupos de edad y sexo, se ha procurado hacer una tabla que contemple esas variables puesto que existen disparidades evidentes entre unos y otros. Gráfico 5.- Claridad del lenguaje administrativo Fuente: Elaboración Propia Como podemos apreciar, a la luz de este gráfico, las personas en riesgo de exclusión social entrevistadas no sienten que la Administración Pública utilice un lenguaje comprensible, tanto en el uso diario como en la gestión de documentos o ayudas. Incluso, para ilustrarnos sobre el tema nos han aportado 0 1 2 3 4 5 6 15-24 25-34 35-44 45-54 55-64 Mujeres Hombres 147 documentación que se aporta en el anexo XI, consistente en resoluciones o notificaciones con errores administrativos evidentes, o que muestran un lenguaje complejo para la mayor parte de la ciudadanía. Igualmente, y a la luz de la encuesta realizada, este público tampoco considera adecuadas vías de comunicación como pudieran ser los folletos, la cartelería en general, los mensajes a través de televisión, radio, Internet, etc. De hecho, de todas las personas encuestadas, tan sólo cuatro nos respondieron que habían buscado información sobre ayudas en Internet. El resto consideraron que la forma más efectiva de comunicación era el boca a boca a través de amigos, familiares u organizaciones a las que acudían para informarse. Si observamos el gráfico anterior veremos que la mayor calificación al lenguaje usado por la Administración se la ha dado el grupo de mujeres comprendido entre los 15 y 24 años, si bien ésta se queda en un 5,35. Pero si tomamos el total de calificaciones por grupos de edad y sexo, la calificación global del lenguaje usado por las entidades públicas se queda en un 4,5 lo cual evidencia que no existe un acercamiento a la realidad de estos colectivos, con las consecuencias ya comentadas. Como hemos expresado en capítulos anteriores para desarrollar una comunicación eficaz no sólo hay que conocer los canales más adecuados para realizarla, sino ser conscientes de las particularidades del lenguaje así como de la capacidad del receptor de entender el mensaje. Desafortunadamente en el espacio que estamos analizando existe una tendencia generalizada a transmitir la información administrativa con referencias a una legislación que no tiene por qué ser conocida, aunque deba ser aplicada igual. Por ello el uso reiterado de articulado, de numeración legislativa, de latinismos, o de una argumentación enumerativa puede generar confusión, sobre todo en 148 aquellos documentos en que no hay mayor explicación que las referencias a artículos, párrafos, instrucciones, circulares, etc. Otro tipo de comunicación puede conllevar el asesoramiento por parte de entidades sociales o empresas que han estudiado o conocen a los colectivos, por lo que tanto las campañas como la información que se pretenda transmitir, cuenta con un apoyo externo a la Administración hasta el punto de que las propias organizaciones del Tercer Sector suelen recibir financiación concreta para diseñar y poner en marcha las campañas, con la supervisión de las instituciones públicas. Para complementar esta información se realizó una serie de preguntas a las personas encuestadas con la finalidad de conocer particularidades en relación al lenguaje y el trato recibido, de forma que sirve para desarrollar una aproximación a las principales consecuencias de la falta de comunicación de la Administración con estos colectivos. Para empezar, se les preguntó si cuando reciben algún escrito de la administración lo entienden o no, y la respuesta fue la que se muestra en el gráfico 6, es decir que 212 del total de personas entrevistadas (250) no entienden el lenguaje administrativo y necesitan la colaboración de otras personas para aclarar ciertos puntos. 149 Gráfico 6 Fuente: Elaboración Propia Por otro lado, les preguntamos si recurren aquellas resoluciones administrativas que les afectan, dado que es un derecho fundamental que les acoge, a lo cual el 64,4%, es decir, 161 personas de 250 nos respondieron que sí, lo cual es una cifra moderadamente baja, debido sobre todo a que estas resoluciones suelen afectar económicamente a su sostenimiento familiar. En cualquier caso, si comparamos esta cifra con el número de atenciones que, como vimos en el capítulo anterior, se suele llevar a cabo en las organizaciones sociales y a que, un 89,6 %, o sea 224 de las personas encuestadas afirman que acuden a alguna asociación o entidad para que le ayude a preparar el recurso en vez de hacerlo personalmente, tendremos una idea clara acerca de lo problemática que resulta la comunicación entre estas personas y las instituciones públicas, y de que, en estos casos las entidades sociales están desarrollando una labor de intermediación importante. La situación sociolaboral de las personas que conforman del colectivo en riesgo de exclusión 15,20% 84,80% ¿Entiende el lenguaje administrativo? Sí No 150 requiere, que, para la correcta ejecución de las políticas de integración, la Administración fomente programas de ayuda y subsidios que compense las carencias económicas, formativas o de cualquier índole que les impidan un desarrollo de su ciudadanía. Por este motivo, consideramos adecuado, tal y como se anunció con anterioridad, visualizar el vínculo que estas actuaciones genera. Quizás una de las preguntas que más afecta a la labor de inclusión y trabajo con la ciudadanía es la información y por tanto el trato que reciben en las propias oficinas debido a que, en ellas se interactúa directamente con el público y que éste debe tener el máximo de información posible para ejercer su derecho. Es aquí donde se planteó una de las preguntas que más inquietan desde el punto de vista de los resultados ya que plantea el tipo de servicios que las personas en riesgo de exclusión reciben del personal que los atiende. La pregunta que se les formuló fue: “¿Recibe información en las oficinas públicas sobre sus derechos cuando no está de acuerdo con una decisión administrativa?”. La respuesta aparece en el siguiente gráfico: Gráfico 7 Fuente: Elaboración Propia 31,20% 68,80% ¿Recibe información sobre sus derechos? Sí No 151 Según se puede apreciar el 68,8%, es decir 172 personas, afirman que no reciben información en las oficinas sobre sus derechos cuando no están de acuerdo con una resolución. Más de dos terceras partes de las personas encuestadas afirman que no se les informa sobre la posibilidad de presentar recurso, ni se les da opciones claras de cómo actuar. Este elemento es importante y bastante grave desde el punto de vista de la atención, y sobre todo supone una vulneración de su derecho a una buena administración, a la resolución eficaz de sus expedientes y al derecho de defensa de los propios intereses. Es decir que existe esa relación administración-administrado, un acercamiento de estos hacia las oficinas públicas, que no genera, sin embargo, un acercamiento y una comunicación más fluida. Se entiende este problema desde el punto de partida que vimos cuando analizamos la comunicación presencial, es decir, una comunicación que se da entre personas en las cuales unas tienen los conocimientos y una serie de prerrogativas, que llevan a justificar una comunicación sea poco clara y adecuada, distante en algunos casos, que depende de la voluntad del emisor a la hora de generar mensajes claros y colaborar en el entendimiento. En relación al contacto que tienen las personas en riesgo de exclusión social con la Administración se les preguntó acerca de si “ ¿recibe usted o algún miembro de su familia ayudas por parte de la administración?”. Para complementar las respuestas y conocer si las gestiones se realizaban personalmente y si conocían dónde llevarlas a cabo se les preguntó “¿Acude 152 usted nor malmente a gestionarlas?”. Las respuestas se muestran en los gráficos 8 y 9. Gráfico 8 Fuente: Elaboración Propia En este caso 196 personas de las 250 encuestadas nos dijeron que de manera personal, o a través de su familia recibían algún tipo de prestación, por lo que el vínculo con la administración, en este caso, el Servicio Andaluz de Empleo, el Servicio de Empleo Público Estatal, la Consejería de Igualdad y Bienestar Social, así como Servicios Sociales del Ayuntamiento correspondiente, se produce en más del 78% de los casos. Hemos de entender que, debido al alto nivel de desempleo el único ingreso de las familias en situación de riesgo de exclusión social depende directamente de dichas ayudas, por lo que se genera un vínculo con las administraciones derivado del tipo de servicios que éstas prestan y que influye no solo en la persona interesada, sino también en todo el entorno familiar. 78,40% 21,60% ¿Recibe ayudas? Sí No 255 dificulten su plenitud y facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social.” o Artículo 23 CE “Los ciudadanos tienen el derecho a participar en l os asuntos públicos, directamente o por medio de representantes, libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal. Asimismo, tienen derecho a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos, con los requisitos que señalen las leyes.” o Artículo 105 “La ley regulará: a) La aud iencia de los ciudadanos, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley, en el procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas que les afecten. b) El acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos, salvo en lo que afecte a la seguridad y defensa del Estado, la averiguación de los delitos y la intimidad de las personas. c) El procedimiento a través del cual deben producirse los actos administrativos, garantizando, cuando proceda, la audiencia del interesado.”  Ley de Bases de Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local.  Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de organización, funcionamiento y régimen jurídico de las Entidades locales (arts. 128, 129, 130,131,132 y 133 ROF)  Ley 57/2003 de 16 de diciembre, de Medidas para la Modernización del Gobierno Local.  Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local. 256  Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, reguladora del Derecho de Asociación (BOE 73, 26 de marzo de 2002)  Real Decreto 1497/2003, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento del Registro Nacional de Asociaciones y de sus relaciones con los restantes registros de asociaciones ( BOE 306, 23 de diciembre de 2003)  Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones. (B.O.E. 18/112003)  Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos, reconoce el derecho de los/las ciudadanos/as a relacionarse con las Administraciones Públicas por medios electrónicos. ÁMBITO AUTONÓMICO  Estatuto de Autonomía para Andalucía recoge en su articulado: o Artículos 10-19 sobre Objetivos básicos de la Comunidad Autónoma Andaluza, la participación ciudadana en la elaboración, prestación y evaluación de las políticas públicas, así como la participación individual y asociada en los ámbitos cívico, social, cultural, económico y político, en aras de una democracia social avanzada y participativa. o Artículo 113 sobre Participación ciudadana en el procedimiento legislativo. Los ciudadanos, a través de las organizaciones y asociaciones en que se integran, así como las instituciones, participarán en el procedimiento legislativo en los términos que establezca el Reglamento del Parlamento. o Artículo 134 sobre Participación ciudadana. 257  Ley 7/2001, 12 de julio, del Voluntariado en Andalucía (BOJA núm. 84 de 24/07/2001).  DECRETO 3/2007, de 9 de Enero, por el que se regula la organización y funcionamiento del Registro General de Entidades de Voluntariado de Andalucía y el seguro de las personas voluntarias.  ORDEN de 30 de enero de 2008, por la que se establecen las condiciones de las pólizas de seguro que se suscriban por las Entidades de Voluntariado para las personas que desarrollan programas de Acción Voluntaria Organizada. ÁMBITO LOCAL  Reglamento Orgánico de Participación Ciudadana  Reglamento de Voluntariado Referencias Políticas  El Libro Blanco para la Gobernanza Europea, aprobado por la Comisión el 25 de julio de 2001 sobre recomendaciones para profundizar en la democracia y aumentar la legitimidad de las instituciones, mejorando los procedimientos y prácticas que afectan a la manera en que actúan las Administraciones Públicas.  Recomendaciones de las Comunicaciones de la Comisión Europea en relación con una nueva cultura de consulta y diálogo, de 5 de junio y 11 de diciembre de 2002.  La Agenda 21 (Plan de acción Local hacia la Sostenibilidad) es un Plan Estratégico de Desarrollo Sostenible a nivel local. El programa 21, en su capítulo 258 28 titulado “Iniciativas de las autoridades l ocales en apoyo a la Agenda 21”, insta a los poderes locales a iniciar un proceso de diálogo con sus ciudadanos.  Plan de Innovación y Modernización de Andalucía recoge entre las estrategias y políticas de actuación de la Consejería de Economía, Innovación, Ciencia y Empleo para impulsar la participación de la ciudadanía en la toma decisiones de la Administración Públicas de la Junta de Andalucía a través de medios electrónicos, entre cuyas acciones a desarrollar están el Plan en Andalucía (e-Democracia) y creación del banco digital de expectativas de la ciudadanía.  Pacto por Andalucía. Compromiso de la Junta de Andalucía con la ciudadanía andaluza para establecer un espacio de participación donde se sumen los esfuerzos colectivos de toda la sociedad. Este marco posibilita un diálogo entre los diferentes agentes políticos, económicos y sociales andaluces con el objetivo de consensuar una salida a la crisis y avanzar en la recuperación económica.  El IV Plan Andaluz de Salud define entre las líneas prioritarias de actuación: “Garantizar la participación efectiva de los ciudadanos en la orientación de las políticas sanitarias “.  El Plan Andaluz de Justicia recoge en su primer eje estratégico de actuación la línea 1ª “Un servicio a la ciudadanía pró ximo y personalizado” y en su línea 2ª “Una justicia más próxima a la Ciudadanía”. Dicho Plan establece un modelo estratégico de calidad cuyo objetivo primordial es que la ciudadanía sea el centro de unos servicios públicos de calidad.  III Plan Andaluz del Voluntariado en Andalucía 2010-2014  III Plan Integral para la Inmigración en Andalucía Horizonte 2016 259  VI Plan Municipal de Inclusión Social de Málaga que responde a la apuesta del Ayuntamiento de Málaga por diseñar estrategias de futuro para el desarrollo de la atención, incorporación y promoción social de entidades, asociaciones, colectivos y ciudadanía.  II Plan Marco Ciudadanía y Convivencia de Málaga. 2012-2015. El Ayuntamiento de Málaga presenta este Plan Marco, como ente dinamizador que impulsa el mantenimiento de la convivencia de todos los que integramos esta ciudad, así como el protagonismo activo de la ciudadanía, de los colectivos y de las entidades como agentes fundamentales en la mejora e incremento de los procesos de transformación social de la ciudad, a través de su participación directa en los asuntos y desafíos de interés común.  ALAPAR (AGENDA LOCAL DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA): A través de la FEMP, responsables de más de 150 municipios españoles y expertos en materia de Participación Ciudadana, intervinieron en la elaboración de la Agenda Local de la Participación. ALAPAR es el instrumento que marca las pautas para que los Ayuntamientos articulen adecuadamente su relación con la ciudadanía de cara a la construcción de municipios participativos. Sus contenidos son fruto del trabajo conjunto de responsables locales, técnicos y expertos en la materia, y recoge cuestiones relativas a la organización municipal, los instrumentos, canales y marco normativo de la participación ciudadana, la promoción de organizaciones ciudadanas, la construcción de la ciudad o los sistemas de evaluación de la calidad democrática. 260 ANEXO III FICHA DE VALORACIÓN SEXO GRUPO DE EDAD CIRCUNSTANCIAS PERSONALES ¿Qué estudios tiene? (1) ¿Cuál es su situación laboral? (2) ¿Cuántas personas conviven en su casa? (Nº y relación) ¿Cuál es su situación laboral? (2) ¿Recibe usted o algún miembro de su familia ayudas por parte de la Administración? (3) ¿Ha recibido ayudas personalmente o alguien de su unidad familiar anteriormente? (s/n) ¿Acude usted normalmente a gestionarlas? (s/n) ¿Sabe dónde ir? VINCULACIÓN CON LA ADMINISTRACIÓN Cuando recibe algún escrito de la Administración ¿entiende el contenido del mismo? Si no está de acuerdo con una decisión administrativa ¿suele recurrirla? (s/n) ¿Lo hace personalmente o acude a alguna asociación o entidad para que se lo tramite? ¿Recibe información en las oficinas públicas sobre sus derechos cuando no está de acuerdo con una decisión administrativa? ¿Es una información clara, o necesita que se la expliquen allí o en otro lado? ¿Cree que la Administración tiene un lenguaje claro y adaptado a los ciudadanos? (graduar de 1 a 10) ¿Recibe un trato cercano? (graduar de 1 a 10) ¿Acude Ud. a alguna oficina municipal para gestionar ayudas sociales, empadronamiento, etc? (s/n) VINCULACIÓN CON LAS ENTIDADES NO LUCRATIVAS ¿Acude a alguna asociación, Ong? (s/n) ¿Cuál? ¿Suelen ayudarle con alguna gestión? ¿Le resulta más o menos fácil obtener información en esas entidades? ¿Cómo se entera de los servicios que presta la Administración? ¿Quién le informa de las ayudas? (Cartas, carteles, folletos, boca a boca, otros) ¿Cómo se entera de los servicios que presta la ONG? ¿Consideran que las asociaciones son más claras, le explican mejor, o por el contrario considera que la 261 Administración es más clara, le explica mejor? USO DE LOS MEDIOS DE COMUNICACIÓN DE MASAS ¿Ve habitualmente la televisión? (s/n) ¿Oye la radio? (s/n) ¿Qué tipo de programas ve/oye habitualmente? (4) ¿Lee algún tipo de prensa/periódico? (s/n) ¿Cuál? (5) 262 ANEXO IV Encuesta a Entidades Sociales Evaluación sobre la Participación de las Entidades A través de esta encuesta pretendemos conocer la situación actual de la Participación Ciudadana en Málaga *Obligatorio • ¿Recibe su organización subvenciones / tiene convenio firmado con… el Área de Participación, Inmigración y Cooperación al Desarrollo del Ayuntamiento de Málaga? * o Sí o No • ¿Participa su organización en alguno de los órganos de participación del Ayuntamiento de Málaga: Consejos Sectoriales, Consejos Territoriales, Comisiones de Distrito, Mesas de Trabajo, etc? * o Sí o No • ¿Ha participado su entidad en actos organizados por el Área de Participación: asambleas ciudadanas, jornadas de voluntariado, jornadas culturales, formación…? * o Sí o No • ¿Considera que los órganos de participación del Ayuntamiento de Málaga favorecen la participación? * o Sí o No • ¿Qué tipo de participación considera que desarrollan los órganos de participación del Ayuntamiento de Málaga? Según el grado de participación que se permite a las organizaciones en relación a la política municipal o Informativa o Consultiva o Deliberativa o Decisoria • Valore la participación de las entidades sociales en los órganos de gobierno local * Siendo 1 la nota más baja y 5 la más alta 263 1 2 3 4 5 • Valore el fomento de la participación de las asociaciones en los órganos de gobierno local por parte del Ayuntamiento de Málaga * Siendo 1 la nota más baja y 5 la más alta 1 2 3 4 5 • Valore el Reglamento Orgánico de Participación Ciudadana de Málaga Siendo 1 la nota más baja y 5 la más alta 1 2 3 4 5 • Valore la capacidad del Reglamento Orgánico de Participación para integrar a los movimientos sociales * Siendo 1 la nota más baja y 5 la más alta 1 2 3 4 5 • Valore el fomento de la participación que desarrolla el Reglamento Orgánico de Participación Siendo 1 la nota más baja y 5 la más alta 1 2 3 4 5 ¿Suele recibir comunicaciones sobre convocatorias de reuniones, actos por parte del Área de Participación / Ayuntamiento de Málaga? * o Siempre o A veces o Casi nunca o Nunca ¿Cuáles considera que son los puntos fuertes de la política de participación del Ayuntamiento de Málaga? ¿Qué mejoraría de los procesos participativos del Ayuntamiento de Málaga? 264 ¿Alguna propuesta de mejora del Reglamento de Participación? Enviar 271 2.- ¿Existe un lenguaje genérico o adaptado a la realidad social y educativa de los colectivos a los que se dirige? 3.- ¿Se analiza y/o evalúa cómo se perciben los mensajes en este ámbito?  ¿Existe un departamento de comunicación? ¿Se analiza allí la comunicación en los sectores en riesgo de exclusión? En este departamento ¿tienen alguna particularidad los mensajes emitidos para ser recibidos por colectivos en riesgo de exclusión? 272 ANEXO VIII Cuestionario a los Ayuntamientos  ¿Desarrollan desde su Ayuntamiento iniciativas de acercamiento a los colectivos más vulnerables?  Uno de los mayores problemas detectados en cuanto a la participación ciudadana de colectivos en riesgo de exclusión es que, por su formación y experiencia, consideran que las instituciones públicas son algo ajeno a ellos incluso cuando les son de aplicación directa una política o plan concreto. En buena parte consideran que el lenguaje administrativo es incomprensible y que los mensajes no les llegan de la manera adecuada ¿Considera que su Ayuntamiento está haciendo todo lo posible para mantener la cercanía? ¿Se podría mejorar?  Dado que la vía de comunicación más efectiva en la mayor parte de los casos es a través de las entidades sociales, ¿lleva a cabo su Institución un acercamiento a las asociaciones y fundaciones para dar a conocer sus actuaciones o algún plan concreto?  Aquellos planes desarrollados por el Ayuntamiento por iniciativa propia o en cumplimiento de la legislación, 1.- ¿comprenden estudios o análisis del impacto que produce en la población a la que va dirigidas? 2.- ¿Existe un lenguaje genérico o adaptado a la realidad social y educativa de los colectivos a los que se dirige? 3.- ¿Se analiza y/o evalúa cómo se perciben los mensajes en este ámbito? 273  ¿Existe un departamento de comunicación? ¿Se analiza allí la comunicación en los sectores en riesgo de exclusión? En este departamento ¿tienen alguna particularidad los mensajes emitidos para ser recibidos por colectivos en riesgo de exclusión? 274 ANEXO IX Entrevista a las Asociaciones -¿Qué es SURGE? - ¿Con qué públicos actúa principalmente la Federación? - ¿En qué territorios están implantada? - ¿Desarrollan proyectos de la Junta de Andalucía y del Ayuntamiento? - ¿Considera que la Junta de Andalucía o el Ayuntamiento están haciendo una buena labor de comunicación con los colectivos que ustedes atienden? - Entonces las organizaciones llevan a cabo una comunicación más eficaz con los colectivos vulnerables… - ¿Desarrollan campañas específicas para los colectivos en riesgo de exclusión social? - ¿Alguna propuesta a las administraciones sobre cómo comunicarse mejor con estos públicos? 275 ANEXO X 276 277 ANEXO XI a) ENTREVISTA AL SERVICIO ANDALUZ DE EMPLEO. Entrevistado: D. Fernando Colina. Responsabilidad: Jefe de Servicio de Intermediación. Servicio Andaluz de Empleo. Consejería de Empleo  Desde su Institución, ¿se trabaja con personas en situación de riesgo de exclusión social? Sí, nuestra Consejería lleva a cabo diversas actividades entre las que está el Servicio Andaluz de Empleo, mediante el cual desarrollamos las políticas activas en materia de empleo. Este Servicio atiende a una gran cantidad de público entre el que se encuentran las personas en situación de riesgo de exclusión social. De hecho, aparte de la intervención que se realiza en las oficinas, hay diversas iniciativas que tienen como público objetivo las personas demandantes de empleo en situación de riesgo. Por lo general son programas que desarrollamos en colaboración con entidades sociales mediante convenios de colaboración o subvenciones. En este caso el programa Andalucía Orienta, Acompañamiento a la Inserción, Experiencias Profesionales para el Empleo, Acciones Experimentales, incluso la formación profesional para el empleo, Escuelas Taller, Talleres de Empleo y Casas de Oficio, todos ellos suelen concederse a asociaciones que tienen ya una gran experiencia en trabajo con esos colectivos. 278  En una ocasión participé como representante de una asociación en un taller que se organizó a través del Servicio de Intermediación de la Consejería de Empleo, para los directores y las directoras de las oficinas del Servicio Andaluz de Empleo. La idea de esa reunión era que distintas organizaciones, con públicos muy diversos pero todos en situación de vulnerabilidad, pudiéramos explicar no solo los recursos existentes para cada persona que llegue a sus dependencias, sino también cómo interactuar con esa persona. Desde entonces no se ha vuelto a celebrar otro taller igual, así como antes tampoco se había hecho. ¿Considera que debería formarse al personal técnico de las oficinas en esta materia? Nosotros consideramos que el personal tiene la cualificación y el grado de profesionalidad necesarios para llevar a cabo esta atención. En todo caso entendemos que la identificación y la información sobre los recursos que tiene la administración en este sentido no son muy distintos en uno u otro caso. Es cierto que, en ocasiones se pueden detectar personas con una especial problemática que exige un protocolo de actuación concreto, como pueden ser las víctimas de violencia de género, pero en este caso se activan los recursos necesarios y el personal conoce, en cada oficina, cuáles son las opciones para esa persona. Lo que ocurre es que muchas veces, debido a la imposibilidad de trabajar directamente con la persona se le puede derivar a otras organizaciones, entre ellas, aquellas que, como las asociaciones tienen personal más cualificado para este tipo de casos. 279  ¿Cómo se gestiona la atención a las personas en situación de riesgo de exclusión social desde las oficinas y los servicios del SAE? Como se ha mencionado en el momento que alguien manifiesta que tiene una particularidad que le lleva a estar en situación de riesgo de exclusión, dentro de alguno de los casos que la ley presenta, se indica en la demanda de esa persona a través de un código que identifica su situación de riesgo. A partir de ahí se le dan a conocer los recursos disponibles, y por un lado, la base de datos, en caso de selección de alguna persona para una formación o un empleo que exija un perfil de ese tipo, va a presentarlo como candidato o candidata. Pero por otro lado todo el desarrollo de itinerarios personalizados de inserción, de habilidades para el empleo y demás será realizado por las entidades colaboradoras y las organizaciones que lleven a cabo ese tipo de atención, y que puedan hacer un seguimiento a esos casos.  ¿Realizan alguna campaña específica dirigida a estos públicos? No.  ¿Cuentan con una oficina de comunicación o relaciones públicas que lleve a cabo un acercamiento a estos públicos? Actualmente no disponemos de una oficina que lleve específicamente un trabajo de relaciones públicas con los colectivos vulnerables. Sí que exigimos, en todo caso, a las organizaciones sociales colaboradoras que la difusión y las especificidades de algunas campañas se comuniquen al SAE para poder dar el 280 visto bueno sobre si cumplen o no la legalidad vigente y los objetivos de los programas que desarrollamos en conjunto.  Los programas de empleo de la Junta de Andalucía que desarrollan las entidades con colectivos específicos, ¿considera que son suficientes? ¿Qué características tienen, por qué se diferencian de aquellos en los que se atienden a personas demandantes de empleo en general? Consideramos que hay un amplio conjunto de actuaciones que inciden directamente sobre estos colectivos. Probablemente haría falta más, pero la Junta de Andalucía destina un presupuesto importante a paliar las desigualdades sociales, por tanto, aunque hay mucho que avanzar, no paramos. En cuanto a las diferencias entre unos públicos y otros, sabemos que las personas en riesgo de exclusión social tienen unas necesidades específicas, con unos itinerarios más largos y continuados que conllevan un seguimiento mayor por parte de las unidades de orientación. En muchos casos, además de la mejora de la empleabilidad a través de herramientas para la búsqueda activa de empleo, requieren un refuerzo o mejora de sus habilidades sociales.  ¿Considera que estos públicos necesitan algún tipo de programa complementario para favorecer su inserción laboral? Probablemente como se ha mencionado antes el desarrollo de itinerarios de inserción no dependen solo del conocimiento de las herramientas para la búsqueda activa de empleo, sino que requieren de otros recursos como 287 (Respuesta general sobre el cuestionario planteado, sin atención expresa a las preguntas) El Ayuntamiento de Sevilla en el desarrollo de las polí t icas sociales, las entiende co mo un acercamiento a la vida de los ciudadanos y ciudadanas con el fin de mejorar la convivencia y las condiciones de vida de los/as mismos/as y poner a su disposicio n l a administracio n local. En este acercamiento pretendemos que sean cambios cualitativos y cuantitativo s que generan nuevas fo rmulas de co nvivencia y que pervivan en el tiempo. Este objetivo so lo es posible a trave s de un trabajo y gestio n directa con las personas que viven en los barrios y sobre to do, en aquellos que por distintas circunstancias esta n en inferioridad de condiciones co n respecto a otros. En ellos, es do nde se situ a la poblacio n ma s vu lnerable con respecto a las condiciones sociales y a la forma de enfrentarse ante un empleo. Pretendemos ser algo cercano, a trave s de los distritos, convertirnos en un elemento familiar y constante de ayuda. Generamos espacios d e intercambio d e ideas y de infor macio n sobre las necesidades reales de los mismos. Son ejemplos claros: Comisionado Polí gono Sur, Plan Integral Tres Barrios Amate, Mesa estrate gica por El Vacie, Mesa de Empleo de Polí gono Norte... Tradicionalmente, todos los programas de cara cter generalista: escuelas taller, talleres de empleo, prelaborales.. . se han acometido con preferencia entre sus participantes por colectivos vulnerables, así como en los propios territorios. 288 Somos conscientes de que la Administracio n necesita aliados que nos permita ajustar las polí ticas ma s cercanas a las personas que las necesitan, por ello, participamo s en todas las mesas, estudios, informes, o cualquier otro formato en el que nuestra experiencia co mo capacidad de decisio n puede ser u til . A trave s del tercer sector, ya imprescindible en nuestro municipio, com puesto por todas las asociaciones, fundaciones, organizaciones sin a nimo de lucro, comunidades, grupos informales, etc., así co mo personas individuales intentamos generas sistemas, procesos y sinergias que nos acerquen co mo administracio n a esas personas cuya vulnerabilidad, a veces simplemente es el no saber co mo acercarse hasta las administraciones. La actuacio n conjunta a trave s de cualquier fo rmula que coordine las tareas de todos y que nos ayude a no duplicar esfuerzos y a generar ideas de economí a social y de innovacio n social que se pongan en marcha con celeridad y eficacia. E ste a rea de empleo siempre mantiene la p uerta abierta y la comuni cacio n con todas l as entid ades sociales co mo ya h e explicado anteriormente a trave s de numerosas participaciones en distintos "mo dus operandi". Vamos a comenzar un proyecto de Observatorio de empleo donde queremos implicar a toda la sociedad a participar para llegar con ma s acierto a la generacio n de polí ticas pu blicas adecuadas y cuyo fin sea el que realmente se necesita. Nunca el trabajo es suficiente para acercarse a los territorios, siem pre es mejorable, se trata de un cambio de estructuras que no siempre afectan al urbanismo sino que tambie n afectan a la cultura y no solo de los barrios que 289 todos desde l a ciudad entienden como desfavorecidos sino del municipio en su totalidad. La composicio n de grupos de trabajo estructurados y compuestos co n todos los actores posibles e incluso trabajando el intercambio entre los actores de distintos barrios entendemos que nos facilitara el "saber hacer" en los mismos. Trabajamos, igualm ente, en el intercambio d e iniciativas con otras ciudades y municipios no so lo dentro de nuestro entorno cercano, participamos en foros: "ciudades por el empleo" de toda Espan a donde se plantean y se intercambian pra cticas buenas y que no han tenido el resultado esperado y se trabaja sobre ellas. Pretendemos trabajar en algo similar con las ciudades de Andalucí a por la capacidad de propuestas que pudiera tener ante l as decisiones ado ptadas por la Comunidad Auto noma ante el empleo y la insercio n social en los colectivos ma s vulnerables y sus fo rmulas p ara poner en marcha un desarrollo efectivo de los mismos. Se trabaja d e la manera m a s cercana posible a las personas intentando estar a la altura de su forma de comunicacio n y es sobre todo , a trave s tanto de nuestros compan eros del tercer sector como de buscar medios de apoyo: traducir los textos legislativos y de tramitacio n admin istrativa a "lectura fa cil", así como adecuar el lenguaje de los trabajadores/as d el Ayunt amiento a que sean comprendidos por todas las personas que se acerquen al mismo independientemente de su nivel formativo. 290 Vamos a trabajar un instrumento de evaluacio n para que nos indique el grado de eficacia de los programas y recursos pu estos a disposicio n de los colectivos vulnerables. Se esta elaborando en el a rea de empleo. En los programas llevados a cabo se ha evaluado el impacto cuantitativo de lo realizado. No tenemos, actualmente, ningu n departamento de comu nicacio n ma s alla del especí fico de todos los Ayuntamientos pero entendemos que no puede ser un departamento estanco dentro de una administracio n sino que debe ser analizado en los distintas mesas de trabajo que se est ablezcan en los terr itorios, para adecuarnos y que podamos ser comprendidos, desde el punto de vista com unicativo , por todos los sectores a los que nos dirigimos. e) ENTREVISTA A LA DELEGACIÓN DE IGUALDAD, SALUD Y POLÍTICAS SOCIALES. JUNTA DE ANDALUCÍA Entrevistada: Adriana García Responsabilidad: Responsable de Zonas e Inclusión de la Delegación Territorial en Málaga  ¿Desarrollan desde su organismo iniciativas de acercamiento a los colectivos más vulnerables? 291 Sí. Desde nuestro organismo llevamos a cabo la planificación y el seguimiento de proyectos vinculados a zonas con necesidades de transformación social y la inserción sociolaboral de colectivos específicos.  Uno de los mayores problemas detectados en cuanto a la participación ciudadana de colectivos en riesgo de exclusión es que, por su formación y experiencia, consideran que las instituciones públicas son algo ajeno a ellos incluso cuando les son de aplicación directa una política o plan concreto. En buena parte consideran que el lenguaje administrativo es incomprensible y que los mensajes no les llegan de la manera adecuada ¿Considera que su organismo está haciendo todo lo posible para mantener la cercanía? ¿Se podría mejorar? Somos una institución pública que tiene como referente la inclusión, por ello tenemos en cuenta las circunstancias de las personas sobre las que actuamos, aunque lo cierto es que la mayor parte de la intervención la realizan las entidades con las que colaboramos financiando proyectos de actuación en los territorios. Como administración no podemos permanecer ajenos a la población, aunque esa sea una parte de nuestro trabajo. La delegación tiene muy en cuenta las necesidades de la población, por sí o por el asesoramiento de las entidades con las que trabajamos en conjunto.  Dado que la vía de comunicación más efectiva en la mayor parte de los casos es a través de las entidades sociales, ¿lleva a cabo su 292 Institución un acercamiento a las asociaciones y fundaciones para dar a conocer sus actuaciones o algún plan concreto? Por supuesto, anualmente hacemos una serie de convocatorias de actuaciones en los territorios y con la población en riesgo de exclusión, así que la relación con las entidades es continua y muy fructífera por cuanto aprendemos constantemente sobre sus herramientas y recursos de intervención.  Aquellos planes desarrollados por su organismo por iniciativa propia o en cumplimiento de la legislación, 1.- ¿comprenden estudios o análisis del impacto que produce en la población a la que va dirigidas? Normalmente esos estudios suelen proceder de las investigaciones que tanto la Consejería como las propias entidades desarrollan. 2.- ¿Existe un lenguaje genérico o adaptado a la realidad social y educativa de los colectivos a los que se dirige? Intentamos que sea así.  3.- ¿Se analiza y/o evalúa cómo se perciben los mensajes en este ámbito? Normalmente no, aunque hacemos una evaluación sobre los resultados de los programas que se desarrollan en los territorios.  ¿Existe un departamento de comunicación? ¿Se analiza allí la comunicación en los sectores en riesgo de exclusión? En este 293 departamento ¿tienen alguna particularidad los mensajes emitidos para ser recibidos por colectivos en riesgo de exclusión? Existe un departamento a través del cual se lleva a cabo la difusión de las iniciativas pero no expresamente dedicados a este tipo de análisis. El propio departamento gestiona esa difusión cumpliendo con los objetivos propuestos para las campañas. f) ENTREVISTA A LOS CUERPOS Y FUERZAS DE SEGURIDAD. Entrevistado: José Antonio Varela Responsabilidad: Director General de Interior, Emergencias y Protección Civil de la Junta de Andalucía.  ¿Desarrollan desde la Policía una política de acercamiento a los colectivos más vulnerables? Tradicionalmente la Policía ha considerado a los colectivos más vulnerables desde el punto de vista criminológico, como colectivos generadores de actuación policial por necesidades de asistencia puntual o como infractores del ordenamiento jurídico. Afortunadamente, esta concepción ha cambiado, como lo ha hecho el rol de la propia policía, que de ser un servicio de seguridad pública ha pasado a ser un servicio asistencial en buena medida, especialmente en lo referente a las Policías Locales. Es singularmente desde estas Instituciones donde se ha dado ese mayor acercamiento, junto con las Policías Autónomas, entre otras razones por 294 formar parte de Administraciones que se encargan directamente de la asistencia social. No quiere ello decir que las FCSE (PN y GC) no hayan iniciado esa política de acercamiento. Ciertamente si lo han hecho; pero su vinculación hacia lo que es la Policía de Seguridad hace que este aspecto no sea tan acusado.  Uno de los mayores problemas detectados en cuanto a la participación ciudadana de colectivos en riesgo de exclusión es que, por su formación y experiencia, consideran que las instituciones públicas son algo ajeno a ellos incluso cuando les son de aplicación directa una política o plan concreto. En buena parte consideran que el lenguaje administrativo es incomprensible y que los mensajes no les llegan de la manera adecuada ¿Considera que la Administración está haciendo todo lo posible para mantener la cercanía? ¿Se podría mejorar? Creo que se ha avanzado mucho con los servicios sociales de base y con los trabajadores sociales a pie de calle. Desde luego es difícil para la administración sustraerse a ese tipo de lenguaje. Son jergas profesionales que se utilizan de manera rutinaria y están incorporadas rutinariamente. Por eso, es a ese nivel de contacto directo con los servicios sociales o los trabajadores donde se ha producido ese esfuerzo. A otros niveles más burocratizados es difícil. 295 Por supuesto que se podría mejorar, para lo cual es necesario sensibilizar previamente. Creo que se ha avanzado mucho también en este aspecto en los últimos años.  Dado que la vía de comunicación más efectiva en la mayor parte de los casos es a través de las entidades sociales, ¿lleva a cabo su Institución un acercamiento a las asociaciones y fundaciones para dar a conocer sus actuaciones o algún plan concreto? Desde la Dirección de Interior, Emergencias y Protección Civil se colabora en varias vías: 1) A través de la Unidad del CNP adscrita, cuya finalidad social y de apoyo a colectivos en barrios tales como el Polígono Sur de Sevilla, menores y colectivos como el de mujer y tercera edad es muy acusado. Colaboran y ejecutan mandatos de diversas Consejerías (Vivienda, Asuntos Sociales,..) así como tienen una dinámica propia de actuación como antena de detección. 2) A través de diversos foros en los que participan esas asociaciones y fundaciones junto con otras Consejerías de la Junta, donde se proponen y evalúan políticas en esta materia. 3) Directamente a través de reuniones de la Dirección con reuniones con estos colectivos.  Aquellos planes desarrollados por la Policía por iniciativa propia o en cumplimiento de la legislación, 296 1.- ¿comprenden estudios o análisis del impacto que produce en la población a la que va dirigidas? Depende del tipo de actuación. Si se trata de actuaciones en el campo exclusivo de la Seguridad Ciudadana cualquier plan se evalúa en función del resultado en ese campo y de la disminución de la inseguridad real y/o percibida. Si la actuación está más en el campo asistencial (menores, mendicidad, vivienda,..) es más habitual realizar esos estudios, aunque normalmente la policía no los hace directamente, sino que se trata de actuaciones en las que intervienen otras instituciones públicas con una función social que son las que normalmente los realizan. 2.- ¿Existe un lenguaje genérico o adaptado a la realidad social y educativa de los colectivos a los que se dirige? La Policía que está directamente trabajando de forma continuada con esos colectivos o entornos sí que suele tenerlo; y es además consciente de los valores y cultura propia de estos colectivos, lo cual hace que sus actuaciones estén ajustadas a los mismos. Cuestión distinta son los Policías que de manera ocasional se enfrentan a estas realidades. Son policías que están acostumbrados a la aplicación de reglamentos y normas, lo cual hace más difícil el poder ajustar su actuación a esos valores culturales que se han mencionado.