El nuevo sistema de pagos directos en la reforma de la PAC 2015-2020

TREINTA AÑOS DE POLÍTICA AGRARIA COMÚN EN ESPAÑA: AGRICULTURA Y MULTIFUNCIONALIDAD EN EL CONTEXTO DE LA NUEVA RURALIDAD LA NUEVA ESTRUCTURA DE LOS PAGOS DIRECTOS EN LA REFORMA DE LA PAC 2015-2020 Remedios Larrubia Vargas. Juan José Natera Rivas Departamento de Geografía. Facultad de Filosofía y Letras. Universidad de Málaga [email protected] RESUMEN: LA NUEVA ESTRUCTURA DE LOS PAGOS DIRECTOS EN LA REFORMA DE LA PAC 2015-2020 Los pagos directos, ayudas que se abonan directamente al agricultor, constituyen la columna vertebral de la Política Agrícola Común (PAC) debido a su importancia presupuestaria y a su impacto sobre la renta agraria. El modelo surgido tras las reformas de 2003 y 2008 ha presentado algunos elementos cuestionables en la definición de los beneficiarios de la política, el impacto medioambiental del régimen, la distribución de las ayudas entre Estados miembros y dentro de los mismos, las repercusiones específicas de los modelos históricos y regional, ect. Por ello, la PAC reclamaba una reforma que la hiciera más eficaz y legítima, reforma que tras largos y arduos debates se aprobó en 2013. El objetivo de este trabajo es proporcionar una visión global sobre la arquitectura del nuevo sistema de pagos directos emanado de la reforma de la PAC para el período 2015-2020, definiendo los principales instrumentos y mecanismos, así como una valoración de los mismos, sin olvidar la aplicación del sistema en España. Palabras clave: Pagos básicos, regionalización, pequeños agricultores, pago verde, PAC ABSTRACT: The new structure of direct payments in the CAP reform (2015-2020) Direct payments (aid paid directly to the farmer) are the backbone of the Common Agricultural Policy (CAP) due to its budgetary importance and its impact on agricultural income. The model that emerged after the 2003 and 2008 reforms has presented some questionable elements related to the definition of policy beneficiaries, the environmental impact of the regime, the distribution of aids both among Member States and within them, the specific impact of historical and regional models, etc. Therefore, the PAC needed a reform to make it more effective, a reform that after long and difficult negotiations was adopted in 2013. The aim of this paper is to provide an overview of the new direct payments system architecture for the period 2015-2020, defining and evaluating the main instruments and mechanisms, without forgetting the implementation of the system in Spain. Keywords: Basic payments, regionalization, small farmers, green payment, CAP. 1. INTRODUCCION Sin lugar a dudas, una de las contantes en la historia de la PAC ha sido sus sucesivas reformas. Éstas se han encadenado como si de un proceso continuamente abierto se tratara. Dentro de esta tónica habitual, no era de extrañar que, cinco años después de la reforma de 2003 y un poco antes de la promulgación del “Chequeo Médico” (2008), se iniciara un nuevo debate sobre el futuro de la PAC más allá del 2013 que desembocaría en una nueva reforma. Aunque cada reforma de la PAC ha tenido sus especificidades, todas ellas han presentado un denominador común: el control de la producción como forma de reducir los gastos financieros de la PAC y el mantenimiento de los ingresos de los agricultores. Si bien, durante su largo devenir la PAC ha alcanzado los retos de producción para los que fue diseñada y con sus sucesivas reformas ha logrado la estabilización del gasto dentro de unos límites tolerables (de representar el 70 % del presupuesto comunitario en la década de los ochenta al 37,8% para 2020), a la vez que causa cada vez menos distorsiones en el mercado internacional. Algo más ambivalente ha sido conseguir los objetivos previstos en materia de cohesión territorial, estabilización de mercado y de las rentas agrarias. De esta forma, a las puertas de la última reforma, la PAC seguía arrastrando sus debilidades tradicionales no resueltas debido a que todas las reformas han reproducido o mantenido los vicios de los sistemas anteriores. Uno de los principales problemas no resuelto TREINTA AÑOS DE POLÍTICA AGRARIA COMÚN EN ESPAÑA: AGRICULTURA Y MULTIFUNCIONALIDAD EN EL CONTEXTO DE LA NUEVA RURALIDAD de la PAC es el de su legitimidad social inducido por las diferencias en las subvenciones de receptores equivalentes, en los últimos años debido a la utilización de las referencias históricas como forma de cálculo de las ayudas y por las diferencias en las subvenciones por hectáreas y agricultores entre distintos países. Ante ello, el sistema de ayudas directas se convertiría en la columna vertebral de la nueva reforma porque seguía consumiendo los dos tercios del presupuesto agrícola de la UE-27 y su impacto en el sector agrario significaba alrededor de la cuarta parte de la renta agraria. Como indica Compés (2009), el modelo de política agraria iniciado con la reforma de 1992 (ayudas directas desacopladas de la producción) estaba agotado y precisaba de una revisión profunda al ser heredero del modelo de apoyo basado en la producción que no se ajustaba a los imperativos de una política agraria multifuncional. El objeto principal de la investigación es analizar la nueva estructura que conforma el sistema de pagos directos para el período 2015-2020, así como su materialización en España, dejando entrever sus posibles consecuencias, dado que aún no es posible establecer con exactitud sus repercusiones territoriales. El trabajo se articulará en dos grandes partes: una en la que se señala el origen y evolución del sistema de ayuda directa, así como los escasos resultados que han tenido las reformas previas (2003-2008); otra parte se centrará en la reforma 2015-2020, delimitando los principios e instrumentos básicos de la misma, para terminar con su valoración. 2. EL REGIMEN DE PAGO DIRECTO. ORIGEN Y RESULTADOS El sistema de ayudas directas surge a raíz de la reforma de la PAC de 1992. Como es sabido, con anterioridad a esta fecha y hasta los años 80 los instrumentos de la PAC se basaban en mecanismos de protección como la intervención y la restitución a las exportaciones, lo que desencadenó ingentes excedentes y problemas presupuestarios. En 1988 se abre el proceso de reformas con la aparición de los estabilizadores agropresupuestarios y el establecimiento de un límite al gasto. La reforma de 1992 representa uno de los procesos de reforma más radicales emprendidos por la PAC. Presionada por las negociaciones de la Ronda de Uruguay del GATT se pasa de un mecanismo basado en el sostenimiento de los precios a un régimen de ayuda directa por superficie cultivada o cabeza de ganado, además de hacer hincapié por primera vez en la protección al medioambiente, empezándose a gestar la política de desarrollo rural. En 1999 se lleva a cabo otro paquete de reformas conocido como “Agenda 2000” que profundiza los cambios introducidos en 1992 en materia de desmantelamiento de la política de precios y avanza en el establecimiento de las ayudas directas a la renta. El año 2003 marca un nuevo punto de inflexión en las reformas de la Política Agraria Común introduciendo cambios sustanciales en el Régimen de Pago Único (RPU). 2.1 El Régimen de Pago Único (RPU) en la Reforma Intermedia y el Chequeo Médico. En 2003 se aprobó la denominada Reforma Intermedia de la PAC, con ella se produce un nuevo viraje en el modelo de apoyo a las explotaciones. La reforma se sustentaba en mantener el presupuesto pero diluyendo enormemente los instrumentos clásicos de la PAC para sostenimiento de las producciones agrarias, reforzando, por el contrario, las medidas de desarrollo rural. El elemento clave fue la disociación o desacoplamiento de las ayudas con respecto a los volúmenes producidos, con el fin de mejorar la orientación de las explotaciones en función del mercado. Estas ayudas disociadas adoptaron la forma de un pago único por explotación, aunque supeditado al cumplimiento de una serie de criterios (principio de condicionalidad) en materia de medio ambiente y salud pública. Estos pagos podían revestir varias modalidades al poder elegir cada Estado el porcentaje de desacoplamiento (total o parcial) y formas diferenciales del cálculo (modelo histórico, regional, híbrido y simplificado). Otro aspecto importante de la reforma fue la aprobación de la modulación obligatoria que afecta a todos los agricultores de la UE a excepción de los más pequeños, a fin de generar fondos que pasarían al segundo pilar de la PAC para financiar programas de desarrollo rural y fomentar la agricultura sostenible. Todo ello dentro del marco de una disciplina presupuestaria (Cuadro 1). Cuadro 1. Elementos claves de las Reformas de la PAC (2003 y 2008) Modelos de pagos disociados TREINTA AÑOS DE POLÍTICA AGRARIA COMÚN EN ESPAÑA: AGRICULTURA Y MULTIFUNCIONALIDAD EN EL CONTEXTO DE LA NUEVA RURALIDAD Disociación o desacoplamiento Se disocia las ayudas de la producción y se establece un pago único por explotación dando lugar a distintos modelos de disociación. Los Estados miembros tienen cierto margen para la aplicación de las reformas dentro del período 20052007 (España, Francia, Países Bajos, y Finlandia la aplicaron en 2006, Malta y Eslovenia en 2007 y los países de última incorporación la aplicará a partir de 2014), el grado de desvinculación de las ayudas para los distintos cultivos variará dentro de los márgenes que permite el reglamento. La disociación ha sido parcial en todos los Estados, a excepción de Malta que ha sido total. El número de productos y porcentajes con ayudas vinculadas a la producción también ha variado, afectado de 2 a 14 sectores según países y oscilando los porcentajes del 25 al 100%. Histórico . Pago único/explotación que asigna los pagos de acuerdo a las sumas recibidas en el pasado. Elegido por Austria, Bégica, España, Francia, Grecia, Irlanda, Países Bajos, Portugal, Escocia y Gales. Regional . S e paga a las explotaciones con base a los pagos históricos percibidos y a zonas o sistemas productivos territoriales. Elegido por Malta y Eslovenia. Híbrido . Combina el enfoque histórico y regional. Existiendo dos tipos: híbrido-dinámico (Dinamarca, Alemania, Finlandia e Inglaterra) e híbrido-estático (Luxemburgo, Suecia e Irlanda del norte). Simplificado , basado en un pago único por hectárea. Elegido por los nuevos Estados miembros: Chipre, Eslovaquia, Polonia, Rep. Checa, Rumanía, Estonia, Hungría, Letonia, Lituania y Bulgaria. Condicionalidad La percepción de las ayudas están condicionadas al cumplimiento de determinadas normas comunitarias en materia de medio ambiente, salud pública, sanidad animal y vegetal, bienestar de los animales, así como el mantenimiento de las tierras en buenas condiciones agronómicas Modulación Cuando el total de ayuda que recibe una explotación supere el umbral de los 5000 €, su monto se reducirá en un porcentaje único y lineal (3% en 2005, 4% en 2006 y 5% de 2007 a 2012). Los recursos así generados se dedicarán a reforzar los programas de desarrollo rural. El 80% de estas cantidades revertirán en el Estado miembro que la generó, el 20% restante se repartirá entre los Estados miembros restantes en función de tres criterios: dos agronómicos (superficie y empleo agrario) y uno económico (PIB per cápita) Restricción financiera Se incorpora una cláusula de disciplina financiera cuando se prevea que las ayudas vayan a superar el techo de gasto fijado en las perspectivas financieras. Los pagos directos se ajustarán a la baja si los importes previstos superan en más de 300 millones de euros a la dotación anual fijada en las perspectivas financieras de la subcategoría 1A (medidas de mercados y ayudas directas). Desarrollo rural Potenciación del segundo pilar de la PAC. Tra sbase de ayuda desde el primer pilar del 5% en base a la modulación obligatoria. Fuente: Elaboración propia Como la reforma de la PAC de 2003 fue incompleta se procedió a su revisión a corto plazo, a través del denominado “Chequeo Médico”. Este no modificaba los principios básicos de la reforma de 2003, al tiempo que pretendía adaptar el pago único de la PAC a la UE de los 27 miembros y al nuevo contexto internacional. Con ella se reforzó la disociación total de las ayudas mediante la eliminación progresiva de los últimos pagos asociados a la producción integrándolos en el régimen de pago único por explotación, además de reforzar la transferencia de fondos del primer pilar a favor del desarrollo rural aumentando el índice de modulación de las ayudas directas y flexibilizando las normas de intervención pública y de control de la oferta. 2.2 Balance de resultados de la aplicación del RPU Con la instauración del sistema de pago único disociado de la producción a la vez que se intentaba adaptar la PAC a las condiciones cambiantes del mercado y de los consumidores, se pretendía remediar las desigualdades en el reparto de las ayudas, recortando los pagos de los grandes perceptores de fondos comunitarios y apoyando más a los pequeños y medianos propietarios. Sin embargo, este sistema de ayudas ha presentado muchas incoherencias. Según un estudio realizado por la Comisión Europea aquellos Estados miembros que eligieron el modelo histórico y hasta cierto punto el híbrido han mantenido los desequilibrios sectoriales y territoriales existentes con anterioridad, así aparecen Estados que se beneficiaron de elevados niveles de ayuda por hectárea, como el aceite de oliva, el tabaco crudo o el algodón, aunque el tamaño de la explotación pudiera ser relativamente pequeños. Sólo los países (Dinamarca, Alemania y el Reino Unido) que optaron por reducir el componente histórico ha ido desapareciendo gradualmente esta situación (Tribunal de Cuentas Europeo, 2011). Igualmente entre agricultores el sistema ha mantenido la desigualdad en la distribución de las ayudas, debido a la forma de cálculo del pago único a partir de los montantes percibidos en un período de referencia anterior (2000-2002). Una ojeada a los datos estadísticos proporcionados por la Comisión Europea para el conjunto de la UE y por el FEGA (Fondo Español de Garantía Agrícola) para España sustenta esta realidad. TREINTA AÑOS DE POLÍTICA AGRARIA COMÚN EN ESPAÑA: AGRICULTURA Y MULTIFUNCIONALIDAD EN EL CONTEXTO DE LA NUEVA RURALIDAD A nivel comunitario, en el año 2013 el 85% de los beneficiarios se repartían el 85% de las ayudas con un reparto bastante desequilibrado por tamaño de explotaciones, situación idéntica a la que existía con anterioridad al Chequeo Médico (Cejudo, 2010): el 87,3% de los beneficiarios cuyos niveles de ayudas se situaban por debajo de los 10000 € recibían el 25,9% de los pagos, el 31,8% de los fondos fueron a manos del 1,7% de los perceptores que recibieron como media más de 50000 €, mientras que los que recibieron entre 10 y 50000 € fueron el 10,9% y acapararon el 42,1% de los fondos (Gráfico 1). Los datos anteriores ponen de manifiesto que a pesar del apoyo a las explotaciones de tamaño medianas, resulta bastante exagerado el elevado monto que aún perciben las grandes explotaciones, frente al débil porcentaje de las explotaciones pequeñas que, sin duda, están llamadas a ser el garante de la agicultura multifuncional y gestora del medio rural que defiende el nuevo modelo agrícola europeo, a la vez que son las más expuestas a la volatilidad de los mercados agrarios. Por otro lado, el peso de las grandes explotaciones se mantiene desde el momento en que la modulación obligatoria para las explotaciones más grandes no ha incidido de forma significativa en la distribución global de las ayudas al revertir el 80% de los fondos que se obtengan en el mismo Estado que los genera. Gráfico 1. Distribución de ayudas y perceptores de la UE-27 por tramos (1000 €) Fuente: Comisión Europea. Dirección General de Agricultura y Desarrollo Rural (2013). Elaboración propia. La distribución territorial de las ayudas entre los Estados miembros acentúa esta desigualdad: nueve países se sitúan holgadamente por encima de la media (5629 €), algunos de ellos cuadruplicándola (R. Checa, Dinamarca, Francia y Eslovaquia), mientras que el grueso de países están por debajo, coincidiendo con mucho de los países de última incorporación a los que hay que sumar Grecia e Italia (Gráfico 2). GRÁFICO 2: Ayuda media por perceptores en los países de la UE-27 Fuente: Dirección General de Agricultura de la UE (2013). Elaboración propia En España el sistema de pago único se puso en marcha a partir del año 2006 (a excepción de las Islas Canarias) siendo el método elegido para calcular los derechos de pagos el histórico, con ello se soslayaba la ventaja que podía tener el pago único de hacer compatible las rentas agrarias con una mayor liberalización del comercio, además de consolidar la distribución asimétrica de las ayudas generadas por los sistemas anteriores. El desacoplamiento de las ayudas, debido al riesgo que implicaba en cuanto al abandono de la actividad agraria y la deslocalización de las producciones, fue parcial y paulatino desde 2006 a 2012, quedando en este último año con distintos porcentajes de desacoplamiento (entre el 45 y el 93%) el algodón, la remolacha azucarera, el tabaco crudo y las primas del sector ganadero. Como consecuencia de ello, las ayudas vinculadas a la producción han ido progresivamente desapareciendo, a la vez que ha ido aumentando el peso que el régimen de pago único tiene dentro de las ayudas directas, pasando desde 2007 a 2014 del 89% al 96,7%. Durante este período ha recibido ayudas una media de 9500 beneficiarios por campaña, con un importe medio/beneficiario entorno a los 3000 € (Cuadro 2). 0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7 0,8 0,9 1 0 5000 10000 15000 20000 25000 30000 35000 Bélgica Bulgaria R. Checa Dinamarca Alemania Estonia Irlanda Grecia España Francia Italia Chipre Letonia Lituania Luxemburgo Hungría Malta P. Bajos Austria Polonia Portugal Rumanía Eslovenia Eslovaquia Finlandia Suecia R.Unido Importe Medio (€)/Perceptor TREINTA AÑOS DE POLÍTICA AGRARIA COMÚN EN ESPAÑA: AGRICULTURA Y MULTIFUNCIONALIDAD EN EL CONTEXTO DE LA NUEVA RURALIDAD Cuadro 2. Evolución de las ayudas directas y del régimen de pagó único en España (2007-2014) Años Nº Beneficiarios % RPU/A. Directas Importe (mil. €) % RPU/A. Directas Importe medio/Beneficiario Valor medio DPU 2007 931145 89,0 5201,55 63,3 1944,0 222 2008 923071 87,4 5245,99 62,4 2012,5 223 2009 996892 80,8 5691,08 59,5 2083,2 223 2010 959121 84,9 5695,16 60,4 3122,0 276 2011 937192 93,1 5638,66 76,0 4729,6 277 2012 910449 93,9 5568,51 77,7 4786,1 285 2013 893441 97,01 5584,73 80,2 5160,8 285 2014 1109072 97,6 5407,22 81,5 4175,7 261 Media 957547,8 90,5 5504,1 70,2 3021,9 256,5 Fuente: FEGA. (Fondo Español de Garantía Agrícola) Elaboración propia. Al igual que ocurre a nivel europeo, en España también se percibe un desequilibrio en la transferencia interna de las ayudas entre las distintas explotaciones: algo más de la mitad de los perceptores obtienen una ayuda media inferior a 1500 €, lo que equivale al 6% del importe global de los pagos; un 19,1 % de los perceptores obtienen entre 5 y 20 mil €, lo que supone el 30,6 % de las ayudas, con una media por perceptor de más de 7000 €. El grupo de grandes perceptores, con más de 50000 € que equivale al 1,64 % de los beneficiarios, recibe el 25,6 % de las ayudas, con un importe medio de más de 100000 € (Gráfico 3). El desequilibrio entre los grupos extremos es evidente puesto que los que reciben menos de 50000 € son casi las ¾ partes de los perceptores y suman menos del 15 % de las ayudas. Gráfico 3. Ayudas y perceptores por tramos (1000 €) en España Fuente: FEGA (Fondo Español de Garantía Agrícola) 2014. Elaboración propia Este desequilibrio se mantiene al analizar la distribución interregional de los pagos, con una considerable desigualdad en el importe medio recibido por beneficiario derivada de la diversidad productiva de las diferentes CCAA y del uso de las referencias históricas para fijar las ayudas desacopladas por explotación. En el año 2014 cuatro CCAA correspondientes a la zona centro y sectores oeste-noroeste (Aragón, Castilla-La Mancha, Castilla-León y Extremadura) junto a Andalucía se repartían el 76 % de las ayudas con importes por beneficiario por encima de la media nacional; en el otro extremo se situaban las CCAA que sólo acumulaban 252 millones de €, esto es el 4,4% del importe total, correspondiéndose con la Cornisa Cantábrica, a excepción de la Comunidad Gallega, junto a Madrid y La Rioja, todas ellas, a excepción de Cantabria, con importes medios por perceptores por debajo de la media española (Gráfico 4). El valor medio de DPU, en menor medida, también es indicativo de la distribución desequilibrada de las ayudas. En 2014 el valor medio del DPU se situaba por encima de los 260 €/Ha, lo que supone un incremento del 18% respecto a los primeros años de su implantación (2007-2010) y un retroceso respecto al principio del S. XXI cuando la media superó los 283 €/Ha (Cuadro 1) . El gráfico 4 muestra que en la mayor parte de las CCAA el valor del DPU está próximo al valor medio (256,5 €), a excepción de la Comunidad Andaluza (con el mayor importe de DPU, 404 €) seguida por Murcia, Cataluña y C. Valenciana donde los valores se elevan por encima de los 300 €/Ha, debido a la importancia que tienen los cultivos intensivos de regadío y el olivar; en el otro extremo, cuatro CCAA tienen valores por debajo a la media (Madrid, Asturias, La Rioja y Cantabria) al estar orientadas a cereales grano, viñedo y ganadería. Gráfico 4: Distribución de las ayudas y del valor del Derecho de Pago Único (DPU) en las CCAA de España TREINTA AÑOS DE POLÍTICA AGRARIA COMÚN EN ESPAÑA: AGRICULTURA Y MULTIFUNCIONALIDAD EN EL CONTEXTO DE LA NUEVA RURALIDAD Fuente: FEGA (Fondo Español de Garantía Agrícola) 2014. Elaboración propia En este punto y valorando los resultados puede decirse que el proceso de disociación de las ayudas iniciados en 2003 pone en cuestión el papel redistributivo de un apoyo común a los agricultores en tanto que congela su injusto y desequilibrado reparto entre países, sectores y agricultores, acentuado desde el momento en que las modalidades de aplicación del sistema han sido muy dispares y en este sentido los países contribuyentes netos siempre pretenden garantizar las transferencias que reciben. 3. EL NUEVO MODELO DE PAGO DIRECTO EN LA REFORMA DE LA PAC DE 2015-2020 3.1 Los instrumentos del nuevo sistema de pagos directos La PAC reclamaba una reforma que la hiciera más eficaz y legítima, mejorando la distribución de las ayudas inter e intra Estados y asegurando que los agricultores fueran los verdaderos beneficiarios. Ante ello, la Comisión Europea presentó en octubre de 2011 una propuesta de reforma que, después de intensos debates y negociaciones, se aprobó en 2013. La nueva reforma presenta importantes novedades institucionales respecto a las precedentes, como es el procedimiento de codecisión entre los Estados miembros (Consejo) y la Eurocámara; la flexibilización en su gestión material a favor de los Estados, lo que ha permitido dejar a decisión de éstos la definición y la elección de un gran número de parámetros; ajustes presupuestarios importantes con motivo del nuevo marco financiero 2014-2020 y, por último, su encaje dentro de la “Estrategia Europa 2020”, teniendo que responder a los objetivos estratégicos para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador, aspectos a los que responde el documento “La PAC y el horizonte 2020” (Comisión Europea, 2010b). La reforma se ha centrado fundamentalmente en los mecanismos de ayudas directas y tiene como uno de sus objetivos asegurar una distribución más equitativa de los fondos entre los Estados miembros y los agricultores. Para ello la fase de disociación de la producción respecto a las ayudas agrícolas en beneficio de una ayuda genérica a la renta, iniciada en 2003, ha dado paso a un sistema en el que se vincula los instrumentos a objetivos específicos, eliminándose del sistema las referencias históricas. Los pagos únicos a las explotaciones se sustituyen por un sistema de pago multifuncional, por niveles o estratos, con siete componentes configurados como aparece en el gráfico 5: una ayuda base por hectárea disociada y regionalizada (pago base), una ayuda complementaria (componente de ecologización o pago verde) y un conjunto de ayudas adicionales, tales como pago directo a jóvenes agricultores, régimen simplificado a pequeños agricultores, ayuda adicional para zonas con limitaciones naturales, pago redistributivo y, por último, ayudas asociadas a la producción (pagos acoplados). Los cuatro primeros componentes serán obligatorios para los Estados y los últimos facultativos. La preocupación de las instituciones europeas por conseguir una distribución más equitativa de las ayudas directas se canaliza mediante el abandono paulatino del sistema de referencias históricas para el cálculo del pago básico hasta alcanzar una convergencia (externa e interna) de los pagos entre Estados miembros y dentro de cada uno de ellos. La convergencia externa pretende mitigar las diferencias existentes entre Estados en el pago medio por hectáreas de los pagos directos, para ello se irán aproximando durante un período de cinco años, de 2015 a 2019. La convergencia supone que los Estados miembros con pagos directos por hectáreas admisibles inferiores al 90% de la media de la UE (caso de España) deberán cubrir 1/3 de esa diferencia en el período considerado. Esta convergencia deberá ser financiada proporcionalmente por TREINTA AÑOS DE POLÍTICA AGRARIA COMÚN EN ESPAÑA: AGRICULTURA Y MULTIFUNCIONALIDAD EN EL CONTEXTO DE LA NUEVA RURALIDAD todos los Estados miembros que tengan niveles de pagos directos por encima de la media de la UE. Pero se calcula que los efectos de la convergencia externa serán suaves (unos 775 millones de € anuales de los que a España le corresponderá unos 373,5 millones de € en todo el período financiero, por lo que se mantendrán las diferencias de los valores entre Estados en 2020 (Gráfico 6a). Gráfico 5. Nuevo modelo de pagos directos TREINTA AÑOS DE POLÍTICA AGRARIA COMÚN EN ESPAÑA: AGRICULTURA Y MULTIFUNCIONALIDAD EN EL CONTEXTO DE LA NUEVA RURALIDAD PAGO BASE. PAGO R É GI PAGO PAGO PAGOS OBLIGATORIOS APLICACIÓN INDIVIDUAL P A G O S V O L U N T A R I O S E s p a ñ a s ól o h a a ct iv a d o el p a g o a s o ci a PAGO A L T E R TREINTA AÑOS DE POLÍTICA AGRARIA COMÚN EN ESPAÑA: AGRICULTURA Y MULTIFUNCIONALIDAD EN EL CONTEXTO DE LA NUEVA RURALIDAD Fuente: Elaboración propia El proceso de convergencia interna pretende que no existan diferencias tan marcadas entre las regiones, lo que implicará una reducción de las ayudas de aquellos agricultores cuyos pagos sean superiores a la media regional. El nuevo sistema necesitaba dos requisitos para su aplicación, uno establecer un límite a la superficie con derecho de pago básico para evitar la posible afluencia masiva de peticiones que redundaría en la reducción del importe medio de las ayudas y que pondría en peligro la viabilidad de las explotaciones. En el caso de España se ha fijado en 22,4 millones de hectáreas la superficie potencialmente elegible, lo que da lugar a una compensación económica de 229 €/Ha. El segundo requisito era eliminar las referencias históricas como mecanismo de concesión de las ayudas y proceder a una regionalización en base a criterios objetivos y no discriminatorios (características agronómicas y socioeconómicas). España ha optado por un modelo de regionalización en base a tres criterios: características agronómicas, socioeconómica y su potencial agrario regional o su estructura institucional o administrativa. El resultado ha sido una agrupación de comarcas agrarias y orientación productiva en función de la intensidad de la ayuda, quedando establecidas 24 regiones con 42 estratos para cada tipo de orientación productiva (Magrama, 2013b). Gráficos 6. Convergencia de los pagos directos: a) externa, b) interna Fuente: Comisión Europea, 2013. MAGRAMA, 2013b Como la Comisión Europea dio flexibilidad a los Estados para elegir el grado de convergencia 1 , el Estado español, tal y como señalaba la conferencia sectorial de agricultura (Magrama, 2013a), ha optado por una convergencia atenuada de forma que al final del período la ayuda mínima por beneficiario no debe ser inferior al 60% de la media regional, a no ser que supongan pérdidas para los donantes superiores al 30% de sus importes, por lo que va a ser muy reducidos los casos en los que se produzcan variaciones importantes de los pagos (Gráfico 6 b). Otro de los aspectos para avanzar en la legitimación social de las ayudas ha sido el establecimiento de la figura del agricultor activo, con objeto de eliminar del sistema todos aquellos beneficiarios cuya actividad agraria no sea significativa en el conjunto de su actividad o cuyo objeto comercial o empresarial no sea la actividad agraria. España ha definido al agricultor activo cuando los ingresos de la explotación, vía ayudas PAC, no superasen el 80% de los ingresos totales y que, como mínimo, un 20% de ellos correspondieran a la venta de sus productos en los mercados agrarios (Magrama, 2014a). Posteriormente a instancia de la Comisión Europea, España ha tenido que perfilar este concepto de agricultor activo incluyendo en él a todos aquellos que tengan una actividad económica mínima de la que obtienen ingresos agrarios y demuestren que se dedican a cultivar, criar ganado o “mantener en buenas condiciones su explotación” (Magrama, 2014b). Para cumplir los requerimientos medioambientales un aspecto a destacar es la introducción imperativa de un pago de ecologización o “greening” de hasta el 30% de la dotación nacional disponible y que ha de vincularse al cumplimiento de ciertas prácticas agrícolas sostenibles (diversificación de cultivos, 1 El proceso de convergencia apunta a tres situaciones: aquellos países que partían de modelos históricos (España, Francia, Italia) que han optado por una convergencia parcial; aquellos que partían con sistemas regionales o simplificados (Polonia) que han optado por una convergencia total y aquéllos que partían de modelo híbridos dinámico (Alemania, Finlandia, Reino Unido) han realizado ya parte de la convergencia del valor de los pagos.