El "cheque británico" y las relaciones financieras RU-UE Evolución histórica, configuración actual y escenario post-Brexit

GRADO EN CIENCIAS POLÍTICAS Y DE LA ADMINISTRACIÓN FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS Y SOCIALES UNIVERSIDAD DE SANTIAGO DE COMPOSTELA TRABAJO DE FIN DE GRADO El "cheque británico" y las relaciones financieras RU-UE Evolución histórica, configuración actual y escenario post-Brexit O “cheque británico” e as relacións financeiras RU-UE: Evolución histórica, configuración actual e escenario post-Brexit The UK “rebate” and the UK-EU financial relations: historic evolution, present configuration and post-Brexit scenario Borja Serantes Chouza Director del Trabajo de Fin de Grado: José Caamaño Alegre Septiembre 2016 TRABAJO DE FIN DE GRADO BORJA SERANTES CHOUZA 1 ÍNDICE 1. Introducción..................................................................................................................................... 3 2. Capítulo I: El sistema de recursos propios de la UE (SRP)............................................................. 5 2.1 Los recursos propios tradicionales ____________________________________________ 5 2.2 Los recursos propios basados en el IVA y en la RNB______________________________ 5 2.3 Presupuesto y perspectivas financieras _________________________________________ 8 2.3.1 El presupuesto común ..................................................................................................... 8 2.3.2 El procedimiento presupuestario anual estándar ............................................................. 9 2.3.3 El Marco Financiero Plurianual ..................................................................................... 12 2.3.4 Ingresos y gastos presupuestarios .................................................................................. 15 3. Capítulo II: El cheque británico .................................................................................................... 17 3.1 Metodología de cálculo del cheque británico y su efecto en los presupuestos __________ 18 3.2 Financiación del cheque británico ____________________________________________ 19 3.3 Posición de las instituciones europeas _________________________________________ 22 3.4 Posición del Reino Unido __________________________________________________ 23 3.5 Legitimidad de la compensación británica _____________________________________ 25 3.5.1 Reino Unido como contribuyente neto .......................................................................... 25 3.5.2 El cheque británico en la actualidad .............................................................................. 32 3.6 Reforma de los mecanismos de corrección _____________________________________ 39 4. Capítulo III: Escenario post-Brexit ............................................................................................... 41 4.1 El futuro modelo de relación RU-UE como condicionante de las contribuciones británicas al margen del SRP ________________________________________________________________ 44 Modelo noruego ............................................................................................................................ 44 Modelo canadiense ........................................................................................................................ 45 Modelo suizo ................................................................................................................................. 46 4.2 Efectos del Brexit en el SRP bajo el supuesto de constancia en el total de gasto ________ 48 5. Discusión ....................................................................................................................................... 53 6. Conclusiones ................................................................................................................................. 55 7. Bibliografía .................................................................................................................................... 57 8. Anexos ........................................................................................................................................... 60 TRABAJO DE FIN DE GRADO BORJA SERANTES CHOUZA 2 ANEXO 1: Contribuciones nacionales desglosado por tipo de ingreso y saldo neto de cada Estado miembro _____________________________________________________________________ 60 ANEXO 2: Contribuciones nacionales al presupuesto de la UE con la retención del 25% en concepto de costes de recaudación en el ejercicio presupuestario de 2014 ___________________ 61 TRABAJO DE FIN DE GRADO BORJA SERANTES CHOUZA 3 1. Introducción El presente Trabajo de Fin de Grado pretende examinar las relaciones financieras entre el Reino Unido y la Unión Europea desde el establecimiento del denominado “cheque británico”. En el marco de la investigación que se ha llevado a cabo, se han establecido como objetivos generales, la comprensión y análisis de su evolución y configuración actual, así como el estudio de las consecuencias que podría ocasionar en el sistema de recursos propios la salida del Reino Unido de la Unión Europea. Como objetivos específicos se pretende aportar los conceptos imprescindibles para la compresión del sistema de recursos propios, evaluar su funcionamiento y proponer alternativas que pudieran revelarse más eficaces y subsanen sus posibles deficiencias. En lo que concierne a la comprensión y evaluación crítica del “cheque británico”, se demostrará que, en caso de que el Reino Unido no percibiese una reducción en su contribución nacional, su balanza fiscal no lo situaría como el país con mayor saldo negativo. Del mismo modo, se contrastará que las magnitudes macroeconómicas que legitimaron la introducción de la compensación británica en 1984 han experimentado importantes modificaciones que, a su vez, han conducido a un complejo mecanismo de corrección presupuestaria. Con respecto a los efectos del Brexit en el presupuesto de la UE, su incorporación a este trabajo de investigación ha resultado necesaria debido principalmente al referéndum celebrado el 23 de junio de 2016 sobre la permanencia del Reino Unido en la Unión Europea, el cual arrojó un resultado favorable al abandono de la unión con casi un 52 % de los votos, frente a un 48 % que abogó por la permanencia. El análisis y sistematización de los distintos escenarios posibles para establecer un nuevo marco de relaciones entre el Reino Unido y Europa pondrá de manifiesto que, en ciertos modelos, se registrarían presumiblemente contribuciones británicas a la UE al margen del sistema de recursos propios. Por otro lado, a partir de los datos del ejercicio presupuestario del año 2014, se demostrará que la supresión del Reino Unido en la repartición de la carga presupuestaria tendrá efectos marginales en las cuantías aportadas por los Estados miembros, así como en la distribución del gasto asignado total. Como en otros trabajos de similar temática publicados en revistas científicas internacionales, la metodología de este Trabajo de Fin de Grado es de carácter histórico-narrativo y descriptivo-institucional, así como de estudio de las cifras presupuestarias y desarrollo de TRABAJO DE FIN DE GRADO BORJA SERANTES CHOUZA 4 cálculos a partir de ellas, que en determinados casos vienen a constituir ejercicios de simulación (véase apartado 4.2). La realización de este trabajo ha supuesto enfrentarse a la dificultad para encontrar y extraer los datos requeridos, además de la relativa escasez de literatura académica sobre las cuestiones en él abordadas. Otro obstáculo ha derivado de la propia complejidad del sistema de recursos propios de la Unión Europea, cuya comprensión y exposición clara y precisa ha requerido un esfuerzo notable. El trabajo se ha estructurado en tres capítulos. En el primero de ellos se presenta el sistema de financiación de la UE, analizando su evolución en el tiempo, explicando su funcionamiento y las fuentes de ingresos que lo componen. Asimismo, el tercer apartado de este capítulo se centra en el presupuesto común y las perspectivas financieras, con la finalidad de aportar una mayor base explicativa al trabajo de investigación. En el segundo capítulo se estudia y detalla el mecanismo de corrección británica, su metodología de cálculo, las consideraciones del Reino Unido y las principales instituciones europeas y sus propuestas para la reforma de los mecanismos de corrección presupuestaria. En la quinta sección de este capítulo se ha considerado útil llevar a cabo un análisis de las principales justificaciones que dieron origen a la compensación británica. Dentro del tercer capítulo encontramos dos apartados de gran relevancia, el primero estudia los posibles modelos de relación entre ambos actores en caso de efectuarse la salida del Reino Unido de la UE. En el segundo apartado se plantean y cuantifican los posibles efectos del Brexit en el sistema de recursos propios con la intención de contrastar la hipótesis de partida, examinando si el recálculo de las contribuciones nacionales y del gasto asignado a los Estados miembros experimentaría un cambio significativo que provocaría serias modificaciones en los saldos netos. En la quinta parte de este trabajo de investigación nos encontramos con la discusión, donde se resumirán e interpretarán los resultados obtenidos, se analizarán sus implicaciones y limitaciones y se confrontarán con las distintas hipótesis planteadas. Finalmente, la última parte del trabajo presenta las conclusiones derivadas de la investigación, refutando o confirmando las hipótesis de partida. TRABAJO DE FIN DE GRADO BORJA SERANTES CHOUZA 5 2. Capítulo I: El sistema de recursos propios de la UE (SRP) El sistema de recursos propios vigente ha experimentado diversas modificaciones desde su instauración en la década de 1970, resultado de la Decisión del Consejo de 21 de abril que sustituía las contribuciones nacionales por un mecanismo de recursos propios que dotase a la Unión Europea (UE) de una verdadera autonomía financiera. Sin perjuicio del concurso de otros ingresos, el presupuesto será financiado íntegramente con cargo a los recursos propios”. Conforme a esto, originalmente existían dos fuentes de financiación del presupuesto de la Unión Europea: los Recursos Propios Tradicionales (RPT) constituidos por los derechos de aduana y las exacciones reguladoras agrícolas fundamentalmente y el recurso basado en el Impuesto sobre el Valor Añadido (IVA). 2.1 Los recursos propios tradicionales Los recursos propios tradicionales están conformados por los derechos del arancel aduanero común, los derechos agrícolas y las cotizaciones del azúcar y la isoglucosa.  Los derechos de aduana son los ingresos resultantes de aplicar el Arancel Aduanero Común (AAC) a las mercancías importadas de terceros estados (Serrano, Montoro y Viguera, 2005).  Los derechos agrícolas resultan de los ingresos provenientes de la importación de productos agrícolas al mercado de la UE procedentes de terceros países. 1  Las cotizaciones sobre el azúcar y la isoglucosa, introducidas por el Reglamento (CEE) 1785/81 del Consejo de 30 de junio de 1981, suponen los gravámenes que la UE aplica a la producción y almacenamiento de estos productos. 2.2 Los recursos propios basados en el IVA y en la RNB El recurso basado en el Impuesto sobre el Valor Añadido (IVA), es resultado de la Decisión de Recursos Propios de 21 de abril de 1970 pero no será introducido plenamente 1 Tras la entrada en vigor de la Decisión 2007/436, los derechos agrícolas serían incluidos en la categoría general de derechos de aduana, suprimiendo esta distinción presupuestaria. TRABAJO DE FIN DE GRADO BORJA SERANTES CHOUZA 6 hasta 1979, consecuencia de la aprobación de la Sexta Directiva sobre el IVA 2 que iniciaba un complejo proceso armonizador de su base imponible. Este recurso se calcula aplicando un tipo uniforme a la base armonizada del IVA de cada Estado Miembro (EM). El tipo de referencia a aplicar experimentó una reducción progresiva a partir de 1995, pasando del 1,4% al 1% en 1999 3 , del 1% al 0,75% en 2002, del 0,75% al 0,5% en 2004 4 manteniéndose estable en el 0,3% desde el 2007 5 . Tabla 1: Tipo uniforme aplicado a la base armonizada del IVA 2 La armonización de las bases del IVA está regulada por la Sexta Directiva 77/388/CEE del Consejo, del 17 de mayo de 1977 3 Decisión del Consejo de 31 de octubre de 1994 sobre el sistema de recursos propios de las Comunidades Europeas (94/728/CE, Euratom) 4 Decisión del Consejo de 29 de septiembre de 2000 sobre el sistema de recursos propios de las Comunidades Europeas (2000/597/CE, Euratom) 5 Decisión del Consejo de 7 de junio de 2007 sobre el sistema de recursos propios de las Comunidades Europeas (2007/436/CE, Euratom) Año Tipo uniforme IVA Año Tipo uniforme IVA 1988 1,266095111019000 1999 0,867829097547152 1989 1,277923625522100 2000 0,876619420140230 1990 1,210589538257700 2001 0,748418532976361 1991 1,203862968545200 2002 0,525116320894917 1992 1,264985264244600 2003 0,508270337129995 1993 1,248138406992600 2004 0,298411646927127 1994 1,283541428302630 2005 0,317914804449093 1995 1,249022564249300 2006 0,336872727498559 1996 1,115479448283680 2007 0,3 TRABAJO DE FIN DE GRADO BORJA SERANTES CHOUZA 7 Fuente: Elaboración propia con datos de la Comisión Europea. Financial Report 19882006. Archive of European Integration (AEI). Enlace: http://aei.pitt.edu/view/euar/BUDGET_AND_FINANCING=3AFinancial_Report.html Acceso 11/08/2016 La tabla anterior detalla el tipo uniforme definitivo aplicado desde 1988 hasta el 2009. Si se compara el primer año con el último se puede apreciar la línea de tendencia descendente. El Consejo estableció en de la Decisión 88/376 que la base imponible no podría exceder el 55% de la Producto Nacional Bruto (PNB) de cada EM. Para Grecia, Portugal, Italia, y España el límite reside en el 50% desde 1995 y, paulatinamente, desde entonces hasta 1999, para el resto de los EM. España ha sido unos de los países que se ha beneficiado de esta nivelación de la base IVA desde 1998, por superar el límite del 50% de su PNB. En junio de 1988 será introducido el denominado “cuarto recurso” o recurso complementario. Surge como mecanismo de ajuste presupuestario para equilibrar la balanza entre los créditos de pago y los ingresos disponibles y se calcula aplicando un porcentaje, fijado ad hoc, a la suma de la Renta Nacional Bruta (RNB) 6 de los EM. El tipo uniforme de referencia en el año 2016 se sitúa en un 0,7134%. Al tener en consideración la capacidad de pago de cada país miembro, este recurso propio resulta menos regresivo que el recurso IVA, debido principalmente a que la aportación relativa de los EM con menos ingresos es mayor, ya que dedican un porcentaje más elevado de su renta al consumo. A pesar de esto, la participación del IVA en la financiación europea continuará siendo considerable hasta las perspectivas financieras para el período 1993-1999 (también conocidas como “Paquete Dellors II”). 6 La Decisión 2000/597/CE Euratom del Consejo, de 29 de septiembre de 2000, sobre el sistema de recursos propios de las Comunidades Europeas, sustituye el producto nacional bruto (PNB) por la renta nacional bruta (RNB), siendo estos términos equivalentes. 1997 1,061485332894180 2008 0,3 1998 0,947324664460457 2009 0,3 TRABAJO DE FIN DE GRADO BORJA SERANTES CHOUZA 8 También constituyen ingresos los tributos con los que se grava el sueldo de los funcionarios de la Unión Europea, las contribuciones a programas de la UE por parte de los países no pertenecientes a la Unión y las multas impuestas a las empresas […]. El saldo de cada ejercicio, de ser positivo, se consigna como ingreso en el presupuesto del año siguiente (d’Angelo et al., 2013, p. 94). Asimismo, las administraciones de los EM tienen la labor de gestionar y recaudar dichos recursos de acuerdo con sus normas internas, reteniendo a cambio un porcentaje específico en concepto de costes de recaudación. El porcentaje establecido fue un 10% hasta el 2000, un 25% hasta el 2014 y un 20% a partir del 2015. Con frecuencia se produce una discrepancia entre la entidad recaudatoria y la entidad que finalmente paga los derechos de aduana, debido a que se contabilizan como gastos a cargo del Estado miembro por cuya frontera entran estas importaciones, a pesar de ser el país de los consumidores finales el que se hace cargo de los costes. Esta discrepancia es denominada, “efecto Rotterdam”. En el año 2011, la Comisión afirmó: “La retención, a través de los gastos de recaudación […] de los importes recaudados por los Estados miembros para los recursos propios tradicionales constituye un mecanismo de corrección encubierto” 7 . Concorde a esto, en el año 2014, los países que más se beneficiaron de esta retención fueron Alemania (1,131.1 M), Reino Unido (912.9 M), los Países Bajos (665.9 M) y Bélgica (528.6 M). 2.3 Presupuesto y perspectivas financieras 2.3.1 El presupuesto común “El presupuesto comunitario es el acto de la autoridad presupuestaria por el que se aprueban los ingresos y gastos que se consideren necesarios para un determinado ejercicio para el funcionamiento de la Unión Europea” (Fernández Navarrete, D., 2007, p. 189) 7 Propuesta de Decisión del Consejo sobre el sistema de recursos propios de la Unión Europea (//CE, Euratom) {SEC(2011) 876 final} p. 15 TRABAJO DE FIN DE GRADO BORJA SERANTES CHOUZA 15 2.3.4 Ingresos y gastos presupuestarios Figura 3: Gasto de la UE por país Fuente: Elaboración propia con datos de la Comisión Europea. EU budget 2014. Financial Report. Enlace: http://ec.europa.eu/budget/financialreport/2014/lib/financial_report_2014_en.pdf Acceso 23/04/2016 En 2014, los países en los que se invirtieron más fondos europeos fueron Polonia (17,436.1 M), Francia (13,479.1 M), España (11,538.5 M) y Alemania (11,484.5 M). Estas cifras no están ligadas, necesariamente, a una percepción equitativa de las cantidades aportadas. Como se vio anteriormente, las fuentes de financiación de la Unión Europea son los recursos propios tradicionales, que representan un porcentaje muy reducido en el cómputo total de ingresos, y los recursos propios basados en el IVA y en la RNB, principalmente. En cifras del 2014, las contribuciones nacionales más significativas a través del recurso propio basado en el IVA fueron las de Alemania (3, 698.7 M), Francia (2, 956.4 M), Reino Unido (2,932.9 M) e Italia (1, 760.1 M). Este orden no sufre alteración alguna en lo que atañe TRABAJO DE FIN DE GRADO BORJA SERANTES CHOUZA 16 al recurso RNB con una aportación alemana de 21,737.7 M, francesa de 15,025 M, británica de 14,475 M e italiana de 11,443 M. Figura 4: Contribuciones nacionales al presupuesto de la UE con la retención del 25% en concepto de costes de recaudación 10 Fuente: Elaboración propia con datos de la Comisión Europea. EU budget 2014. Financial Report. Enlace: http://ec.europa.eu/budget/financialreport/2014/lib/financial_report_2014_en.pdf Acceso 12/06/2016 El país que contribuyó en mayor proporción a la financiación de la Unión Europea en el ejercicio presupuestario de 2014 fue Alemania con 29,143 millones de euros, lo que representa en términos porcentuales el 21,9% del total de ingresos. Seguido de Francia e Italia con 20,967.7 millones (13,5%) y 15,888.6 millones (11,9%) respectivamente 11 . Por el contrario, los países que aportaron una mayor cuantía en relación a su RNB fueron Bélgica (1,30%) y los Países Bajos (1,26%), mientras que el porcentaje de los tres Estados anteriormente mencionados ronda el 0,97%. 10 Ejercicio presupuestario del 2014. Para el cálculo desglosado remitirse al segundo anexo 11 Las cifras empleadas incluyen las aportaciones provenientes de los recursos propios tradicionales, con la retención del 25% en concepto de costes de recaudación. TRABAJO DE FIN DE GRADO BORJA SERANTES CHOUZA 17 3. Capítulo II: El cheque británico El mecanismo de compensación británica es introducido tras el Consejo Europeo de Fontainebleau de junio de 1984, con la finalidad de corregir el desequilibrio presupuestario que por aquel entonces presentaba el Reino Unido. Grosso modo, consiste en una reducción de la aportación del Reino Unido equivalente a dos tercios (66%) de la diferencia entre su contribución (excluidos los RPT) y su parte en los gastos comunitarios asignados. En 1985, la compensación británica fue incluida en la Decisión de recursos propios que gobierna la financiación del presupuesto común. Por tanto, la reducción del Reino Unido se ha convertido de facto permanente, ya que se requiere la unanimidad de los Estados miembros para cambiar esta decisión. La Decisión del Consejo (CE, Euratom) 2007/436 es la base legal actualmente en vigor para el sistema de recursos propios de la UE, en espera de la ratificación de la Decisión (UE, Euratom) 2014/335, que se aplicará con carácter retroactivo a 1 de enero 2014 una vez en vigor. Tanto en las decisiones sobre recursos propios de 2007 y 2014, las disposiciones relativas a la corrección del Reino Unido se encuentran en los artículos 4 (de cálculo) y 5 (de financiación). Esta corrección británica, fue introducida principalmente con motivo de las peculiaridades que experimentaba el RU en el momento de su adhesión: - Su aportación en concepto de recurso IVA era muy elevada debido a que su base imponible era proporcionalmente superior a la media comunitaria. Al igual que su contribución por derechos de aduana y exacciones agrícolas, como consecuencia de una mayor comercialización del Reino Unido con terceros países. - La Política Agrícola Común (PAC) representaba el 73% del presupuesto europeo, del que RU apenas se beneficiaba por carecer de un sector agrario de gran amplitud. - Su renta per cápita era inferior a la media comunitaria. El cheque británico se aplicó mediante la Decisión sobre recursos propios de 7 de mayo de 1985 basada en el siguiente principio general: “todo Estado miembro que soporte una TRABAJO DE FIN DE GRADO BORJA SERANTES CHOUZA 18 carga presupuestaria excesiva en relación con su prosperidad relativa puede beneficiarse de una corrección en el momento apropiado” 12 , como era el caso del Reino Unido en el año 1984 con una RNB superior únicamente a la de Irlanda, Grecia e Italia. En el año 2007, la compensación británica fue modificada, con el objetivo de excluir gradualmente del cómputo el gasto no agrícola de los Estados miembros que se han adherido a partir de 2004. 3.1 Metodología de cálculo del cheque británico y su efecto en los presupuestos Para el cómputo de la compensación británica se calcula la diferencia habida en el ejercicio presupuestario anterior entre la cuota del Reino Unido en la suma de las bases no niveladas del IVA y su cuota del gasto asignado total (Importe inicial). Posteriormente, se multiplica la diferencia obtenida por el gasto asignado total, y a su vez el resultado de esta operación por 0,66. De la cifra resultante, se resta la incidencia que para el Reino Unido suponga la transición al IVA nivelado y a los pagos totales RNB (Ventaja RU). A continuación se deducen los beneficios netos del Reino Unido, producto del aumento del porcentaje de los recursos propios tradicionales, retenido por los Estados miembros para cubrir los gastos de recaudación y gastos conexos (Beneficios excepcionales RPT). 13 Se ajusta el cálculo reduciendo el gasto total asignado del gasto total asignado a los Estados miembros que se adhirieron a la Unión después del 30 de abril de 2004, con excepción de los pagos agrícolas directos y los pagos de mercado, así como la parte de los gastos de desarrollo rural correspondiente a la sección de Garantía del FEOGA. 12 Véase el Consejo Europeo de Fontainebleau, las “Conclusiones de la Presidencia“, Boletín de las Comunidades Europeas, 6-1984. 13 Decisión del Consejo de 26 de mayo de 2014 sobre el sistema de recursos propios de la Unión Europea (2014/335/UE, Euratom). Corrección RU = Importe inicial – Ventaja RU – Beneficios excepcionales RPT TRABAJO DE FIN DE GRADO BORJA SERANTES CHOUZA 19 El cálculo inicial de la compensación británica para un año determinado es presupuestado y abonado al año siguiente, sobre la base de los valores provisionales de las variables que juegan un papel en el cálculo y la financiación del mecanismo. Se conoce el importe definitivo de la rebaja (y cualquier diferencia con el importe provisional resulta en consecuencia presupuestado y pagado) cuatro años después del año del que se trate, sobre la base de los valores finales de las variables relevantes. Por ejemplo, esto significa que la corrección británica del año 2007 se ha presupuestado en el ejercicio presupuestario del 2008 en términos de una cantidad provisional, mientras que la cantidad definitiva para el año 2007 se ha calculado y presupuestado sólo en 2011. En 2011, un presupuesto rectificativo se dirigió a la diferencia entre el provisional y las cantidades definitivas de la corrección británica de 2007 14 . 3.2 Financiación del cheque británico La carga financiera del cheque británico es asumida por el resto de los Estados miembros en proporción a su contribución relativa a la RNB de la UE. A pesar de esto, los Países Bajos, Alemania, Suecia y Austria se benefician de una reducción en sus contribuciones (únicamente pagan el 25% de su cuota de financiación de la corrección británica). Por otra parte, a estos cuatro países contribuyentes netos se les aplicó un tipo de referencia del IVA reducido en el transcurso del período 2007-2013; y los Países Bajos y Suecia disfrutaron de una deducción en sus contribuciones en concepto de RNB durante el mismo período. A partir de 2009, el gasto asignado a los Estados miembros que se adhirieron a la Unión después del 2004 se deduce del gasto asignado total de la UE en el cálculo de la corrección. Este ajuste, que se acordó en el contexto de la Decisión de 2007 sobre los recursos propios, tiene por objeto garantizar que el Reino Unido ayuda a financiar los costos de las ampliaciones (excepto ciertas categorías de gastos agrícolas). 14 Cálculo y financiación de la cantidad definitiva de la corrección de los desequilibrios presupuestarios en favor del Reino Unido para el año 2007 (2007 corrección del Reino Unido), Documento de trabajo de los servicios de la Comisión Europea, Ares (2011) 1314374, de 6 de diciembre de 2011. TRABAJO DE FIN DE GRADO BORJA SERANTES CHOUZA 20 La Decisión 2007/436, de 7 de junio de 2007, introdujo una limitación de la contribución adicional del Reino Unido resultante de la reducción de gastos asignados mencionada anteriormente, en 10,5 millones de euros a precios de 2004. Como mecanismo de corrección, en el período 2014-2020 tres países gozarán de reducciones brutas en su contribución anual basada en la RNB: Dinamarca (130 millones de euros), los Países Bajos (695 millones de euros) y Suecia (185 millones de euros) y, en el período 2014-2016, Austria (30 millones de euros en 2014, 20 millones en 2015 y 10 millones en 2016). Asimismo, Alemania, los Países Bajos y Suecia disfrutarán de unos tipos reducidos de referencia del recurso propio basado en el IVA. Figura 5: Corrección británica del año 2014 (millones de euros) Fuente: Elaboración propia con datos de la Comisión Europea. EU budget 2014. Financial Report. Enlace: http://ec.europa.eu/budget/financialreport/2014/lib/financial_report_2014_en.pdf Acceso 19/06/2016 La cuantía de la corrección británica del año 2014 fue de 6,066.3 M reduciendo la contribución nacional del Reino Unido en un 35% (11341.6 M). Fue financiada principalmente por Francia (1,592.2), España (745.8 M) e Italia (1,165.1 M) representando únicamente el 0.07% de la Renta Nacional Bruta de estos tres Estados miembros. Por el TRABAJO DE FIN DE GRADO BORJA SERANTES CHOUZA 21 contrario, Alemania, a pesar de suponer uno de los países que más contribuyó al cheque británico en el ejercicio presupuestario de 2014 (379.6 M) sólo aportó el 0.01% de su RNB. Esta cuantía varía anualmente en función de distintas variables, incluyendo agregados estadísticos como la Renta Nacional Bruta (RNB) y la base armonizada del IVA de los Estados Miembros de la UE. La Tabla 1 muestra los reembolsos abonados al Reino Unido en virtud del mecanismo de devolución desde 1985. Tabla 2: Contribuciones nacionales brutas y finales del RU al presupuesto comunitario Año Contribución Nacional Bruta (A) Compensación británica Compensación como % de (A) Contribución Nacional Final Año Contribución Nacional Bruta (A) Compensación británica Compensación como % de (A) Contribución Nacional Final 1985 4188.1 981.4 23% 3206.6 2000 14103.4 3420.8 24% 10682.6 1986 4472.3 1871.1 42% 2601.2 2001 11.977.0 7342.5 61% 4634.4 1987 4857.5 1631.0 34% 3226.4 2002 13019.2 4933.5 38% 8085.7 1988 5230.6 2407.3 46% 2823.3 2003 13056.7 5184.9 40% 7872.1 1989 5570.2 1723.4 31% 3846.9 2004 14650.9 5272.1 36% 9378.9 1990 6543.0 2375.3 36% 4167.6 2005 14815.9 5185.8 35% 9630.2 1991 5831.2 3562.6 61% 2268.6 2006 15052.3 5221.4 35% 9830.2 1992 6874.3 2580.2 38% 4294.1 2007 15963.2 5188.9 33% 10771.9 1993 8289.2 3155.8 38% 5133.4 2008 13870.9 6252.0 45% 7613.8 1994 6135.1 2294.9 37% 3840.2 2009 12922.4 5657.7 44% 7879.6 1995 8022.1 1449.3 18% 6572.8 2010 15626.8 3562.7 23% 12145.8 1996 8440.7 2913.3 35% 5518.3 2011 14780.3 3595.9 24% 11273.4 1997 8315.6 2431.3 29% 5884.2 2012 17185.8 3803.6 22% 13461.1 1998 12799.1 3153.5 25% 9645.5 2013 18757.3 4329.5 23% 14509.5 1999 11881.7 3576.6 30% 8305.2 2014 17457.5 6066.3 35% 11341.6 TRABAJO DE FIN DE GRADO BORJA SERANTES CHOUZA 22 Fuente: Elaboración propia con datos de la Comisión Europea. Financial Report 19882006. Archive of European Integration (AEI). Enlace: http://aei.pitt.edu/view/euar/BUDGET_AND_FINANCING=3AFinancial_Report.html Acceso 01/04/2016 3.3 Posición de las instituciones europeas El Parlamento Europeo (PE), que únicamente fue consultado sobre el diseño del sistema de recursos propios, ha presionado en numerosas ocasiones sobre la necesidad de modificar el método de financiación de la Unión Europea. Una de las principales críticas se refiere a la complejidad y falta de transparencia del sistema de financiación. En sus resoluciones, el PE ha mencionado en varias ocasiones la devolución al Reino Unido y los demás mecanismos de corrección como fuentes de complejidad y opacidad para el sistema de financiación de la UE. 15 En 2012, el Parlamento Europeo instó a la eliminación de todos los mecanismos de corrección existentes, incluida la reducción del Reino Unido, y agregó que los nuevos esquemas de compensación deben ser de carácter temporal y sobre la base de criterios económicos objetivos. De acuerdo con el Tribunal de Cuentas Europeo (TCE) 16 , la existencia de cualquier mecanismo de corrección compromete la simplicidad y la transparencia del sistema de financiación de la UE. En particular, al comentar la propuesta de Decisión de 2007 sobre los recursos propios que refleja los resultados del acuerdo correspondiente del Consejo Europeo, el Tribunal de Cuentas identificó las siguientes deficiencias: la ausencia de criterios definidos para evaluar objetivamente si una carga presupuestaria es excesiva y cuando un Estado miembro tiene derecho a una corrección; y la falta de un mecanismo de seguimiento para determinar si un Estado miembro que cuente con una corrección todavía tiene derecho a ella, o, viceversa, si otros Estados miembros que no reciben una corrección ahora deberían de ser perceptores de una. 15 Resolución del Parlamento Europeo, de 29 de marzo de 2007, sobre el futuro de los recursos propios de la Unión Europea (2006/2205(INI)) 16 Tribunal de Cuentas Dictamen Nº 4/2005 sobre una propuesta de Decisión del Consejo sobre el sistema de recursos propios de las Comunidades Europeas y una propuesta de Reglamento del Consejo sobre las medidas de aplicación de la corrección de desequilibrios presupuestarios de conformidad con los artículos 4 y 5 de la Decisión del Consejo, de (…), sobre el sistema de recursos propios de las Comunidades Europeas TRABAJO DE FIN DE GRADO BORJA SERANTES CHOUZA 23 En sus informes sobre el funcionamiento del sistema de recursos propios, la Comisión Europea también ha puesto en relieve una serie de cuestiones relacionadas con la compensación del Reino Unido y los demás mecanismos de corrección. En 2011 17 , por ejemplo, la Comisión afirmó que el sistema de financiación se percibe como injusto por muchas partes interesadas, con unos mecanismos de corrección que juegan un papel importante en esta percepción. La Comisión añadió que, mientras que el cheque británico era perfectamente justificable cuando se creó en la década de 1980, las condiciones que entonces la sustentaban han cambiado significativamente. Del mismo modo, el informe señaló que todas las correcciones en el lado de los ingresos compensaban en parte los objetivos de redistribución de algunas políticas de gasto de la UE dirigidas a las regiones y Estados miembros más pobres, ya que los mismos Estados miembros ayudan a financiar los mecanismos de corrección que ahora benefician a los Estados miembros con mejor situación económica. 3.4 Posición del Reino Unido Distintos gobiernos del Reino Unido de diferentes orientaciones políticas han mantenido que las razones del régimen establecido en 1985 continúan siendo válidas en la actualidad. La compensación británica y cualquier propuesta de modificación es un tema políticamente delicado en el país, como ilustran los cambios más recientes en su cálculo. En su ponencia ante el Parlamento europeo en junio de 2005, Tony Blair afirmó: 18 “Soy el único dirigente británico que ha manifestado alguna vez su disposición a poner el reembolso sobre el tapete” y añadió a continuación: “El Reino Unido aportará desde luego la parte que le corresponde del coste de la ampliación. Señalaría, eso sí, que, sea como fuere, el Reino Unido continuaría siendo el segundo mayor contribuyente neto de la Unión Europea y que con las actuales perspectivas financieras ha pagado miles de millones más que países de tamaño similar. 17 Propuesta de Decisión del Consejo sobre el sistema de recursos propios de la Unión Europea (//CE, Euratom) {SEC(2011) 876 final} 18 Véase intervención de Tony Blair ante el Parlamento Europeo 23/11/2005, http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=//EP//TEXT+CRE+20050623+ITEMS+DOC+XML+V 0//ES&language=ES TRABAJO DE FIN DE GRADO BORJA SERANTES CHOUZA 24 […] Unos presupuestos modernos para Europa no seguirán destinando dentro de diez años, claro está, el 40 % de sus fondos a la Política Agrícola Común”. Con este anuncio, el Reino Unido acordó excluir del cálculo de gasto aquello vinculado con la ampliación (con una adaptación progresiva del cambio a partir de 2009), a fin de contribuir a la financiación de las ampliaciones que el propio país ha apoyado firmemente. El objetivo era hacer frente a lo que fue ampliamente percibido como un efecto injusto de la rebaja, ya que el mecanismo resultante hubiera provocado que el Reino Unido contribuyese escasamente a los costes de la ampliación. El núcleo de la crítica de sus declaraciones se centraba en la política agrícola común, con cuya reforma el gobierno británico asocia tradicionalmente la reducción de su cheque. El entonces líder de la oposición, David Cameron, fue radicalmente crítico con la decisión del gobierno de Tony Blair: “En cuanto al presupuesto, ¿el primer ministro recuerda tener tres objetivos claros: en primer lugar, limitar su tamaño, cuando casi todos los países de Europa se están endeudamiento demasiado; en segundo lugar, asegurar una reforma fundamental de la PAC; y, en tercer lugar, mantener el cheque británico a no ser que se produzca dicha reforma? No es claro ahora que fracasó en todos y cada uno de ellos?” 19 . El primer ministro mostró su enojo declarando hace cuatro años que “es absolutamente extraordinario que el último Gobierno entregara casi la mitad de [nuestra] rebaja” 20 . También se opuso a los cambios realizados por Tony Blair el que fue su Canciller, Gordon Brown. Cuando Gordon Brown, posteriormente se convirtió en primer ministro en 2007 trató de reducir la cantidad cedida por Tony Blair, sin embargo este esfuerzo resultó en vano. En 2012, el que fue líder de los Conservadores y Reformistas Europeos, Martin Callanan, argumentó que “la compensación del Reino Unido se redujo hace siete años a cambio de 19 Traducción adaptada. Véase House of Commons Debate, 19/12/2005, vol. 440 c. 580, http://www.publications.parliament.uk/pa/cm200506/cmhansrd/vo051219/debtext/51219-06.htm#5121906_spnew1 20 Traducción adaptada. Véase House of Commons Debate, 21/11/2012, vol. 553c. 580, http://www.publications.parliament.uk/pa/cm201213/cmhansrd/cm121121/debtext/121121-0001.htm TRABAJO DE FIN DE GRADO BORJA SERANTES CHOUZA 31 netos mayores fueron Hungría (5,3% del RNB), los Países Bálticos y Bulgaria. De los países de la UE15 anteriores a la ampliación, Portugal y Grecia (algo menos del 3% del RRNB) también fueron beneficiarios netos sustanciales en 2013. Cabe destacar que, según lo indicado por la Comisión, el cálculo de los saldos presupuestarios no es más que un ejercicio de contabilidad de ciertos costes y beneficios financieros. No se tiene en consideración otros beneficios que se obtienen a partir de las políticas de la UE que contribuyen a los objetivos de la Unión de largo alcance. Las convenciones que determinan estos cálculos son “arbitrarias” y “altamente cuestionables” 28 . Sin embargo, a pesar de sus debilidades conceptuales, el cálculo de los saldos presupuestarios se ha convertido en el punto de referencia clave para la negociación del MFP. En este contexto, los saldos presupuestarios proporcionan a cada Estado miembro una medida para la negociación del MFP a fin de alcanzar un resultado que sea políticamente defendible en su país. De hecho, el gasto asignado a cada país representa el “retorno” financiero de las contribuciones aportadas por los Estados miembros. El problema no reside en que los Estados miembros traten de evaluar los beneficios que perciben del presupuesto de la UE, sino que para la evaluación del impacto económico de los gastos de la UE sería necesario un enfoque diferente. Si los costes directos del presupuesto de la UE son fáciles de medir, la cuantificación de los beneficios es una cuestión diferente. Los equilibrios presupuestarios no tienen en cuenta las externalidades positivas derivadas de las políticas de la UE, ya que no sólo benefician a los destinatarios inmediatos sino que también dan lugar a efectos secundarios que trascienden las fronteras nacionales. Asimismo: La solidaridad y la justicia redistributiva que implica el modelo de construcción europea impone, necesariamente, que existan Estados que sean perceptores netos y otros que sean contribuyentes netos. Lo inadmisible es que se invoque el principio del justo retorno (recibir del presupuesto común en la misma proporción en la que se 28 Véase European Commission, SEC (2011) 876 of 27 October 2011, p. 45. TRABAJO DE FIN DE GRADO BORJA SERANTES CHOUZA 32 aporta), que es prácticamente lo que reclaman los Estados que son contribuyentes netos (Fernández Navarrete, 2007, p. 207) 29 . 3.5.2 El cheque británico en la actualidad Las magnitudes económicas que legitimaban la introducción de la compensación británica en el año 1985 (aportación muy elevada en concepto de recurso IVA, sector agrícola muy reducido representando la Política Agrícola Común el 73% del presupuesto de la UE y renta per cápita inferior a la media comunitaria) han experimentado diversas modificaciones en el transcurso de las últimas décadas. La Política Agrícola Común Se ha producido una cuantiosa reducción en el porcentaje del presupuesto de la UE destinado a agricultura. Figura 8: Gasto destinado a la PAC en el total del gasto europeo (a precios constantes del 2011) Fuente: Comisión Europea. CAP expenditure in the total EU expenditure. Enlace: http://ec.europa.eu/agriculture/cap-post-2013/graphs/graph1_en.pdf Acceso 13/04/2016 29 Para conocer con mayor amplitud cuáles son los contribuyentes netos y cuáles los perceptores netos al presupuesto de la UEdel año 2014, remitirse al primer anexo. TRABAJO DE FIN DE GRADO BORJA SERANTES CHOUZA 33 Este gráfico muestra la evolución de los gastos de la PAC en los últimos años como una parte del presupuesto de la UE. La participación ha disminuido muy considerablemente en los últimos 35 años, pasando de 73 % en 1985 al 39% en 2014. Esta disminución ha tenido lugar a pesar de las sucesivas ampliaciones de la UE. Esta tendencia a la baja en las acciones de la PAC del gasto de la UE se debe principalmente a la reforma de la PAC y a la creciente participación de otras políticas de la UE. Se prevé que continúe descendiendo hasta el 33% en el 2020. Además, hay que tener en consideración que es la única política casi enteramente financiada por la Unión Europea. El total del gasto presupuestario destinado a agricultura en el año 2014 fue de 54,989 millones de euros, lo que supuso el 39% del montante total (138,724 M) y un 42% del gasto total asignado a los Estados miembros (128,564.9 M). La cuantía que la UE invirtió en el Reino Unido en esta rúbrica (3,951.7 M) únicamente constituye el 7,18% de la inversión europea en agricultura. Así como el 56,6% del total de su gasto asignado (6,984.7 M). Figura 9: Gasto agrícola por países (millones de euros) Fuente: Elaboración propia con datos de la Comisión Europea. EU budget 2014. Financial Report. Enlace: http://ec.europa.eu/budget/financialreport/2014/lib/financial_report_2014_en.pdf Acceso 09/05/2016 TRABAJO DE FIN DE GRADO BORJA SERANTES CHOUZA 34 A pesar de ello se puede apreciar en el gráfico anterior que la inversión en este concepto sitúa al Reino Unido como el sexto país que mayor cantidad percibe del gasto agrícola del presupuesto de la UE. Evolución de los distintos recursos Hasta la década de 1980 los recursos propios tradicionales representaban la única fuente de ingresos propia de las Comunidades, decreciendo gradualmente su protagonismo hasta suponer el 11,4% del total de los ingresos en el ejercicio presupuestario de 2014. La reducción progresiva del tipo de referencia 30 trajo consigo una disminución de la aportación en concepto de IVA al presupuesto de la UE, pasando de representar la principal fuente de financiación (50%) en 1993 a un 12,3% de los ingresos presupuestados en el año 2014, tal y como se ha pretendido con cada reforma financiera. El recurso basado en la Renta Nacional Bruta representa un 68,7% de la financiación del presupuesto de 2014. Por consiguiente, los dos instrumentos financieros anteriormente citados constituyen cerca del 80% del total de los ingresos percibidos por la UE. 30 Como se puede apreciar en la Figura 1: Tipo uniforme aplicado a la base armonizada del IVA TRABAJO DE FIN DE GRADO BORJA SERANTES CHOUZA 35 Figura 10: Participación de los distintos recursos en el ejercicio presupuestario de 2014 (1) Los datos empleados son los últimos disponibles. Comisión Europea. EU budget 2014. Financial report. Enlace: http://ec.europa.eu/budget/financialreport/2014/lib/financial_report_2014_en.pdf Acceso 04/04/2016 Fuente: Elaboración propia con datos de la Comisión Europea El peso relativo de los diferentes recursos propios ha experimentado un cambio significativo durante el paso de los años, adquiriendo mayor relevancia el recurso RNB, en contraste con el descenso gradual de la aportación del recurso IVA al presupuesto europeo, resultando la cifra equiparable actualmente a la cuantía ingresada por RPT. TRABAJO DE FIN DE GRADO BORJA SERANTES CHOUZA 36 Figura 11: Evolución de las fuentes de ingresos 2000-2014 (1) Los datos empleados son los últimos disponibles. Comisión Europea. EU budget 2014. Financial report. Enlace: http://ec.europa.eu/budget/financialreport/2014/lib/financial_report_2014_en.pdf Acceso 17/03/2016 Fuente: Elaboración propia con datos de la Comisión Europea Como se puede apreciar en la Figura 12, en el año 2000 el recurso IVA representaba la cuantía del 37,95 por ciento del presupuesto de la UE decreciendo hasta constituir únicamente un 9,38% en el 2013, lo que equivale a un descenso de un 28,57% de su contribución al cómputo. Cabe destacar que a pesar de la disminución paulatina del peso relativo del recurso IVA, Reino Unido continúa siendo uno de los tres países que mayor cantidad aporta a través de esta fuente de financiación europea (2932 M), únicamente por detrás de Francia (2956 M) y Alemania (3698 M). TRABAJO DE FIN DE GRADO BORJA SERANTES CHOUZA 37 Figura 12: Aportaciones nacionales en concepto de recurso IVA Fuente: Elaboración propia con datos de la Comisión Europea. EU budget 2014. Financial Report. Enlace: http://ec.europa.eu/budget/financialreport/2014/lib/financial_report_2014_en.pdf Acceso 11/04/2016 RNB per cápita Como se explicó con anterioridad, la compensación británica fue introducida consecuencia de la celebración del Consejo Europeo de Fontainebleau en 1984, en el que se estableció el siguiente principio normativo: “Todo Estado miembro que soporte una carga presupuestaria excesiva en relación con su prosperidad relativa puede beneficiarse de una corrección en el momento apropiado”. En los últimos 35 años se ha producido un aumento de la prosperidad relativa del Reino Unido en términos de RNB per cápita, superando en la década de 1985 únicamente a Grecia, Irlanda e Italia, actualmente este país se sitúa por encima de la media europea con una diferencia del 17%. TRABAJO DE FIN DE GRADO BORJA SERANTES CHOUZA 38 Figura 13: RNB per cápita, método Atlas (US $ a precios actuales, año 2014) Fuente: Banco Mundial. Enlace: http://datos.bancomundial.org/indicador/NY.GNP.PCAP.CD/countries?display=graph Acceso 12/05/2016 A pesar de que la compensación británica estaba plenamente justificada en el año de su instauración, en la actualidad los pilares que la legitimaban han sufrido cambios importantes. La Tabla 2 muestra de forma sintetizada, la evolución que han experimentado las tres principales indicadores mencionados anteriormente en el transcurso del tiempo. Tabla 3: Evolución de los parámetros fundamentales (1984-2014) 1984 2005 2011 2014 Porcentaje de la PAC en el presupuesto (% del total) 69% 50% 44% 39% Contribución basada en el IVA (% del total) 57% 16% 11% 12% Prosperidad del RU (RNB per cápita) 93% de UE-10 117% de UE-25 111% de UE-27 117% de UE-28 Fuente: Elaboración propia a partir de los datos aportados por la Propuesta de Decisión del Consejo sobre el sistema de recursos propios de la Unión Europea (//CE, Euratom) {SEC(2011) 876 final} TRABAJO DE FIN DE GRADO BORJA SERANTES CHOUZA 39 Por otra parte, el gasto en agricultura de la UE tenía efectos redistributivos que no parecen necesariamente estar relacionados con la prosperidad relativa de los países. En los años siguientes a la creación del cheque británico se puede apreciar un aumento significativo de los recursos asignados a las políticas de cohesión con los objetivos de redistribución claramente relacionados con la prosperidad relativa, ya que la adhesión de España, Grecia y Portugal trajo consigo mayores disparidades regionales. Se produjo un incremento del presupuesto de los fondos estructurales de 6 400 millones anuales en 1988 a 20 500 millones anuales en 1993 (aumenta la proporción del presupuesto de la UE del 16 % a casi el 31 %). Esta tendencia fue dirigida a contrarrestar los efectos de la realización del mercado único en los Estados miembros y regiones menos desarrolladas, pero se puede ver también en parte como un intento de aplicar el primer principio de Fontainebleau (“política de gasto como la principal herramienta para hacer frente a los desequilibrios presupuestarios”), mediante la reducción de la proporción del gasto presupuestario dedicado a agricultura. Sin embargo, la Comisión Europea señala que los Estados miembros con una menor prosperidad relativa contribuyen actualmente a la financiación de los mecanismos de corrección, lo que resulta una neutralización parcial de los objetivos de cohesión. Actualmente, tras las sucesivas ampliaciones se ha hecho realmente necesario promover la cohesión social, económica y territorial. 3.6 Reforma de los mecanismos de corrección La concesión de un descuento para el Reino Unido por el Consejo Europeo de Fontainebleau de 1984, dio lugar a una serie de mecanismos de corrección asociados para aplacar a las objeciones de los otros estados miembros. El resultado fue un mecanismo de compensación intracomunitario extremadamente complejo que desafía claramente el principio de solidaridad financiera, más en un período de austeridad después de la crisis, la responsabilidad fiscal y los intereses políticos nacionales tienen prioridad sobre la ideología de la UE (Boulanger, 2011). Sobre la base de estas consideraciones, en el año 2004 la Comisión Europea intentó reformar los mecanismos de corrección, con la presentación de propuestas para un mecanismo de corrección generalizado de los desequilibrios presupuestarios. TRABAJO DE FIN DE GRADO BORJA SERANTES CHOUZA 40 “Se concederá una corrección a todo Estado miembro que soporte un desequilibrio presupuestario negativo que rebase un umbral equivalente a un porcentaje determinado de su RNB. […] La financiación de las correcciones […] se calculará sobre la base de los últimos datos sobre el RNB de los Estados miembros” 31 . En el año 2011, la Comisión propuso un nuevo modelo para la financiación de la UE. Requería la eliminación del recurso propio basado en el IVA debido principalmente a su complejidad en la armonización de la base imponible y al escaso valor añadido que ofrece en comparación con el recuso propio basado en la RNB. Consecuentemente, indicó la necesidad de introducir nuevos recursos propios tales como, la imposición de las transacciones financieras o el desarrollo de un nuevo recurso basado en el IVA. Ambos recursos financiarían el 40% del presupuesto comunitario, en combinación con los RPT (20%) y el recurso propio basado en la RNB (40%). Asimismo, con motivo de la opacidad y complejidad del sistema de correcciones vigente, la Comisión insta a la creación de un nuevo sistema de reducciones brutas a tanto alzado de los pagos por RNB, en sustitución a los mecanismos preexistentes. La compensación británica “será sustituida por el nuevo sistema de correcciones a tanto alzado. Estas correcciones se financiarán de forma equitativa y transparente de tal forma que cada Estado miembro contribuya en proporción a su prosperidad relativa” 32 Sin embargo, la cuestión ha demostrado ser políticamente sensible, con cambios relativamente limitados acordados por los Estados miembros después de ambas propuestas. El gobierno alemán, por su parte, propuso un mecanismo de corrección generalizado limitado, afirmando que “la UE debería financiarse a través de una contribución basada únicamente en la RNB, que podría basarse en paridades del poder adquisitivo para conseguir 31 Véase Propuesta de Decisión del Consejo sobre el sistema de recursos propios de las Comunidades Europeas. Propuesta de reglamento del Consejo sobre las medidas de aplicación de la corrección de desequilibrios presupuestarios de conformidad con los artículos 4 y 5 de la Decisión del Consejo, de (…), sobre el sistema de recursos propios de las Comunidades Europeas. Bruselas, 14.7.2004 COM (2004) 501 final p. 22 32 Propuesta de Decisión del Consejo sobre el sistema de recursos propios de la Unión Europea (//CE, Euratom) {SEC(2011) 876 final} pp. 5-17 TRABAJO DE FIN DE GRADO BORJA SERANTES CHOUZA 47 tipos de seguros y contratación pública. Pero Suiza tiene acceso limitado al mercado de los servicios profesionales, incluyendo contabilidad, auditoría y servicios Asimismo, tiene acuerdos similares a Noruega en las fronteras y la cooperación policial. En 2008, Suiza decidió unirse a la zona Schengen sin fronteras. Además, participa en los acuerdos de la UE para los solicitantes de asilo, en el marco del Reglamento de Dublín. En caso de que Reino Unido no alcance un acuerdo con la UE, supondría la ruptura de mayor envergadura posible con el territorio europeo, retomando las normas de la OMC. Sin que ello implique la aceptación de la libre circulación, las contribuciones presupuestarias o la aplicación de normas de la UE. Esto provocaría un importante impacto económico para el Reino Unido, ya que la aplicación de las normas de la OMC conllevaría que la UE y todos los países con los que se mantiene actualmente acuerdos comerciales, no tendrían más remedio que aplicar aranceles de la OMC sobre las exportaciones del Reino Unido poniendo a las empresas británicas en desventaja competitiva. Mientras tanto, el Reino Unido se enfrentaría a una difícil elección; el aumento de los aranceles a las importaciones de la UE o la reducción de los aranceles a las importaciones de todos los países. El aumento de las tarifas tendría efectos en el empleo e ingresos del Reino Unido, así como en el atractivo del Reino Unido como destino para la inversión internacional. Reducir los aranceles negaría los ingresos del Reino Unido, y debilitarían su posición de negociación de ofertas comerciales en el futuro. Bajo cualquiera de estas alternativas, habría de igual modo un coste no económico, en términos de seguridad y fuerza del Reino Unido. La orden de detención europea y el Sistema de Información de Schengen, por ejemplo, permiten a los organismos de orden público del Reino Unido obtener la información y responder a sus homólogos de la UE. Incluso si con el tiempo lograsen negociar acuerdos bilaterales, no hay garantía de que puedan reemplazar por completo su acceso a las medidas actuales de la UE para la cooperación policial y de seguridad. Por tanto ya no gozarían, como actualmente, de la utilización de la UE como una de las herramientas más importantes, al igual que los otros miembros de la ONU u otras organizaciones internacionales, para proyectar la influencia del Reino Unido en el mundo, o al TRABAJO DE FIN DE GRADO BORJA SERANTES CHOUZA 48 utilizar el peso económico de la UE para imponer sanciones, como las que se ha impuesto en Rusia o Irán. Reino Unido tendría que evaluar los beneficios ofrecidos por cualquier modelo alternativo a la pertenencia a la UE. Los acuerdos bilaterales varían, pero ninguno ofrece acceso completo a los servicios, que constituyeron el 79 por ciento de la economía del Reino Unido en el año 2015. Figura 15: Balanza de pagos del Reino Unido: superávit de servicios (% de PIB) Fuente: OCDE, (2016) The economic consequences of Brexit: a taxing decisión. Los niveles más altos de acceso al mercado único implican la aplicación de normas de la UE en la legislación nacional, la aceptación de la libre circulación, y en algunos casos que realicen contribuciones a los gastos de la UE. Ningún modelo se acerca a brindar el mismo balance de ventajas e influencia que obtiene el Reino Unido en la actualidad dentro de la UE. En todo caso, el Reino Unido continuará siendo un actor influyente en la escena mundial como miembro permanente del Consejo de Seguridad de la ONU y la quinta economía más grande del mundo, como bien señalaba el primer ministro David Cameron en el año 2013 “Si nos vamos a la UE, no podemos, por supuesto, salir de Europa. Será durante muchos años nuestro mayor mercado, y para siempre nuestra vecindad geográfica” (traducción adaptada, Cameron, 2013). 4.2 Efectos del Brexit en el SRP bajo el supuesto de constancia en el total de gasto La salida del Reino Unido de la Unión Europea provocaría una serie de modificaciones en las diferentes aportaciones nacionales al presupuesto comunitario. La contribución británica a TRABAJO DE FIN DE GRADO BORJA SERANTES CHOUZA 49 los gastos de funcionamiento de la UE deberá ser asumida por el resto de los Estados miembros. La aportación del RU en el año 2014 fue de 11,341.6 millones de euros, a pesar de disfrutar de una reducción en su contribución de 6,066.3 millones de euros. La balanza fiscal del Reino Unido arrojó un saldo negativo (- 4,929) ya que únicamente percibió la cuantía de 6,984.7 de euros de los fondos europeos. La aportación del Reino Unido representó el 9,7% del total de las contribuciones nacionales en el año 2014 (132,961.5 M), constituyendo el cuarto país que mayor cantidad aportó a las arcas comunitarias. Por tanto, la supresión del Reino Unido en el reparto de la carga presupuestaria supondrá un incremento porcentual de las cantidades aportadas por los demás socios europeos. Provocando, de igual modo, un cambio en los saldos netos de los diferentes países. A partir de este supuesto, se puede calcular las contribuciones nacionales al ejercicio presupuestario del año 2014, excluyendo del cómputo los recursos propios tradicionales para facilitar el posterior cálculo de los saldos presupuestarios de los diferentes Estados miembros. Tabla 5: Modificaciones en las aportaciones nacionales en el presupuesto del año 2014 PAÍS APORTACIÓN % NUEVO % NUEVA APORTACIÓN DIFERENCIA APORTACIONES DIFERENCIA PORCENTUAL BE 3.660,20 € 3,1409 3,4796 4.054,84 € 394,64 € 0,3387 BG 403,90 € 0,3466 0,3840 447,45 € 43,55 € 0,0374 CZ 1.308,80 € 1,1231 1,2442 1.449,91 € 141,11 € 0,1211 DK 2.213,40 € 1,8994 2,1042 2.452,05 € 238,65 € 0,2048 DE 25.815,90 € 22,1535 24,5421 28.599,37 € 2.783,47 € 2,3886 EE 178,20 € 0,1529 0,1694 197,41 € 19,21 € 0,0165 IE 1.425,10 € 1,2229 1,3548 1.578,75 € 153,65 € 0,1319 EL 1.826,60 € 1,5675 1,7365 2.023,54 € 196,94 € 0,1690 ES 9.978,10 € 8,5626 9,4858 11.053,94 € 1.075,84 € 0,9232 FR 19.573,60 € 16,7968 18,6078 21.684,02 € 2.110,42 € 1,8110 HR 387,10 € 0,3322 0,3680 428,84 € 41,74 € 0,0358 IT 14.368,20 € 12,3299 13,6593 15.917,38 € 1.549,18 € 1,3294 TRABAJO DE FIN DE GRADO BORJA SERANTES CHOUZA 50 CY 142,80 € 0,1225 0,1358 158,20 € 15,40 € 0,0132 LV 244,10 € 0,2095 0,2321 270,42 € 26,32 € 0,0226 LT 320,40 € 0,2749 0,3046 354,95 € 34,55 € 0,0296 LU 232,10 € 0,1992 0,2206 257,13 € 25,03 € 0,0215 HU 890,30 € 0,7640 0,8464 986,29 € 95,99 € 0,0824 MT 65,70 € 0,0564 0,0625 72,78 € 7,08 € 0,0061 NL 6.391,00 € 5,4843 6,0757 7.080,08 € 689,08 € 0,5913 AT 2.690,90 € 2,3092 2,5581 2.981,03 € 290,13 € 0,2490 PL 3.526,50 € 3,0262 3,3525 3.906,73 € 380,23 € 0,3263 PT 1.636,90 € 1,4047 1,5561 1.813,39 € 176,49 € 0,1515 RO 1.353,10 € 1,1611 1,2863 1.498,99 € 145,89 € 0,1252 SI 326,80 € 0,2804 0,3107 362,04 € 35,24 € 0,0302 SK 625,10 € 0,5364 0,5943 692,50 € 67,40 € 0,0578 FI 1.777,20 € 1,5251 1,6895 1.968,82 € 191,62 € 0,1644 SE 3.828,20 € 3,2851 3,6393 4.240,96 € 412,76 € 0,3542 UK 11.341,60 € 9,7326 -11.341,60 € -9,7326 TOTAL 116.531,80 € 100 100 116.531,80 € Fuente: Elaboración propia Como se puede observar, los países que aumentan en mayor cuantía la cantidad que deben aportar al presupuesto de la UE son Alemania (2783,47 M), Francia (2110,42 M), Italia (1549,18 M) y España (1075,84 M). Con una diferencia porcentual del 2,38%, 1,81%, 1,32% y 0,92% respectivamente, en relación a las contribuciones nacionales anteriores. Asimismo, se podrán percibir numerosos cambios en la distribución del gasto total asignado: Tabla 6: Modificaciones en el gasto asignado de cada país en el presupuesto del año 2014 PAÍS GASTO ASIGNADO % NUEVO % NUEVO GASTO ASIGNADO DIFERENCIA GASTO DIFERENCIA PORCENTUAL BE 7.044,30 € 5,4792 5,7940 7.448,99 € 404,69 € 0,3148 BG 2.255,40 € 1,7543 1,8551 2.384,97 € 129,57 € 0,1008 CZ 4.377,20 € 3,4047 3,6003 4.628,67 € 251,47 € 0,1956 TRABAJO DE FIN DE GRADO BORJA SERANTES CHOUZA 51 DK 1.511,70 € 1,1758 1,2434 1.598,55 € 86,85 € 0,0676 DE 11.484,50 € 8,9329 9,4461 12.144,28 € 659,78 € 0,5132 EE 667,60 € 0,5193 0,5491 705,95 € 38,35 € 0,0298 IE 1.563,10 € 1,2158 1,2857 1.652,90 € 89,80 € 0,0698 EL 7.095,00 € 5,5187 5,8357 7.502,61 € 407,61 € 0,3170 ES 11.538,50 € 8,9749 9,4905 12.201,38 € 662,88 € 0,5156 FR 13.479,10 € 10,4844 11,0867 14.253,47 € 774,37 € 0,6023 HR 584,30 € 0,4545 0,4806 617,87 € 33,57 € 0,0261 IT 10.695,20 € 8,3190 8,7969 11.309,64 € 614,44 € 0,4779 CY 272,90 € 0,2123 0,2245 288,58 € 15,68 € 0,0122 LV 1.062,20 € 0,8262 0,8737 1.123,22 € 61,02 € 0,0475 LT 1.885,00 € 1,4662 1,5504 1.993,29 € 108,29 € 0,0842 LU 1.713,90 € 1,3331 1,4097 1.812,36 € 98,46 € 0,0766 HU 6.620,20 € 5,1493 5,4452 7.000,53 € 380,33 € 0,2958 MT 254,90 € 0,1983 0,2097 269,54 € 14,64 € 0,0114 NL 2.014,40 € 1,5668 1,6569 2.130,13 € 115,73 € 0,0900 AT 1.572,60 € 1,2232 1,2935 1.662,95 € 90,35 € 0,0703 PL 17.436,10 € 13,5622 14,3414 18.437,80 € 1.001,70 € 0,7791 PT 4.943,00 € 3,8448 4,0657 5.226,97 € 283,97 € 0,2209 RO 5.943,90 € 4,6233 4,8889 6.285,38 € 341,48 € 0,2656 SI 1.142,50 € 0,8887 0,9397 1.208,14 € 65,64 € 0,0511 SK 1.668,80 € 1,2980 1,3726 1.764,67 € 95,87 € 0,0746 FI 1.061,90 € 0,8260 0,8734 1.122,91 € 61,01 € 0,0475 SE 1.691,00 € 1,3153 1,3909 1.788,15 € 97,15 € 0,0756 UK 6.984,70 € 5,4329 -6.984,70 € -5,4329 TOTAL 128.563,90 € 100 100 128.563,90 € Fuente: Elaboración propia En este caso, los mayores perceptores de fondos europeos continúan siendo Polonia (18437,80 M), Francia (14252,4 M), España (12201,38 M) y Alemania (12144,28 M). Estados que hasta la actualidad lograron percibir una cantidad mayor a su aportación anual, como es el caso de España, se podrían ver obligados a aumentar su partición en la TRABAJO DE FIN DE GRADO BORJA SERANTES CHOUZA 52 financiación europea, hasta el punto de poder dejar de ser receptores netos de los recursos comunitarios. Tabla 7: Modificaciones en los saldos netos en el año 2014 PAIS SALDO NETO NUEVO SALDO NETO BE -1.478,1 3.394,2 BG 1.824,3 1.937,5 CZ 3.004,2 3.178,8 DK -836,0 -853,5 DE -15.501,6 -16.455,1 EE 473,8 508,5 IE 38,8 74,1 EL 5.162,6 5.479,1 ES 1.090,6 1.147,4 FR -7.164,6 -7.430,5 HR 173,4 189,0 IT -446,7 -4.607,7 CY 114,8 130,4 LV 799,0 852,8 LT 1.543,2 1.638,3 LU 80,1 1.555,2 HU 5.681,6 6.014,2 MT 179,4 196,8 NL -4.711,1 -4.950,0 AT -1.240,6 -1.318,1 PL 13.748,0 14.531,1 PT 3.211,3 3.413,6 RO 4.519,9 4.786,4 SI 784,0 846,1 SK 1.010,1 1.072,2 FI -809,0 -845,9 SE -2.312,7 -2.452,8 UK -4.929,8 0,0 Fuente: Elaboración propia TRABAJO DE FIN DE GRADO BORJA SERANTES CHOUZA 53 Las cifras anteriores son resultado de la diferencia entre la contribución de un país al presupuesto de la UE en el año 2014 y el importe de financiación de la UE que recibe (Comisión Europea, 2016, p.39). La variación en los saldos netos de los Estados miembros muestra que la salida del Reino Unido de la UE, provocaría unos efectos marginales en las balanzas fiscales de los países, a excepción de Bélgica cuyo saldo aumentaría un 30% arrojando finalmente una cifra positiva (3.394,2 M) 36 . La repartición equitativa de la contribución británica evita una carga presupuestaria excesiva a determinados Estados, por lo que como se puede apreciar anteriormente, el aumento porcentual de las aportaciones no logra alcanzar el 1% salvo en el caso de Alemania, Francia e Italia. La distribución del gasto asignado al Reino Unido muestra como principales beneficiarios a Polonia, Francia y España. El hecho de que los mayores contribuyentes y receptores de fondos europeos coincidan es la causa de la escasa variación porcentual en los saldos netos. A pesar de esto, el resultado del referéndum británico no tendrá ningún impacto en el proyecto presupuestario para el año 2017, dado que el Reino Unido sigue siendo un miembro de la UE con todos sus derechos y obligaciones hasta que abandone formalmente el club comunitario. 5. Discusión En los epígrafes precedentes se han presentado los resultados derivados de la contrastación de las distintas hipótesis formuladas. La primera hipótesis de partida establece que “en caso de que el Reino Unido no percibiese una reducción en su contribución nacional, su balanza fiscal no lo situaría como el país con mayor saldo negativo”. 36 Para el cálculo de los saldos netos se ha optado por realizar la operación simplificada, por lo que las cifras mostradas podrían arrojar resultados diferentes en caso de desarrollar la operación que elabora la Comisión Europea, para la que no se disponen de todos los datos actualmente. TRABAJO DE FIN DE GRADO BORJA SERANTES CHOUZA 54 De los resultados obtenidos en esta investigación se puede deducir que en caso de que el Reino Unido no percibiese una reducción de 6,066.3 millones de su contribución nacional, su balanza fiscal arrojaría un saldo neto de -10,423 millones, lo que lo situaría como el segundo país con mayor saldo negativo, superado por Alemania en un 148%, con una balanza fiscal de -15,501 millones. La segunda hipótesis sostiene que “las magnitudes macroeconómicas que legitimaron la introducción de la compensación británica en 1984, han experimentado importantes modificaciones”. De los datos observables se puede concluir que la Política Agrícola Común ha percibido una reducción gradual, pasando de representar el 73% del presupuesto de la UE en el año 1985 a únicamente el 39% en el 2014, mostrando una línea de tendencia descendiente que prevé que esta política continúe disminuyendo hasta situarse en el 33% en el año 2020. Por su parte, el peso relativo del recurso IVA ha decrecido progresivamente pasando de constituir la principal fuente de financiación (50%) en 1993 a un 12,3% de los ingresos presupuestados en el año 2014. Por último, la Renta Nacional Bruta per cápita del Reino Unido ha experimentado un crecimiento exponencial situándose actualmente por encima de la media europea. Finalmente, la tercera hipótesis declara que “la supresión del Reino Unido en la repartición de la carga presupuestaria tendrá efectos marginales en las cuantías aportadas por los Estados miembros, así como en la distribución del gasto asignado total”. Para comprobar la validez de esta hipótesis se han recalculado tanto las contribuciones nacionales como el gasto asignado correspondiente a cada Estado miembro. Los resultados registrados han puesto de manifiesto que el incremento porcentual de las aportaciones no logra alcanzar el 1% salvo en el caso de Alemania, Francia e Italia. De igual modo, la distribución ponderada de los fondos europeos provoca una escasa variación en las cantidades percibidas por los diferentes países, con una diferencia porcentual inferior al 0,8%, lo que origina leves modificaciones en los saldos netos. La investigación realizada ha servido, por tanto, para confirmar la validez de las hipótesis de partida expuestas anteriormente. TRABAJO DE FIN DE GRADO BORJA SERANTES CHOUZA 55 6. Conclusiones En el marco de este Trabajo de Fin de Grado se han analizado y satisfecho los siguientes objetivos propuestos: se han presentado y explicado los conceptos básicos para la comprensión del sistema de recursos propios, se ha examinado el cheque británico evidenciando su falta de legitimidad en el contexto actual y se ha propuesto una reforma de los mecanismos de corrección presupuestaria en base a las consideraciones de la Comisión Europea. Igualmente, este trabajo de investigación ha ofrecido, cuantificado y evaluado los distintos escenarios posibles para establecer un nuevo marco de relaciones entre el Reino Unido y la Unión Europea. Además de la consecución de los objetivos fijados, se han podido verificar las tres hipótesis formuladas, pudiendo afirmar que los principales indicadores que originalmente daban justificación a la compensación británica carecen de validez argumentativa en la actualidad. A esto le habría que añadir que, en caso de producirse la eliminación del cheque británico, el Reino Unido no supondría el país que menor cantidad percibiese en relación a su contribución presupuestaria, sino que se situaría por detrás de Alemania como país con mayor saldo negativo. Por último, se ha contrastado que la salida del Reino Unido de la Unión Europea provocaría una escasa variación en los saldos netos de los demás Estados miembros. A partir de los datos aportados por esta investigación, resultaría de gran interés el estudio de los posibles efectos de la salida del Reino Unido de la UE, en la obtención de una mayor solidaridad financiera. El Trabajo de Fin de Grado llevado a cabo ha permitido extraer una serie de conclusiones ajenas a la investigación. Aunque el sistema de recursos propios en vigor actualiza regularmente las contribuciones de los Estados miembros ajustándolas a su realidad económica de forma rápida y eficaz, convirtiendo al Sistema de Ajustes IVA y RNB en un sistema dinámico que aporta altas cotas de equidad, no alcanza un nivel de eficiencia máximo, resultando asimismo un sistema opaco y de gran complejidad debido principalmente a los mecanismos de corrección presupuestaria. Para finalizar, me gustaría recordar que hasta la fecha resultaba prácticamente imposible la eliminación del “cheque británico” debido principalmente a que […] la primer ministro TRABAJO DE FIN DE GRADO BORJA SERANTES CHOUZA 56 Margaret Thatcher negociara este mecanismo de reembolso sustancial […] que estuviese vigilado por su carácter de tratado (es decir, que sólo se pueden modificar por decisión unánime, y por lo tanto con el consentimiento del Reino Unido) (traducción adaptada, Emerson M., 2016). Con la desaparición del principal mecanismo de corrección presupuestaria concedido al Reino Unido y los que surgieron como resultado de la existencia de éste, el presupuesto de la UE podría pasar a ser financiado de un modo más equitativo y transparente, de tal forma que cada Estado miembro contribuya en proporción a su prosperidad relativa, aumentando la simplicidad del sistema de recursos propios vigente.