Burocracia y funcionariado: El modelo weberiano

TRABALLO DE FIN DE GRAO GRAO EN RELACIÓNS LABORAIS E RECURSOS HUMANOS Burocracia e funcionariado: O modelo weberiano Santiago de Compostela Ano académico 2015/2016 – Oportunidade de SETEMBRO FACULTADE DE RELACIÓNS LABORAIS Autor: Juan Verea Iglesias Titora: Pilar Torrens Calle TRABALLO DE FIN DE GRAO GRAO EN RELACIÓNS LABORAIS E RECURSOS HUMANOS POLA UNIVERSIDADE DE SANTIAGO DE COMPOSTELA Burocracia e funcionariado: O modelo weberiano Burocracia y funcionariado: El modelo weberiano Bureaucracy and officialdom: The weberian model Autor: Juan Verea Iglesias Titora: Pilar Torrens Calle Santiago de Compostela Ano académico 2015/2016 – Oportunidade de SETEMBRO 1 Indice de contenidos: Resumen ..................................................................................................................... 2 Abstract ....................................................................................................................... 2 INTRODUCCIÓN. ......................................................................................................... 3 1.- LOS ORÍGENES DE LA BUROCRACIA. ................................................................ 5 2.- INTRODUCCIÓN AL CONCEPTO DE BUROCRACIA. Orígenes históricos y usos tanto en la literatura académica como en la vulgar. ....................................... 7 3.- TEORÍAS Y DEBATES SOBRE LA BUROCRACIA. PRIMERAS APROXIMACIONES ................................................................................................... 14 3.1. La tesis marxista: ................................................................................................ 14 3.1.2. Antecedentes: La Teoría Hegeliana del Estado y la Burocracia y su influencia en Marx. La crítica de Hegel por Marx. Crítica de la Teoría de la política de Hegel. ........ 17 3.1.3. El concepto de burocracia y la crítica de la burocracia en Marx. Concepto “ideológico” de burocracia. Identificación de la burocracia con la Administración del Estado. Concepto de Estado en Marx. ........................................................................ 21 3.1.4. Anticipación en Marx de trazos apuntados por autores posteriores. .................. 24 3.1.5. El encaje de la burocracia en la teoría de clases del Marx dicotómico. ¿Puede la burocracia ser una “clase”? ......................................................................................... 27 3.1.6. Previsiones de Marx en torno al papel de la burocracia. ................................... 31 3.2- Análisis marxistas posteriores: De Lenin, Trotsky y Bukharin a Rizzi. .................. 31 4.- EL ANÁLISIS DE WEBER. ................................................................................... 34 4.1. Análisis del aparato del gobierno en Weber. ........................................................ 34 4.2. Teoría del poder en Weber. Definición y características de poder y dominación. . 36 4.3. Legitimidad. ......................................................................................................... 38 4.4. Tipos de organización administrativa en cada forma de dominación. ................... 41 4.5. El tipo ideal como herramienta metodológica. Distintas aplicaciones en la literatura posterior. ..................................................................................................................... 42 4.6. Trazos definitorios del tipo ideal de burocracia en Weber. ................................... 49 4.7. El futuro de la burocracia en Weber. .................................................................... 51 4.8. Valoración de la burocracia en Weber ¿visión positiva, negativa o ambivalente? Burocracia como ente autónomo que determine fines a alcanzar e influya en el proceso social. ............................................................................................................ 52 5.- DIFERENCIAS ENTRE LA VISIÓN DE KARL MARX (inevitabilidad, determinismo) Y WEBER (visión no unilineal o abierta del proceso histórico) SOBRE LA BUROCRACIA. ....................................................................................... 54 6.- ¿PUEDE REVERTIRSE EL PROCESO DE BUROCRATIZACIÓN? ..................... 56 7.- CONCLUSIONES. ................................................................................................. 61 BIBLIOGRAFÍA. ......................................................................................................... 64 2 Resumen: Este trabajo pretende en primer lugar explicar brevemente el origen y evolución del concepto de burocracia en la historia del pensamiento a través de un breve repaso tanto de las primeras doctrinas que sobre el tema nos brinda la literatura de los siglos XVIII y XIX como de los más modernos desarrollos teóricos sobre la cuestión realizados durante el siglo XX. A continuación es nuestro deseo realizar una aproximación al pensamiento de uno de los sociólogos de mayor influjo de la primera literatura sobre el tema, fundador de una de las escuelas de pensamiento burocrático decimonónico, Karl Marx, que desde la perspectiva actual resulta ser, dentro de los autores clásicos, quizás el precedente más importante de Max Weber, quien desde comienzos del siglo XX en adelante será el principal referente de la literatura burocrática, y protagonista del presente estudio. El análisis weberiano de la burocracia será estudiado con detalle en sus principales aspectos y se discutirán algunas de las cuestiones que más preocupaban a dicho autor respecto de la que él mismo consideraba la más racional y eficiente de las formas de organización usadas por el hombre. Abstract: This paper attempts, firstly, to briefly explain the origin and evolution of the concept of bureaucracy in the history of thought through a brief review of both the first doctrines on the subject given to us by literature of the eighteenth and nineteenth centuries as the most modern theoretical developments on the issue made during the twentieth century. Secondly, we’ll try to make an approach to the thought of one of the writers of greater influence of the first literature on the subject, founder of a school of nineteenth-century bureaucratic thinking, Karl Marx, which from today's perspective turns out to be maybe the most important precedent, among the classics, of the main reference of bureaucratic literature from the early twentieth century onwards, and protagonist of this study, Max Weber. Weber's analysis of bureaucracy will be studied in detail in its main aspects and some of the issues the author was most concerned about on what he himself considered the most rational and efficient organizational form used by mankind will be discussed. 3 INTRODUCCIÓN: Aunque las primeras manifestaciones históricas de la forma organizacional que hoy en día se conoce universalmente bajo la denominación genérica de “burocracia” (si bien, como veremos, no fue bautizada así hasta hace poco más de dos siglos) son muy anteriores al surgimiento de la moderna forma política estatal, pudiendo encontrarse a lo largo de la historia precedentes de remotas administraciones que podríamos denominar como burocráticas o, al menos como proto-burocráticas, por ejemplo en antiguas civilizaciones imperiales, creemos poder decir, sin miedo a disparatar, que dicho fenómeno está estrechamente ligado al afianzamiento del Estado entendido en el sentido estricto del término, es decir, bajo lo que sería aproximadamente la configuración que dicha forma política presenta en la actualidad desde, como poco, el siglo XVIII. Como es obvio, lo anterior no quiere decir que en la actualidad las administraciones que pudiesen encajar con justeza en tal definición se circunscriban exclusivamente a la esfera del Estado, ni mucho menos. Que hoy en día la forma de organización burocrática es el procedimiento usual por el que se conforma la estructura de casi toda organización formal a gran escala en el mundo moderno, es un hecho evidente para cualquiera. Pero inicialmente, para aquellos que llevaron a cabo las primeras tentativas serias de análisis de la burocracia en la sociología académica, el Estado europeo moderno era claramente el escenario en el que ésta había surgido y donde característicamente alcanzaba un desarrollo tal que se hacía ineludible realizar un estudio detenido y solvente de semejante fenómeno, tan aparentemente novedoso, y del papel que socialmente estaba desempeñando, bastante pernicioso, por cierto, a decir de muchos de esos autores. En cualquier caso, el Estado era, por tanto, el único ámbito institucional donde la burocracia resultaba explicable para sus primeros estudiosos de los siglos XVIII y XIX, y por ello mismo, el ámbito en el que éstos se centrarán para sus análisis, lo que, como se verá más adelante, influirá decisivamente en sus valoraciones sobre la burocracia. Con posterioridad, el grado de expansión y especialización que adquirirán los estudios sobre la burocrática, principalmente en algunas de las más importantes disciplinas pertenecientes a las ciencias sociales, es tal que la literatura sobre el tema ha llegado a convertirse en un género en sí mismo y en un campo de estudio con 4 autonomía propia, donde la producción literaria es tan abundante y el tema se aborda desde tantos y tan distintos enfoques, que es tarea casi imposible ordenar toda la bibliografía de manera sistemática y ofrecer una síntesis coherente de la misma, lo cual, por otro lado, tampoco es en absoluto el propósito del presente trabajo. En este estudio tenemos como única y modesta pretensión glosar brevemente las que consideramos las más relevantes líneas teóricas sobre la burocracia encuadrables dentro de la primera literatura desarrollada sobre el tema en el siglo XIX, hasta llegar al autor central de la teoría burocrática moderna, el alemán Max Weber, que ya en el siglo XX, establece la más conocida lectura sobre la materia, en su opus magnum Economía y sociedad (1922), y al que dedicaremos un extenso capítulo. No obstante, nos detendremos antes en otra figura clave, originadora por sí misma de toda una tradición dentro de la literatura burocrática, Karl Marx, en tanto creemos que dicho autor podría ser considerado el antecedente de mayor relevancia de la teoría burocrática clásica desarrollada por Weber, para finalmente confrontar en un capítulo aparte las visiones de ambos autores. Estamos pues ante un estudio puramente doxográfico, dedicado apenas a revisar las tesis de sociólogos clásicos en la literatura burocrática, y realizando en ocasiones algún comentario propio sobre las mismas, obviamente con especial énfasis en el estudio de la obra de Max Weber. Nuestra metodología de investigación es la documental, basada en la recopilación y estudio de información puramente bibliográfica, de la que ofrecemos una detallada relación en el último apartado del texto. La estructura que presenta el trabajo es la siguiente: En el primer capítulo comentaremos muy someramente los que podrían considerarse los orígenes históricos de la organización burocrática, señalando los rasgos que caracterizaron a las primeras administraciones de gran escala (algunas de las cuales además de alcanzar un muy alto nivel de sofisticación, presentaban ya muchos de los trazos específicos de la administración burocrática moderna) y el papel que el funcionariado cumplía en ellas. En el segundo capítulo, además de intentar rastrear el origen etimológico del término burocracia, haremos un comentario, en este caso algo más pormenorizado, sobre el tratamiento dispensado en la literatura al fenómeno burocrático desde las primeras interpretaciones del mismo, que empiezan a proliferar en los siglos XVIII y 5 sobre todo XIX, hasta las principales líneas de estudio desarrolladas a lo largo del siglo XX. El tercer capítulo es el dedicado a las contribuciones realizadas en su momento por Karl Marx al debate sobre la burocracia, principalmente a través de su crítica de 1843 sobre la lectura que de la administración estatal había realizado Hegel en una influyente obra publicada dos décadas antes. Se discutirán los principales aspectos de la teoría burocrática marxista y su influencia en autores y debates posteriores. En el capítulo cuarto estudiaremos con detalle el análisis burocrático desarrollado por Max Weber, divulgado a través de los textos publicados póstumamente en 1922 en el tratado Economía y sociedad. Esbozo de sociología comprensiva, y que pasa por ser la formulación clásica sobre la cuestión y punto de referencia de buena parte de los estudios posteriores sobre organizaciones burocráticas. Se analizarán las categorías clave para la comprensión de la teoría weberiana, el instrumento que desarrolla para discernir los rasgos esenciales de una organización perfectamente racional, su valoración del fenómeno burocrático y sus previsiones al respecto. En el capítulo quinto se comparan la visión weberiana y la marxista sobre cual será la evolución de la burocracia con el discurrir de la historia. En el capítulo sexto se tratará, bajo la óptica de Weber, la cuestión de si es posible que el profundo y acelerado proceso de burocratización que manifiestamente ha experimentado la sociedad en la época moderna se revierta y cuales serían los motivos que a juicio del autor alemán impiden tal posibilidad. Se incluye por ultimo un apartado de conclusiones y la completa relación de referencias bibliográficas manejadas para el presente trabajo. 1.- LOS ORÍGENES DE LA BUROCRACIA. No es posible datar con exactitud el origen histórico de las primeras formas organizativas estables utilizadas por la humanidad. Si bien, los gobernantes de todas las épocas hicieron siempre uso de algún tipo de aparato de medios humanos y materiales que se ocupase de ejecutar sus decisiones, radicando la lucha por el poder político en la búsqueda del control y la obediencia de tales organizaciones, o bien en su destrucción y sustitución por otras a las que poder controlar y someter. 6 Según la monografía dedicada a los procesos de burocratización por Bastos Boubeta, que seguiremos en este punto, cabe rastrear las raíces del funcionariado moderno, como profesión, ya en el shamán de la antigüedad, el primer especialista, un individuo que “trabajaba al servicio de la comunidad y era alimentado por ella, se encargaba de determinar los momentos óptimos para la caza, la siembra o la cosecha 1 ” y cuyo papel fue fundamental para la supervivencia de las primeras sociedades humanas. Pero es realmente con la instauración de los primeros imperios cuando aparecen por vez primera los grandes ejércitos y las grandes organizaciones ocupadas de administrar territorios extensos, en definitiva las primeras burocracias dignas de tal nombre. Las funciones desempeñadas en ellas por los primeros funcionarios eran muy variadas, pero en tanto la propiedad de la tierra en las primeras civilizaciones imperiales estaba en manos del gobernante o la clase dirigente, su aparato administrativo era principalmente el encargado de dotar a las tierras bajo su dominio de las necesarias infraestructuras para su explotación. Otras funciones del funcionariado eran oficiar cultos a las divinidades (habitualmente el propio monarca divinizado) o la administración de los ejércitos (proveer de armas y alimento a sus filas, encargarse de las pagas…). Las organizaciones antiguas más semejantes a las modernas burocracias estatales pertenecieron a los imperios situados en Mesopotámia, China, Egipto o Roma, teniendo habitualmente tales organizaciones lo que Weber llamaría una estructura patrimonial, donde el funcionariado debía obediencia personal a un “señor” que era propietario de los medios materiales para el desempeño de las tareas administrativas y era pagado con cargo al patrimonio personal del gobernante o de la clase dirigente en su conjunto, además de estar integradas sus filas en muchos casos por esclavos o eunucos, con el objetivo de garantizar la plena dedicación a su función y desincentivar la desviación de los fondos gestionados. Entre los singularidades de estas primitivas burocracias imperiales se incluyen el establecimiento de actividades específicamente administrativas (diferenciadas de las restantes actividades políticas), un sistema de reclutamiento no basado en la pertenencia a ningún grupo de parentesco o local sino en criterios de aptitud, riqueza, rendimiento o lealtad política, el desarrollo de una autonomía organizativa interna tendente hacia una dirección propiamente burocrática (centralizada, jerarquizada, 1 Bastos Boubeta, M.A. (1998) Burocracia, burocratización e reforma administrativa. Santiago de Compostela: Escola Galega de Administración Pública. p.245. 7 especializada por funciones, dotada de algún código de normas internas para ordenar su funcionamiento), una creciente profesionalización que convertirá paulatinamente a los administradores en personal asalariado y, por último, un cierto desarrollo de actitudes profesionales o semiprofesionales orientadas al desarrollo del trabajo y según lo cual los distintos cargos administrativos no eran considerados ya simples servidores personales del gobernante sino funcionarios al servicio del sistema político encabezado por éste, adivinándose ya en todo ello los trazos característicos sistematizados mucho después por Weber, en lo que se considera hoy la formulación clásica de la moderna organización burocrática. 2.- INTRODUCCIÓN AL CONCEPTO DE BUROCRACIA. Orígenes históricos y usos tanto en la literatura académica como en la vulgar. Aunque el fenómeno al que nos referimos a día de hoy bajo el nombre de burocracia es mucho más antiguo (pudiendo encontrarse vestigios del mismo, como decimos, en los grandes imperios de la antigüedad como China, Egipto, Mesopotamia o especialmente Roma), suele atribuirse al fisiócrata francés del siglo XVIII Jacques Claude Marie Vincent de Gournay 2 el haber acuñado la expresión en 1745 (según se desprende de la correspondencia del enciclopedista alemán, el barón Von Grimm), siendo ésta la versión más apoyada sobre el origen del término tal cual se usa hoy día en el lenguaje coloquial tanto como científico, y tal como es recogido en el Diccionario General de la Lengua Francesa ,si bien Fievée, ya en el siglo XIX, lo atribuye a Rene Louis de Voyer, marqués de D’Argenson. Etimológicamente, el neologismo francés bureaucratie procede de bureau y tiene raíces grecolatinas: El vocablo latino burrus 3 , del griego antiguo πυρρός (purrhós), que significa color rojizo y procede de πῦρ (pûr), que significa fuego, daría origen a la palabra francesa bure, de la que desciende bureau. Alejandro Nieto García 4 atribuye el significado actual del término burocracia a la evolución del vocablo francés bure, que termina designando el paño de tela puesto sobre las mesas de las oficinas. 2 En la Francia pre-revolucionaria Gournay ya hace alusión con la expresión bureaumanie a las molestas prácticas empleadas por la administración absolutista francesa: “Tenemos una enfermedad en Francia que seriamente intenta obstaculizar nuestros esfuerzos; esta enfermedad es llamada buromania”, y utiliza el término bureaucratie (burocracia) para designar una forma específica de gobierno, equiparándola a democracia o aristocracia. En cualquier caso, como vemos el vocablo ya nace desde un principio con un matiz peyorativo. 3 Curiosamente, de la voz latina burrus, en otra de sus acepciones, se deriva birrus que a su vez da origen al italiano sbirro, que significa provisto de un birrus, y que casualmente designa a un oficial o a un agente al servicio de un poder (y del cual procede la palabra esbirro). 4 Vid., Nieto García, A. (1975). La burocracia. I: El pensamiento burocrático. Madrid: Instituto de Estudios Administrativos. pp. 67-68 14 que hacen que la organización carezca de flexibilidad y capacidad de adaptación en determinadas situaciones novedosas o no previstas en el correspondiente reglamento (distorsiones éstas destacadas por Robert K. Merton en contraste con las virtudes del modelo típico-ideal mencionado anteriormente ).  Burocracia entendida como cuerpo o conjunto institucional: Bajo esta segunda concepción entenderíamos por burocracia el cuerpo o conjunto de funcionarios jerárquicamente organizado y que se distinguen por carecer de propiedad sobre el objeto, medios y producto de la gestión (separación funcionariopropiedad), ser nombrados por un superior jerárquico, detentar algún saber especializado demostrado a través de pruebas objetivas, tener como única o principal actividad el servicio a la organización y actuar con fidelidad y de manera metódica conforme a las normas de la misma (trazos, una vez más, coincidentes con la conceptualización weberiana). Dentro de ésta segunda concepción caben también dos valoraciones o interpretaciones de la burocracia: O bien concebida como un mero instrumento de gestión y administración al servicio de un poder político legítimo (situada entre éste y la población gobernada, subordinada al primero por relaciones jurídicas y de lealtad, sin capacidad de decisión política aunque pueda intervenir en la fundamentación técnica de las políticas a implementar y, desde luego, se encargue de ejecutarlas), o bien como un sistema político en sí mismo administrado y dirigido por funcionarios de cuyas filas se nutre la clase política de ese sistema y que por tanto concentra capacidad de decisión política y de ejecución administrativa. Al igual que en la primera acepción comentada (burocracia entendida como sistema de gestión), las dos valoraciones o interpretaciones de esta segunda acepción pueden entenderse como polos de un continuo entre los que pueden darse múltiples situaciones intermedias. 3.- TEORÍAS Y DEBATES SOBRE LA BUROCRACIA. PRIMERAS APROXIMACIONES: 3.1. La tesis marxista: Es sabido que los análisis de Karl Marx sobre la burocracia no ocupan un lugar central en su sistema y se encuentran diseminados a lo largo de su producción literaria 15 . El tratamiento dado por Marx al tema de la burocracia, no obstante el interés 15 Luego de una serie de artículos en la Gaceta Renana entre 1842 y 1843, que recogen algunas críticas hacia el estrato funcionarial prusiano, el primer texto en el que Marx nos ofrece su particular concepción de la burocracia a través de una detallada crítica de la teoría 15 que puedan tener sus observaciones, consiste en buena parte en reflexiones incrustadas en textos en los que se tratan temas de mayor relevancia para su pensamiento, por lo que se puede decir que no dispone de un cuerpo teórico unitario y enteramente sistematizado sobre la burocracia. Aun así, está claro que Marx no despreció la importancia del tema, lo que tampoco resulta extraño, habida cuenta de que la experiencia burocrática prusiana es la realidad inmediata en la que se enmarcan sus primeras reflexiones sobre la cuestión (ni Marx ni ningún otro autor de la época podía permanecer insensible a dicho fenómeno), y no cabe duda que, conforme madura su pensamiento, logra integrar su concepto de burocracia con coherencia dentro de su sistema, en el que la burocracia ocupa siempre un destacado papel en la estructura política de la sociedad: Inicialmente ve en ella un instrumento al servicio del Estado que, con el auge del absolutismo y el declive del feudalismo, cumplió con la función histórica de acelerar el tránsito hacia la sociedad burguesa, si bien dentro de ésta última puede llegar a adquirir una relativa autonomía y a afirmarse como detentadora de intereses propios, sobre todo en tanto ninguna clase social sea todavía lo bastante fuerte para controlar el Estado y consolidar su dominio sobre las otras clases, convirtiéndose así en un elemento entorpecedor y no progresivo, y allanando el camino para la dominación de clase burguesa una vez madure la sociedad capitalista (García-Pelayo,1987; Nieto, 1975). Así analiza Marx en 1852 la aparición y evolución en Francia del aparato burocrático gubernamental en el periodo transcurrido entre el absolutismo y el Segundo Imperio, si bien su análisis no sólo sería aplicable al caso francés: “(La burocracia del Estado)…surgió en la época de la monarquía absoluta, de la decadencia del régimen feudal, que dicho organismo contribuyó a acelerar (…) La primera revolución francesa, (…) tenía necesariamente que desarrollar lo que la monarquía absoluta había iniciado: la centralización; pero al mismo tiempo amplió el volumen, las atribuciones y el número de servidores del poder del Gobierno. Napoleón perfeccionó esta máquina del Estado. La monarquía legítima y la monarquía de Julio no añadieron nada más que una mayor división del trabajo, que crecía a medida que la división del trabajo dentro de la sociedad burguesa creaba nuevos grupos de hegeliana de la administración del Estado, y que en adelante seguiremos en el presente trabajo, es la Crítica de la Filosofía del Estado de Hegel (1843). Otras obras en las que Marx retoma el tema son El Dieciocho Brumario de Luis Bonaparte (1852) o La guerra civil en Francia (1871). 16 intereses, y por tanto nuevo material para la administración del Estado. (…) Finalmente, la república parlamentaria, en su lucha contra la revolución, vióse obligada a fortalecer, junto con las medidas represivas, los medios y la centralización del poder del Gobierno. Todas las revoluciones perfeccionaban esta máquina, en vez de destrozarla. Los partidos que luchaban alternativamente por la dominación, consideraban la toma de posesión de este inmenso edificio del Estado como el botín principal del vencedor” 16 . En el caso de la Francia del Segundo Imperio tal autonomía llegaría a perfeccionarse, originándose un peculiar régimen burocrático-autoritario bajo el gobierno de Bonaparte III, en el que la burocracia alcanza un poder propio, erigiéndose como una casta “artificial” frente a las clases “reales” de la sociedad francesa y sometiendo a ésta a su servicio 17 . Lo llamativo de tal régimen, en cuanto a su significación política, es que, aún marginando a la burguesía de las funciones de gobierno, la dictadura burocrática bonapartista posibilita colateralmente un dominio burgués tanto como si hubiese un gobierno (pongamos que parlamentario) contralado por la burguesía, por lo que Marx distingue en dicho régimen la más acabada forma política de la sociedad burguesa (Abellán, 1984), el equivalente en la práctica a un sistema de dominación política burguesa que, si bien se apoya en la masa de campesinos parcelarios, carentes de cohesión y conciencia, favorece las condiciones materiales para provecho de la burguesía. Con la identificación entre burocracia y Estado (la primera servidora del segundo y éste último de una clase dominante) y entre Estado burocrático y Estado burgués, queda resuelto el destino de la burocracia en el esquema marxista, en tanto ésta desaparecerá con la destrucción del Estado burgués. Las aportaciones de Marx, junto con las de Engels, constituyen la base de toda una aproximación teórica desarrollada posteriormente por epígonos de la escuela marxista, con distintos grados de fidelidad respecto a las tesis establecidas por los padres fundadores. Así, en cuanto iniciador de una de las tradiciones clásicas del pensamiento burocrático y autor de enorme relevancia para teóricos posteriores, incluso no 16 Marx, K. (1985). El Dieciocho Brumario de Luis Bonaparte. Madrid: Editorial Espasa Calpe- Colección Austral, S.A. pp.347-348. 17 Vid., Ibid., En este estudio de Marx sobre las circunstancias que precedieron al golpe de Estado que dio lugar al régimen bonapartista, pueden encontrarse algunas otras de sus referencias a la burocracia y elocuentes descripciones de la maquinaria burocrática bonapartista como ente independiente de, y enfrentado a, la sociedad francesa. 17 pertenecientes a dicha tradición, consideramos pertinente detenernos en él como precursor más influyente en la historia de las doctrinas sobre la burocracia hasta la aparición del autor central en materia de teoría burocrática, Max Weber. Por otro lado, hay que señalar que a principios del siglo XX la teoría marxista de la burocracia, tal cual fue formulada originalmente, se vio sometida a un severo test a raíz de la revolución rusa, pudiendo contrastarse, en el nuevo escenario traído por la revolución, la adecuación o no de los sus principios teóricos y sus predicciones a la realidad (Abellán, 1984). Semejante trance siempre es algo duro para una teoría social tan hiperdeterminista y dada a pronósticos tajantes como la marxista, por lo que tras la conmoción inicial surgieron nuevos debates entre los representantes más dogmáticos de la dicha escuela y los más heterodoxos, apareciendo incluso nuevas líneas de investigación con sustantividad propia. 3.1.2. Antecedentes: La Teoría Hegeliana del Estado y la Burocracia y su influencia en Marx. La crítica de Hegel por Marx. Crítica de la Teoría de la política de Hegel. Cronológicamente hablando, la primera obra en la que Marx aborda el tema de la burocracia es en su Crítica de la Filosofía del Estado de Hegel de 1843, aunque no publicada hasta 1929 18 , por lo cual, como señala Alejandro Nieto, a pesar de tratarse del texto en el que Marx expone su concepto inicial de burocracia y ofrece su valoración de la misma, no pudo haber influido en el desarrollo del pensamiento marxista previo a esta última fecha 19 . En cualquier caso, para su estudio es ineludible referirnos primero a la teoría del Estado y de la burocracia que presenta Hegel en sus Principios de la Filosofía del Derecho (1821), obra que alentará la crítica de Marx. Según Víctor Pérez Díaz, la teoría hegeliana expuesta en dicha obra gira en torno al concepto de Estado, que puede entenderse como conjunto del orden social, donde la familia, la sociedad civil (y el propio Estado) serían etapas del desarrollo de dicho conjunto, además de partes o esferas del mismo, como veremos después. Así, “En tanto que conjunto el Estado es el último desarrollo de una serie de órdenes 18 David Riazánov, editor de Marx, publicó en 1927 el manuscrito bajo el título de Crítica de la Filosofía del Derecho de Hegel, si bien traducciones posteriores presentan ya el título que mencionamos nosotros en este trabajo, dado que en el texto Marx se limita en realidad a efectuar una crítica de la teoría del Estado de Hegel y, dentro de ella, una crítica a su teoría burocrática. 19 Vid., Nieto García, Op. cit., p. 274. 18 sociales racionales o “comunidades éticas”, de las que la familia y la sociedad civil constituyen eslabones previos” 20 . Igualmente, por Estado en Hegel también se entiende aquella parte del mencionado orden social a la que nos referiremos como Estado “político”, lo que, para ser más concisos, sería en el aparato político de la monarquía prusiana existente en tiempos de Hegel, formado por el poder real (el soberano), el poder legislativo (diputados de los estamentos) y el poder ejecutivo (burocrático). Tal y como Hegel lo expresa en el parágrafo 259 de la Filosofía del Derecho, este Estado tiene “(…) una realidad inmediata y es el Estado individual en cuanto organismo que se refiere a sí; tiene su expresión en la constitución y el derecho político interno” 21 , Dados los propósitos del presente trabajo, será ésta última la noción de Estado que más nos interese (y no tanto la más filosófica que entiende al Estado como “comunidad ética” plenamente desarrollada y culminación de un proceso histórico por el que el Sujeto absoluto desarrolla su autoconciencia), por cuanto que lo que Marx, en su escrito de 1843, va a rechazar de Hegel (al menos de entre lo que a nosotros nos concierne) es su conceptualización del Estado (y su administración) y de la sociedad civil y el tipo de relación que hay entre ambos. Hegel concibe el surgimiento del Estado moderno como fruto de un de un desarrollo histórico resultante de actividades particularistas (guiadas por intereses particulares), carentes de conciencia universal, y llevadas a cabo por una variedad de sujetos históricos (individuos corrientes, hombres “históricos” y grupos o actores humanos colectivos) a través de un proceso que transciende las intenciones de éstos y dentro de un marco que limita el contenido y alcance de sus actos, por lo que el “conocimiento” o la “autoconciencia” alcanzada en el proceso, aunque progresiva, no llega de momento a ser completa. Sin embargo, “una vez que se ha producido el Estado moderno (…) el Estado mismo proporciona el fundamento y el marco para que aquellas acciones semiconscientes o inconscientes y particularistas (…) se conviertan gradualmente en actividades autoconscientes y orientadas hacia el bien público o universal. La gradación, sin embargo, se supone lenta y laboriosa, hasta el punto de que la reproducción del Estado es considerada por Hegel, sobre todo, como el resultado 20 Pérez Díaz, V. (1978). Estado, burocracia y sociedad civil. Madrid: Ediciones Alfaguara, S.A. p. 27. 21 Hegel, G.W.F. (1999). Principios de la Filosofía del Derecho o Derecho Natural y Ciencia Política. Barcelona: Editorial Edhasa. p. 377. 19 complejo de actividades particularistas y universalistas, inconscientes y conscientes. (…) de contingencias naturales y de motivaciones complejas de individuos y de grupos particulares, sólo algunos de de los cuales están orientados hacia fines universales o «de Estado» y tienen capacidad para llevarlos a efecto” 22 Pues bien, esos “algunos”, según Hegel guiados por un propósito “universal”, son el Estado “político”: el soberano, el legislativo, pero primordialmente la burocracia. En realidad, la burocracia es la única dotada de capacidad o visión para dar un contenido “universal” a la voluntad y actividades del Estado, lo cual se debe a su origen, a su organización interna (caracterizada por la jerarquización, la coordinación y la división del trabajo), a la posición que ocupa en ese Estado y a sus relaciones con el resto de elementos del mismo y de la sociedad civil. Veamos por qué: A diferencia de los restantes elementos del Estado “político”, los burócratas deben su existencia a su nombramiento por el soberano y a la acreditación de conocimientos técnicos a través de exámenes de ingreso, son reclutados de entre las clases medias urbanas más cultas que buscan “hacer carrera” en la administración, ascienden por su buen servicio a ella (con lo cual el interés particular como grupo y el interés general son coincidentes en su caso), están vinculados al Estado (del que obtienen su sustento) por una relación de carácter impersonal y estable, y están sometidos a y protegidos por un principio de legalidad, que los hace inmunes a las presiones de intereses particulares estamentales y a los arbitrios del soberano. No obstante esto último, son objeto de una vigilancia o fiscalización ascendente (por parte de las corporaciones de la sociedad civil) y descendente (mediante el control del legislativo y del soberano), y al mismo tiempo son educados en un sistema de valores propio mediante el desarrollo de hábitos de conducta burocráticos en el ejercicio de sus funciones, lo que impediría según Hegel posibles abusos de los burócratas y su conversión en una casta de amos (García-Pelayo, 1987). Por todo lo anterior, Hegel ve en la burocracia la concreción de una categoría social en la que se encarna el “espíritu” del Estado, consagrada a la consecución de los objetivos de generalidad y universalidad a que éste está llamado, frente a los particularismos de la sociedad civil. Tal es la función que el filósofo alemán atribuye a la burocracia dentro del Estado “político”. Para referirnos al papel que Hegel atribuye a la burocracia en relación a la sociedad civil, debemos tener en cuenta la visión que de ésta tiene nuestro autor. La 22 Pérez Díaz, Op. cit., p. 31. 20 sociedad civil está para Hegel fragmentada en, y dominada por, los intereses particulares de lo que él llama estamentos y corporaciones, es decir, organizaciones civiles que si bien encarnan los intereses colectivos de sus miembros, superando con ello el particularismo de los intereses individuales, ellas en sí mismas no son más que particularismos (colectivos) al respecto de, y en oposición a, la generalidad y universalidad del Estado. Ese particularismo que impera en la sociedad civil hace que no pueda alcanzarse en ella la conciencia de universalidad propia del Estado (García- Pelayo, 1987). En tal sentido, puede que entre la sociedad civil y el Estado se dé un cierto conflicto particularismo-universalismo, aunque éste nunca llega a ser absoluto pues, felizmente, la sociedad civil no es un mundo enteramente particularista: el exiguo espíritu universalista que en ella subyace y que se manifiesta en esas corporaciones (generalidades frente al particularismo de los individuos, particularismos entre sí y frente a la universalidad del Estado), es el mismo espíritu que se manifiesta en el Estado como generalidad frente al particularismo de las corporaciones. Así, para Hegel, “El espíritu corporativo, que surge de la legitimación de las esferas particulares, se transforma al mismo tiempo en espíritu del Estado, pues tiene en él el medio para alcanzar los fines particulares. Éste es el secreto del patriotismo de los ciudadanos: saber que el Estado es su propia sustancia porque conserva sus esferas particulares, su legitimidad, autoridad y bienestar. Puesto que el espíritu corporativo contiene inmediatamente el arraigo de lo particular en lo general, en él reside la profundidad y la fuerza que tiene el Estado en la disposición de ánimo.” 23 La burocracia, desde su esfera de autonomía antes descrita, y gracias a la sapiencia, objetividad y visión universal que Hegel le atribuye como encarnación del espíritu del Estado, aplaca los intereses particulares de la sociedad civil y los concilia con el interés general, al tiempo que se evita la propia particularización de la burocracia mediante el mecanismo de la fiscalización descendente por parte del poder legislativo y del soberano. En definitiva, en palabras de García-Pelayo, la concepción hegeliana “(…) llevó a cabo la conexión entre la idea de Estado, que subyace a la existencia de la burocracia como su supuesto metafísico, y la burocracia misma, sin la cual tal idea de Estado es irrealizable” 24 . La burocracia es pues el instrumento que permite al Estado cumplir su función universal, por medio de los funcionarios reclutados de entre las capas más cultas de la sociedad: “De este modo se inicia la unidad entre las funciones 23 Hegel, Op. cit., p. 439. 24 García-Pelayo, Op. cit., p. 136. 21 abstractas del Estado y los individuos concretos reclutados de la sociedad con arreglo a los métodos antedichos” 25 . 3.1.3. El concepto de burocracia y la crítica de la burocracia en Marx. Concepto “ideológico” de burocracia. Identificación de la burocracia con la Administración del Estado. Concepto de Estado en Marx. Sobre el análisis hegeliano del poder ejecutivo y su burocracia, realizará Marx su Crítica de la Filosofía del Estado de Hegel en 1843, apoyándose en el esquema hegeliano (separación entre Estado y sociedad civil, entre universalismo y particularismo, con la burocracia en su modélico papel de representante-ejecutora del interés general) pero subvirtiendo prácticamente todo lo dicho por Hegel en 1821, y ofreciendo así su propia lectura sobre la burocracia. Según Leszec Kolakowski: “Hegel creyó que el espíritu del estado y su superioridad a los intereses particulares de sus ciudadanos estaban personificados en la conciencia del funcionariado; los funcionarios identificaban su interés particular con el del estado como un todo y así, como órgano del estado, efectuaban una síntesis entre el bien común y el de determinados sectores o corporaciones. Para Marx esto no era más que uno ilusión, un reflejo en el hegelianismo de la ideología de la burocracia prusiana que se persuadía sí misma de que era la suprema personificación del bien general” 26 . En efecto, la teoría política hegeliana formulada en los Principios de la Filosofía del Derecho supone una separación entre el Estado (encarnación del interés universal) y la sociedad civil (compuesta por corporaciones defensoras de intereses particulares en competencia entre sí y en conflicto con el interés del Estado). La burocracia aparece aquí como agente del interés del Estado frente a los intereses de las corporaciones, por lo que se podría pensar en un antagonismo fundamental entre burocracia y corporaciones, dada la naturaleza radicalmente distinta de los intereses representados por una (universales) y por las otras (particulares). Pero según Marx esto es ilusorio, porque la burocracia tiene intereses propios, distintos del interés universal que aparenta encarnar: 25 Ibídem., p. 136. 26 Kolakowski, L. (1980). Las principales corrientes del marxismo. Volúmen I. Los fundadores. Madrid: Alianza Editorial, S.A. p. 129. 22 “Allí donde la 'burocracia' es un nuevo principio, (es) donde el interés general del Estado comienza a convertirse de por sí en un interés 'aparte' y, por tanto, en un interés 'real'” 27 . Y en ese aspecto la burocracia es como cualquier corporación: defiende los intereses comunes de sus miembros y por tanto está defendiendo intereses particulares respecto de los de la sociedad en su conjunto y de los de las demás corporaciones, y lo hace animada por la misma voluntad que anima a las corporaciones en la sociedad civil: “El mismo espíritu que crea en la sociedad la corporación crea en el Estado la burocracia. Por tanto, tan pronto como se ve atacado el espíritu corporativo, es también objeto de ataques el espíritu burocrático; y si antes la burocracia combatía la existencia de las corporaciones para afirmar su propia existencia, ahora trata de defender violentamente la existencia de las corporaciones para salvar el espíritu corporativo, que es su propio espíritu” 28 . En Marx, por tanto, desaparece el carácter fundamental del antagonismo entre burocracia y corporaciones (pues su esencia es, como hemos visto, particularista en ambos casos) y ahora la primera existe gracias a que las pugnas entre las segundas la requieren como árbitro, su propia existencia depende de ello. Además, las mismas corporaciones utilizan a la burocracia en sus luchas contra otras corporaciones, contra otros intereses particulares. Igualmente, tal y como “La corporación es la burocracia de la sociedad civil; la burocracia es la corporación del Estado” 29 . Así como la corporación, en la sociedad civil, encarna intereses comunes de sus miembros (o, en palabras de Marx, “quiere” ser Estado, aunque no es capaz de trascender su particularismo), la burocracia representa una “sociedad especial, aparte, dentro del Estado” 30 . Y dado que lo general (Estado), contemplado frente a lo particular (corporaciones) no deja de ser a su vez un particularismo, la burocracia (encarnación del Estado) será entonces la encarnación de intereses particulares (los suyos propios) frente a los de las corporaciones, a las cuales se impone: 27 Marx, K. (1982). De la crítica de la filosofía del Derecho de Hegel en Escritos de juventud. México: Fondo de Cultura Económica. p.358. 28 Ibídem., p.358. 29 Ibídem., p.358. 30 Ibid., p.359. 23 “La burocracia, como la corporación acabada, logra triunfar sobre la corporación, como burocracia imperfecta” 31 . Así son pues realmente, si retiramos el velo de universalismo del Estado, las relaciones entre éste y la sociedad civil en la visión de Marx. Como lo expone Víctor Pérez Díaz, “(…) Marx concibe el Estado y la sociedad como estructuras subordinadas a intereses particulares, si bien en el caso del Estado ello se acompaña de una apariencia o ilusión de universalismo” 32 . ¿Cuál sería entonces la relación de la burocracia, en tanto corporación de esa sociedad aparte dentro del Estado, con el Estado mismo? “El 'formalismo de Estado' que es la burocracia, es el 'Estado como formalismo' y como tal formalismo lo describe Hegel. Pero como este 'formalismo de Estado' se constituye en poder real y se convierte por sí mismo en su propio contenido material, de suyo se comprende que la 'burocracia' es un tejido de ilusiones prácticas o la 'ilusión del Estado'” 33 . Es decir, en la descripción hegeliana, la burocracia es el Estado en su aspecto formal, lo que para Marx es pura alegoría, el ficticio papel de universalidad que el Estado interpreta. Hegel “(…) nos presenta una descripción empírica de la burocracia, en parte tal y como realmente es y, en parte, con arreglo a la opinión que ella tiene de sí misma” 34 , pero no advierte su verdadero carácter de corporación y por tanto su subordinación a un interés particular. En Marx sin embargo, bajo esa guisa, hay una corporación, para la cual ella misma es la finalidad del Estado y que convierte al Estado en su propiedad. La identificación del interés del Estado con fines particulares se produce en la burocracia, quedando así el interés del Estado como un fin particular más enfrentado al resto de fines particulares. En conclusión, y como Kolakowski lo resume: “Hegel distinguió entre dos esferas separadas de la vida de su época, a saber, la sociedad civil y el estado político. En esta división, que Marx aceptó, la sociedad civil era la totalidad de intereses particulares divergentes, individuales y colectivos, es decir, la vida empírica diaria, con todos sus conflictos y disputas, el foro en el cual todo individuo desarrolla su existencia cotidiana (…). Hegel creyó que los conflictos de la sociedad civil eran contenidos y racionalmente sintetizados en la suprema voluntad del estado, 31 Ibídem., p.359. 32 Pérez Díaz, Op. cit., p. 57 33 Marx, Op. cit., p.359. 34 Ibid., p.358. 30 Autores más heterodoxos llegan a otras conclusiones sobre la burocracia soviética: Para Christian Rakovsky, la burocracia surge como agente de la clase obrera cuando ésta alcanza el poder, pero esta división, en principio por motivos funcionales, acaba adquiriendo un carácter social, alterando incluso la psicología de los administradores y burócratas, que dejan de pertenecer a la clase obrera y se constituyen como una categoría social aparte. Sin embargo, es a partir de la obra de Bruno Rizzi, La burocratización del mundo (1939) cuando se inicia una línea teórica propiamente dicha sobre la naturaleza específica del sistema imperante en la Rusia post-revolucionaria, particularmente en la época stalinista, y derivado de ello, una discusión sobre el carácter de clase de la burocracia socialista. Su tesis básicamente apunta a la aparición de una nueva forma social, ni capitalista ni socialista, donde el estrato burocrático (que incluye a funcionarios del Estado y del partido, técnicos, directores, policía…) posee “en bloque” los medios de producción colectivizados por la revolución y se convierte en una clase dominante que explota a la población. Rizzi considera la burocracia soviética como una clase económica, en el sentido marxista, que detenta en bloque la propiedad de los medios de producción y explota al resto. La tesis de Rizzi, que él considera aplicable tanto en el ámbito soviético, como en los países fascistas o las democracias occidentales de la época, fue reelaborada y popularizada por el ex-trotskysta norteamericano James Burnham en su libro La revolución de los directores (1962), hasta el punto de que dio lugar a acusaciones de plagio por parte del propio Rizzi. También desde la órbita marxista, Claude Lefort considera que no es tanto en el grupo de los managers, técnicos o directores que señalaba Burnham, y que deben su posición a su saber técnico, donde se encuentra la nueva clase dominante, sino que aunque éstos dirigen en sus respectivos ámbitos de actuación (fábricas, transportes, granjas…) se subordinan al aparato estatal y a los funcionarios políticos del partido. La burocracia cohesiona internamente a sus miembros como clase, no porque éstos ostenten una posición común derivada de una actividad económica privada, sino por subordinarse solidariamente a una dirección política central. Cornelius Castoriadis, por su parte, también atribuye a la burocracia soviética el carácter de clase dominante que dispone colectivamente de los medios de producción y de coerción de manera simultánea, lo que elimina todo límite en la actividad explotadora de esa clase burocrática. 31 Otro conocido autor que contribuiría a este debate sería Milovan Djilas, que denuncia en su obra de 1957 La nueva clase al estrato político-burocrático del partido y del Estado socialista, en este caso el yugoslavo, como clase dominante y explotadora. 3.1.6. Previsiones de Marx en torno al papel de la burocracia. Hemos visto al comienzo de este capítulo cual era la concepción inicial que Marx desarrolla sobre la burocracia. Sus previsiones respecto al futuro de la misma se derivan lógicamente de la vinculación que estableció entre ésta y el Estado, y de la integración del concepto de Estado en su doctrina de la lucha de clases. En el Manifiesto Comunista (1848) Marx ya considera que el Estado moderno no es más que un comité ejecutivo de la burguesía. Es decir, en la sociedad moderna, que se funda sobre el modo de producción capitalista, el mecanismo por el que opera la explotación de la clase dominante de esa sociedad sobre la clase subordinada consiste básicamente en una relación económica, quedando el Estado no como el instrumento que produce la dominación sino como un mero apéndice que, por delegación, administra los intereses de una clase dominante que lo es en virtud de las relaciones de producción imperantes, a su vez determinadas por las fuerzas materiales de producción propias de dicho modo de producción. Luego, una vez se produzca la revolución proletaria preconizada por Marx la burocracia desaparecerá con la destrucción del Estado burgués, siendo reemplazada, durante la fase transitoria de dictadura proletaria, por la sociedad en su conjunto, en la ejecución de aquellas de sus funciones que no tuviesen carácter opresivo. Esto implicaba que esa maquinaria burocrática que, en palabras de Marx, todas las revoluciones perfeccionaban en vez de destruir, no podría sería tomada cual botín por el proletariado, sino que éste haría uso de formas de gestión no burocráticas, y por tanto no se concebía el establecimiento de un nuevo aparato burocrático centralizado al servicio del poder del proletariado sino una administración no basada en un funcionariado permanente y donde el poder lo ejerciesen directamente representantes del pueblo elegidos por éste. La experiencia de la Comuna de París en 1871, convenció a Marx de la viabilidad de esa modalidad de administración asumida directamente por el pueblo que sustituiría a la burocracia tradicional, y le permitió inferir sus rasgos principales. 3.2- Análisis marxistas posteriores: De Lenin, Trotsky y Bukharin a Rizzi. 32 Repasaremos brevemente a continuación las distintas visiones burocráticas de algunos de los continuadores teóricos de Marx. En el caso de Lenin, su posición se adhiere firmemente a los principales puntos de la doctrina marxista ortodoxa, inspirándose en particular en las conclusiones extraídas por Marx de los acontecimientos parisinos de 1871. Sus posturas al respecto de la cuestión burocrática se concretan en su obra El Estado y la revolución (1917), que aquel escribe en vísperas de su acceso al poder. En primer lugar, defiende la idea de que la dictadura proletaria ha de destruir el aparato burocrático del Estado como uno de los cometidos principales a alcanzar por la revolución, resaltando que el objetivo ha de ser la eliminación de la burocracia del Estado burgués y su sustitución por una administración nueva y autónoma, en consonancia con la idea recogida por Marx en La guerra civil en Francia (1871), según la cual el proletariado no puede limitarse a tomar la maquinaria del Estado preexistente y utilizarla para sus propios fines. Como vemos, la postura de Lenin es furibundamente antiburocrática. Sin embargo, incluso considerando que la eliminación del aparato burocrático debe comenzar con la implantación de la dictadura del proletariado, entiende también que la erradicación completa e inmediata de la burocracia es una quimera y por tanto el proceso de desaparición de la misma será gradual, por lo que admite que la burocracia pervivirá algún tiempo durante el periodo de transición al socialismo. Las medidas concretas por las que Lenin abogaba para la transformación de la antigua forma administrativa burocrática en una nueva administración proletaria tenían como referente las reformas administrativas empleadas por la Comuna de París y elogiadas por Marx: sometimiento permanente de los administradores al control popular mediante la elegibilidad y revocabilidad instantánea de todo funcionario, reducción del salario de los mismos al nivel del salario de un obrero y variación continua de las tareas a desempeñar, tareas éstas que, en lo referente al mero control y registro del trabajo y la producción, considera que el capitalismo ha simplificado ya lo suficiente como para que puedan ser realizadas por cualquier persona que sepa leer y escribir y conozca las reglas básicas de la aritmética. Aun así, hace una distinción entre aquellas funciones administrativas que puedan ser asumidas por cualquiera y las que necesariamente han de ser responsabilidad de los técnicos o especialistas. Pero tras la toma del poder Lenin se enfrenta a una realidad que difiere notablemente de sus planteamientos. Los problemas derivados de la guerra civil, la propia dinámica revolucionaria y las dificultades derivadas de la problemática 33 coexistencia entre el aparato del partido, ya entonces rígidamente estructurado a nivel interno, y los soviets como organizaciones obreras locales y de base, exigían una fuerte centralización administrativa, con la consiguiente pérdida de autonomía de los soviets. Las necesidades administrativas requirieron también que los mejores hombres del partido fuesen destinados a las provincias y el campo para ocuparse de la gestión de fábricas y granjas, diluyéndose el núcleo inicial de revolucionarios y la fiscalización política que éstos podían ejercer sobre los dirigentes, y también se utilizaron los servicios de los viejos burócratas del anterior régimen zarista, manteniéndose así en buena parte la antigua burocracia, por no mencionar el recurso a los ingenieros y técnicos burgueses extranjeros, principalmente norteamericanos, para la dirección de las plantas industriales (Abellán, 1984). Como resultado de lo anterior la burocracia no solamente no remite sino que parece extenderse y no resulta posible prescindir de ella a corto plazo, lo que Lenin achaca a la falta de madurez del socialismo y a condiciones como la difícil situación económica, producto de la guerra civil, o a la pervivencia de relaciones de producción no socialistas, y fía la cuestión de la erradicación de la burocracia al desarrollo económico del país. En una línea similar, Nikolai Bukharin explica la expansión de la burocracia por las dificultades a que debe hacer frente el régimen durante el periodo de transición al socialismo y vislumbra que la superación del problema burocrático llegará de la mano del desarrollo cultural y económico del pueblo. Por su parte, Trotsky discute la cuestión de la burocratización del régimen soviético una vez que ésta ya se había aceptado y se encontraba en su punto de mayor fortaleza bajo el mandato de Stalin. Atribuye la pervivencia y extensión de la burocracia al hecho de que la infraestructura económica del país impedía la formación de una superestructura socialista, y por tanto la pretensión de establecer un régimen socialista sobre una base económica inadecuada exige un amplio control burocrático por parte del partido único. Pero lejos de considerar que la revolución se llevó a cabo de manera prematura en un país con una estructura económica no madura todavía para el socialismo, consideraba que la revolución debía extenderse a nivel internacional para dar sus frutos. Trotsky se muestra aún así optimista al respecto de la burocracia en el sentido de que ve en el desarrollo económico de la Unión Soviética y sobre todo en el desarrollo cultural del pueblo los elementos que contribuirán a la eliminación del dominio burocrático. 34 Por otra parte, resulta de interés también el debate que Trotsky mantiene con Bruno Rizzi sobre la naturaleza del Estado soviético y el resultado sociológico del intento de socialismo en la Unión Soviética, así como sobre la cuestión de si la burocracia soviética puede o no considerarse una clase dominante (cuestión ésta última a la que ya hemos aludido en otro punto de este capítulo). No sabemos si considerar a Rizzi como un marxista heterodoxo o recalcitrante. En todo caso éste humilde militante comunista italiano a pesar de manejar al pie de la letra categorías sociológicas, económicas y filosóficas marxistas llega a conclusiones bastante heréticas para la ortodoxia marxista en su obra de 1939 La burocratización del mundo. Su tesis se resume aproximadamente así: tras la revolución, el partido bolchevique monopolizó la dirección social, económica y política proletaria y lejos de eliminar las diferencias de clase se convirtió en una nueva clase dirigente. El partido se erige como una élite burocrática, junto con burocracias adyacentes, estatales y paraestatales, y la situación degenera en lo que Rizzi denomina un “colectivismo burocrático”, donde la clase burocrática es la que explota al resto. Rizzi considera la burocracia soviética una clase económica, en el sentido marxista, que detenta en bloque la propiedad de los medios de producción y explota al resto. Rizzi cree ver en todo ello la forma en que, contra el pronóstico marxista, se resuelven las insanables contradicciones del capitalismo, supuestamente abocado a su destrucción y superación por el socialismo, aunque de una forma no prevista: desarrollándose una nueva formación social que no es capitalista ni socialista, fenómeno que el autor aparentemente considera como progresivo, dentro de una visión marxista de la historia, si bien en posteriores escritos valora como regresivo (nos queda la duda de saber donde se sitúa semejante sistema social en su regresión, ¿entre el socialismo y el capitalismo, entre éste último y el feudalismo, más atrás…?). Pero además Rizzi observa los mismos síntomas de burocratización y dominio burocrático en el resto del mundo, tanto en los totalitarismos italiano o alemán como en las democracias occidentales. 4.- EL ANÁLISIS DE WEBER. 4.1. Análisis del aparato del gobierno en Weber. Max Weber construye su teoría burocrática dentro de la sociología del la dominación desarrollada en el capítulo IX de la segunda parte de su tratado póstumo Economía y sociedad (1922), aunque parte de sus elementos fundamentales también son enunciados en el capítulo III de la misma obra, dedicado a la definición de los tipos 35 de dominación. Su teoría se construye principalmente sobre una serie de conceptos esenciales, como son los de poder, dominación, legitimidad y cuadro administrativo, que trataremos más detenidamente en posteriores epígrafes. En este punto únicamente nos interesa señalar la relación que, como Weber destaca, mantiene siempre la dominación con un régimen de gobierno, entendiendo el concepto de dominación en su sentido restringido 49 de “poder de mando autoritario” en virtud del cual un mandato del “dominador” influye en la conducta de sus destinatarios, los “dominados”, de tal suerte que éstos actúan en buena parte como si ellos mismos adoptasen el contenido del mandato como principio rector de su actuación, obteniéndose así su obediencia: “Toda dominación se manifiesta y funciona en forma de gobierno. Todo régimen de gobierno necesita del dominio en alguna forma, pues para su desempeño siempre se deben colocar en manos de alguien poderes imperativos 50 ”. La dominación alcanza pues expresión a nivel social en forma de un régimen de gobierno, cuya dominación puede, en ciertos casos, apoyarse exclusivamente sobre la fuerza, siendo entonces en rigor una simple relación de poder en su más cruda forma (como en dominaciones despóticas, en las que una tiranía ejerce su gobierno mediante la violencia). Si bien puede tratarse también de un régimen de gobierno donde la relación de dominación descanse sobre la validez, es decir, en la probabilidad de que la relación de dominación entre los individuos en ella implicados se oriente según la representación de un orden legítimo, siendo así la relación de dominación manifestación de un orden social estable y válido, y produciéndose entonces la dominación legítima. La estructura de la dominación legítima, determinada por la relación específica que se establece entre el “señor” y su “aparato” de mando, y entre ambos y los que son dominados, así como por los principios conforme a los cuales se distribuyen los 49 Para Weber la dominación es, como veremos, un caso especial de poder, y distingue dos sentidos contrapuestos del término dominación según se entienda como: a) determinada por constelaciones de intereses, en especial de mercado (siendo las situaciones de monopolio el tipo puro de dominación en este sentido) o b) determinada por la autoridad, basada en el poder de mando del “dominador” y el deber de obediencia de los “dominados”, siendo este segundo sentido el único al que Weber atribuye significación sociológica para los propósitos de su análisis y el que, por tanto, utilizará. Vid., Weber, Op. cit., p. 696 y p. 699. 50 Ibid., Op. cit., p. 701. 36 poderes de mando, es lo que confiere a una forma de dominación legítima su concreta significación sociológica. Siguiendo al propio Weber, aquí hemos de entender por “señor” el dirigente cuyo mando no deriva de un poder delegado en él por terceros, y entenderemos por “aparato” el conjunto de personas que se encuentran permanentemente a disposición de ese “señor”, colaborando en el ejercicio de los poderes imperativos y coactivos para el mantenimiento de la dominación. Los principios sobre los que fundamenten los requerimientos de obediencia del “aparato” al “señor”, y de obediencia de los dominados a ambos, y por tanto la legitimidad de una forma de dominio, responden siempre a la necesidad del grupo en situación positiva de privilegio de autojustificar su posición. Paralelamente, los negativamente privilegiados dentro de esa relación se muestran predispuestos a aceptar tal justificación, tal pretensión de legitimidad. Pues bien, según Weber habría tres principios últimos sobre los que se fundamenta la autoridad en las relaciones sociales y por medio de los cuales dicha autoridad reclama legitimidad para su dominación. La autoridad puede basarse en:  Un sistema de normas racionales obedecidas como obligatorias cuando quien las invoca puede hacerlo de acuerdo a las mismas, viéndose así legitimado su poder, en tanto es ejercido con arreglo a tales normas.  La tradición, es decir, lo acostumbrado, lo que siempre ha sido…, que dispone que la obediencia se preste a una persona o personas determinadas.  La creencia en el carisma atribuido a un líder carismático de cualquier tipo (profeta, redentor, héroe…). De cual sea la demanda de legitimidad de una forma de dominación dependerá la estructura de esa dominación, pudiendo así clasificarse, como veremos, tres tipos puros de dominación legítima: la dominación legal, la dominación tradicional y la dominación carismática. 4.2. Teoría del poder en Weber. Definición y características de poder y dominación. Como ya advertimos anteriormente, el concepto de poder es una de las categorías básicas para comprender el análisis de Weber. En el parágrafo 16 del primer capítulo de Economía y sociedad, se define “poder” como “(…) la probabilidad 37 de imponer la propia voluntad, dentro de una relación social, aun contra toda resistencia y cualquiera que sea el fundamento de esa probabilidad 51 ”. Como señala José Luis Villacañas, en la definición weberiana del poder no se encuentra ninguna referencia a los motivos en que pueda fundamentarse la aludida probabilidad, ni a ninguna otra cuestión, razón por la cual Weber caracteriza a poco después el concepto de poder como “sociológicamente amorfo”, en el sentido de que admite cualquier fundamento en virtud del cual unos hombres puedan disponer de una mayor probabilidad que otros para imponer su voluntad frente a toda resistencia ajena 52 . Pero más decisivo para los propósitos de Weber es el concepto de “dominación”, que por ello ha de ser más conciso, y que se refiere concretamente a “la probabilidad de encontrar obediencia a un mandato de determinado contenido entre personas dadas 53 ”. En caso de obtenerse esa obediencia de manera, pronta, simple y automática, en virtud de actitudes arraigadas y sin resistencia crítica, hablaríamos de “disciplina”. La dominación no implica pues cualquier tipo de probabilidad de ejercer “poder” o “influjo” sobre otros. Weber usa el término “autoridad” en el parágrafo 1 del capítulo III de Economía y sociedad, empleándolo como equivalente a “dominación” y señalando que una relación de poder se basaría en la “autoridad” cuando, como indicábamos antes, en ella no se recurre a cualquier especie de poder o influjo sobre otros. Asimismo, dicha “autoridad” podría descansar sobre los más diversos motivos de sumisión u obediencia, ya sea sobre el hábito inconsciente o sobre consideraciones racionales con arreglo a fines o a valores (es decir, de la costumbre o el afecto al cálculo de intereses o la creencia en valores comunes), pero en todos ellos el elemento común es la “voluntad de obediencia”. Por último, si bien, una situación de dominación no necesariamente está ligada a la existencia de un cuadro administrativo o de una asociación 54 , normalmente lo está 51 Ibid., Op. cit., p. 68. 52 Vid., Villacañas Berlanga, J.L., Legitimidad y legalidad en Max Weber, en Menéndez Alzamora, M. (2007). Sobre el poder. Madrid: Editorial Tecnos, p. 69-70. 53 Weber, Op. cit., p. 68. 54 Se entiende por “asociación” una relación social con una regulación limitadora hacia fuera cuando el mantenimiento de su orden está garantizado por la conducta de determinados hombres destinada en especial a ese propósito: un dirigente y, eventualmente, un cuadro administrativo, considerándose una “asociación de dominación” cuando sus miembros están sometidos a relaciones de dominación en virtud de un orden vigente. Vid., Ibid., Op. cit., p 39 y p. 43. 38 a una de ambas. Casi siempre la dominación se apoya en un aparato administrativo, es decir, en un conjunto de personas puestas con carácter permanente a disposición de la autoridad, encargadas de ejecutar sus mandatos y de favorecer la obediencia entre la masa de dominados. Y también este aparato administrativo está vinculado a la autoridad a la que sirve por relaciones de obediencia, pudiendo dicha obediencia responder asimismo a motivos diversos: tradición, afecto, intereses materiales o valores. Como ya apuntamos en el epígrafe anterior, de los motivos que vinculen a la autoridad con su cuadro administrativo dependerá en gran medida el carácter de la dominación. Sin embargo, la obediencia del cuadro administrativo hacia su señor por meros motivos de tradición, afecto, interés o valores, es insuficiente para asegurar la persistencia y estabilidad de la dominación, motivo por el cual ésta siempre pretenderá dotarse de legitimidad. Lo que nos lleva al siguiente concepto clave en razonamiento de Weber. 4.3. Legitimidad. Debe entenderse por “legitimidad”, según Weber, la probabilidad de que una dominación siga siendo considerada como tal en la práctica, y mantenida en una medida importante. Y ninguna dominación puede, para Weber, pretender tener como probabilidades para su persistencia y estabilidad únicamente motivos materiales, de tradición, afecto o valores. Normalmente es preciso añadir a ellos otro elemento: la creencia en su legitimidad. Toda dominación necesita fomentar una creencia en su legitimidad. Para que una autoridad obtenga obediencia inmediata a sus mandatos en una relación de dominio, de manera que éstos sean respetados y su cumplimiento controlado, precisa de la creencia en la validez de tales mandatos, es decir, en la legitimidad de esa dominación. En el sentido señalado, la obediencia en una dominación percibida como legítima supone la asimilación de sus mandatos por parte del dominado, como si el contenido de éstos se hubiese convertido en máxima de su conducta, sin tener en cuenta su propia opinión sobre el valor o desvalor del mandato. Lo anterior no quiere decir que la obediencia a una dominación esté siempre, o principalmente, orientada por la creencia en su legitimidad. En la práctica, esa sumisión puede orientarse motivos diversos, pero lo que realmente predispone a la obediencia de los mandatos es la creencia en la legitimidad de la dominación. 39 Pues bien, lo relevante para la clasificación de las formas de dominación no son los motivos concretos que en cada caso orienten la obediencia del dominado y que empíricamente pueden variar de unos sujetos a otros. Para Weber es la forma en que la dominación pretenda su legitimidad, lo que determinará la estabilidad de la dominación, el tipo de obediencia que obtenga, el cuadro administrativo reclutado para mantenerla y, en definitiva, el carácter sociológico de la dominación. Aún en casos en que el sometimiento de los dominados se obtenga por la pura fuerza y en virtud de una asociación ocasional de intereses entre la autoridad y su cuadro, pudiendo por ello la autoridad prescindir de toda exigencia de legitimidad a sus dominados, la clase de legitimidad que se establezca entre la autoridad y su aparato, así como el fundamento de dicha legitimidad, determinarán en gran parte la estructura de la dominación (es decir, el tipo de relaciones que se den entre la autoridad y su cuadro). Weber pretende, por tanto, clasificar los tipos de dominación según cómo ésta aspire a legitimarse, existiendo diversas razones en las que una dominación puede procurar fundamentar la creencia en su legitimidad. Dicha fundamentación puede ser:  De carácter racional, en cuyo caso el principio legitimador es la creencia en lo correcto de las ordenaciones legalmente establecidas y en el derecho a mandar de aquellos que ejercen la autoridad en virtud de las mismas. Esto ocasiona una autoridad de tipo legal/racional en la que la probabilidad de obediencia es hacia normas o disposiciones legalmente establecidas, impersonales y objetivas, y hacia las personas que con arreglo a esas mismas normas hayan obtenido una posición de autoridad mediante un procedimiento legal (elección, designación…). Siguiendo a Weber, esta dominación legal se apoya en la validez de las siguientes ideas: a) Que todo derecho puede establecerse de modo racional, ya sea con arreglo a fines o con arreglo a valores 55 , o a ambos, con el propósito de que sea respetado por los miembros de la asociación así como por las personas que operen dentro de su ámbito de poder. b) Que todo derecho en su esencia es un cosmos de reglas abstractas establecidas intencionalmente, siendo la judicatura la aplicación de las mismas al caso concreto, y consistiendo la administración en el cuidado racional de los intereses previstos por las disposiciones de la asociación. c) Que el gobernante legal típico obedece también ese orden impersonal. 55 Para una más detenida exposición de los tipos de racionalidad manejados por Weber, véase el epígrafe 4.5. del presente trabajo: El tipo ideal como herramienta metodológica. Distintas aplicaciones en la literatura posterior. 46 El tipo ideal sería por tanto, y ante todo, un artificio intelectual, la elaboración de la representación idealizada de un conjunto de relaciones que han de parecernos lógicamente motivadas y plausibles en la práctica, y cuyo propósito es servir como instrumento de investigación. No se trataría por tanto de un tipo promedio de los utilizados también por la sociología, o de un tipo clasificatorio bajo el que puedan encuadrarse como burocráticas organizaciones que presenten unas determinadas características, tampoco se trataría de un tipo extremo que permitiese ordenar en un continuo cuantitativo o cualitativo casos o fenómenos concretos para facilitar su comparación, y menos aún sería un modelo teórico que deba dar cuenta de todos los aspectos de una realidad, sino que es solamente un concepto límite puramente ideal, útil para comprender los fenómenos sociales por contraste entre la forma ideal de los mismos, o tipo ideal, y la forma en que se presentan en la realidad. Desde este punto de vista carecen de sentido ciertas críticas planteadas sobre el tipo ideal de burocracia propuesto por Weber, que le achacan el no haber considerado la importancia de otras dimensiones de la realidad organizacional burocrática (disfunciones, organización informal…) o el hecho de que en ciertas organizaciones, que no dudaríamos en llamar burocráticas, no se da este o aquel rasgo típico, que por tanto se considera indebidamente incluido en el tipo ideal. Es decir, se estima equivocadamente que el tipo ideal, unas veces por defecto y otras por exceso, no encaja en la realidad. Lo improcedente de estas críticas se ve más fácilmente si nos fijamos en el procedimiento a seguir para la confección del tipo ideal, que comprende los siguientes pasos:  Selección y conceptualización de datos empíricos buscando captar los rasgos característicos de cierto tipo de fenómeno (por ejemplo, la forma de organización perfectamente racional).  Exageración de dichos rasgos hasta extremo lógico de sus posibilidades.  Integración de los rasgos empíricos seleccionados y exagerados en un conjunto que presente cierta consistencia interna, cumpliendo los criterios de posibilidad objetiva (tal conjunto de rasgos interrelacionados debe ser empíricamente posible) y significación (debe tener sentido o ser admisible a nuestra imaginación). En el tipo ideal de burocracia el concepto de racionalidad, entendida como máxima eficiencia en la relación medios/fines, es lo que dota de sentido y consistencia lógica a una representación ideal que, de llegar a materializarse resultaría en el tipo de organización más eficiente posible. 47 Según Mouzelis, lo que podría discutirse es sí un concepto semejante puede él mismo ser admisible en el sentido de cumplir sus propias exigencias sobre el nivel de significación y posibilidad objetiva. A lo que responde negativamente, señalando lo siguiente: No necesariamente tendría que aparecérsenos como perfectamente eficiente una organización de las características señaladas por Weber, sino que incluso podríamos llegar a imaginarla intuitivamente como lo contrario, ineficiente en extremo, incumpliéndose así el requisito de significación. Por otra parte, la imposibilidad objetiva de que dicho tipo de organización sea perfectamente racional y eficiente ha sido puesta de manifiesto de manera sistemática por investigaciones posteriores que han revelado las disfunciones prácticas y consecuencias no previstas de la gestión puramente burocrática. Además de lo anterior, ciertas características del tipo ideal no son siempre compatibles entre sí en la realidad, con lo que de darse en la práctica una combinación de las mismas se podrían generar distorsiones en el funcionamiento de la organización (un ejemplo sería el posible conflicto entre los caracteres de estructura jerárquica y conocimiento técnico). Por último, hay que tener en cuenta que el concepto de burocracia weberiano ha sido manejado de formas muy diversas por la literatura posterior. Mouzelis distingue tres interpretaciones genéricas del tipo ideal, según los elementos del mismo que se tengan en cuenta: Según el uso de los aspectos empíricos del tipo ideal podemos encontrar las siguientes posturas en la literatura post-weberiana:  La primera y más simple postura consistiría únicamente en contemplar las características empíricas del tipo ideal observadas por Weber, pero sin atender a consideraciones sobre su eficiencia. Así, una organización será burocrática si sus características coinciden con las del tipo ideal, sin más.  Otra postura sería la de utilizar determinadas características del tipo ideal, modificar algunas de ellas o añadir otras según convenga al análisis concreto que se esté llevando a cabo.  Una postura más sofisticada consiste en considerar las características empíricas del tipo ideal como dimensiones o magnitudes que varían cuantitativamente de una organización a otra, negando la interrelación entre ellas, lo que permite que éstas 48 varíen simultáneamente en direcciones opuestas, pudiendo así salvarse la dicotomía entre organizaciones burocráticas y no burocráticas, al admitir que una organización puede ser más burocrática en unas dimensiones y menos en otras. Según la utilización de los aspectos valorativos del tipo ideal, y prescindiendo de las características detalladas del mismo:  En el lenguaje común, e incluso en el de las ciencias sociales, el término burocracia conlleva una connotación valorativa de ineficiencia o papeleo. De manera que una organización es calificada de burocrática cuando presenta alguna de las disfuncionalidades asociadas al término y detectadas en los estudios burocráticos modernos (formalismo, desviación de fines…)  Igualmente, burocracia también puede ser sinónimo de racionalidad. En Weber, racionalidad equivale a adecuación medios/fines, lo que referido a la burocracia implica eficiencia. Una organización será pues burocrática en cuanto utilice medios adecuados a sus fines. Pero ello referido únicamente a los fines colectivos de la organización, no a los fines individuales de sus miembros. Que la organización sea racional no implica por tanto que sus miembros actúen racionalmente en cuanto a sus fines individuales. Es más, cuanto más burocrática sea la organización menor será la discrecionalidad de sus miembros, reducidos a piezas de un mecanismo. Esta racionalidad, denominada “funcional” se alcanza mediante normas o pautas establecidas desde la cúspide que buscan adecuar el comportamiento organizacional para lograr la máxima eficiencia. Este concepto de racionalidad es el manejado por la corriente de la organización científica.  Otra forma de manejar los conceptos de racionalidad y eficiencia sería la que busca disociarlos de las reglas, procedimientos u otros rasgos formales de la burocracia. Según esta perspectiva la eficacia no se alcanza mediante la disciplina o las reglas estrictas sino favoreciendo las condiciones para el desarrollo de la espontaneidad y la iniciativa individual. La intervención de la cúspide de la organización buscará en este caso remover obstáculos y establecer condiciones favorables para que los burócratas puedan afrontar los problemas de manera libre y espontánea.  Asimismo, si se disocia el concepto de racionalidad de la idea de eficiencia y de las reglas, la burocracia adquiere otro significado, entendiéndose como el paso de un “tipo espontáneo” de organización, con fines y reglas que emergen espontáneamente de las relaciones interhumanas, a otro en que los hombres tratan deliberadamente (desde el conocimiento técnico y el pensamiento racional) 49 de determinar y poner en práctica la estructura de la organización conforme a unos fines y a un sistema de valores. Finalmente, una última interpretación sería la que concibe burocracia en términos de poder (o abuso de poder). Es una interpretación habitual en Ciencia Política, referida normalmente a la administración estatal, y que también comprende una serie de subsignificados: burocracia entendida como abuso de poder en un determinado ámbito (supercentralización, control autoritario, falta de procedimientos democráticos…), o abusos entre la organización y otros centros de poder (del ejecutivo sobre el legislativo, por ejemplo). 4.6. Trazos definitorios del tipo ideal de burocracia en Weber. Una vez hemos examinado el concepto del tipo ideal y explicado la función analítica que cumple en el trabajo de Weber, comentaremos a continuación los rasgos incorporados en él, partiendo de que la racionalidad que se le presume a la burocracia en la representación típico-ideal es, como ya sabemos, el atributo que vincula a dichas características entre sí y da coherencia al conjunto, en el sentido de que la convergencia de éstas en una organización real resultaría en la máxima eficiencia organizacional posible. Dichas características, tal y como son enunciadas por el propio Weber 64 , son las siguientes: En primer lugar, la organización burocrática se caracteriza por un conjunto de atribuciones oficiales fijas, cuya estructura u ordenación se establece a través de normas, reglas o disposiciones administrativas, plasmadas por escrito y de carácter impersonal. Todo ello se muestra en una clara distribución de las tareas a desarrollar para el cumplimiento de los fines de la organización, estando claramente definidas éstas así como las atribuciones de mando que se precisan para asegurar el cumplimiento de las mismas y los correspondientes medios coercitivos necesarios. El nombramiento de los sujetos encargados del desempeño de tales tareas y atribuciones se realiza conforme a las aptitudes de los mismos. En segundo lugar, la burocracia se fundamenta sobre una jerarquía funcional y de tramitación, mediante el sometimiento y fiscalización de los mandos inferiores por los superiores, alcanzando tal jerarquía una forma monocrática en una burocracia plenamente desarrollada. Esta estructura jerárquica habilita a los dominados para apelar a las instancias superiores de la organización. 64 Vid., Weber. Op. cit., p. 716-723 50 Un tercer fundamento de la administración burocrática moderna es la distinción y separación entre la actividad burocrática en sí y la vida privada, entre los medios y recursos de la organización y los bienes privados de sus funcionarios. El burócrata típico-ideal no es propietario de los medios de administración, dándose tal situación tanto en entidades públicas como privadas, llegando en estas últimas hasta los dirigentes de la organización. La tramitación de los asuntos exige un procedimiento formal y escrito, basado en documentos (expedientes) que se producen en todas las secciones de la organización, constituyendo el conjunto de empleados subordinados a un jefe, junto con los correspondientes archivos de documentos que manejen, un “negociado” o “despacho”. En cuarto lugar, la actividad burocrática moderna es una actividad fuertemente especializada que requiere de profesionales cuidadosamente formados, desde jefes a empleados y, una vez más, tanto en organizaciones públicas como privadas. En quinto lugar, el cargo en una administración burocrática reclama toda la dedicación del funcionario. Finalmente, el desempeño de un cargo funcionarial se basa en normas generales relativamente estables, lo que supone el dominio por parte del burócrata de algún tipo de disciplina. Apuntadas las notas características de la organización burocrática moderna, señalaremos a continuación las peculiaridades por las que, como resultado de aquellas, se define la posición interna y externa del funcionario de dicho tipo de administración: El cargo del funcionario es una profesión, de lo cual se derivan las siguientes implicaciones: a) el carácter de profesión del cargo exige del funcionario unos conocimientos prescritos, acreditados normalmente mediante pruebas para la ocupación del mismo, b) la posición del ocupante del cargo supone la aceptación de un deber de fidelidad al mismo a cambio de la garantía de una existencia asegurada, pero no conlleva la posesión por dicho ocupante de un dominio que le de derecho a réditos o ganancias, como tampoco equivale a un intercambio remunerado de funciones. La fidelidad burocrática del que ocupa un cargo no lo es hacia una persona concreta sino hacia un fin objetivo impersonal. Externamente, la posición personal del funcionario burocrático se configura de acuerdo con lo siguiente: a) la específica consideración social del funcionario frente al 51 dominado, en base al rango que ocupa, a disposiciones penales que protegen al funcionario político, etc…, b) el nombramiento por un superior (un funcionario no designado por un jefe, sino elegido por los dominados posee una mayor independencia pues deriva su posición no “arriba” sino de “abajo” o bien no la debe a la autoridad inmediatamente superior, pero no sería por ello una figura típicamente burocrática), c) la perpetuidad del cargo del burócrata tanto en organizaciones públicas como privadas, a pesar de que puedan producirse revocaciones o ratificaciones periódicas, si bien esta perpetuidad no debe entenderse como un derecho de posesión al cargo, d) una remuneración o estipendio fijo, determinado principalmente de acuerdo a las funciones desempeñadas, según el cargo y e) resultado de la ordenación jerárquica, el funcionario está situado en un escalafón de que va desde los puestos inferiores, menos importantes y menos bien pagados, a los superiores. 4.7. El futuro de la burocracia en Weber. La evolución del proceso histórico pronosticada por Weber pasa por una expansión continua de la burocratización en todos los ámbitos de la vida moderna, resultado de la preponderante aplicación de la racionalidad formal no solo en la esfera organizacional sino en todo entorno social. En efecto, aunque Weber elaborase su conceptualización ideal de la burocracia dentro de su sociología del poder, el proceso de burocratización no se ha limitado al aparato del Estado moderno sino que se ha extendido a todo tipo de instituciones sociales, resultando en una burocratización tanto del mundo político como empresarial, religioso, militar o educativo. La racionalización de la vida moderna se vincula en parte con la aparición y desarrollo de una economía capitalista y encuentra su expresión arquetípica en el Estado moderno, un tipo de asociación política que ejerce la dominación de una forma racional, mediante la monopolización de la violencia legítima por medio de su cuadro administrativo y la racionalización de las normas de aplicación 65 . Pues bien, como decíamos en el epígrafe dedicado al tipo ideal confeccionado por Weber, el autor alemán prácticamente identifica racionalización con burocratización, con lo cual el concepto de burocratización, en sentido más amplio, puede ser entendido como la racionalización de los modos de conducta no solo en el ámbito propiamente organizacional sino en todas las esferas de la vida social. Cabe hacer aquí la aclaración, tomada de la obra de Nicos Mouzelis, de que en Weber 65 Vid., Fernández Rodríguez, C. J. y otros. (2012). Sociología de la empresa, el trabajo y las organizaciones. Un enfoque crítico. Madrid: Ed. Grupo 5. pp. 76-77. 52 encontramos dos sentidos del término racionalización: el primero referido a la consecución de un fin práctico, previo establecimiento de los medios más idóneos a tal fin, por mucho que este último pueda haber sido escogido por convicciones o valores 66 , y el segundo referido al “tipo de actividad que el pensador sistemático realiza cuando procura conceptos abstractos que usa para perfeccionar la imagen del mundo y conseguir así un creciente dominio de la realidad 67 ”. A la luz de esta segunda acepción, el mencionado proceso de racionalización conduciría al rechazo de las religiones y los valores metafísicos o tradicionales, e interpretaciones del mundo de semejante naturaleza, dando lugar, en definitiva, a la desmitificación del mundo. Esto último nos remite de nuevo al entendimiento de Weber acerca del proceso histórico y la creciente racionalización que se da en él: En dicho proceso, la dominación carismática pura surge siempre, para Weber, de situaciones críticas (políticas, económicas o religiosas) que favorecen dentro de una comunidad la exaltación del carisma, del tipo que sea, sobre el que se funda la dominación, pero esto solo se produce durante el estadio de formación de la misma. Precisamente por ello, este tipo de dominación es característicamente inestable, y termina derivando hacia un tipo de dominación tradicional o burocrática, una vez se ha producido la “cotidianización” de dicho carisma. Cuando lo extraordinario deviene ordinario, cuando ese algo excepcional que originó en primer lugar un dominio carismático se institucionaliza, surgen nuevas formas de organización para solventar el problema sucesorio y perpetuar la dominación, sustentándose ahora ésta bien en la tradición o bien en un sistema de normas racionales e impersonales, es decir, burocrático. Como resultado de esta pugna entre carisma y rutina, principal foco de tensión e inestabilidad de los sistemas carismáticos, Weber observa una manifiesta tendencia hacia la racionalización del mundo, y por ende hacia una creciente burocratización. 4.8. Valoración de la burocracia en Weber ¿visión positiva, negativa o ambivalente? Burocracia como ente autónomo que determine fines a alcanzar e influya en el proceso social. 66 Dicho sentido sería, por tanto coincidente, con el concepto de racionalidad con arreglo a fines que ya hemos comentado en un punto anterior, si bien habría que aclarar que en ocasiones, según Weber, la elección del fin puede ser racional con arreglo a valores; en tal caso se trataría de una racionalidad de fines, pero sólo en cuanto a los medios, pues la elección del fin en sí sería resultado de una decisión irracional. Vid., Weber. Op. cit., p. 21. 67 Gerth, H.H. y Wright Mills, C. From Max Weber: Essays in sociology, citado en Mouzelis. Op. cit., p. 25. 53 Aunque el tipo ideal weberiano de burocracia parece ser una representación idealizada del funcionamiento de una organización perfectamente racional y eficiente, no debe entenderse por ello que Weber consideraba a dicha forma específica de organización como la mejor o más deseable para la sociedad humana. Por una parte considera a la burocracia como el tipo de organización más eficiente posible, superior técnicamente a cualquier otra en cuanto a la adecuación medios/fines, lo que explica el progreso de dicha forma organizativa y su creciente supremacía sobre las demás en el mundo moderno. “Un mecanismo burocrático perfectamente desarrollado actúa con relación a las demás organizaciones de la misma forma que una máquina con relación a los métodos no mecánicos de fabricación. La precisión, la rapidez, la univocidad, la oficialidad, la continuidad, la discreción, la uniformidad, la rigurosa subordinación, el ahorro de fricciones y de costas objetivas y personales son infinitamente mayores en una administración severamente burocrática, y especialmente monocrática, servida por funcionarios especializados, que en todas las demás organizaciones de tipo colegial, honorífico o auxiliar 68 ”. Por otra parte le inquietaba que el creciente avance de la burocracia en la sociedad moderna, particularmente en la esfera política, supusiese una amenaza para la libertad y autonomía humanas, habida cuenta además de su presumible transformación de poder instrumental en poder en sí y de su carácter irreversible, puntos ambos que trataremos ulteriormente. En este sentido, su preocupación se manifiesta en dos interrogantes respecto a las posibles futuras formas políticas de organización que permitan limitar la incontestable expansión burocrática y compatibilizarla con la libertad y la democracia: “1) ¿Cómo es posible en presencia de la prepotencia de esa tendencia hacia la burocratización salvar todavía algún resto de libertad de movimiento "individual" en algún sentido? (…) 2) ¿Cómo puede darse alguna garantía, en presencia del carácter cada día más imprescindible del funcionarismo estatal -y del poder creciente del mismo que de ello resulta-, de que existen fuerzas capaces de contener dentro de límites razonables, controlándola, la enorme prepotencia de dicha capa, cuya 68 Weber, Op. cit., pp. 730-731 54 importancia va aumentando de día en día? ¿Acaso la democracia sólo será también posible en ese sentido limitado? 69 ” Ante tales dilemas, los arreglos institucionales propuestos por Weber, referidos a la Alemania de su época, (la introducción del sufragio universal para contrarrestar los monopolios estamentales, la acción parlamentaria para combatir a los políticos profesionales y los monopolios del saber, la confirmación plebiscitaria de los líderes para evitar el monopolio de los partidos burocratizados) revelan su ansia por alcanzar un equilibrio entre política y administración, en el que ambas se limiten mutuamente, y que permita combinar la eficiencia de la burocracia con la libertad y la democracia. Asunto aparte es el grado de eficacia que puedan lograr tales remedios, lo que determinará la definitiva preponderancia o no de la burocracia sobre el poder legítimo al que sirve. Cómo se resuelva tal disyuntiva es una cuestión que deberá verificarse empíricamente y dependerá de la operación las distintas fuerzas sociales existentes sobre la particular estructura social de cada situación histórica concreta. En definitiva, a pesar del aparente pesimismo de sus augurios sobre las consecuencias a largo plazo de la expansión de la burocracia y de su inevitable preeminencia como forma organizativa en el mundo moderno, no hay en Weber un juicio del todo terminante respecto a la misma. Simple forma de organización, consecuencia inevitable del racionalismo de la vida occidental, amenaza para los valores humanos de libertad y autonomía…, lo que queda fuera de toda duda es su valoración como encarnación de la eficiencia en el ámbito de la gestión y la administración de los asuntos humanos. 5.- DIFERENCIAS ENTRE LA VISIÓN DE KARL MARX (inevitabilidad, determinismo) Y WEBER (visión no unilineal o abierta del proceso histórico) SOBRE LA BUROCRACIA. Como ya señalamos en el capítulo tercero, en la visión de Marx el destino de la burocracia está sellado en tanto la burocracia está fuertemente ligada al Estado burgués y a los intereses de la clase dominante bajo el modo de producción capitalista. Vimos también cómo, ya desde su aparición, la burocracia, aún no siendo propiamente una clase, cumple un cierto papel histórico en las distintas etapas del desarrollo de la historia: primero un papel progresivo, contribuyendo durante la época 69 Ibid., p. 1075. 55 absolutista a la desintegración de la sociedad estamental y, por tanto, acelerando la transición hacia la sociedad burguesa moderna, y luego convirtiéndose en un elemento entorpecedor dentro de ésta última. Su papel en la sociedad burguesa es el de instrumento al servicio de la clase dominante cuya función consiste en implementar un estado de cosas que contribuya a reforzar y afianzar ese modo de producción, encubriendo y perpetuando la dominación de clase que se da en él. Una vez el sistema teórico de Marx ha sido desarrollado plenamente y se encuentra en su forma más acabada, la burocracia, aún siendo un tema subsidiario y ya tratado por Marx en sus primeros escritos, encaja perfectamente en dicho sistema como una pieza más, quedando su porvenir determinado completamente debido al lugar que ocupa la burocracia en la sociedad capitalista, toda vez que Marx liga el futuro de la misma al futuro del Estado burgués. Habiendo una tendencia inexorable, materialmente determinada, hacia un modo de producción socialista, la burocracia, que en la visión de Marx es una herramienta de opresión de la clase burguesa en el modo de producción capitalista, desaparecerá una vez las contradicciones internas de éste último den lugar a su colapso y engendren el nuevo modo de producción, quedando así felizmente solucionado el problema de la burocracia. Hemos conocido también, en los puntos 7 y 8 del capítulo anterior, las previsiones de Weber en torno al futuro de la burocracia y sus consideraciones sobre la misma como amenaza para la libertad y autonomía humanas. Sobre el primer punto, la creciente racionalización de la sociedad y el cada vez mayor uso de la racionalidad formal en el ámbito de la organización y en todas las demás esferas de la vida moderna, le permiten vaticinar una cada vez mayor presencia de la forma burocrática en el futuro, así como el muy probablemente definitivo dominio de la misma, dado su carácter irreversible, resultado de su superioridad técnica sobre otras formas organizativas, entre otros factores que examinaremos en el siguiente capítulo. En cuanto a lo segundo, sus conclusiones son preocupantes por cuanto que existe la posibilidad de que el predominio de esta forma de organización, exaltada por el propio autor como la más eficiente de las posibles, degenere, como también veremos, en una apropiación burocrática del poder en la sociedad y suponga una amenaza para la libertad y la democracia, llegando a convertirse dicha eventualidad en una preocupación obsesiva para Weber. 62 Por ello hemos considerado apropiado dedicar la mayor parte de un trabajo sobre la burocracia al autor de Economía y sociedad, al ser la suya, desde los puntos de vista antes mencionados, entre otros, probablemente la más definitiva aproximación al fenómeno burocrático que se haya realizado, utilizando a Marx como acompañante, por tratarse de un precursor de su importancia, para contrapuntear la visión weberiana. A lo largo de este trabajo nuestros propósitos han sido los siguientes: En primer lugar, hemos intentado realizar un breve repaso de las más tempranas doctrinas elaboradas por los primeros autores que abordan el fenómeno de la burocracia a partir de finales del siglo XVIII y durante el siglo XIX, autores procedentes de muy distintos ámbitos y especialidades y que, como es comprensible, al tratarse de pioneros en el estudio de una materia hasta entonces no investigada, se aproximan al objeto de análisis en muchos casos desde un cierto amateurismo y como consecuencia de un puro interés personal por el fenómeno burocrático. Se trata de ver que tratamiento recibe la cuestión burocrática en la literatura del periodo mencionado y que tipo de controversias suscita. Dentro de la primera bibliografía que se desarrolla sobre la materia en dichas épocas, hemos distinguido y analizado con cierta atención, durante el segundo capítulo de nuestro trabajo, las tres corrientes teóricas de mayor relevancia: la corriente liberal, la prusiana y la marxista. Hemos visto a qué tipo de lógica responde cada una de ellas, en que consisten sus posturas y que evolución van a seguir, para comprobar que de las tres, sólo la marxista pervivirá como línea teórica con identidad propia y seguirá cultivándose más allá del siglo XIX. Dada esta última circunstancia, hemos dedicado un capítulo en su integridad, el tercero, a la glosa de la teoría de Karl Marx sobre la burocracia tal y cómo dicha teoría se presenta a lo largo de la trayectoria intelectual del autor. Teniendo en cuenta el carácter disperso que presentan en su bibliografía sus comentarios y análisis del tema, hemos procurado destacar las principales obras en las que se ocupa de la cuestión burocrática, deteniéndonos en la más esencial de todas ellas, la Crítica de la Filosofía del Estado de Hegel, de 1843, el locus classicus de la doctrina burocrática marxista. Para su análisis nos hemos visto en la necesidad de comentar previamente la obra de Hegel de 1821, Principios de la Filosofía del Derecho, obra clave para el pensamiento burocrático de su época, que dio lugar a la crítica de Marx, y sin la cual el texto de éste último no puede entenderse. 63 En la crítica del análisis de la administración del Estado de Hegel, llevada a cabo por Marx, se encuentra el retrato más preciso de la burocracia estatal que nos ofrece la prosa marxista y donde se atisban ciertos atributos burocráticos que tiempo más tarde también llamarían la atención de otros estudiosos, por lo que nos ha parecido oportuno destacar esos hallazgos de Marx en uno de los epígrafes del capítulo dedicado a él. Otras cuestiones de interés para nosotros que se derivan de la doctrina marxista de la burocracia son el encaje de la burocracia gubernamental dentro de la estructura de clases que Marx define dentro de la sociedad burguesa, o el destino que le aguarda a la burocracia con el advenimiento de la sociedad socialista. Sobre la primera de estas cuestiones hemos hecho algunas reflexiones en otro de los apartados del capítulo tercero y hemos repasado las opiniones al respecto de distintos autores del campo marxista o cercanos a él para dar una muestra de lo controvertido que llego a resultar el tema durante el siglo XX. Respecto a la segunda, hemos intentado explicar como las conclusiones de Marx sobre el futuro de la burocracia se siguen por derivación de su definición de la burocracia del Estado como instrumento de opresión en manos de la clase burguesa y de su creencia en la desaparición del Estado tras el advenimiento del socialismo. En el capítulo dedicado a Weber nos hemos propuesto exponer sus análisis de la burocracia partiendo de un estudio por separado de las categorías centrales que el sociólogo alemán utiliza para construir su teoría burocrática, los conceptos de poder, dominación, legitimidad y cuadro administrativo. Dentro de este capítulo hemos considerado indispensable incluir un apartado dedicado a estudiar con cierto detalle el otro elemento clave en la obra de Weber, como serían los “tipos ideales” de los que se sirve para su investigación. Al igual que en el capítulo dedicado a Marx, el tema del futuro de la burocracia en la visión weberiana también ocupa un importante lugar en este cuarto capítulo, así como el ambivalente juicio que Weber manifiesta sobre la forma de organización burocrática. Expuestas las visiones burocráticas de Weber y Marx, ambas son confrontadas en el capítulo quinto en uno de los puntos en los que más claramente difieren, su visión del proceso histórico y el lugar de la burocracia en él. Por último, hemos creído oportuno incluir también un sexto capítulo en el que tratamos una de las preocupaciones que Weber comenta en Economía y sociedad, en torno a la inquietante posibilidad de que el proceso de burocratización no fuese reversible una vez la burocracia se hubiese convertido en un poder independiente de aquel de al que en un principio servía. 64 BIBLIOGRAFÍA. Abellán, A. M: Burocracia y régimen soviético en Revista de estudios políticos, ISSN 0048-7694, Nº 39, 1984, págs. 143-182. Abellán, A. M. La paradójica fortaleza de la burocracia frente a la ideología marxista en Revista de estudios políticos, ISSN 0048-7694, Nº 37, 1984, págs. 111-134 Bastos Boubeta, M.A. (1998) Burocracia, burocratización e reforma administrativa. 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