Desarrollo y territorio: la estrategia de intervención territorial seguida por el Plan de Desarrollo Comarcal de Galicia entre 1990-2000

1. INTRODUCCIÓN D esde los años cincuenta se vienen poniendo en marcha políticas de desarrollo regional que, con mayor o menor éxito, intentaron paliar los efectos negativos causados por la existencia de desequilibrios espaciales. Muchas de esas políticas se apoyaban en teorías económicas clásicas de carácter universalista que partían de la base de una distribución homogénea en el espacio de los procesos económicos, y que, por lo tanto, no tenían en cuenta la realidad geográfica, cultural y socioeconómica de cada región a la hora de aplicar determinados modelos convencionales de desarrollo. Esto se debía a que en la práctica, la forma más habitual de enfocar y promover el desarrollo de una determinada área se sustentaba, hasta mediados de los años setenta, en actuar básicamente sobre los factores externos que ayudaban a reducir las disparidades espaciales. Tras varias décadas de aplicación de este tipo de políticas tradicionales de desarrollo regional y a pesar del relativo éxito de las mismas, la incertidumbre sobre su capacidad y eficacia para corregir determinados desequilibrios, es cada vez mayor. Máxime cuando estas políticas y modelos de intervención territorial han resultado insuficientes para paliar el declive de las regiones y de los espacios intrarregionales de carácter eminentemente rural, al no conseguir dinamizar las potencialidades de desarrollo de estos espacios. Ante esta situación, los expertos en planificación comienzan a apostar, sobre todo a partir de Ministerio de Fomento CIUDAD Y TERRITORIO Estudios Territoriales, XXXIII (127) 2001 57 Desarrollo y territorio: la estrategia de intervención territorial seguida por el plan de desarrollo comarcal de galicia entre 1990-2000 Prof. Del Departamento de Geografía Universidad de Santiago de Compostela RESUMEN: La crisis del modelo tradicional de desarrollo, basado en una rígida división internacional del trabajo y en la promoción y captación de la inversión externa y de los factores y recursos extrarregionales, que tiende a infravalorar los recursos propios, dio paso, a partir de mediados de los años setenta, a la implantación de nuevas estrategias de desarrollo regional fundamentadas en la valorización de los recursos endógenos y del potencial local, físico y humano, que ofrece la propia región y el entorno. En este contexto, se hace un análisis de las actuaciones llevadas a cabo por el Plan de Desarrollo Comarcal de Galicia entre 19902000, en la medida que éste constituye una estrategia de intervención territorial, complementaria de las existentes, encaminada a impulsar el desarrollo de las comarcas desde abajo, contando para ello con sus recursos y potencialidades. Descriptores: Desarrollo territorial, Desarrollo regional, Desarrollo local, Desarrollo comarcal, Galicia. Antonio DOVAL ADÁN Recibido: 08.01.01 mediados de los años setenta, por nuevas formas y modelos de intervención en el territorio, basadas en el aprovechamiento de los recursos y potencialidades de la propia zona y en el diseño de políticas que combinen ambos esfuerzos y procedimientos de intervención (promoción de la inversión externa e impulso de los recursos y potencialidades locales). En suma, se trata de impulsar las teorías del desarrollo endógeno y local combinándolas con las políticas y modelos de intervención, de corte tradicional, que los gobiernos nacionales y regionales ponen en marcha para crear empleo, favorecer el crecimiento y corregir los desequilibrios existentes en el territorio. De esta manera, a través de este artículo se pretende hacer una reflexión sobre la necesidad de aplicar políticas y modelos de desarrollo local y regional, que sean complementarios con los instrumentos de planificación tradicionales ya existentes. En esta línea, se analiza el Plan de Desarrollo Comarcal (en adelante PDC) de Galicia, como un instrumento regional de desarrollo local diseñado para promover el desarrollo territorial y contribuir a la planificación comarcal de la Comunidad Autónoma de Galicia. Para su estudio se han tenido en cuenta los planes comarcales aprobados por la Xunta de Galicia, las memorias, informes técnicos y las Leyes y Decretos publicados por esta Administración Autonómica, así como los datos recopilados mediante la observación directa y la información facilitada por los diferentes órganos e instrumentos creados por el PDC. 2. CRISIS DEL MODELO DE DESARROLLO TRADICIONAL Desde una perspectiva histórica, como ya adelantaba en la introducción a este artículo, durante los difíciles años de postguerra y hasta bien entrados los años setenta, las políticas convencionales de desarrollo regional se caracterizaron por la aplicación de un modelo de crecimiento cuantitativo que tenía como eje principal el promover y atraer la inversión exógena. Este modelo, que se basa en una rígida división internacional del trabajo y en la promoción de la inversión exterior y en la movilidad de los bienes y factores de producción, especialmente capital, trabajo y tecnología (AYDALOT, 1984:183), implicó una fuerte especialización en actividades tradicionales altamente expuestas a las crisis económicas coyunturales, así como a la concentración en las zonas centrales y productoras de las funciones y decisiones claves, marginando a los espacios periféricos y rurales. En este modelo no cabían, por tanto, los aspectos sociales, políticos y ecológicos que en los tiempos actuales son determinantes en los procesos de desarrollo (AA.VV. 1996). Tampoco existía prácticamente ninguna consideración sobre la capacidad de innovación regional ni sobre los aspectos cualitativos de los mercados locales de trabajo, por lo que se produjo una clara subutilización de los recursos regionales. En efecto, durante este largo período de nuestra historia reciente, las teorías económicas y las actuaciones de los gobernantes y dirigentes políticos se orientaba de forma casi unilateral hacia la captación de los factores y recursos extrarregionales, aumentando su dependencia de los centros de decisión políticos y económicos exógenos, favoreciendo, según Fernández Noriega, la desintegración regional y la infravalorización de los recursos propios, además de reducir la capacidad de adaptación y de innovación de las comunidades locales, lo cual es sin duda una condición esencial para un desarrollo dinámico e igualitario que no se da en ese modelo que «ignora el territorio cuando no lo niega y en la que éste apenas tiene la consideración de soporte o contenedor para las actividades que en él se asientan» (FERNÁNDEZ NORIEGA, 1992:13). En opinión de este autor, tal concepción del desarrollo al final se paga con elevados costes sociales, fuertes desequilibrios territoriales y profundas desigualdades en las oportunidades de acceso a la innovación. Afortunadamente, este modelo de desarrollo dejó de ser operativo a partir de la crisis económica de los años setenta, al poner de manifiesto sus limitaciones para dar una respuesta eficaz a los problemas de empleo y desarrollo (CABRERO, 1992:17). Además, este período de crisis coincidió con una reducción progresiva de las grandes inversiones exógenas, lo que provocó un cambio de actitud y sobre todo la irrupción Ministerio de Fomento 58 Desarrollo y territorio: la estrategia de intervención territorial de una nueva estrategia política de desarrollo que tiende a revalorizar el potencial endógeno y a resaltar la importancia y el papel del territorio como algo más que mero soporte de actividades productivas inconexas e independientes, sin relación alguna entre sí. Los cambios en la demanda mundial y la acelerada aparición de nuevas tecnologías y productos hicieron que aumentara también la preocupación por la calidad de vida, la mejora del medio ambiente y por los recursos naturales (STOHR, 1990: 21). Todo ello da paso a una nueva etapa en la que primará el desarrollo endógeno como estrategia de intervención más integral, participativa y conciliadora para la promoción del desarrollo en los espacios más deprimidos y periféricos. La misma línea de pensamiento se recoge también en varios estudios y ensayos realizados por los profesores Vázquez Barquero; A.; Precedo Ledo, A. y Rodríguez Pose, A., al considerar que la aplicación de modelos y políticas tradicionales de planificación como las actuaciones realizadas en numerosas regiones interiores y periféricas, alejadas de los principales ejes de desarrollo, no han conseguido desencadenar el deseado efecto de fomento del crecimiento y de mejora de la calidad de vida (PRECEDO LEDO, 1992: 138). Esto resulta evidente en aquellas áreas más atrasadas del interior de Galicia, caracterizadas en su mayoría por la importancia que aún sigue teniendo la actividad agraria y el peso de la ruralidad (PRECEDO LEDO, A., 1999: 109-138), así como por otros problemas entre los que destacan el fuerte envejecimiento demográfico (FERNÁNDEZ LEICEAGA, 2000), el bajo nivel de renta, la baja cualificación de la mano de obra, la baja productividad sectorial y, en muchos casos, su alejamiento de los principales mercados y centros de innovación. En estas zonas de Galicia y de otras regiones europeas periféricas, el sobredimensionamiento del sector primario se ha convertido en una de las principales barreras para el crecimiento económico (RODRÍGUEZ POSE, 1995). A todo ello se suman obstáculos de índole natural y físico, así como las deficiencias infraestructurales que dificultan el desarrollo de las regiones interiores y rurales. Asimismo, en los espacios más atrasados se observa una peligrosa tendencia a la polarización del desarrollo socioeconómico intrarregional en determinadas áreas. En este sentido, las políticas regionales convencionales, al afectar a todo el territorio regional en su conjunto, han tendido a promover el desarrollo de las zonas más dinámicas, generalmente en los principales núcleos urbanos, dentro de las regiones periféricas (PRECEDO LEDO, 1996: 312), mientras que extensas áreas de las mismas no han sido capaces de aprovechar el esfuerzo llevado a cabo. Como señala Vázquez Barquero, hoy en día, no basta con poner en marcha políticas macroeconómicas para favorecer el ajuste productivo, ni es adecuado «concentrar las inversiones de infraestructuras en las grandes ciudades para producir la difusión del crecimiento y mitigar los desequilibrios regionales» (VÁZQUEZ BARQUERO, 1993: 15). Hace falta, por el contrario, fomentar una mayor diversificación productiva en base al aprovechamiento de los recursos y potencialidades que nos ofrece el medio local y el entorno del área a desarrollar. Los autores citados coinciden también en señalar que las políticas regionales convencionales aplicadas al desarrollo no han conseguido corregir la tendencia al despoblamiento ni frenar la caída del nivel de renta de las regiones y áreas del interior. La mayoría de las actuaciones llevadas a cabo, demasiado concentradas en la provisión y dotación de infraestructuras, frente a otros objetivos como el fomento y desarrollo del potencial local o el estímulo del sistema productivo endógeno, han tenido un efecto menor que el deseado. El resultado de todo ello es que las actuaciones de tales políticas no han conseguido corregir los desequilibrios ni desencadenar el deseado efecto de fomento del crecimiento ni su difusión espacial. En este sentido, es también interesante destacar la baja efectividad de la política regional comunitaria seguida por la Unión Europea hasta finales de los años ochenta (RODRÍGUEZ POSE, 1995:348-363). Esto condujo a una profunda reforma de los fondos estructurales basándose en el principio de subsidiariedad y apostando, durante la década de los noventa, por la implantación de políticas de desarrollo local. La falta de respuesta de determinados territorios a los estímulos de desarrollo Ministerio de Fomento CyTET, XXXIII (127) 2001 59 procedentes de los modelos convencionales, ha llevado a cuestionar muchas de las políticas de desarrollo emprendidas hasta ahora. Estas políticas tradicionales de planificación territorial, basadas en el crecimiento proveniente del exterior tienden a reforzar el modelo de concentración espacial, aún a pesar de la creciente flexibilización de la producción. Ello introduce disfunciones en el mismo modelo de actividad y debilita las potencialidades de desarrollo que algunos territorios pudieran poseer. Además, numerosas regiones rurales, interiores y periféricas, y también algunas urbanas carecen de las estrategias adecuadas para aprovechar sus ventajas comparativas y, por lo tanto, tienden a estancarse cada vez más, mientras el desarrollo se polariza en unas pocas áreas urbanas y en los principales ejes de comunicación. Como ya dejé constancia de ello, ante esta situación de clara ineficacia de los modelos económicos de planificación tradicionales, en la década de los años setenta se plantea la necesidad de abordar el diseño de nuevas estrategias y modelos de intervención territorial que sean capaces de promover la cohesión económica y social, especialmente en las regiones periféricas. Esta nueva estrategia (WADLEY, 1998), que adquiere especial protagonismo en los gobiernos regionales a lo largo de los años ochenta, trata de impulsar el desarrollo desde abajo, convirtiéndose en una estrategia activa de desarrollo local que persigue potenciar la descentralización de los procesos de desarrollo e implicar a los agentes y actores locales en la promoción de iniciativas económicas que favorezcan el desarrollo sostenible (FERRAS SEXTO & PAREDES, 1999). En la práctica, esta nueva concepción metodológica del desarrollo se centra en la valorización de lo local y tiene su punto principal de referencia en el territorio, en el potencial endógeno, en la movilización de los recursos y de los agentes y actores locales, en la sensibilización y animación de la población (ANDER-ERGG, 1992) , así como en la cercanía a los problemas y a quienes los sufren. De este modo, los recursos, los emprendedores, las instituciones y los valores socioculturales locales se convierten en la base de los procesos de desarrollo y de las estrategias de intervención (VAZQUEZ BARQUERO, 1988:78), abriendo nuevos cauces de actuación y favoreciendo la diversificación económica y productiva del medio. rural. Esta estrategia de desarrollo parte, pues, de la existencia de recursos y capacidades locales no totalmente aprovechadas y cuya movilización podría facilitar la reestructuración de los sistemas productivos. Llegados a este punto, resulta evidente que la concreción de modelos de desarrollo complementarios de los existentes, a partir de un conocimiento profundo de las ventajas comparativas de cada territorio y de sus recursos, debe constituir un objetivo prioritario ya que sólo así se estará en condiciones de integrar e implicar a la población de dichas áreas en los procesos y estrategias del desarrollo endógeno (BENAVIDES GONZÁLEZ, 1999:231-232), mediante una participación activa, que permita una mejor utilización y aprovechamiento de los recursos humanos, técnicos, físicos, económico-financieros y socioculturales a tener en cuenta para promover el desarrollo local (DEL CASTILLO, 1994:31-84). Todo ello con la finalidad de impulsar iniciativas empresariales, generar empleo y forjar una cultura nueva de desarrollo. En este contexto se inscribe el Plan de Desarrollo Comarcal de Galicia, dirigido por el catedrático Andrés Precedo desde la Xunta de Galicia. Este plan, que arranca de manera experimental en el año 1990, no es una aplicación al territorio de los modelos de planificación tradicionales o convencionales, sino más bien constituye un modelo y una estrategia de intervención en el territorio orientada a compensar el efecto concentrador que propicia la planificación territorial tradicional. Se trata de un «modelo de desarrollo territorial integrado, complementario de las políticas tradicionales existentes» (PRECEDO LEDO, 1996:311), que, según este autor, incluye un factor corrector de los desequilibrios espaciales y facilita la implantación de una estrategia de crecimiento sostenido, basada en la dinamización de las iniciativas locales, la promoción y aprovechamiento de los recursos endógenos y en la coordinación de las actuaciones en el territorio. En este sentido incorpora plenamente los principios Ministerio de Fomento 60 Desarrollo y territorio: la estrategia de intervención territorial que rigen y sustentan la filosofía del desarrollo local. 3. LA ESTRATEGIA DE INTERVENCIÓN TERRITORIAL DEL PDC DE GALICIA La constatación de que numerosas Comarcas rurales del interior de Galicia carecían de estrategias eficaces para aprovechar los recursos endógenos y sus potencialidades productivas, sumidas muchas de ellas en procesos de fuerte decrecimiento demográfico, progresivo envejecimiento de la población, extraordinaria dispersión del hábitat, creciente despoblación del medio rural y una acentuada atomización de las explotaciones familiares en las diferentes ramas sectoriales de actividad, mientras que el desarrollo tiende a polarizarse en unas pocas áreas urbanas y en los principales ejes de comunicación, especialmente en el corredor atlántico (PRECEDO LEDO, 1992:149), estudios más recientes siguen confirmando este hecho (PÉREZ TOURIÑO, 1997), forzó a la Administración a tomar conciencia de este problema y a plantear posibles alternativas para su solución. En este contexto, se consideró oportuno diseñar y aplicar un modelo de desarrollo, complementario con los existentes, que partiendo del conocimiento de las aptitudes y potencialidades de cada comarca, fuera capaz de promover la cohesión económica y social del territorio gallego, integrando la población de las distintas áreas en los procesos de cambio estructural, y de esta manera, potenciar un desarrollo basado en un mejor aprovechamiento de los recursos locales. Todo este conjunto de circunstancias y planteamientos constituyen, en cierto modo, la razón fundamental por la que la Comunidad Autónoma de Galicia decide acometer y poner en marcha el Plan de Desarrollo Comarcal de Galicia. Así, a principios del año 1990 se crea el Gabinete de Planificación e Desenvolvemento Territorial, órgano esencialmente técnico dependiente directamente de la presidencia de la Xunta de Galicia, que tenía como fin fundamental la elaboración, coordinación y seguimiento del Plan de Desarrollo Comarcal. Desde este Gabinete, que en 1997 se convierte en Secretaría Xeral de Planificación e Desenvolvemento Comarcal (en adelante SXPDC), se inician los trabajos previos de investigación tendentes a diagnosticar el territorio, conocer la problemática existente y establecer las bases para la articulación del territorio de Galicia en Comarcas, de cara a potenciar su desarrollo y crecimiento económico y social. De este modo, y ante la evidencia de que buena parte de la Comunidad Autónoma de Galicia, especialmente las áreas del interior, carecían de la capacidad necesaria para aprovechar por sí solas sus potencialidades y recursos, el 14 de diciembre de 1990 (DOG 23-01-91) el Consello de la Xunta de Galicia tomó el acuerdo de establecer el Plan de Desarrollo Comarcal de Galicia, que se pondrá en marcha, de manera experimental, en las Comarcas piloto de Valdeorras, Deza, Terra Chá y Ordes. La aplicación del plan a estas primeras Comarcas piloto permitió avanzar de forma gradual en el diseño del modelo. A esta fase inicial, se sumaron otras en las que se incrementaron el número de Comarcas piloto hasta completar un total de veinte a mediados de 1996. Durante el período transcurrido, se fueron introduciendo innovaciones metodológicas, se diseñaron mecanismos institucionales (ESCUDERO, 1996) y procedimientos de intervención, se crearon instrumentos técnicos de análisis territorial, se implantaron sistemas de participación social y se crearon fundaciones de interés gallego para favorecer e impulsar el desarrollo de las Comarcas. Así, una vez que el plan adquiere cierta relevancia en su fase experimental, el 7 de julio 1996 el Parlamento de Galicia aprueba la Ley de Desarrollo Comarcal (DOG 19-07-96). Aunque inicialmente el PDC se constituyó como un instrumento estratégico que adoptaba como metodología principal la coordinación, referida tanto a la organización territorial de los servicios administrativos, como a la coordinación de las actuaciones de las diversas Administraciones Públicas implicadas en el territorio, pronto orientó sus objetivos hacia la fijación y el mantenimiento de las capacidades endógenas, funcionando como una pieza básica para alcanzar un desarrollo equilibrado y sostenible del Ministerio de Fomento CyTET, XXXIII (127) 2001 61 territorio. En este sentido, el PDC de Galicia constituye una estrategia regional de desarrollo local que persigue fijar las líneas básicas del desarrollo económico y determinar las áreas productivas prioritarias de cada Comarca, considerando para estes efectos tanto el potencial endógeno como las aportaciones exógenas. De ahí se deriva su complementariedad, al combinar en su filosofía las enseñanzas obtenidas de las políticas de desarrollo anteriores e introduce la metodología estratégica de desarrollo regional basada en la coordinación administrativa y en la dinamización de las iniciativas locales y la planificación estratégica. Para ello es necesario, previamente, diagnosticar el territorio y determinar las ventajas comparativas que permitan obtener el máximo aprovechamiento del potencial endógeno de las diferentes comarcas que componen el territorio de Galicia. Se apoya en la red urbana básica, sobre todo en las pequeñas ciudades y villas, que constituyen en buena medida, los centros organizadores del territorio y los núcleos estratégicos de dinamización e inserción en el sistema general. Este plan, según se recoge en el mencionado acuerdo del Consello de la Xunta de 1990, se basa en la dinamización de los recursos locales, así como en la determinación de las áreas productivas endógenas más competitivas, impulsando la diversificación productiva, la promoción del asociacionismo y la planificación a distintos niveles sectoriales. Por lo tanto, es también, un plan estratégico de desarrollo integrado que, mediante su aplicación gradual en el tiempo y en el espacio, abarcará a la totalidad del territorio regional. En síntesis, combina por un lado, la metodología de la planificación estratégica e incorpora a los objetivos económicos la ordenación del territorio y el medioambiente, entendido como recurso. Por otro lado, asume los principios y la filosofía del desarrollo local pero con un alcance regional. Por último, permite también combinar un sistema mixto de desarrollo de abajo-arriba, es decir, desde la base, y de arriba-abajo, o sea, desde una estrategia regional. En consecuencia, según Andrés Precedo, el PDC pretende integrar los siguientes elementos: a). La economía, el territorio y el medioambiente, como soporte unificado del desarrollo endógeno. b). Al sector público y el privado, con una fórmula mixta de gestión. c). A los distintos agentes socioeconómicos y las Administraciones Públicas, mediante una potenciación de las técnicas de coordinación. d). La integración de técnicas de planificación, estrategias de intervención y dinamización y técnicas de promoción y marketing aplicados al territorio. La integración de los cuatro componentes citados, se produce en la Comarca al ser ésta, por su escala y dimensiones, el ámbito más adecuado de intervención, ya que favorece la búsqueda de la cohesión social y la participación de las iniciativas locales como motores del desarrollo (PRECEDO LEDO & LÓPEZ COUSILLAS, 1993:187-219). En este sentido, el PDC constituye una estrategia de intervención encaminada a frenar los problemas recurrentes de áreas deprimidas, que buscan un mayor equilibrio territorial frente a las tendencias concentradoras que propician los modelos de planificación tradicionales. Se trata, en definitiva, de un modelo regional de desarrollo local integrado, complementario de las políticas regionales existentes, que intenta reducir los desequilibrios territoriales, optimizar el aprovechamiento de los recursos existentes, estimular las iniciativas, mejorar el sistema productivo local y el nivel de vida de las zonas afectadas por el plan, en un contexto cada vez más competitivo y global. Para ello se toma a la Comarca como unidad territorial estratégica para su aplicación, tal y como se verá más adelante. 3.1. Objetivos del PDC de Galicia Fijar las líneas básicas del desarrollo económico, determinando las áreas productivas; potenciar el desarrollo social de las Comarcas, estandarizando los equipamientos públicos; planificar el territorio comarcal y propiciar la creación de mancomunidades voluntarias e integrar en las áreas comarcales prefijadas la acción de las distintas Administraciones Públicas Ministerio de Fomento 62 Desarrollo y territorio: la estrategia de intervención territorial implicadas, constituyen los principales objetivos que aparecen recogidos en el citado acuerdo de la Xunta de 14 de diciembre de 1990. Estos objetivos serán posteriormente incorporados a la Ley de Galicia 7/1996, de 10 de julio, de Desarrollo Comarcal, que constituye el marco legal de referencia del PDC. En esta Ley, concretamente en su artículo 2, se citan como objetivos, entre otros, los siguientes: a) Coordinar las diferentes Administraciones implicadas para favorecer el desarrollo local, mediante un modelo de cooperación horizontal y vertical, que permita una mayor y más eficaz asignación de recursos. b) Implantar una estrategia de coordinación y de planificación integrada sin multiplicar la estructura administrativa existente. c) Aplicar los principios y métodos del desarrollo local a todo el territorio, mediante una implantación gradual y participativa para diseñar proyectos estratégicos de desarrollo comarcal. d) Determinar la capacidad productiva y ventajas comparativas de cada Comarca. e) Fortalecer el papel de los agentes socioeconómicos públicos y privados de cada Comarca. como factores del desarrollo. Con la aplicación del PDC se pretende pues, la implantación de un modelo territorial de crecimiento equilibrado basado en: la dinamización y promoción de los recursos e iniciativas locales; la coordinación de las actuaciones de las Administraciones implicadas en el territorio y especialmente en la planificación del desarrollo integral de cada Comarca, considerada esta, como se indicará más adelante, como el marco territorial más adecuado de intervención para abordar los problemas del desarrollo que afectan especialmente al conjunto del medio rural gallego. Durante el período transcurrido desde que se puso en marcha el plan, prácticamente diez años, el trabajo realizado se ha concentrado especialmente en la consecución de dos objetivos básicos: en primer lugar en la articulación del territorio en Comarcas, objetivo que se alcanzó en el año 1997, con la aprobación definitiva del Mapa Comarcal de Galicia, quedando organizado el territorio de esta Comunidad Autónoma en 53 Comarcas. Esta tarea resultaba imprescindible para acometer los procesos de planificación estratégica a implantar en las Comarcas. El segundo objetivo que acaparó la atención y dedicación del equipo de trabajo encargado de impulsar el plan fue el diseño, constitución e implantación en el territorio de los distintos instrumentos técnicos de planificación necesarios para acometer los procesos de desarrollo en cada Comarca. No obstante, y a pesar de la plena consecución de los dos objetivos que acabo de comentar, y de los logros alcanzados y del intenso trabajo de dinamización desarrollado, cabe señalar que algunos objetivos generales planteados inicialmente todavía hoy no se han conseguido, sobre todo en lo relativo a la coordinación de las actuaciones de las distintas Administraciones Públicas implicadas en los procesos y ejecución de iniciativas de desarrollo. Ello se debe, en parte, a la dificultad que entraña alcanzar objetivos de esta naturaleza así como a la reducida dotación presupuestaria de que ha sido objeto el plan (poco más de 5.306 millones de pesetas asignados directamente al Programa de Desenvolvemento Comarcal entre 19942000), según se desprende de los datos consignados en los presupuestos anuales de la Comunidad Autónoma de Galicia (ver FIG.1). Este hecho ha contribuído a frenar la consecución de algunos objetivos y Ministerio de Fomento CyTET, XXXIII (127) 2001 63 FIG. 1. Fondos destinados al programa de desenvolvemento comarcal durante el período 1994-2000 Año Importe (millones ptas) 1994 686,86 1995 646,15 1996 678,12 1997 721,26 1998 804,19 1999 900,00 2000 870,04 TOTAL 5.306,62 Fuente: presupuestos generales de la Comunidad Autónoma de Galicia; Secretaria Xeral de Planificación e Desenvolvemento Comarcal: Memorias 96-97/98/99, Xunta de Galicia y elaboración propia. al mismo tiempo forzó a los responsables del proyecto a orientar sus actuaciones hacia la captación de diferentes fondos y programas comunitarios (STRIDE, LEADER II, PRODER, INTERREG II, PLEIADES, RELATED), para financiar parte de las iniciativas y proyectos de desarrollo a poner en marcha en las Comarcas donde se implantó el PDC. Prueba de ello es que a través de sus distintos órganos técnicos de gestión y promoción el PDC ha conseguido fondos comunitarios para acometer inversiones en las Comarcas por valor superior a los 7.572 millones de pesetas durante el período 1996-1999, según se puede apreciar en la FIG. 2. La captación de fondos procedentes de programas e iniciativas comunitarias ha sido determinante para desarrollar buena parte de los proyectos de innovación y diversificación productiva en el medio rural, así como para apoyar las iniciativas locales que se ejecutaron en cada Comarca. 3.2. La comarca como unidad estratégica para la planificación integral del territorio Mientras los municipios resultan unidades demasiado pequeñas y desprovistas de recursos físicos y humanos para la puesta en práctica de políticas coherentes y realistas, la región resulta con frecuencia un territorio demasiado extenso para que se genere un desarrollo desde la base. Por ello, la Comarca (entre 500-600 Km2de extensión media), como agrupación territorial estable de municipios contiguos que tienen una cohesión interna basada en hechos geográficos, históricos, económicos y funcionales, es en Galicia el espacio funcional y tradicional básico para la organización territorial (PRECEDO LEDO, 1988:269-330), y constituye uno de sus marcos tradicionales de convivencia y asentamiento, ocupando una posición territorial intermedia entre el municipio y la provincia. En este sentido el PDC concibe la Comarca como el espacio estratégico para la gestión integrada del desarrollo territorial, al darse en ella una serie de características geográficas que identifican a la Comarca como el ámbito ideal para la implantación de un proceso de desarrollo descentralizado. Por tanto, según este modelo, la Comarca tiene como función básica servir de marco estratégico para que las distintas Administraciones coordinen sus actuaciones de cara a una estrategia consensuada que atienda los objetivos prioritarios del desarrollo socioeconómico y territorial, según las ventajas comparativas de cada comarca en su contexto regional. Se trata, en suma, de una unidad territorial estratégica para la planificación y la gestión integral del territorio que en la Europa Comunitaria está adquiriendo una especial relevancia desde hace unos 15 años, como «fórmula eficaz para la competitividad económica y el éxito social» (GIZARD, 1993:55), frente al avance de la globalización económica y la pérdida del poder estatal, siendo el marco territorial ideal de intervención para la elaboración y puesta en marcha de los planes estratégicos de desarrollo que se elaboran para cada comarca. Asimismo, siguiendo lo establecido en el artículo dos de la Ley de Galicia 7/1996, la comarca es el ámbito más adecuado para la coordinación y la integración de la planificación socioeconómica y física, y para la protección del medio ambiente en un modelo de desarrollo integrado (apartado segundo del artículo 2) Sin embargo, esta consideración de la comarca como espacio estratégico para la planificación y la promoción del desarrollo, no ha ido acompañada de la asignación de competencias administrativas, ya que no se pretende, al menos de momento, crear una Ministerio de Fomento 64 Desarrollo y territorio: la estrategia de intervención territorial FIG. 2. Captación de fondos comunitarios a través de los instrumentos creados por el PDC. Inversión prevista para el período 1996-2000 Programa Inversión o iniciativa (millones de ptas.) Leader II 5.210,78 Proder 1.890,24 Interreg II 448,93 Pleiades 14,00 Related 6,80 Why Europe 0,80 Total 7.572,15 Fuente: Secretaria Xeral de Planificación e Desenvolvemento Comarcal (2000): Memoria 1999, Xunta de Galicia, p. 22; y elaboración propia. nueva entidad jurídica en el ámbito comarcal. Es decir, las comarcas en Galicia no se convirtieron en nuevas unidades administrativas ni en entidades jurídicoterritoriales con competencias propias (FERREIRA FERNÁNDEZ, 1999:260), que pudieran entrar en confrontación directa con los municipios o provincias, sino en meras unidades estratégicas para la planificación territorial integrada (PRECEDO LEDO, 1996:318). Se renunciaba así a seguir el modelo catalán de gestión de las comarcas y de sus Consejos Comarcales, al posibilitar estos una multiplicación de la burocracia institucional y un aumento de los costes de gestión y coordinación administrativa, tal y como se recoge en diversos informes técnicos difundidos por la prensa catalana (La Vanguardia, 21-11-94/12-12-94/9-4-96). En consecuencia, desde el punto de vista organizativo e institucional, la puesta en funcionamiento del PDC de Galicia, no supuso siquiera una reordenación de las estructuras administrativas y jurídicas existentes. Sin embargo, como bien señala Ferreira Fernández en su trabajo sobre el régimen jurídico de la comarca en el sistema español, las tareas de coordinación, gestión y promoción del PDC dieron lugar a una serie de órganos sin personalidad jurídica y a la creación de un aparato técnico-institucional con forma jurídico-privada, dirigido a gestionar y promover el plan (FERREIRA FERNÁNDEZ, 1999:263-264). En efecto, como se comprobará más adelante, para impulsar el desarrollo desde abajo, el PDC tiene previsto crear e implantar en cada comarca los siguientes instrumentos operativos: un Consello Comarcal, un Centro Comarcal, una Fundación, un gerente de desarrollo y una red telemática aplicada al desarrollo comarcal. Con todos estos instrumentos se quiere potenciar el papel de la comarca como unidad estratégica para alcanzar un desarrollo equilibrado del territorio de Galicia. A principios del año 1997, con el Decreto 65/1997, de 20 de febrero, y siguiendo el procedimiento establecido en el título cuarto de la Ley de Galicia 7/1996, se aprueba definitivamente el Mapa Comarcal de Galicia (DOG 03-04-97), quedando esta Comunidad Autónoma organizada en 53 Comarcas, repartidas del siguiente modo: 18 en la Ministerio de Fomento CyTET, XXXIII (127) 2001 65 FIG. 3. División territorial de Galicia en comarcas Fuente: Diario Oficial de Galicia (D.O.G.) (03-04-97), nº 63, Xunta de Galicia, Santiago, p. 3.009 Uno de los campos de actividad donde las fundaciones comarcales se han mostrado especialmente activas y muy dinámicas ha sido en la gestión de tres iniciativas comunitarias LEADER II en las comarcas de Terra Cha, Fonsagrada y Paradanta, y de cuatro programas PRODER (en las comarcas de Baixo Miño, Ulloa, Ortegal y Bergantiños). En efecto, las inversiones gestionadas por las siete fundaciones implicadas superan los 7.101 millones de pesetas. Con esta cantidad se financiaron 447 proyectos y se crearon 748 puestos de trabajo en las siete comarcas afectadas (ver FIG. 10). Finalmente, cabe citar la participación de las Fundaciones Comarcales en la puesta en marcha de las denominadas «Mesas de Iniciativas» (SXPDC., 2000: 16), que constituye un foro para el encuentro y el debate entre representantes de los diferentes sectores productivos estratégicos existentes en cada Comarca. Se trata de abordar y debatir conjuntamente y en cada comarca los problemas y alternativas al desarrollo, al objeto de extraer unas conclusiones, fijar objetivos y establecer unas líneas prioritarias de trabajo que posteriormente deberán de incorporarse, o en todo caso tenerse en cuenta para la elaboración de los planes estratégicos de cada comarca. A finales del año 1999, el número de «Mesas» realizadas ascendía a 20, consiguiendo implicar a un total de 148 empresarios, destacando especialmente los relacionados con el sector cárnico, el turístico y el forestal. La realización de este tipo de iniciativas en las comarcas es de vital importancia para conocer y pulsar in situ la problemática socioeconómica que afecta a los distintos sectores implicados en los procesos de desarrollo local. 3.4.2. Los centros comarcales Otro de los instrumentos puestos en marcha en cada comarca para impulsar y favorecer su desarrollo son los Centros Comarcales de Exposición y Promoción de Recursos. Se trata de centros de «desarrollo e innovación» (PRECEDO LEDO, 1996: 321) que tienen como objetivo fundamental informar y asesorar a los visitantes, difundir las nuevas tecnologías entre las pequeñas empresas, vender productos locales y en definitiva exponer, promocionar y difundir los recursos de la Comarca. Para cumplir con su función estos centros están estructurados en cuatro áreas: desarrollo local, donde tiene su sede la fundación y el gerente; exposición y promoción, donde se exponen y venden al visitante los productos de artesanía local; la unidad de nuevas tecnologías, dotada de internet, correo electrónico, videoconferencia y un terminal del Centro Telemático Aplicado al Desarrollo Comarcal (CETADEC); y finalmente una área temática, que tradicionalmente constituye en todos los centros un espacio monográfico dedicado a la revalorización de los recursos más emblemáticos existentes en cada Comarca. En la práctica, estos centros se han Ministerio de Fomento 72 Desarrollo y territorio: la estrategia de intervención territorial FIG. 10. Programas e iniciativas comunitarias gestionadas por las fundaciones comarcales durante el período 1996-2000 Fundación Tipo Proyectos Inversion Puestos de iniciativa aprobados (millones ptas) de trabajo Terra Cha Leader II 94 3.027,23 362 Fonsagrada Leader II 103 1.505,68 90 Paradanta(*) Leader II 129 677,87 164 Bergantiños Proder 27 574,29 36 Ortegal Proder 18 508,49 25 Ulloa Proder 10 354,95 19 Baixo Miño Proder 66 452,51 52 TOTAL 7 447 7.101,02 748 (*): gestión en colaboración con la Mancomunidad de Paradanta. Fuente: SXPDC (2000): Memoria 1999, Xunta de Galicia, Santiago, pp. 22-23 y elaboración propia. convertido en escaparates temáticos de los recursos de cada Comarca, siendo especialmente visitados por los turistas, grupos organizados y centros educativos, al recoger en sus instalaciones los aspectos físicos y humanos más relevantes de su entorno geográfico. En ellos se ofrecen también otros servicios que incluyen la posibilidad de disponer de las propias instalaciones en lo referente a la utilización de la sala de juntas, salón de actos y salas de exposición. En consecuencia, la integración de todos los componentes técnicos citados, su organización y trabajo coordinado en red, hace que estos centros se conviertan en elementos útiles para impulsar las acciones de desarrollo y alcanzar, en parte, los objetivos que tiene planteados el PDC a nivel comarcal y regional. En la actualidad, el número de centros Comarcales construídos y en funcionamiento asciende a siete, ubicados en las Comarcas de Bergantiños, Salnés, Terra de Celanova, Terras de Trives, Deza, Terra de Lemos y Tabeirós-Terra de Montes, que de manera conjunta ya han sido visitados por algo más de 250.000 personas durante el período 19961999 (SXPDC, 2000:45). Durante ese tiempo se han organizado y celebrado en sus instalaciones 132 cursos, 66 conferencias y 163 exposiciones artísticas. Esto indica que los centros desarrollan una importante actividad de promoción de la cultura y la formación local, y contribuyen activamente a reforzar la identidad comarcal de Galicia. Además de exponer y revalorizar los recursos turísticos, funcionan también como áreas de recepción de visitantes a los que se le ofrece un programa variado de visitas a realizar por los lugares más atractivos y singulares de cada comarca. A la relación de los siete centros activos está prevista la próxima incorporación de otros cuatro nuevos: Mariña Occidental, Ordes, Ulloa, Carballiño y Ribeiro, con lo que la red de Centros Comarcales pronto alcanzará la cifra de doce (ver FIG. 12). En este sentido, y según los datos facilitados por la SXPDC, la intención de este organismo es la de construir un centro de estas características en la mayor parte de las comarcas, especialmente en aquellas donde las circunstancias de estrategia de desarrollo territorial así lo aconsejen. Con todos los centros en funcionamiento se cubrirá una gran parte del territorio gallego y se consolidará una red territorial, que se apoya también en una red telemática, de gran interés para la promoción de los recursos locales, favoreciendo a la vez la descentralización de los flujos turísticos y un mejor conocimiento de la riqueza monumental, artística y cultural de cada una de las comarcas gallegas. 4. CONCLUSIÓN Como consecuencia de lo expuesto, resulta evidente que la respuesta de cada región, y en particular, de las regiones periféricas e interiores, a los problemas de los desequilibrios intrarregionales, dependerá de la capacidad para aplicar modelos de desarrollo local y regional que sean complementarios con los existentes. Tales modelos se deberán de adaptar a la realidad socioeconómica y a las potencialidades endógenas de los espacios afectados, puesto que la experiencia de aplicar sistemáticamente modelos de desarrollo convencionales ha dado lugar a resultados contradictorios y poco eficaces. Sin embargo, no debemos olvidar que las políticas de desarrollo regional actuales, destinadas fundamentalmente a la mejora de Ministerio de Fomento CyTET, XXXIII (127) 2001 73 FIG. 11. Mesas de iniciativas impulsadas por la S.A. para o desnvolvemento comarcal de galicia y las fundaciones comarcales durante el año 1999 Comarca Sector Mesas Empresarios organizadas participantes Ordes Textil 4 20 Lácteo 2 20 Turístico 4 20 Deza Turístico 2 9 Forestal 1 21 Lácteo 1 5 Ulloa Turístico 1 7 Arzúa Promoción 1 6 Terra Melide Comercio 1 6 Paradanta Turístico 1 36 Cárnico 2 44 TOTAL 20 148 Fuente: SXPDC (2000): Memoria 1999, Xunta de Galicia, Santiago, p. 16. las infraestructuras y de los equipamientos, así como a la cualificación de los recursos humanos y a la renovación y diversificación del tejido productivo, son imprescindibles para intentar desbloquear y dinamizar a las regiones periféricas y evitar que amplios espacios queden marginados de los procesos generales de crecimiento. Pero, incluso en el caso de que las políticas de desarrollo sean capaces de fomentar el desarrollo global de las regiones periféricas, es muy probable que, como se ha indicado con anterioridad, sea a costa de un incremento de las desigualdades intrarregionales. Por regla general, el desarrollo en Galicia sigue concentrándose en las áreas metropolitanas y en los principales ejes de crecimiento existentes, ligados al sistema de ciudades instaladas a lo largo del corredor atlántico, quedando muchos espacios al margen de los procesos de dinamismo económico y de crecimiento metropolitano suscitados por las políticas de carácter general. Por consiguiente, los desequilibrios internos se acentuarán aún más debido a que los espacios interiores capaces de incorporarse a la dinámica de progreso son muy pocos, dado que al déficit infraestructural se añaden otras carencias como la escasa dotación de los recursos naturales competitivos, el mantenimiento de sistemas productivos arcaicos y la baja cualificación de los recursos humanos y el fuerte envejecimiento demográfico. En consecuencia, para frenar este proceso resulta conveniente seguir impulsando medidas complementarias de desarrollo basadas fundamentalmente en los principios del desarrollo local y endógeno. Es decir, en el aprovechamiento de los recursos y potencialidades de cada zona. Se trata de optimizar los recursos endógenos y de potenciar los procesos y las acciones de los gobiernos locales y regionales encaminados a Ministerio de Fomento 74 Desarrollo y territorio: la estrategia de intervención territorial FIG. 12. Red de centros comarcales construídos y/o en proyecto en la Comunidad Autonóma de Galicia durante el período 1996-2000 Fuente: Secretaria Xeral de Planificación e Desenvolvemento Comarcal (SXPDC) (2000): Memoria 1999, Xunta de Galicia, Santiago, p. 42 establecer iniciativas, promover actividades económicas y sociales que impliquen al sector privado local en proyectos conjuntos, e incentiven su participación en la creación de nuevos empleos y en la regeneración de la estructura socioeconómica de las zonas más deprimidas. Precisamente en esta línea de pensamiento y actuación se inscribe la estrategia de intervención territorial seguida por el PDC de Galicia, inspirada en los principios y en la metodología del desarrollo local y la planificación estratégica integrada. Así, desde sus inicios, el citado plan despertó el interés de la Conferencia Permanente de los Poderes Locales y Regionales del Consejo de Europa, según consta en la Resolución 257 adoptada el 18 de marzo de 1994. En el texto de dicha Resolución, se recomienda que se tenga en cuenta la experiencia gallega para la articulación de futuros modelos de gestión del territorio, así como para la puesta en marcha de políticas comunitarias que contribuyan a reducir las disparidades del nivel de desarrollo existente entre las regiones. Desde una perspectiva estrictamente técnica, la estrategia seguida por el PDC de Galicia ha servido para sentar las bases de un proceso de desarrollo local que arranca desde las Comarcas para transformarse, en la práctica, en un plan regional de desarrollo local. En sus casi diez años de funcionamiento, la mayoría de los órganos e instrumentos técnicos de planificación creados por el plan, están demostrando ser útiles como instrumentos estratégicos para la articulación de acciones territoriales, pero sobre todo, su papel ha sido especialmente activo en la dinamización y sensibilización de la población, y en la generación y promoción de iniciativas económicas, así como en la elaboración de proyectos estratégicos de desarrollo y en la gestión de programas e iniciativas comunitarias. En este sentido, la creación de una estructura de dinamización territorial propia, en cierto modo descentralizada pero coordinada desde la Administración Pública, y la ampliación y consolidación de la red de desarrollo local, sustentada básicamente en torno a las Fundaciones y los Centros Comarcales, están en condiciones de encauzar los procesos de difusión, innovación y diversificación productiva que surjan en las Comarcas. Ahora bien, su potencial de crecimiento y eficacia en el futuro dependerá, en buena medida, de la implantación del plan en todas las comarcas y de la capacidad de articular mecanismos de coordinación eficaces y estables en el espacio y en el tiempo que garanticen la continuidad de las acciones emprendidas. Ministerio de Fomento CyTET, XXXIII (127) 2001 75 BIBLIOGRAFÍA AA.VV (1996): Medio natural, desarrollo sostenible y participación social y juvenil. Quercus, Madrid. A NDER -E RGG , E. (1992): La animación y los animadores. Narcea, Madrid A YDALOT , P. (1984): Crise & espace. Económica, Paris. B ARREIRO R IVAS , X. L. (1996): «Las agencias comarcales de Galicia: paradojas de una modernización administrativa». Comunicación presentada al II Congreso Español de Ciencia Política y de la Administración, Santiago de compostela, del 18 al 20 de abril. B ENAVIDES G ONZÁLEZ , C. (1999): «Detección de los factores endógenos de competitividad y declive». En: Manual de desarrollo local, 225-244. 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