Una constitución para la Unión Europea: la base de la convención

UNA CONSTITUCIÓN PARA LA UNIÓN EUROPEA: LA BASE DE LA CONVENCIÓN Fernando Martínez Arribas, U. de Santiago de Compostela ————————————————— I. INTRODUCCIÓN II. EL PROCESO CONSTITUCIONAL EN LA UNIÓN EUROPEA A. La naturaleza constitucional de la Unión. B. El inicio del debate constitucional. De Niza a la Convención. III. LOS TRABAJOS EN LA CONVENCIÓN EUROPEA: A. Composición. B. Organización interna: 1. Órganos. 2. Fases de trabajo. IV. LOS RESULTADOS: EL PROYECTO DE TRATADO CONSTITUCIONAL: A. La Parte I: el “núcleo constitucional”: 1. Definición y objetivos de la Unión. 2. El sistema de competencias. 3. Principales rasgos de la arquitectura institucional. 4. Simplificación de los actos jurídicos y procedimiento decisorio. 5. Mejoras democratizadoras. 6. La pertenencia a la Unión. B. La Parte II: la Carta de los Derechos Fundamentales. C. La Parte III: Las políticas y el funcionamiento de la Unión. D. La Parte IV: Disposiciones generales y finales. E. La posición de las regiones en el texto constitucional. V. CONCLUSIONES PROVISIONALES: DEL BLOQUEO DE LA CIG A LA POSIBILIDAD DE ADUERDO. BIBLIOGRAFÍA. —————————————————————— The current article addresses the process of “constitutionalization” going on in the EU in recent years, focussing on the performance of the European Convention. Despite the fact that their task has not been accomplished as yet owing to the failure of the last IGC, the way in which the Convention carried out its undertakings (the innovation of its method) and likewise the results themselves (the Project of Constitution) are still the guidelines as regards the approval of the definitive constitutional draft. ————————————————— I INTRODUCCIÓN En el momento de escribir estas líneas la Unión Europea (UE) está inmersa en la fase final de un período crucial: afrontar la mayor ampliación desde la fundación de las Comunidades, con la entrada simultánea de diez nuevos miembros (Chipre, Eslovaquia, Eslovenia, Estonia, Hungría, Letonia, Lituania, Malta, Polonia y la República Checa), a la que habrá que sumar la previsible de Bulgaria y Rumanía, junto al problemático caso turco, todavía sin resolver. Al tiempo, la Unión trata de llegar a un acuerdo sobre otro acontecimiento que también se vislumbraba como histórico y que el pasado diciembre terminó en un inesperado fiasco: la elaboración de una Constitución escrita para Europa. Dentro del proceso de constitucionalización desarrollado a partir de la década de los sesenta, con sentencias del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (TJCE) tan conocidas como la Van Gend & Loos o la Costa/ENEL, se puede hablar de un “esplendor constitucional” vivido por la Unión durante los últimos tres años, cuyo exponente más significativo sería la Convención sobre el Futuro de Europa. Este órgano, cuya actividad transcurrió entre febrero de 2002 y julio de 2003, elaboró un Proyecto de Tratado Constitucional que habría de servir de base para la posterior adopción de la Constitución por la Conferencia Intergubernamental (CIG). Es por ello que el presente trabajo se centrará en la actuación de la Convención desde una doble óptica: su novedoso método de trabajo, y el propio texto constitucional, elaborado de forma más transparente que las reformas precedentes. II EL PROCESO CONSTITUCIONAL EN LA UNIÓN EUROPEA A. LA NATURALEZA CONSTITUCIONAL DE LA UNIÓN— La reflexión acerca de la naturaleza constitucional de la UE no es nueva 1 ; incluso fueron presentados en el Parlamento Europeo sendos proyectos de carácter constitucional en 1984 (Proyecto Spinelli) y 1994 (Informe Herman). No obstante, estos planteamientos no obtuvieron el decisivo respaldo de los gobiernos para convertirse en realidad ya que éstos optaron por hacer reformas de los Tratados, de importante 1 En sentido material, el TJCE se refiere al Tratado de la Comunidad Europea como su “carta constitucional”, vid. sentencia Parti Ecologiste-«Les Verts»/Parlamento Europeo, de 23 de abril de 1986, asunto 294/83, y Dictamen 1/91, de 14 de diciembre de 1991. calado, pero controladas y limitadas. Es más, la propia doctrina estaba profundamente dividida a la hora de hablar de una Constitución Europea 2 . Únicamente pretendemos hacer ahora dos consideraciones preliminares: es cierto que la Unión Europea no es un Estado (y probablemente nunca lo sea), pero el paralelismo entre Estado y Constitución propio de la doctrina europea-continental (no así de la anglosajona) no tiene por qué producirse en la Unión, ni es requisito sine qua non la necesidad de un Estado Europeo para que exista una Constitución Europea 3 ; de la misma forma, no procede hacer el otro paralelismo por el que se vincula la existencia de la Constitución a un demos o identidad común 4 . De ahí que para nosotros sí cabe la existencia, y no puramente retórica, de una Constitución Europea 5 , aunque para ello haya que desprenderse de ciertos métodos de análisis estatistas como la soberanía o el demos 6 y sustituirlos por un concepto postnacional de Constitución estructurado en múltiples niveles 7 . 2 Por un lado estarían aquellos autores que negaban la existencia de una Constitución Europea, sustentando sus argumentos ya fuera en la falta de un Estado europeo, en su incompleta configuración o en el carácter no democrático de los Tratados. Por otro lado estarían los que consideraban que ya existía una Constitución de la Unión, si bien en este grupo habría que distinguir a su vez entre los que otorgaban a la Constitución carácter formal, identificándola con los Tratados, y los que sostenían que, si bien era posible hablar de la Constitución Europea en sentido material, no creían posible identificar por sí solos los Tratados como esa Constitución, vid. CANCELA OUTEDA, Celso (2001): El proceso de constitucionalización de la Unión Europea. De Roma a Niza, Santiago de Compostela, Universidade de Santiago de Compostela, pp. 243-279. 3 En esta línea de diferenciación entre los fenómenos estatal y constitucional, vid. FRIEDRICH, Carl J. (1975): Gobierno constitucional y democracia. Teoría y práctica en Europa y América, vol. I, Madrid, Instituto de Estudios Políticos, pp. 56-57; PEREIRA MENAUT, Antonio-Carlos (1997): Lecciones de Teoría Constitucional, Madrid, Colex, pp. 29-30; CANCELA OUTEDA, Celso (2001): El proceso de…, p. 232; DÍEZ-PICAZO, Luis María (2002): Constitucionalismo de la Unión Europea, Madrid, Civitas, p. 85. 4 El principal exponente de la tesis del demos sería Grimm, vid. GRIMM, Dieter (1996): “¿Necesita Europa una Constitución?”, Debats, nº 55, pp. 8-15. Sin embargo, en la actualidad, gran parte de la doctrina rechaza la argumentación de este profesor, vid. CRAIG, Paul (2002): “Constituciones, constitucionalismo y la Unión Europea”, en GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo et al., La encrucijada constitucional de la Unión Europea, Madrid, Civitas, pp. 246-248; ibidem HABERMAS, Jürgen (1996): “Observaciones a “¿Necesita Europa una Constitución?”, Debats, nº 55, p. 24. 5 En este sentido Estrella de Noriega considera que “es verosímil afirmar que es la Constitución la que hace al demos, y no el demos el que hace a la Constitución […] (por lo que) la inexistencia de un demos europeo no sería una barrera infranqueable para dictar una Constitución Europea”, ESTRELLA DE NORIEGA, Antonio (2002): “¿Por qué Europa necesita una Constitución?”, El País, 22 de junio, p. 13; en análogo sentido se pronuncia Díez-Picazo, al afirmar que, en ocasiones “son las estructuras políticas las que crean los vínculos de cohesión y solidaridad de grupo, y no al revés, […] (y esto) podría ocurrir también […] en el caso de la Unión Europea”, DÍEZ-PICAZO, Luis María (2002): Constitucionalismo…, pp. 76-77. 6 Por tanto, creemos indudable que ya se puede hablar de una Constitución Europea en sentido material, “aun con todas las originalidades derivadas de la circunstancia de ser una Constitución sin Estado y caracterizada por un sistema multiniveles”, CHITI, Mario P. (2002): “¿Delimitación o reparto de competencias entre Unión Europea y Estados miembros?”, en GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo et al., La encrucijada constitucional de la Unión Europea, Madrid, Civitas, p. 78. 7 Sería lo que se ha denominado como multilevel constitutionalism, que asume la existencia de una Constitución Europea compuesta por dos capas constitucionales, la europea y la nacional, estrechamente entretejidas e interdependientes, vid. PERNICE, Ingolf (2001): “The European Constitution”, 16th Sinclair House Talks, Bad Homburg, pp. 4-7. B. EL INICIO DEL DEBATE CONSTITUCIONAL. DE NIZA A LA CONVENCIÓN— Aún teniendo en cuenta que no estamos hablando de un proceso matemático que se pueda fijar con absoluta precisión, existe un consenso bastante generalizado en situar el “pistoletazo” de salida del debate constitucional en el discurso pronunciado por Joschka Fischer en la Universidad Humboldt de Berlín, el 12 de mayo de 2000 8 , en el que apostaba claramente por la elaboración de una Constitución Europea de estructura federal. Su propuesta, sumamente atrevida, fue acogida con escepticismo o incluso abierta oposición 9 , pero sirvió para centrar el debate europeo en términos constitucionales, en un momento en que paralelamente se estaba celebrando la Conferencia Intergubernamental de la que resultaría el Tratado de Niza y la Convención sobre la Carta de los Derechos Fundamentales (CDF). Niza supuso un fracaso relativo en cuanto a la adopción de reformas “de calado”, como la mejora de la eficiencia, transparencia y flexibilidad de la Unión, limitándose a establecer los cambios institucionales necesarios para hacer frente a la ampliación 10 . No obstante, los miembros del Consejo Europeo fueron conscientes de que no habían satisfecho las expectativas creadas ni resuelto los problemas de fondo, por lo que facilitaron el camino para un posterior debate constitucional y una nueva CIG a través de la Declaración nº 23 relativa al futuro de la Unión. Ésta fijó un calendario para la adopción de iniciativas concretas (Laeken, en diciembre de 2001) y una agenda de temas de trabajo: la forma de establecer y supervisar una delimitación más precisa de las competencias entre la Unión Europea y los Estados miembros, respetando el principio de subsidiariedad; el estatuto de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea; la simplificación de los Tratados con el fin de clarificarlos y facilitar su comprensión; y la función de los parlamentos nacionales en la arquitectura europea. 8 El título del citado discurso era ya bastante significativo: “De la Confederación a la Federación: reflexiones sobre la finalidad de la construcción europea”; la versión que aquí manejamos está recogida en ALDECOA LUZÁRRAGA, Francisco (2002a): La integración europea. Análisis histórico-institucional con textos y documentos, vol. II, (1979-2002), Madrid, Tecnos, pp. 774-778. A lo largo de sus trabajos, Aldecoa no deja de subrayar una y otra vez este momento como el punto de arranque del proceso constitucional: vid. ALDECOA LUZÁRRAGA, Francisco (2002a): La integración…, p. 280; (2002b): “Primeros resultados del debate sobre el futuro de Europa: entre la profundización y la refundación”, Working Paper del Real Instituto Elcano, nº 9, p. 4; o (2003a) “Innovación política europea. Su dimensión exterior”, Política Exterior, vol. XVII, nº 91, enero/febrero, p. 13. En análogo sentido vid. PERNICE, Ingolf (2001): “The European…”, p. 3; y DÍEZHOCHLEITNER, Javier (2002): “El futuro del sistema competencial comunitario: algunas propuestas de reforma”, en GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo et al., La encrucijada constitucional de la Unión Europea, Madrid, Civitas, p. 85. 9 Basta recordar el discurso de Tony Blair en la Bolsa de Varsovia, de 6 de octubre de 2000 y, sobre todo, la intervención de Jacques Chicac ante el Bundestag alemán, en junio de ese año, en el que proponía un modelo de Federación de Estados divergente de la Federación Europea de Fischer, así como abrir una fase de reflexión abierta y participativa sobre el futuro de la Unión tras la CIG de 2000, en ALDECOA LUZÁRRAGA, Francisco (2002a): La integración…, pp. 782-784. 10 El Tratado de Niza se firmó solemnemente el 26 de febrero de 2001, si bien no entró en vigor hasta el 1 de febrero de 2003, una vez producida la ratificación irlandesa tras un primer referéndum negativo. Sería en este Consejo Europeo de Laeken (14 y 15 de diciembre de 2001) donde, bajo el epígrafe de Los retos y reformas de una Unión renovada, se concretaron las prioridades de la agenda europea para los siguientes dos años: un mejor reparto y definición de competencias en la Unión Europea; la simplificación de los instrumentos de actuación; mayor democracia, eficiencia y transparencia; y el camino hacia una Constitución para los ciudadanos europeos. Aquí late la verdadera revolución de fondo: este Consejo Europeo supuso la primera ocasión en la que los jefes de Estado y de gobierno de la UE fijaban como objetivo, más o menos explícito, la consecución de una Constitución Europea. Es decir, estaríamos ante una nueva fase donde lo que se plantea no es si en la Unión Europea existe algún tipo de Constitución en sentido material, sino que, siendo evidente la existencia de elementos constitucionales, parece llegado el momento de plantearse la elaboración de una Constitución formal 11 . No obstante, continuaron manteniéndose ciertos límites o tabúes: la inclusión de forma expresa del término federalismo no fue posible ante la oposición de algunos miembros, entre los que se contaba España. Situados en este escenario, los líderes de los Estados de la Unión y de las instituciones comunitarias, ya habían tomado conciencia de que las últimas Conferencias Intergubernamentales habían quedado muy por debajo de las expectativas iniciales (Amsterdam o Niza). Estaba claro que el método general de reforma previsto en el art. 48 del Tratado de la Unión Europea (TUE) no era precisamente transparente, pero ahora también se mostraba ineficaz, al atascarse en los momentos clave en que había que dar pasos sustanciales 12 ; a esto habría que añadir que la Unión tendría que hacer frente a la mayor ampliación de su historia y, sobre todo, la incorporación al proceso de reforma, en el horizonte del 2004, de una agenda de elementos marcadamente constitucionales 13 . 11 Y ello porque, aunque la UE tiene ya algunas características de una Constitución, no posee un texto identificable como tal que diferencie los preceptos constitucionales de los Tratados de los que no lo son, o que incluya la doctrina constitucional emanada del TJCE, vid. CRAIG, Paul (2002): “Constituciones…”, p. 243. De ahí que diversos autores apostaran claramente por elaborar una Constitución Europea en sentido formal, vid. DÍEZ-PICAZO, Luis María (2002): Constitucionalismo…, p. 107; o AMATO, Giuliano (2002): “El futuro de Europa”, El País, 24 de noviembre, p. 15. 12 Los problemas del art. 48 serían básicamente de dos tipos: de un lado, la exigencia de unanimidad por parte de los Estados miembros, algo no necesario ni en el plano federal ni en el internacional, que fijan mayorías cualificadas para que la reforma salga adelante (prueba de esta dificultad sería el “no” de Dinamarca al Tratado de Maastricht que retrasó su entrada en vigor y, posteriormente, el primer “no” irlandés al Tratado de Niza); de otro, la opacidad y falta de participación, estando la reforma prácticamente en su totalidad, en manos de los respectivos gobiernos, vid. OREJA AGUIRRE, Marcelino (2002): “En busca de una Constitución para Europa”, en Política Exterior, vol. XVI, nº 88, julio/agosto, pp. 95-97. 13 Como recuerda Aldecoa, en la actualidad existen una serie de factores que permitirían hablar de un proceso constituyente: “el agotamiento del sistema institucional comunitario; la inoperancia del método diplomático de reforma a través de conferencias intergubernamentales; la inminencia de la ampliación como catalizador; el efecto federalizante y federalizador de la introducción del euro; el problema de la legitimidad política de la construcción europea para los ciudadanos; y las transformaciones de la sociedad internacional de la globalización […]”, ALDECOA LUZÁRRAGA, Francisco (2003a): “Innovación…”, p. 14. Pues bien, para dar respuesta a los temas antes mencionados (pero no sólo a estos), desarrollados a través de sesenta y siete preguntas, Laeken concibió un mecanismo nuevo: la Convención sobre el Futuro de Europa. Este órgano, dotado de una composición heterogénea en la que se integrarían los diversos sectores político-sociales europeos, sería el encargado de explorar las líneas de reforma que finalmente habría de decidir la CIG 14 . III LOS TRABAJOS EN LA CONVENCIÓN EUROPEA 15 A. COMPOSICIÓN— El número de miembros de la Convención se estableció en 105, procedentes de los quince Estados de la UE y de los trece candidatos que habían solicitado su ingreso en ella. El presidente (Valéry Giscard d´Estaing) y los dos vicepresidentes (Giuliano Amato y Jean Luc Dehaene) fueron elegidos por los jefes de Estado y de gobierno en Laeken 16 . Junto a ellos, la Convención constaría de: ─ Miembros procedentes de los Estados de la Unión: 15 representantes de los jefes de Estado o de gobierno a razón de uno por cada Estado, una delegación de 30 componentes de los respectivos parlamentos nacionales en la que cada Estado tendría 2 miembros, 16 diputados del Parlamento Europeo y 2 representantes de la Comisión 17 . ─ Miembros procedentes de los Estados candidatos (los 10 países que entran en 2004, junto a Bulgaria, Rumanía, y Turquía, aunque en este último caso todavía no han comenzado las 14 Esta Convención encontraría su antecedente inmediato en la Convención que elaboró la Carta de los Derechos Fundamentales, a partir del mandato recibido de los Consejos Europeos de Colonia y Tampere de 1999; dicho método ya se había reclamado en la Resolución del Parlamento Europeo sobre el Tratado de Amsterdam, de 19 de noviembre de 1997, así como en la Resolución del Parlamento Europeo sobre la constitucionalización de los Tratados, de 25 de octubre de 2000. 15 El origen histórico del término convención se situaría en las Islas Británicas en la primera mitad del siglo XVII durante las luchas contra Carlos I, pasando posteriormente a “designar aquella organización colegial encargada de establecer una regla constitucional”, cuyo reflejo más acabado sería la Convención de Filadelfia que dio lugar a la Constitución de los EE UU en 1987, OREJA AGUIRRE, Marcelino (2002): “En busca de…”, p. 98. 16 Estos nombramientos fueron relativamente controvertidos, al ser designados por el Consejo Europeo, a diferencia de la Convención sobre la Carta de los Derechos Fundamentales, en la que habían sido elegidos por la propia Convención; es posible que la existencia de un límite de tiempo a raíz de la ampliación, y el deseo de los líderes europeos de tener bajo control a la Convención, influyeran en esta decisión. La elección de los restantes miembros recayó en las diferentes instituciones llamadas a participar en la Convención, conforme a la asignación numérica prevista en la Declaración de Laeken. 17 Creemos que 16 eurodiputados sobre un total de 105 miembros es una cantidad algo baja para el Parlamento Europeo, representante teórico de los pueblos de Europa; la prueba es que se trataba de la misma cifra de la Convención sobre la Carta, a pesar de que los miembros de ésta eran 62 y no 105. Lo mismo podría decirse de la representación de la Comisión Europea, únicamente a través de dos miembros (Michel Barnier y António Vitorino, también presentes en el Praesidium). negociaciones de adhesión): 13 representantes de los jefes de Estado o de gobierno a razón de uno por cada Estado y 26 miembros de los parlamentos nacionales (igualmente 2 por Estado). En relación con estos países, la Declaración de Laeken estableció que podrían participar en los trabajos y deliberaciones en régimen de igualdad con los Estados miembros, pero no impedir el consenso que estos últimos pudieran alcanzar; es decir, en última instancia se reconocía una primacía a los actuales miembros de la Unión a la hora de adoptar un documento final 18 . Todos estos representantes serían los miembros titulares, si bien cada uno de ellos tendría un suplente elegido por los mismos órganos que habían nombrado al titular. No obstante, el papel de estos suplentes resultó fundamental. En teoría, sus actuaciones se deberían circunscribir a los casos de ausencia del titular, de acuerdo con lo dispuesto en Laeken y el art. 5 de los MTC; sin embargo, como ya sucediera en la Convención sobre la Carta de los Derechos Fundamentales, acabó permitiéndose la participación de los suplentes en condiciones similares a las de los titulares, contando la Convención, a efectos prácticos, con alrededor de 230 miembros. Además, con la intención de que, junto con representantes políticos, la Convención tuviera en cuenta a los actores sociales, se estableció la presencia como observadores de una delegación de 3 miembros procedentes del Comité Económico y Social, de 3 representantes de los interlocutores sociales, del Defensor del Pueblo Europeo, y de 6 miembros del Comité de las Regiones, intentado cubrir así el importante ángulo de la participación regional en la UE. La Convención tendría pues una naturaleza híbrida que le proporcionaría un carácter peculiar: reuniría en su seno el componente parlamentario (que impulsa la reforma) y el de Conferencia Intergubernamental anticipada (que le proporcionaría un carácter pragmático) 19 . B. ORGANIZACIÓN INTERNA 1. Órganos a) Praesidium: Formarían parte del mismo el presidente, los dos vicepresidentes, los representantes de los tres gobiernos que habían de ejercer la Presidencia de la Unión mientras la Convención desarrollaba sus trabajos (España, Dinamarca y Grecia), los dos comisarios miembros de la Convención, dos representantes del Parlamento Europeo y dos representantes de los parlamentos nacionales. En total serían 12 miembros, a los que se añadiría como invitado a un representante elegido por los países candidatos. 18 Esta situación quedaba confirmada en los arts. 6.3 y 6.4 de la Nota sobre los métodos de trabajo de la Convención (MTC), que funcionó a modo de reglamento interno (CONV 9/1/02). 19 De ahí que para Aldecoa la Convención incorporara una doble legitimidad: de Estados y de ciudadanos, dando lugar a una especie de “federalismo intergubernamental”, vid. ALDECOA LUZÁRRAGA, Francisco (2003a): “Innovación…”, pp. 19-20. El Praesidium actuó como el verdadero motor de la Convención aportando los elementos básicos de trabajo. Entre sus funciones podemos destacar la convocatoria de las sesiones plenarias (art. 1 de los MTC); elaborar el proyecto de orden del día para el Pleno (art. 2 de los MTC); la facultad prevista en Laeken de invitar a tomar la palabra en la Convención al presidente del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas y al presidente del Tribunal de Cuentas, a la que el art. 7 de los MTC añadió el presidente del Banco Central Europeo; la posibilidad de consultar los servicios de la Comisión o de los expertos que designe para solventar cuestiones técnicas (Declaración de Laeken y art. 8 de los MTC); podría crear Grupos de Trabajo ad hoc (Declaración de Laeken y art. 15 de los MTC) y supervisar las actividades y organización del Foro sobre el Futuro de Europa (art. 9 de los MTC). Dentro del Praesidium la cabeza visible sería el presidente de la Convención que, asistido por los vicepresidentes, presidiría el Pleno (art. 6.1), dirigiendo el debate y limitando los tiempos (art. 6.7), y presidiría el Praesidium (art. 6.8). Conforme a la Declaración de Laeken, tendría que presentar un informe oral en cada Consejo Europeo sobre la marcha de los trabajos; además, Giscard, por su propia personalidad, contribuyó a dotar al cargo de presidente de un indudable protagonismo, frente al resto del Praesidium (como en el debate de la cuestión institucional) y, sobre todo, respecto al Pleno (mantenimiento de la unanimidad en la política exterior o en el procedimiento de revisión). b) Pleno: Compuesto por el total de los 105 miembros de la Convención, más los suplentes y observadores. Las sesiones plenarias comenzaron a celebrarse aproximadamente con una periodicidad mensual, si bien, la cada vez mayor carga de trabajo aumentó esta frecuencia hasta llegar a ser casi quincenal. Sus trabajos tendrían una duración de dos medias jornadas. El Pleno fijaría sus posiciones conforme a las conclusiones presentadas por los diferentes Grupos de Trabajo y a las propuestas parciales de artículos remitidas por el Praesidium, sobre la base de las citadas conclusiones. c) Grupos de Trabajo: Los miembros de la Convención se adscribieron a los distintos grupos que, sobre temas específicos, fueron creados por el Praesidium. Tendrían una composición reducida, facilitando un estudio minucioso y más especializado de los asuntos que no sería posible en el Pleno. Cada Grupo de Trabajo debería elaborar un dictamen pormenorizado o conclusiones (bajo la forma de un Informe final) sobre las materias de su competencia, trasladando finalmente sus respectivos presidentes el documento aprobado en el grupo (por consenso, si bien en ocasiones se recogen las opiniones minoritarias) al Pleno. Su importancia sería capital, pues gran parte de sus aportaciones se recogerían en el Proyecto final de Constitución. En un primer momento, conforme a lo acordado en la sesión plenaria de 6 de junio de 2002, se establecieron seis grupos, tomando como base las “preocupaciones” fundamentales de la Convención que, a su vez, se encardinaban con lo previsto en la Declaración nº 23 anexa a Niza y en la de Laeken: Subsidiariedad, Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, Personalidad jurídica, Parlamentos nacionales, Competencias complementarias y Gobernanza económica. Posteriormente, en el Pleno de 11 y 12 de junio de 2002, se dio luz verde a la creación de otros cuatro grupos para cubrir los aspectos que habían quedado sin tocar, o se trataban incidentalmente, en los anteriores: Acción Exterior, Defensa, Simplificación de los procedimientos e instrumentos legislativos y Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia. No obstante, en consonancia con las conclusiones de la sesión plenaria de 7 de noviembre de 2002, el Praesidium decidió crear un undécimo grupo relativo a la Europa Social, iniciando sus actividades en diciembre de ese año. d) Secretaría: La Declaración de Laeken estableció que el Praesidium contara con la asistencia de una Secretaría de la Convención (asumida por la Secretaría General del Consejo), pudiendo incluirse en ella a expertos de la Comisión y del Parlamento Europeo. Su dirección estuvo en manos de un Secretario General con capacidad para adoptar las medidas oportunas para el funcionamiento adecuado de la Convención (art. 11 de los MTC). La función principal de la Secretaría consistía en proporcionar asistencia técnica y material a los miembros de la Convención, especialmente en lo referido a la distribución de toda la documentación (notas resumidas de las sesiones, intervenciones de los miembros, traducciones, etc.), como puede verse en los arts. 12 y 13 de los MTC. Igualmente, la Secretaría ha desempeñado un importante papel en relación con la organización y funcionamiento del Foro sobre el Futuro de Europa, vía de participación del conjunto de la sociedad civil en el debate, de forma paralela y conexa a los trabajos de la Convención. Para finalizar con el aspecto organizativo de la Convención, sólo queremos reseñar su carácter público (rasgo básico para conseguir la ansiada transparencia), tanto respecto a los debates como a la documentación (Declaración de Laeken y art. 14 de los MTC). 2. Fases de trabajo La Convención inició sus actividades el 28 de febrero de 2002, estructurando sus trabajos en tres etapas temporales diferenciadas: la fase de escucha, hasta julio de 2002; el período de reflexión, en la última parte de ese año, coincidiendo con la presentación de las conclusiones de los Grupos de Trabajo (excepto las del Grupo XI, debido a su tardía constitución); y la decisiva fase de propuestas, esbozada desde finales de 2002, y que finalizó con la última sesión plenaria de la manteniéndose de facto la estructura del actual segundo pilar, aunque de iure ya no exista en el Proyecto. Mención aparte merecería la cláusula de flexibilidad del art. 17, que reproduce el esquema del actual art. 308 del TCE, si bien es oportuno hacer dos aclaraciones: el texto mantiene la unanimidad del Consejo de Ministros, pero mejora el limitado papel del Parlamento Europeo, que pasaría de un mero carácter consultivo a la necesidad de su aprobación previa, reforzando el control de lo que debe de ser una vía excepcional; y se sigue manteniendo como cláusula unidireccional, es decir, por medio de este artículo no se podrían hacer renacionalizaciones de competencias 33 . No conviene olvidar, al referirnos al sistema competencial diseñado por la Convención, que los actuales arts. 94 y 95 del TCE que establecían las denominadas cláusulas horizontales (tan criticadas por su consideración de “expansivas” de los poderes de la Unión), se reproducen prácticamente de forma literal en los arts. 64 y 65 de la Parte III, no contemplando variaciones significativas ni respecto de su utilización ni de los mecanismos de control. Del cuadro competencial diseñado por la Convención nos queda una sensación agridulce: la categorización de competencias mejora la claridad del sistema, al igual que se fortalece el control de la subsidiariedad. Pero una lista de competencias no va a acabar con los problemas relativos de la delimitación competencial, sobre todo si tenemos en cuenta que las compartidas aparecen como las más numerosas (y en ellas la posición de la Unión es de superioridad respecto de los Estados al operar la preclusión) y se mantienen unas competencias horizontales de vocación expansiva. Además, reconocemos nuestro escepticismo acerca de la posibilidad de que la Unión evite las regulaciones excesivamente detalladas 34 , que recogen incluso los detalles más insignificantes (el micromanagement), a pesar de los esfuerzos del Título V, a los que posteriormente nos referiremos, por simplificar y racionalizar el modelo. 3. Principales rasgos de la arquitectura institucional Pasamos ahora a uno de los temas que más pasiones y desencuentros generan en toda reforma que se realiza en la Unión Europea: la cuestión de quiénes tienen el poder y cómo ha de ejercerse. La Convención, sabiendo que estos problemas no podrían evitarse, aplazó hasta la fase final de sus trabajos el tratamiento de la reforma institucional y ni siquiera creó un Grupo de 33 La posibilidad de utilizar el art. 308 para renacionalizar competencias había sido contemplada en la Resolución sobre la delimitación de competencias entre la Unión Europea y los Estados miembros, de 16 de mayo de 2002, hecha sobre la base del conocido Informe Lamassoure. 34 La idea sería lograr “un «reblandecimiento» del derecho comunitario derivado”, VON BOGDANDY, Armin ─ BAST, Jürgen (2002): “El orden competencial vertical de la Unión Europea: contenido y perspectivas de reforma”, en GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo et al., La encrucijada constitucional de la Unión Europea, Madrid, Civitas, p. 53. Trabajo específico sobre ella 35 . Otra dificultad radicaba en que no estaba nada claro el mandato de la Convención para realizar una reforma en este punto; para ciertos gobiernos, como el español o el polaco, Niza (mejor o peor) había tratado la cuestión institucional con vistas a la ampliación y no consideraban adecuado volver a abrir la caja de Pandora. La arquitectura institucional de la UE se plasmaría en el controvertido Título IV de la Parte I (De las Instituciones de la Unión) que recogería las disposiciones esenciales de las diferentes instituciones, completadas por el Capítulo I (Disposiciones Institucionales) del Título VI (Del funcionamiento de la Unión) de la Parte III. Comenzando por la composición del marco institucional de la Unión, el art. 18.2 considera que estaría formado por el Parlamento Europeo, el Consejo Europeo, el Consejo de Ministros, la Comisión Europea y el Tribunal de Justicia. Otras dos instituciones de la Unión, relevantes también pero de otro nivel, serían el Banco Central Europeo (art. 29) y el Tribunal de Cuentas (art. 30). Finalmente, el art. 31 recoge las figuras del Comité de las Regiones y del Comité Económico y Social, aunque sin alcanzar el rango de institución y manteniendo su carácter de organismos consultivos. Revisemos pues las principales modificaciones que la Convención introduce en el modelo institucional: a) En lo que respecta al Parlamento Europeo, el art. 19.1 recoge las funciones encomendadas a esta institución, explicitándose su papel legislador y presupuestario a un mismo nivel que el Consejo (al menos en teoría), junto a las tradicionales funciones consultivas y de control político. También se dice que elegirá al presidente de la Comisión Europea, aunque esta función continúa “descafeinada”, ya que su capacidad de elección estaría limitada por la propuesta procedente del Consejo Europeo. El apartado 2 fija la forma de elección y el mandato (sufragio universal directo, en votación libre y secreta, por un período de cinco años), el número máximo de sus miembros (736) y la distribución de escaños entre la población (proporcional decreciente con un mínimo de cuatro por Estado) 36 . Finalmente, el art. 19.3 relativo a la elección del presidente y la Mesa del Parlamento Europeo, traslada lo ya dispuesto en el apartado 1 del art. 197 del TCE. En todo caso, resulta indudable que esta institución es la más fortalecida por el texto final de la Convención, no en vano la generalización de la codecisión como procedimiento legislativo 35 Giscard quería evitar a toda costa que, ante un posible enrocamiento en la cuestión institucional, se paralizasen los trabajos de la Convención en el resto de los temas. Esto parecía hasta cierto punto lógico; lo que ya no parece tan razonable es condensar, como se hizo, en poco más de un mes toda la reforma institucional, dejando poco margen de maniobra al Pleno. 36 Lo destacable aquí es que la nueva distribución no se aplicaría hasta el 2009, como dice el párrafo 2 del art. 19.2. Esta disposición se completaría en el art. 1 del Protocolo sobre la representación de los ciudadanos en el Parlamento Europeo y la ponderación de votos en el Consejo, que mantiene el reparto acordado en Niza para la legislatura 2004-2009 con los ajustes propiciados por la no incorporación de Bulgaria y Rumanía. ordinario otorga un papel decisorio al Parlamento como legislador. De todas formas, como acabamos de comentar, su participación en la elección del presidente de la Comisión podía haber sido mejorada, al igual que los mecanismos de control sobre el Consejo Europeo y el de Ministros (actualmente poco significativos). b) El Consejo Europeo y su presidente se regulan en los arts. 20 y 21 respectivamente. En relación con el Consejo Europeo se mantiene el espíritu del art. 4 del TUE por el cual esta institución definiría las orientaciones generales, aclarándose que no ejercerá ninguna función legislativa. Tampoco hay cambios sustanciales respecto de su composición (jefes de Estado o de Gobierno, su presidente y el de la Comisión, incluyéndose la participación en sus trabajos del nuevo ministro de Asuntos Exteriores) o de sus reuniones (se recogen celebraciones trimestrales frente a las semestrales previstas en el TUE, pero de facto ya venía siendo así). Sí parece relevante el inciso donde se manifiesta que sus decisiones se adoptarán por consenso, y no por unanimidad, lo que interpretado a la “giscardiana” (y en una Europa de más de 20 Estados) podría permitir acordar decisiones con algún miembro en contra. El art. 21 supone una novedad en toda regla. Hasta ahora la Presidencia del Consejo Europeo era desempeñada por el jefe de Estado o de gobierno del país en que recayera la Presidencia semestral rotatoria de la Unión. Este sistema producía numerosas disfunciones y la Convención, apoyada primero por el Reino Unido, España e Italia, y después por Francia y Alemania, optó por establecer una Presidencia permanente. La elección correspondería al propio Consejo Europeo por mayoría cualificada, su mandato sería de dos años y medio renovable una vez (art. 21.1) y sus funciones se encaminarían a llevar a buen puerto los trabajos en el seno del Consejo y a representar a la Unión en los asuntos relativos a la PESC (art. 21.2). No obstante, y más allá de posibles distorsiones y celos entre instituciones (como reiteradamente ha advertido la Comisión Europea) somos escépticos con esta figura por dos razones: añade otra pieza en el complejo mosaico comunitario, que lejos de mejorar la claridad y transparencia, la empeora; y su legitimidad democrática vendría muy disminuida al no ser elegido ni ratificado por el Parlamento Europeo, ni tener un mandato nacional basado en una elección popular. c) En tercer lugar estaría el Consejo de Ministros y sus diferentes formaciones (arts. 22 y 23). El art. 22.1 explicita, como ya hemos visto al hablar del Parlamento Europeo, sus funciones legislativas y presupuestarias, a las que se añaden las de coordinación y formulación de políticas. El apartado 2 reproduce el actual art. 203.1 del TCE que establece que su composición, en cada una de sus formaciones, se llevará a cabo por un representante ministerial de cada Estado (y no necesariamente por el ministro estatal del ramo), mientras que el siguiente apartado establece como regla general de decisión en el seno del Consejo de Ministros la mayoría cualificada, salvo que el propio texto disponga otra cosa. Respecto de sus formaciones, se crea un Consejo Legislativo que se fusiona con el de Asuntos Generales (art. 23.1) encargado de pronunciarse con el Parlamento Europeo sobre las leyes y leyes marco europeas; el Consejo de Asuntos Exteriores, elaboraría las políticas exteriores de la Unión conforme a las líneas marcadas por el Consejo Europeo, estando presidido por el ministro de Asuntos Exteriores de la Unión (art. 23.2) 37 . Tratamiento específico merece el art. 24, que hace una nueva definición de la mayoría cualificada: para la adopción de decisiones de esta forma sería necesario alcanzar una mayoría de Estados (13 en una UE a 25) que represente, al menos, las tres quintas partes (60%) de la población de la Unión 38 . Esta regla de doble mayoría convierte el porcentaje de población de cada Estado en el criterio fundamental de definición del voto, siendo mucho más sencilla y transparente que la emanada de Niza, la cual se sustentaba en tres condiciones: mayoría de países, que reunieran 255 votos ponderados, y que representaran al 62% de la población de la Unión. El problema estriba en que la nueva propuesta tiene dos grandes danmificados: España y Polonia. Así, aunque formalmente España incluso subiría su porcentaje de votos, ya que los 27 de Niza (el 7´8% del total) pasan a ser 82 (el 8´2% total), pierde peso político al quedar disminuidas sus posibilidades reales de articular una minoría de bloqueo para la defensa de sus específicos intereses 39 . d) Corresponde ahora estudiar la configuración que el texto otorga a la Comisión Europea. El art. 25.1 establece las funciones principales de esta institución, salvaguardando su tradicional papel como garante del interés general europeo, al tiempo que asume la representación exterior de la Unión excepto en la PESC y en el resto de supuestos previstos por la Constitución 40 ; el apartado 2 mantiene por su parte el monopolio de la Comisión respecto a la iniciativa legislativa, elemento que se ha configurado como esencial prácticamente desde la fundación de las Comunidades. 37 Las presidencias de las demás formaciones del Consejo se mantendrán rotatorias, pero ampliándose el mandato de seis meses a un año (art. 23.4); quizá hubiera sido más oportuno la elección de un presidente estable por más tiempo, ya que no parece muy apropiado que cada Estado ostente la presidencia de cada formación una vez cada veinticinco años (o más, con las futuras ampliaciones). 38 Esta sería la definición para el supuesto general previsto en el art. 24.1. El apartado 2 endurece el requisito de la mayoría de Estados, al fijar como necesarios los votos de dos tercios de los miembros (y también el 60% de población) ante propuestas no procedentes de la Comisión ni del ministro de Asuntos Exteriores. Por su parte, el apartado 3, evita su aplicación hasta el 1 de noviembre de 2009, por lo que hasta esa fecha el criterio a utilizar será el de Niza, con el factor de corrección resultante de la no incorporación de Bulgaria y Rumanía. En un plano distinto, el art. 24.4 establece dos importantes cláusulas, conocidas como “pasarelas”, por medio de las que el Consejo Europeo podrá adoptar una decisión, por unanimidad, que permita que determinadas políticas y acciones de la Parte III puedan llevarse a cabo a través del procedimiento legislativo ordinario (la antigua codecisión) y por mayoría cualificada. Finalmente, el apartado 5 excluye a los presidentes del Consejo Europeo y de la Comisión de las votaciones en el seno del Consejo Europeo. 39 La comparación con Alemania resulta ilustrativa: si en Niza sólo tenía dos votos más que España (29 por 27), con el sistema propuesto por la Convención duplicaría la diferencia (170 por 82). En todo caso parece bastante evidente que la defensa o el rechazo del modelo de Niza tiene más que ver con la defensa de los respectivos intereses nacionales y la lucha de poder, que con la necesidad de aclarar el sistema. 40 Para nosotros esto viene a ser un elemento más de confusión para el ciudadano europeo. Técnicamente parece estar claro cuando nos hallamos en la PESC y cuando se trata de una acción exterior fuera de la PESC, pero la práctica suele demostrar lo contrario; prueba de ello son las continuas disfunciones entre el Alto Representante para la PESC y el Comisario Europeo de Relaciones Exteriores. Respecto a su composición, el art. 25.3 introduce novedades significativas. Estaría formada por 15 miembros de pleno derecho: el presidente, el ministro de Asuntos Exteriores que también sería vicepresidente de esta institución, y trece comisarios elegidos conforme a un mecanismo de rotación igualitaria entre los distintos Estados (denominados comisarios europeos); igualmente, el presidente habría de nombrar a una especie de comisarios delegados sin derecho a voto (llamados simplemente comisarios) procedentes de los países sin comisarios de pleno derecho en ese mandato. Al igual que en el caso del Parlamento Europeo, la puesta en práctica de estas disposiciones se aplazaría hasta el año 2009. Finalmente, los dos últimos apartados de este artículo mantendrían respectivamente el carácter independiente de esta institución, así como su responsabilidad colegiada ante la eurocámara 41 . En lo que se refiere a la elección del presidente de la Comisión, el art. 26.1 dispone que el Consejo Europeo propondrá por mayoría cualificada un candidato teniendo en cuenta el resultado de las elecciones al Parlamento Europeo, y ésta última institución lo elegirá por mayoría de sus miembros; en caso de rechazo del candidato por parte de la eurocámara, el Consejo Europeo propondrá otro candidato en el plazo de un mes conforme al mismo procedimiento 42 . El resto de los miembros (excepción hecha del ministro de Asuntos Exteriores), serían elegidos por el presidente electo de entre una terna presentada por cada Estado con derecho a contar con comisario europeo en ese mandato; asimismo, el presidente, el ministro de Asuntos Exteriores, así como los candidatos a ser comisarios europeos y comisarios delegados, se someterán colectivamente al voto de aprobación del Parlamento Europeo, manteniéndose el mandato de la Comisión en los cinco años actuales (art. 26.2). Finalmente, el art. 26.3 refleja las prerrogativas que tendría el presidente respecto del resto de comisarios, fortaleciéndose su papel al recogerse la obligación de todo comisario europeo y comisario delegado de presentar su dimisión si se lo pide el presidente (el actual art. 217.4 del TCE exige la aprobación previa del colegio de comisarios). Mención especial merece la nueva figura del ministro de Asuntos Exteriores de la Unión recogida en el art. 27. Su nombramiento se realizaría por mayoría cualificada del Consejo Europeo, 41 El Parlamento Europeo podría censurar a la Comisión conforme al procedimiento previsto en el art. 243 de la Parte III, pero la Comisión no podría disolver al Parlamento; vemos pues como un clásico principio del parlamentarismo continúa sin tener cabida en la UE, aunque la Comisión tampoco es stricto sensu un gobierno. No se puede hacer una comparación entre la división de poderes de los Estados democráticos y la imposibilidad de identificar una determinada institución y una específica forma de poder que se da en la Comunidad, vid. MANGAS MARTÍN, Araceli ─ LIÑÁN NOGUERAS, Diego J. (2002): Instituciones y Derecho de la Unión Europea, Madrid, Tecnos, p. 102; ahora bien, la realidad muestra que una perfecta separación de poderes dista también en el ámbito estatal de estar en su mejor momento. 42 Este sistema de elección parece más cercano a la tesis defendida por los gobiernos británico y español (semejante al sistema fijado en Niza) que a la franco-alemana, que proponía un mecanismo prácticamente inverso al adoptado: elección por el Parlamento Europeo y aprobación posterior del Consejo, vid. Contribución franco-alemana a la Convención Europea sobre la arquitectura institucional de la Unión, de 15 de enero de 2003. sería vicepresidente de la Comisión y al tiempo presidente del Consejo de Asuntos Exteriores 43 , participaría en los trabajos del Consejo Europeo, estaría al frente de la PESC (con capacidad de formular propuestas relativas a la política exterior común y a la política de seguridad y defensa común) y, como miembro de la Comisión, se encargaría de coordinar los demás aspectos de la acción exterior de la Unión. Sin lugar a dudas, esta figura, concebida en principio para poner fin al dualismo entre “Mister PESC” y el Comisario de Relaciones Exteriores, contribuye a clarificar la dirección de la política exterior de la Unión tanto en los ámbitos que ya estaban comunitarizados como en los pertenecientes al antiguo segundo pilar; esto no es óbice para que tengamos reservas respecto a un procedimiento de elección que es diferente al del resto de miembros de la Comisión y en el que el presidente de esta institución tiene un papel limitado al de la mera aprobación de la propuesta del Consejo Europeo. e) El Tribunal de Justicia fue objeto de relevantes cambios por el Tratado de Niza, con lo que las modificaciones hechas por la Convención no son muy importantes. El texto final, en su art. 28, lo mantiene como el garante del respeto del Derecho en la interpretación y aplicación de la Constitución (esto ya se decía en el art. 220 del TCE respecto de los Tratados); tampoco se han introducido cambios respecto a la composición, forma de nombramiento y mandato 44 . El apartado 3 recoge finalmente las funciones principales del Tribunal: resolución de recursos presentados por los Estados, una institución o personas físicas o jurídicas conforme a la Parte III; su actuación en vía prejudicial; y la resolución de los demás supuestos previstos por la Constitución. La regulación del Tribunal de Justicia se completa con lo dispuesto en los arts. 258-289 de la Parte III que, de forma muy extensa, desarrollan, entre otras cosas, los procedimientos y legitimación necesaria para la interposición de los recursos. El texto fortalece al Tribunal al aumentar la legitimación para acudir a él por parte de instituciones y personas físicas o jurídicas, así como con la inclusión de la CDF con fuerza jurídica en el Proyecto constitucional. Con todo, perviven algunos puntos oscuros: el control de los actos del Consejo Europeo se concibe de una 43 Este novedoso modelo sería el de “doble sombrero”, aunque tampoco estaría exento de riesgos, como una potencial falta de integración del ministro de Asuntos Exteriores en la Comisión, de modo que actúe más como miembro del Consejo que de la Comisión. 44 Y ello pese a que a lo largo de la Convención se manejaron propuestas alternativas, como el nombramiento por mayoría cualificada del Consejo previo dictamen favorable del Parlamento Europeo, o dotar a sus miembros de un mandato más largo (incluso doce años) no renovable. Sí se introdujeron en la recta final algunas alteraciones terminológicas: el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas pasó a denominarse Tribunal de Justicia Europeo, y el actual Tribunal de Primera Instancia, Tribunal General de Instancia. Lo que sí quedó descartado desde un primer momento fue la idea lanzada por Weiler de crear un órgano ad hoc para resolver los conflictos competenciales, vid. STITH, Richard ─ WEILER, Joseph H. H. (2000): Dos visiones norteamericanas de la jurisdicción de la Unión Europea, Santiago de Compostela, Universidade de Santiago de Compostela, pp. 63-64. forma confusa 45 y sigue existiendo una falta de jurisdicción del Tribunal de Justicia en determinadas materias 46 . f) El Capítulo II del Título IV de la primera parte, bajo la rúbrica de Otras instituciones y organismos recoge en primer lugar dos órganos, con la categoría de instituciones, pero separados de las anteriores para diferenciar el carácter principal y secundario de unos y otros: el Banco Central Europeo (art. 29) y el Tribunal de Cuentas (art. 30, desarrollado en los arts. 290 y 291 de la Parte III). A continuación, el art. 31 recoge los aspectos esenciales del Comité de las Regiones y del Comité Económico y Social, completados por los arts. 292-298 de la Parte III. La configuración de estos organismos se mantiene prácticamente igual a la actual, echándose en falta su elevación al rango de institución o la atribución de funciones que sobrepasen el mero ámbito consultivo 47 . 4. Simplificación de los actos jurídicos y procedimiento decisorio La simplificación de los instrumentos de actuación de la Unión, así como su jerarquización, se desarrolla en el Título V de la Parte I (Del ejercicio de las competencias de la Unión). El salto cuantitativo y cualitativo en este ámbito es muy importante. De una pluralidad de instrumentos jurídicos en función de los diferentes pilares pasamos a seis básicos. El sistema vigente hasta ahora era extremadamente complejo, poco transparente y con carencias democráticas; a esto habría que añadir que el modelo competencial comunitario, de naturaleza funcional, sustentado en bases jurídicas con vocación de permanencia y sin una jerarquización de los actos normativos, produce regulaciones excesivamente detalladas (el ya mencionado micromanagement). En el art. 32 se definen los actos jurídicos de la Unión y sus características (ley europea, ley marco europea, reglamento europeo, decisión europea, recomendaciones y dictámenes). Actos obligatorios serían la ley europea (equivalente al reglamento), la ley marco europea (equivalente a la directiva), el reglamento europeo y la decisión europea (ésta con un contenido más amplio que el 45 Los actos del Consejo Europeo serían impugnables, pues ahora se configura como institución en base al art. 18.2 de la Parte I; el art. 274 de la Parte III, relativo a la vía prejudicial, considera asimismo competente al Tribunal de Justicia para pronunciarse sobre la validez e interpretación de los actos adoptados por las instituciones de la Unión. Sin embargo, la confusión viene dada porque el art. 270.1 de la Parte III omite los actos del Consejo Europeo entre aquellos susceptibles de recurso al realizar la correspondiente enumeración. 46 El art. 282 de la Parte III mantiene el espíritu del art. 46 del TUE, negando la competencia del Tribunal de Justicia respecto de los arts. 39 (ejecución de la PESC), y 40 de la Parte I (ejecución de la Política Común de Seguridad y Defensa), así como del Capítulo II, Título V de la Parte III (desarrollo de la PESC); con todo sí es positiva la eliminación de barreras que este mismo artículo supone para controlar actos del antiguo tercer pilar (CPJMP). 47 Para acabar con el bloque institucional tendríamos que referirnos al Banco Europeo de Inversiones, omitido en la estructura de la Parte I y recogido en la Sección 3, Capítulo I, Título VI de la Parte III (arts. 299 y 300). fijado en el actual art. 249 del TCE). Por el contrario carecerían de obligatoriedad, como en el sistema vigente, las recomendaciones y los dictámenes. Pero el texto va más allá y establece una auténtica jerarquía normativa con el fin de clarificar, racionalizar y democratizar el sistema. Así, se establecen tres niveles relativos a la adopción de actos: a) Actos legislativos, que en una interpretación contrario sensu del art. 35, contendrían los elementos esenciales de un ámbito determinado, permitiendo establecer diferentes opciones políticas. Serían las leyes europeas y las leyes marco europeas que, a su vez, se adoptarían conforme al procedimiento legislativo ordinario (antigua codecisión, prevista en el art. 33 de la Parte I y 302 de la Parte III), con la salvedad de los casos particulares sometidos a procedimientos legislativos especiales (art. 33.2). b) Actos delegados, que conforme al art. 35 podrían completar o modificar los elementos no esenciales de la ley o ley marco. Estos dos últimos instrumentos fijarían la posibilidad o no de delegación, así como sus condiciones (derecho de revocación y de formular objeciones por el Parlamento Europeo y el Consejo de Ministros), objetivos, contenido, alcance y duración. El acto apropiado para desarrollar estos elementos no esenciales sería el reglamento delegado, quedando su elaboración en manos de la Comisión 48 . c) Actos de ejecución recogidos en el art. 36, por medio de los que, como su nombre indica, se ejecutarían los actos legislativos o los actos delegados. Cabe recordar aquí que el apartado 1 mantiene la regla general de ejecución de la normativa comunitaria por parte de los Estados (art. 10 del TCE), salvo que se requieran condiciones uniformes de ejecución, que atribuirían competencias en este ámbito a la Comisión (apartado 2) y excepcionalmente, al Consejo de Ministros (art. 39 respecto de la ejecución de la PESC). Los actos ejecutivos de la UE serían pues, el reglamento europeo de ejecución (distinto del anterior reglamento delegado) y la decisión europea de ejecución (ambos en el art. 36.4). Finalmente, el art. 37 prevé dos importantes cláusulas. En su apartado 1 se dispone una vía residual por la que si la Constitución no refleja expresamente cuál sea el tipo de acto ha adoptar, éste se determinará en base al principio de proporcionalidad del art. 9; el apartado 2 consagra, por su parte, la obligación de motivación (importante también a efectos de subsidiariedad y 48 El riesgo sería que, a pesar de todos los mecanismos que se dispongan para ser controlados, los actos delegados acaben convirtiéndose en el núcleo y procedimiento general de adopción de la normativa comunitaria, con lo que el pretendido afán democratizador y de freno a las regulaciones detalladas podría verse disminuido. transparencia) de las leyes, leyes marco, reglamentos y decisiones europeas, trasladando lo ya reflejado en el art. 253 del TCE. Con todo, el modelo tiene el mismo problema al que ya nos hemos referido varias veces: se establecen disposiciones particulares respecto de la ejecución de la Política Exterior y de Seguridad Común (art. 39) 49 y de la Política Común de Seguridad y Defensa (art. 40) 50 , así como para la realización del Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia (art. 41) 51 . En lo que se refiere a la simplificación del procedimiento decisorio, conviene recordar que en la actualidad existen una treintena de procedimientos a partir de los diferentes tipos de votación en el Consejo y el distinto grado de participación del Parlamento Europeo 52 ; ante esta situación, el Proyecto de la Convención pretende no tanto eliminar procedimientos como generalizar la codecisión. De esta forma, el art. 33.1 de la Parte I, establece una correspondencia entre los actos legislativos (leyes y leyes marco) y la codecisión, configurada ahora como procedimiento ordinario conforme a la regulación del art. 302 de la Parte III. De acuerdo con esto, todo acto legislativo habría de ser adoptado conjuntamente por el Parlamento Europeo y el Consejo de Ministros a través de la codecisión, y en ella, el Consejo de Ministros decidiría a su vez por mayoría cualificada como regla general. El problema fundamental estriba, a nuestro juicio, en el apartado 2 del citado art. 33, ya que, al igual que comentamos respecto de la simplificación de los instrumentos normativos, se prevé la existencia de casos particulares en los que esos actos legislativos se adoptarán conforme a procedimientos especiales distintos a la codecisión, con lo que se rompe la correspondencia y el sistema queda desvirtuado en parte 53 . Otra cosa distinta sería que esa codecisión (cuyo procedimiento reproduce en esencia el art. 251 del TCE) sigue siendo un mecanismo realmente complejo y reñido con la transparencia que igualmente se reclama; pero teniendo en cuenta la propia complejidad de la Unión y la necesidad de 49 La regla general de adopción de decisiones sería la unanimidad, al tiempo que se impide la utilización de leyes y leyes marco europeas en este ámbito (art. 39.7). 50 El art. 40 relativo a la ejecución de la Política de Seguridad y Defensa Común (PESD), integra este ámbito dentro de la PESC manteniendo la unanimidad en la adopción de decisiones; establece explícitamente la compatibilidad de la PESD con las obligaciones derivadas de la pertenencia de algunos Estados a la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN); actualiza las misiones de Petesberg permitiendo operaciones civiles y militares para el controvertido supuesto de “prevención de conflictos”; crea una Agencia de Armamento, Investigación y Capacidades Militares; y sobre todo, establece la posibilidad de una “cooperación estructurada” en base al cumplimiento de determinadas capacidades militares (art. 40.6), y una especie de cláusula de asistencia mutua (art. 40.7). 51 El art. 41 establecería sus bases generales en función de tres ejes: aproximación de legislaciones nacionales, reconocimiento mutuo de resoluciones judiciales y extrajudiciales, y cooperación operativa. 52 Informe final del Grupo IX sobre simplificación, de 29 de noviembre de 2002 (CONV 424/02). 53 De todas formas no hay que ser demasiado duro ya que los ámbitos sujetos a codecisión se incrementaron significativamente en el Proyecto de la Convención (Giscard, en su Informe Oral al Consejo Europeo de Salónica, cuantificaba que de treinta y siete ámbitos actuales regidos por la codecisión, se pasaría ahora aproximadamente a ochenta) y las excepciones a la regla general vienen referidas, como casi siempre, a la política exterior, defensa o algunos aspectos de la cooperación policial y judicial. mantener el equilibrio institucional (en este caso, salvaguardar las posiciones respectivas del Consejo y del Parlamento), se hacía difícil establecer otro procedimiento legislativo más sencillo que reuniera, a su vez, los estándares democráticos exigibles. Incluidas también en el Título V estarían la cláusula de solidaridad del art. 42, con una estructura similar a la del art. 40.7, pero encaminada principalmente a la lucha contra el terrorismo (y que cobró especial relevancia tras el ataque terrorista del pasado 11 de marzo en Madrid) aunque también se prevé ante catástrofes naturales o de origen humano; y las cooperaciones reforzadas, definidas en el art. 43 y desarrolladas, respecto al procedimiento y funcionamiento, por los arts. 323-329 de la Parte III 54 . 5. Mejoras democratizadoras El Proyecto de Constitución recoge en el Título VI de la Parte I (De la vida democrática de la Unión) algunas de las disposiciones ya incluidas en el Título V de la Carta de los Derechos Fundamentales (Ciudadanía). Así, se mantienen figuras ya existentes como el Defensor del Pueblo (art. 48 de la Parte I, art. 43 de la Parte II), se mejora el acceso a la documentación de la Unión 55 , se establece la posibilidad de la iniciativa legislativa popular en el art. 46.4 y se confiere carácter público a las sesiones del Parlamento o del Consejo en que se examine o adopte una propuesta legislativa (art. 49.2). Igualmente, un fortalecimiento de la transparencia combinado con la subsidiariedad estaría presente en el art. 45.3 (decisiones tomadas de la forma más abierta y próxima a los ciudadanos que sea posible), aunque en puridad, la mejora simultánea de democracia, transparencia y eficacia no siempre discurre de forma paralela (como dejó patente en parte el diseño institucional de la Convención). 6. La pertenencia a la Unión Para finalizar con la Parte I es necesario mencionar el Título IX, el cual recoge tres supuestos, siendo el tercero el novedoso: el art. 57 regula los requisitos de pertenencia (ser un Estado europeo que respete los valores del art. 2) y el procedimiento de adhesión (similar al previsto en el actual art. 49 del TUE); el art. 58 recoge los supuestos, condiciones y procedimiento 54 El texto de la Convención no introduce aquí demasiados cambios, pues Niza ya había modificado su regulación admitiendo la posibilidad de establecerlas en la PESC (aunque bajo mecanismos específicos). Sí se sigue manteniendo explícitamente que se trata de un último recurso (art. 43.2) y que los actos que se adopten sólo vincularán a los Estados que participen en ella, no considerándose acervo para los países candidatos (art. 43.4). 55 Vid. art. 49.3 de la Parte I, recogiendo el sentido amplio previsto en el art. 42 de la Carta, que facilita el acceso a los documentos de las instituciones, organismos y agencias de la Unión; el actual art. 255 del TCE preveía un acceso más limitado (sólo documentos del Parlamento Europeo, Consejo y Comisión). incluso el gobierno británico, tras “imponer” algunas cláusulas (supresión de la referencia a una organización federal o mantener el veto en fiscalidad y políticas sociales) mostraba su conformidad con la idea de tener una Constitución Europea. Las dificultades para alcanzar un acuerdo en la CIG no venían del propio fondo del texto 76 . Como se esperaba, el “nudo gordiano” estaba en el apartado institucional: la Presidencia italiana fue resolviendo los diversos escollos, como la petición de los Estados pequeños de tener un representante en la Comisión o subir el mínimo de europarlamentarios por país (de 4 a 5); sólo quedaba pendiente la cuestión de la mayoría cualificada, que sería la que acabó por impedir la adopción del texto constitucional en el Consejo Europeo de Bruselas (12 y 13 de diciembre de 2003). Ahora bien, a pesar del fracaso de Bruselas, el proceso constitucionalizador europeo de los últimos años es claramente positivo. En el plano material, resulta innegable que tenemos una Constitución. Por su parte, el contenido del texto de la Convención e incluso su propia denominación como Constitución han sido aceptados; además, el método “convencional” ha gozado de amplio respaldo 77 , siendo incuestionable que ha propiciado un debate más rico y transparente, aunque no del todo más democrático y abierto a la ciudadanía 78 . Asimismo, existe un interés generalizado entre los distintos líderes europeos en alcanzar un acuerdo constitucional a lo largo del 2004 que contribuya a borrar la mala imagen dada en Bruselas. Algunos acontecimientos pueden influir decisivamente en ello: el comienzo de las negociaciones para fijar el marco plurianual (2007-2013) que conlleva la distribución de los fondos comunitarios y que el canciller alemán, Gerhard Schröder, ha vinculado directamente al acuerdo sobre el texto constitucional 79 , o la renovación a lo largo del presente año de las instituciones europeas, con las elecciones al Parlamento Europeo de junio y la nueva Comisión en noviembre. 76 La prueba sería que, salvo en lo referente al debate institucional, una gran parte del trabajo de la CIG se dirigía a subsanar las imprecisiones técnico-formales del texto elaborado por la Convención, manteniendo el fondo del Proyecto. Esta fase sería la de “verificación jurídica” del texto, realizada por un Grupo de expertos jurídicos presididos por Jean-Claude Piris, vid. CIG 50/03, 50/03 ADD 1, 50/03 COR 2 y 51/03. 77 Con todo hay excepciones, como Bellamy, quien considera a la Convención como innecesaria y prematura, pudiendo incluso dañar el dinámico desarrollo de la UE y perjudicar la legitimación popular, vid. BELLAMY, Richard (2003): “Which Constitution for what kind of Europe? Three models of European Constitutionalism”, The Federal Trust for Education and Research, Londres, p. 3. 78 Como reconoce De Areilza, “un aspecto sombrío de la reforma es la falta de participación de los ciudadanos en los debates de la Convención, a pesar de los intentos iniciales de organizar foros ciudadanos y de haber superado el secretismo de las conferencias diplomáticas abriendo las puertas de la negociación día a día a través de Internet”, DE AREILZA CARVAJAL, José María (2003): “La Convención Europea: un balance”, Política Exterior, vol. XVII, nº 94, julio/agosto, pp. 44-45. En este sentido, según un sondeo elaborado por Taylor Nelson Sofres/EOS Gallup en los días posteriores al Consejo Europeo de Salónica, únicamente el 45% de los europeos había oído hablar en alguna ocasión de la Convención y el 52% desconocía el tipo de texto elaborado por ella. 79 Vid. El País, 25 de enero de 2004, p. 8. Pero el aspecto fundamental que ha abierto la posibilidad de alcanzar un acuerdo sobre la Constitución viene marcado por dos hechos de política interna nacional pero de indudable repercusión para el conjunto de la Unión: el cambio de gobierno en España tras las elecciones del 14 de marzo, más proclive a las tesis franco-alemanas y, por ende, a la aceptación del principio de doble mayoría (de Estados y población) prevista en el art. 24 del texto de la Convención; y la anunciada dimisión del primer ministro polaco, Leszek Miller, para el 2 de mayo. De esta forma, la entente hispano-polaca que había defendido la pervivencia del sistema de votos en el Consejo acordado en Niza tiene ahora una mejor predisposición para negociar, al igual que los gobiernos francés y alemán. La presidencia irlandesa, concebida inicialmente como período de transición destinado a cicatrizar heridas, parece dispuesta a propiciar un acuerdo para mediados de junio de este año, tal como quedó patente en el Consejo Europeo celebrado el pasado 25 y 26 de marzo. La nueva negociación se centrará, obviamente, en la configuración de la mayoría cualificada. Una vez aceptado el sistema de doble mayoría, falta ver si los porcentajes de Estados y población se mantienen (50%-60%), se alteran (55%-65%, 55%-64%, o 50%-66%), o se incluyen factores correctores (como que los Estados que bloqueen sumen un determinado porcentaje de población, o que la población exigida para bloquear se distribuya entre un número mínimo de países). Ahora bien, la búsqueda del equilibrio entre los intereses de los pequeños (elevar el porcentaje de países para la toma de decisiones) y de los grandes (aumentar el valor de la población) no debe ser a costa de la vuelta a un sistema complejo y opaco, como el resultante de Niza. Así pues, tras el fiasco de diciembre existe una voluntad más flexible por parte de todos los líderes europeos para cerrar en breve el texto constitucional que, con los matices del art. 24 (y de los correspondientes equilibrios en la Comisión y el Parlamento, con posibles compensaciones a españoles y polacos), se edifique sobre la base del Proyecto de la Convención que hemos estudiado. Una vez más queda de manifiesto que crisis importantes (fracaso de la Comunidad Europea de Defensa, silla vacía, rechazo danés al TUE, etc.) no impiden el fortalecimiento posterior del proceso de integración; lo mismo creemos que sucederá con este Proyecto constitucional que, con todas sus limitaciones, supone un considerable salto cualitativo en el devenir de la Unión Europea. Para finalizar únicamente resta hacer dos apreciaciones. Primera, la Constitución no va a solucionar todos los problemas, muchos de ellos endémicos, de la Unión Europea, pero creemos necesario un instrumento de este tipo en una Unión cada vez más grande y diversa, donde las diferencias entre sus miembros van a ser mayores que nunca y en la que el riesgo de una integración a varias velocidades o la constitución de núcleos duros está muy presente. Segunda, la posible aprobación del texto constitucional (al igual que las reformas precedentes de los Tratados) necesita de la posterior ratificación por todos los Estados; algunos de ellos ya han anunciado que celebrarán referendums, como España o el Reino Unido, lo cuál es muy oportuno desde una óptica democrática, pero puede producir una importante dilatación temporal o, incluso, poner en peligro todo el proceso de ratificación ante posibles resultados negativos. BIBLIOGRAFÍA ALBERTÍ ROVIRA, Enoch et al. (2004): El Proyecto de nueva Constitución Europea. Balance de los trabajos de la Convención sobre el futuro de Europa, Valencia, Tirant lo Blanch. ALDECOA LUZÁRRAGA, Francisco (2002a): La integración europea. Análisis histórico-institucional con textos y documentos, vol. 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Sistema de alerta temprana Tratado de Niza: Declaración nº 23 —————————————————————— FERNANDO MARTÍNEZ ARRIBAS (Lugo, 1978): Licenciado en Derecho y Diploma de Estudios Avanzados en Derecho Constitucional; Diplomado en Estudios de la Defensa Nacional. Actualmente es Becario de FPU del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte en la Universidad de Santiago de Compostela. Ha impartido conferencias y seminarios sobre temas europeos y es coautor de Proxecto de Tratado polo que se institúe unha Constitución para Europa. Edición comentada (2003). Es miembro de la Political Studies Association of the United Kingdom y de la Asociación Gallega de Estudios Europeos. Ha completado su formación académica con estancias de investigación en Bruselas y en Heidelberg. ——————————