Seguridad marítima e interceptación de buques en la represión de actividades ilícitas en el Derecho del mar

www.reei.org REEI, núm. 41, junio 2021 DOI: 10.17103/reei.41.14 SEGURIDAD MARÍTIMA E INTERCEPTACIÓN DE BUQUES EN LA REPRESIÓN DE ACTIVIDADES ILÍCITAS EN EL DERECHO DEL MAR MARITIME SECURITY AND INTERCEPTION OF VESSELS IN THE SUPPRESSION OF ILLICIT ACTIVITIES IN THE LAW OF THE SEA JULIO JORGE URBINA Sumario: I. INTRODUCCIÓN. II. SEGURIDAD MARÍTIMA Y COMPETENCIAS DE EJECUCIÓN EN EL DERECHO EL MAR. III. OPERACIONES DE SEGURIDAD MARÍTIMA Y EMPLEO DE MEDIDAS COERCITIVAS EN LA INTERCEPTACIÓN DE BUQUES SOSPECHOSOS DE DEDICARSE A ACTIVIDADES ILÍCITAS. IV. REFLEXIONES FINALES. RESUMEN: La expansión de organizaciones criminales de carácter transnacional por los mares y océanos se ha convertido en una de las principales amenazas a la seguridad marítima. En este contexto, es necesario analizar las acciones que pueden llevar a cabo los Estados en los espacios marítimos contra estos grupos. A este respecto, la CNUDM, como marco legal de referencia en materia de seguridad marítima, atribuye competencias de ejecución a los Estados para interceptar, dentro de ciertos límites, buques sospechosos de dedicarse a actividades ilícitas. Pero este marco jurídico adolece de importantes carencias restan eficacia a la acción del Estado en el mar y alientan las actividades de estos grupos delictivos. Estas carencias se ponen en evidencia más claramente cuando los agentes estatales deben adoptar medidas coactivas, incluido el uso de la fuerza en los casos más extremos, ante un barco se resiste al apresamiento, pues la CNUDM no ofrece ninguna orientación al respecto. Ante esta situación, que ha sido paliada parcialmente por otros tratados internacionales, es importante que los Estados regulen de forma precisa el ejercicio de estos poderes de policía en el mar, así como las medidas que pueden adoptar en cada caso, para evitar incurrir en abusos o arbitrariedades. ABSTRACT: The expansion of transnational criminal organizations across the seas and oceans has become one of the main threats to maritime security. In this context, it is necessary to analyse the actions that States can Fecha de recepción del trabajo: 30 de abril de 2021. Fecha de aceptación de la versión final: 31 de mayo de 2021.  Profesor Titular de Derecho Internacional Público. Universidad de Santiago de Compostela ([email protected]). Este trabajo se ha realizado en el marco del Proyecto de investigación “La implementación del ODS 14 en España y la UE: desafíos regulatorios para la cooperación internacional y la seguridad marítima. (ESPODS14)” (PID2019-109680RB-I00), financiado por la Agencia Estatal de Investigación (DOI: 10.13039/501100011033) en el marco del Programa Estatal de I+D+i Orientada a los Retos de la Sociedad. [41] REVISTA ELECTRÓNICA DE ESTUDIOS INTERNACIONALES (2021) - 2 - DOI: 10.17103/reei.41.14 carry out against these groups in maritime zones. In this regard, the UNCLOS, as a legal framework of reference in matters of maritime security, attributes enforcement jurisdiction to States to intercept, within certain limits, vessels suspected of engaging in illicit activities. But this legal framework suffers from important shortcomings that reduce the effectiveness of the State's action at sea and encourage the activities of these criminal groups. These shortcomings are most clear when state agents must adopt coercive measures, including the use of force in the most extreme cases, when the ship resists seizure, as the UNCLOS does not offer any guidance in this regard. In this situation, which has been partially mitigated by other international treaties, it is important that States precisely regulate the exercise of these police powers at sea, as well as the measures they can adopt in each case, to avoid incurring abuses or arbitrariness. PALABRAS CLAVE: Seguridad marítima, competencias de ejecución, interceptación marítima, derecho de visita, uso de la fuerza. KEYWORDS: Maritime security, law enforcement jurisdiction, maritime interception, right of visit and search, use of force. I. INTRODUCCIÓN Los mares y océanos constituyen un vasto espacio de naturaleza ambivalente, que ofrece múltiples oportunidades en términos de prosperidad y desarrollo, pues, como reconoció la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) en su estrategia de seguridad marítima, los océanos conectan a las naciones a nivel mundial a través de una red interdependiente de relaciones económicas, financieras, sociales y políticas 1 . Pero también son fuente de inquietud e inseguridad para los Estados por tratarse de un entorno especialmente vulnerable. Esta vulnerabilidad deriva de las características propias del medio marino –amplitud, carácter abierto y dificultades para su vigilancia y control-, que favorecen la propagación de forma relativamente fácil y rápida de múltiples actividades ilícitas que pretenden socavar la seguridad de los Estados 2 . En un contexto en el que las amenazas a la seguridad en el mar se han diversificado y han adquirido un carácter cambiante, complejo, transnacional y asimétrico, la acción de ciertos actores no estatales, entre los que destacan las organizaciones criminales de carácter transnacional 3 , han adquirido un mayor protagonismo. Como se ha constatado en numerosas estrategias de seguridad marítima aprobadas a lo largo del último decenio, estos grupos 1 NATO, Alliance Maritime Strategy (18 March 2011), para. 4 (disponible en: https://www.nato.int/cps/en/natohq/official_texts_75615.htm, 10 de enero de 2021). 2 Vid. PRESIDENCIA DEL GOBIERNO, Estrategia de Seguridad Marítima Nacional, Departamento de Seguridad Nacional, Madrid, 2013, p. 12 (disponible en: https://www.dsn.gob.es/es/estrategiaspublicaciones/estrategias/estrategia-seguridad-mar%C3%ADtima-nacional, 12 de enero de 2021). 3 Al respecto, vid. GALANI, S.; EVANS, M. D., “The interplay between maritime security and the 1982 United Nations Convention on the Law of the Sea: help or hindrance?”, en EVANS, M. D.; GALANI, S. (ed.): Maritime Security and the Law of the Sea. Help or Hindrance?, Edward Elgar Publishing Limited, Cheltenham, 2020, pp. 1-2 (DOI: 10.4337/9781788971416.00006) Seguridad marítima e interceptación de buques en la represión de actividades ilícitas en el Derecho del mar - 3 - DOI: 10.17103/reei.41.14 criminales han alcanzado un alto grado de sofisticación, flexibilidad, diversificación y especialización, lo que ha llevado a considerarlos de cara al futuro como un grave desafío para la seguridad y el orden público en los océanos 4 . Estos grupos se han aprovechado de la debilidad de unos sistemas de gobernanza marítima fragmentados a nivel local, regional y mundial y de la incapacidad o el tradicional desinterés (seablindness) de ciertos Estados en la vigilancia y control de los espacios marítimos adyacentes a sus costas para expandir sus actividades ilícitas 5 . De este modo, la acción de estos grupos, que tiene un efecto desestabilizador tanto en el mar como tierra adentro, entorpece seriamente la libre navegación y otros usos legítimos de los mares. Y, con ello, comprometen la consecución del objetivo de conservación y utilización sostenible de los mares y océanos y sus recursos, tal como está previsto en el Objetivo de Desarrollo Sostenible (ODS) 14 de la Agenda 2030. Ante la amenaza que representan estos grupos, la seguridad marítima, como conjunto de políticas, regulaciones, medidas y operaciones dirigidas a proteger el entorno marítimo de actos ilegales 6 , exige la adopción de un conjunto de medidas preventivas y coercitivas que garanticen el respeto de la ley para proteger a los ciudadanos, salvaguardar los intereses estatales y ciertos intereses colectivos, como la libertad de navegación, la preservación del medio marino, la conservación de sus recursos vivos o la protección de la vida humana en el mar 7 . Para la consecución de estos objetivos, las autoridades estatales han adoptado medidas coercitivas para hacer cumplir la ley en los espacios marítimos e impedir la proliferación de actos ilícitos que favorecen o incrementan la vulnerabilidad de los mares, ya sea individualmente, ya sea en cooperación con otros Estados o en el marco de una organización internacional. De este modo, el imperio de la ley constituye un factor esencial para mantener la seguridad marítima. Con este propósito, los Estados y algunas organizaciones internacionales –como es el caso de la Unión Europeahan puesto en marcha operaciones de seguridad marítima para actuar contra estas amenazas que ponen en peligro el buen orden en los mares. Con este término se 4 En este sentido se pronunció, con carácter general, el Grupo de alto nivel sobre las amenazas, los desafíos y el cambio en 2004. Vid. Un mundo más seguro: la responsabilidad que compartimos Informe del Grupo de alto nivel sobre las amenazas, los desafíos y el cambio, Doc. A/59/565, 2 de diciembre de 2004, párr. 165, p. 54. 5 En este sentido, vid. SLOGGETT, D., The Anarchic Sea. Maritime Security in the Twenty-First Century, Hurst & Company, London, 2013, pp. 117-118. 6 Vid. GERMOND, B., “The geopolitical dimension of maritime security”, Marine Policy, vol. 54, 2015, p. 137 (DOI: 10.1016/j.marpol.2014.12.013). 7 En esta línea, la Unión Europea concibe la seguridad marítima “una situación del sector marítimo mundial en la que se aplican el Derecho internacional y las leyes nacionales, la libertad de navegación está garantizada y los ciudadanos, las infraestructuras, el transporte, el medio ambiente y los recursos marinos están protegidos”. CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA, Estrategia de Seguridad Marítima de la Unión Europea (11205/14) (24 de junio de 2014), p. 3. Al respecto, vid. FRANCO GARCÍA, M. A., “De las directivas de defensa nacional a la estrategia de seguridad marítima nacional: tendencia a la integración de capacidades cívico-militares en el ámbito marítimo” Revista del Instituto Español de Estudios Estratégicos, 2014, nº 3, p. 16. [41] REVISTA ELECTRÓNICA DE ESTUDIOS INTERNACIONALES (2021) - 4 - DOI: 10.17103/reei.41.14 alude a las acciones llevadas a cabo por aeronaves militares o buques de guerra –u otros buques o aeronaves al servicio del Estado y que estén autorizados a tal fin-, en virtud de normas internacionales o internas, contra las amenazas y los actos ilícitos que ponen en peligro la seguridad en el entorno marítimo 8 . Estas operaciones, que se han convertido en un pilar esencial de la seguridad marítima, constituyen una de las funciones principales de las fuerzas navales 9 . Cuando desempeñan sus tareas de vigilancia de los espacios marítimos y de interceptación de buques, estas operaciones actúan en el marco de las competencias de ejecución (a las que también nos referiremos como competencias de policía) que el Derecho del mar atribuye a los Estados en los distintos espacios marítimos. Esto significa que deben respetar los derechos y obligaciones previstos por la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar de 10 de diciembre de 1982 (CNUDM), que se configura como el marco legal de referencia para hacer frente a los desafíos que plantea la seguridad marítima 10 . Las operaciones de seguridad marítima pueden tomar un amplio abanico de medidas en ejercicio de los poderes de policía marítima. Entre ellas se incluye la vigilancia, la detención y abordaje de los buques, el registro e inspección, el apresamiento del buque, la detención de la tripulación y la incautación de la carga, y el inicio de procedimientos judiciales o administrativos, incluyendo la imposición de sanciones 11 . Sin embargo, las insuficiencias y ambigüedades de la CNUDM en relación con estas medidas, junto con los nuevos problemas y amenazas que se ciernen sobre el entorno marítimo, han dado lugar a tensiones entre los Estados y han sido una fuente potencial de controversias, como pone de relieve la jurisprudencia marítima internacional. A la vista de ello, este trabajo examinará los problemas jurídicos que suscitan las operaciones navales emprendidas por Estados y organizaciones internacionales para garantizar el buen orden y la seguridad en los espacios marítimos. A este respecto, se prestará atención, en primer lugar, a la compleja delimitación de las competencias de policía marítima –como marco legal dentro del cual operan estas fuerzas navales- y, en segundo lugar, a las medidas que pueden adoptar las autoridades 8 ARMADA ESPAÑOLA, Concepto de Operaciones Navales 2015, Ministerio de Defensa, Madrid, 2015, p. 31 (disponible en: http://www.ieee.es/Galerias/fichero/OtrasPublicaciones/Nacional/2015/ArmadaEspanola_COPNAV.pdf, 11 de enero de 2021). Entre las misiones de estas operaciones se encuentran proteger la soberanía y los recursos naturales, garantizar el comercio libre y abierto y contrarrestar las actividades terroristas en el mar, la delincuencia organizada transnacional, la piratería, la destrucción del medio ambiente y la inmigración ilegal por vía marítima. U.S. NAVY, U.S. MARINE CORPS & U.S. COAST GUARD, Naval Operations Concept 2010: Implementing the Maritime Strategy, Department of the Navy, Washington DC, March 2010, p. 98 (disponible en: https://www.act.nato.int/images/stories/events/2010/gc/ws_mar_us_navops.pdf, 25 de enero de 2021). 9 Vid. ALLEN, C. H., “The peacetime right of approach and visit and effective Security Council sanctions enforcement at sea”, International Law Studies, vol. 95, 2019, p. 408. 10 Así lo han reconocido, entre otras, las estrategias de seguridad marítima de España (PRESIDENCIA DEL GOBIERNO, op. cit., p. 10) y de la Unión Europea (Council of the European Unión, op. cit., pp. 4-5). 11 BURKE, W. T., The New International Law of Fisheries: 1982 and Beyond, Clarendon Press, Oxford, 1994, p. 303. En el Reino Unido, según la Policing and Crime Act 2017 (Maritime Enforcement Powers: Code of Practice) Regulations 2017, los poderes de policía marítima incluyen los poderes “to stop, board, divert and detain; to search and obtain information; and of arrest and seizure” [section 84 (2)]. Seguridad marítima e interceptación de buques en la represión de actividades ilícitas en el Derecho del mar - 5 - DOI: 10.17103/reei.41.14 estatales para interceptar buques en el ejercicio de dichas competencias. Este análisis nos llevará inevitablemente a examinar la medida más polémica que pueden adoptar los Estados en ejercicio de competencias de policía marítima, esto es, el uso de la fuerza armada. A partir de la práctica internacional, habrá que determinar si se trata de una medida permitida en el marco de competencias de policía marítima y habrá que delimitar, en su caso, las circunstancias en las que los Estados pueden recurrir a la fuerza armada, así como los límites y las condiciones a las que debe someterse su ejercicio. II. SEGURIDAD MARÍTIMA Y COMPETENCIAS DE EJECUCIÓN EN EL DERECHO EL MAR Los Estados pueden poner en marcha operaciones de seguridad marítima para perseguir las actividades ilícitas –especialmente las de carácter delictivollevadas a cabo por buques que naveguen por los distintos espacios marinos y que representen una amenaza para su seguridad. Cuando aludimos a actividades ilícitas en el mar nos referimos, dentro de una concepción amplia de la seguridad marítima 12 , a un conjunto de actividades que amenazan intereses de los Estados, especialmente de los ribereños, o de la comunidad internacional en su conjunto, como la piratería, el robo a mano armada contra buques, el terrorismo, el contrabando, los tráficos ilícitos (de drogas, de personas, de armas, de residuos tóxicos o de recursos naturales), los daños intencionales e ilícitos al medio marino, el agotamiento de recursos naturales, especialmente la pesca ilegal, no declarada y no reglamentada (INDNR), o el expolio del patrimonio cultural subacuático 13 . Al margen de su carácter delictivo o no, se trata de actividades que contravienen las normas marítimas adoptadas a nivel internacional, regional o nacional, así como las leyes y reglamentos dictados por los Estados en su aplicación. Por eso, cuando los Estados actúan contra estas amenazas a la seguridad marítima también están promoviendo el imperio de la ley en los mares. En este caso, seguridad marítima y cumplimiento de la ley son dos conceptos interrelacionados. Por una parte, el respeto de la ley es el presupuesto básico para mantener la seguridad en el mar 14 . Solo es posible garantizar la seguridad en un contexto en el que se respeten las normas de Derecho del mar, así como las leyes y reglamentos dictados por los Estados, y las actividades ilícitas sean perseguidas. A este respecto, el Derecho del mar, tal como deriva de la CNUDM y de otros tratados internacionales conexos, así como del Derecho consuetudinario, regula los derechos y las obligaciones de los Estados ante las amenazas a la seguridad marítima, estableciendo mecanismos e instrumentos para impulsar 12 Sobre este enfoque amplio de la seguridad marítima, vid. KLEIN, N., Maritime Security and the Law of the Sea, Oxford University Press, Oxford, 2011, p. 11. 13 Así se recoge, entre otras, en la Estrategia de Seguridad Marítima de España. Vid. PRESIDENCIA DEL GOBIERNO, op. cit., p. 19. 14 Vid. GALANI; EVANS, op. cit., p.11. [41] REVISTA ELECTRÓNICA DE ESTUDIOS INTERNACIONALES (2021) - 6 - DOI: 10.17103/reei.41.14 la cooperación bilateral o multilateral en este ámbito 15 , aunque hay que reconocer que esta regulación no está exenta de problemas, como veremos a continuación, por la ambigüedad – a menudo deliberadade las normas que regulan esta materia. Esta circunstancia ha sido aprovechada por estos grupos criminales para expandir sus actividades ilícitas 16 . Por otra parte, el Derecho del mar constituye el marco legal dentro del cual se deben desarrollar las operaciones emprendidas para promover la seguridad marítima. El Estado ribereño puede actuar para proteger sus derechos e intereses o los de la comunidad internacional en respuesta a amenazas a la seguridad marítima. En efecto, como reconoció el tribunal arbitral en el asunto del Arctic Sunrise, “la protección de los derechos soberanos de un Estado ribereño es un objetivo legítimo que le permite tomar las medidas apropiadas a tal efecto” 17 . Sin embargo, todas estas medidas deben basarse en el ejercicio de las competencias de policía atribuidas por el Derecho del mar a los Estados en los diferentes espacios marítimos 18 . En caso contrario, cualquier medida coactiva que se adopte contra un barco sospechoso debe considerarse ilegal 19 , especialmente cuando se recurra a la fuerza armada. No debe olvidarse que estas medidas tienen un carácter instrumental, esto es, se adoptan para alcanzar un objetivo legítimo. Si este es ilícito, las acciones llevadas a cabo para lograrlo son igualmente ilícitas. A partir de esta interacción entre el respeto de la ley y la seguridad marítima, es necesario analizar en qué medida el reparto de competencias de ejecución establecido en el Derecho del mar permite a los Estados hacer frente eficazmente a la amenaza a su seguridad marítima que representa la proliferación de actividades ilícitas en el mar. Para ello, se debe tratar de delimitar, dentro de este complejo entramado competencial, el alcance de los poderes de 15 Vid. KRASKA, J., “Grasping ‘the influence of law on sea power’”, Naval War College Review, vol. 62, 2009, nº 3, pp. 10-11 (disponible en: https://digital-commons.usnwc.edu/nwc-review/vol62/iss3/9, 18 de enero de 2021). 16 Vid. POGNONEC, A., “Stratégie maritime – Criminalité en mer: le jeu de lois”, Revue Défense Nationale, nº 789, 2016/4, p. 120. 17 The Arctic Sunrise Arbitration (Netherlands v. Russia). PCA Case Nº 2014-02. Award on the Merits. 14 August 2015, Reports of International Arbitral Awards, vol. XXXII, para. 326, p. 297. 18 Así lo recordó la Asamblea General de las Naciones Unidas en su Resolución 63/111, de 5 de diciembre de 2008 (párr. 60) y lo ha reiterado hasta la actualidad en la Resolución 75/239, de 31 de diciembre de 2020 (párr. 126). En este mismo sentido, el tribunal arbitral constituido en virtud del Anexo VII de la CNUDM en el asunto del Arctic Sunrise ha reconocido que las medidas de ejecución que tome el Estado ribereño en los espacios marítimos deben basarse en el Derecho internacional y se deben llevar a cabo de acuerdo con el Derecho internacional. The Arctic Sunrise Arbitration (Netherlands v. Russia) …, cit., para. 222, p. 268. 19 Así lo puso de relieve el Tribunal Internacional del Derecho del Mar (TIDM) en el asunto del Saiga cuando concluyó que “by applying its customs laws to a customs radius which includes parts of the exclusive economic zone, Guinea acted in a manner contrary to the Convention. Accordingly, the arrest and detention of the Saiga, the prosecution and conviction of its Master, the confiscation of the cargo and the seizure of the ship were contrary to the Convention”. The M/V “Saiga” (No. 2) (Saint Vincent and the Grenadines v. Guinea), Judgment of 1 July 1999, ITLOS Reports 1999, para. 136, p. 56. A la misma conclusión llegó el tribunal arbitral constituido en virtud del Anexo VII de la CNUDM en el asunto del Arctic Sunrise. The Arctic Sunrise Arbitration (Netherlands v. Russia) …, cit., para. 333, p. 298. Seguridad marítima e interceptación de buques en la represión de actividades ilícitas en el Derecho del mar - 7 - DOI: 10.17103/reei.41.14 policía atribuidos a los Estados en los diferentes espacios marítimos; y se deben examinar las posibilidades que tienen los Estados, en el ejercicio de dichas competencias, de interceptar en el mar cualquier buque sospechoso de dedicarse a actividades ilícitas. 1. Delimitación de las competencias de ejecución en el Derecho del mar y su relevancia para la represión de actividades ilícitas que constituyan una amenaza a la seguridad Para hacer frente a la amenaza a la seguridad que representa la proliferación de grupos criminales en el entorno marítimo, el Derecho del mar atribuye competencias a los Estados para aprobar normas que permitan perseguir y castigar a estos grupos y para garantizar el cumplimiento de dichas normas e impedir sus actividades ilícitas. Los Estados tienen competencia normativa, esto es, pueden dictar leyes y reglamentos para regular cualquier actividad –desde la navegación hasta la explotación de los recursos naturalesllevada a cabo en los distintos espacios marítimos. A través de dichas normas, las autoridades estatales pueden definir qué usos de los mares son ilícitos e imponer sanciones a las personas o buques que cometan una infracción. No obstante, los Estados no gozan de una discrecionalidad absoluta a la hora de ejercer esta competencia normativa, pues las normas nacionales que aprueben deben adaptarse al marco legal definido por el Derecho del mar, así como a otras normas de Derecho internacional aplicables en el contexto marítimo, y respetar los derechos y libertades reconocidos a otros Estados. Asimismo, el Derecho del mar atribuye a los Estados competencias de ejecución. En el marco de estas competencias, los Estados pueden adoptar un conjunto de medidas coactivas en los distintos espacios marítimos para hacer cumplir las normas internacionales, en particular las contenidas en la CNUDM y otros tratados conexos, o las leyes y reglamentos que hayan aprobado en su aplicación, instando u obligando a todo posible infractor a su observancia 20 . Este conjunto de medidas está dirigido a garantizar que el respeto de las normas sea efectivo y que su cumplimiento sea más atractivo que su violación. Desde esta perspectiva, las competencias de ejecución, entendidas en un sentido amplio, incluyen dos elementos: control y sanción 21 . El control, al que nos referiremos preferentemente a lo largo de este trabajo, implica la adopción de medidas de policía, como la vigilancia, el abordaje y la inspección en el mar o en puerto, así como, en su caso, el apresamiento del buque y la detención de la tripulación, que deben ser aplicadas por las autoridades estatales con competencias para hacer cumplir la ley en los mares, lo que incluye no solo a buques de policía o guardacostas, sino también a las fuerzas navales, que a menudo desempeñan funciones de policía 22 . Y la sanción 20 En este sentido, vid. JOYNER, C. C., “Compliance and enforcement in new international fisheries law”, Temple International and Comparative Law Journal, vol. 12, 1998, nº 2, pp. 275-276). 21 Al respecto, vid. RAYFUSE, R., “Regulation and enforcement in the law of the sea: Emerging assertions of a right to non-flag state enforcement in the high seas fisheries and disarmament contexts”, Australian Yearbook of International Law, vol. 24, 2005, p. 182 (DOI: 10.1163/26660229-024-01-900000013) 22 En efecto, como reconoció el TIDM en el asunto de la detención de tres navíos militares ucranianos, “the traditional distinction between naval vessels and law enforcement vessels in terms of their roles has become considerably blurred. The Tribunal notes that it is not uncommon today for States to employ the two types of [41] REVISTA ELECTRÓNICA DE ESTUDIOS INTERNACIONALES (2021) - 8 - DOI: 10.17103/reei.41.14 se refiere al inicio de procedimientos administrativos o judiciales para perseguir y castigar las infracciones cometidas por el buque y la tripulación. El ejercicio de las competencias de ejecución resulta a menudo complejo y controvertido como consecuencia de la ambigüedad de muchas de las disposiciones de la CNUDM relativas a la ejecución de sus normas. Esta complejidad se ve acrecentada por la perspectiva zonal que adopta este tratado en la gobernanza de los mares, lo que da lugar a una complicada y a menudo ineficaz distribución de los poderes de policía entre los Estados –en función de su condición de Estado ribereño, Estado del pabellón o Estado del puerto-, que varían según el espacio marítimo en el que se encuentre el buque sospechoso y el tipo de infracción cometida 23 , lo que va a dar lugar, a menudo, a la existencia de jurisdicciones concurrentes, esto es, a que varios Estados posean competencia para perseguir una misma actividad ilícita 24 . Pero también va a dar lugar a que determinadas actividades ilícitas no sean perseguidas por ningún Estado por una combinación perversa de Estados ribereños incapaces de vigilar y controlar sus espacios marítimos y Estados del pabellón desaprensivos que dan amparo bajo su bandera a barcos dedicados a actividades ilícitas. Todo ello va a dificultar la persecución eficaz de las amenazas a la seguridad marítima, especialmente aquellas que entran dentro de la delincuencia organizada transnacional. Sin entrar a examinar detalladamente las competencias de ejecución atribuidas a los Estados en cada uno de los espacios marítimos 25 , es posible hablar con carácter general de un reparto de tareas entre los Estados ribereños y los Estados del pabellón en la respuesta frente a amenazas a su seguridad derivadas de delitos o de otros actos ilícitos en el mar 26 , aunque esta diferenciación no es tan nítida como podría parecer a primera vista por las insuficiencias de la CNUDM a la hora de garantizar un equilibrio entre los intereses de todos los Estados y de la comunidad internacional en la persecución de las actividades ilícitas que constituyan una amenaza para la seguridad marítima. vessels collaboratively for diverse maritime tasks”. Case concerning the detention of three Ukrainian naval vessels (Ukraine v. Russian Federation), Request for the prescription of provisional measures, 25 May 2019, para. 64. 23 Vid. KLEIN, Maritime Security …, cit., p. 63. 24 Vid. KAYE, S., “A zonal approach to maritime regulation and enforcement”, en WARNER, R.; KAYE, S. (ed.): Routledge Handbook of Maritime Regulation and Enforcement, Routledge, London, 2016, p. 3. 25 Para un análisis de las competencias de policía en los distintos espacios marítimos, entre otros, vid. ROTHWELL, D. D.; STEPHENS, T., The International Law of the Sea, 2nd edition, Hart Publishing, Oxford, 2016, pp. 455-466. 26 No se examinan las competencias de policía que se atribuyen a los Estados del puerto, pues estas competencias, aunque se han visto reforzadas en los últimos años, no les permiten interceptar un buque en los espacios marítimos, sino que sólo pueden ejercerlas cuando el barco haya entrado en puerto. Seguridad marítima e interceptación de buques en la represión de actividades ilícitas en el Derecho del mar - 9 - DOI: 10.17103/reei.41.14 A) COMPETENCIAS DE EJECUCIÓN DEL ESTADO RIBEREÑO: ENTRE LA SALVAGUARDIA DE SU SEGURIDAD Y LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS DE NAVEGACIÓN Corresponde a los Estados ribereños el mantenimiento del buen orden y la seguridad en los espacios marítimos sometidos a su soberanía. A tal efecto, deben asegurar la aplicación efectiva de las normas de Derecho del mar y de las leyes y reglamentos que hayan dictado en su aplicación. En el marco de dicha amplia competencia de ejecución, deben perseguir cualquier actividad ilícita con independencia de que se trate de buques que ostenten su pabellón o de buques extranjeros 27 . El carácter exclusivo de la soberanía del Estado ribereño impide a otros Estados el ejercicio de poderes de policía en estos espacios marítimos para perseguir actividades ilícitas, salvo con su autorización 28 . Una muestra de ello se encuentra en la regulación del derecho de persecución, pues esta deberá cesar cuando el buque entre en el mar territorial de un Estado diferente del perseguidor (art. 111, 3 de la CNUDM). No obstante, estos poderes de policía del Estado ribereño se van a encontrar limitados por la protección de los intereses de otros Estados, entre los que se incluyen, en particular, los derechos de navegación. Tal es el caso del derecho de paso inocente, del derecho de paso por las vías marítimas archipelágicas o del derecho de paso en tránsito por los estrechos utilizados para la navegación internacional. Más compleja es la situación en los espacios marítimos en los que el Estado ribereño no ostenta soberanía, sino ciertas competencias de carácter funcional. En estas zonas, los poderes de policía tienen un alcance mucho más limitado y se circunscriben a los casos expresamente previstos en la CNUDM o en otros tratados internacionales conexos. Así, en la zona contigua el Estado ribereño tiene competencia para perseguir y castigar las infracciones a sus leyes y reglamentos aduaneros, fiscales de inmigración o sanitarios. Estos poderes le permiten responder a algunas amenazas a la seguridad marítima, como el tráfico de drogas o de armas, el contrabando o el tráfico ilícito inmigrantes y la trata de personas 29 . Por su parte, el carácter funcional de las competencias atribuidas al Estado ribereño en la Zona Económica Exclusiva (ZEE) da lugar a que sus poderes de ejecución sean aún más limitados. Se circunscriben a actividades relacionadas con la conservación y ordenación de los recursos vivos marinos (art. 73 de la CNUDM) 30 , la creación, operación y utilización de 27 Vid. PANCRACIO, J.-P., Droit de la mer, Dalloz, Paris, 2010, p. 84. 28 En este sentido, vid. NERI, K., L’emploi de la force en mer, Bruylant, Bruxelles, 2013, p. 85. Así, la autorización para entrar en las aguas territoriales de Somalia con el fin de reprimir actos de piratería y robo a mano armada en el mar, otorgada a Estados y organizaciones regionales que cooperen con las autoridades somalíes en virtud de la Resolución 1816 (2008), de 2 de junio de 2088 –y reiterada hasta la actualidad en la Resolución 2554 (2020), de 4 de diciembre de 2020-, se basó en la existencia de un consentimiento previo del Gobierno Federal de Transición somalí, tal como se constata en dicha resolución. 29 Vid. KLEIN, N., “Maritime security”, en ROTHWELL, D.; OUDE ELFERINK, A. G.; SCOTT, K. N.; STEPHENS, T., The Oxford Handbook of the Law of the Sea, Oxford University Press, Oxford, 2015, p. 586. 30 Las competencias de ejecución del Estado ribereño, en ejercicio de sus derechos de soberanía respecto de la conservación y ordenación de los recursos naturales de la ZEE, se extiende a otras actividades relacionadas con [41] REVISTA ELECTRÓNICA DE ESTUDIOS INTERNACIONALES (2021) - 16 - DOI: 10.17103/reei.41.14 buques que tengan en realidad la misma nacionalidad que el navío de guerra, aunque enarbolen pabellón extranjero o se nieguen a hacerlo. Además, el derecho de persecución permite, como sabemos, el apresamiento en alta mar de buques extranjeros siempre que se cumplan las condiciones prescritas por la CNUDM (art. 111). A estos casos hay que añadir el derecho de intervención del Estado ribereño más allá del mar territorial para hacer frente a la amenaza a su seguridad derivada de un acto de contaminación grave frente a sus costas resultante de un accidente marítimo, tal como se dispone en el art. 221 de la CNUDM 65 . Fuera de estos casos, cualquier medida de ejecución sobre un buque extranjero debe contar con la autorización por el Estado del pabellón 66 . Este consentimiento puede prestarse caso por caso en respuesta a una petición del Estado que desea interceptar al buque o estar previsto previamente en acuerdos bilaterales o multilaterales de cooperación en la lucha contra ciertas actividades delictivas en el mar (terrorismo y otros actos contra la seguridad de la navegación marítima, tráfico ilícito de drogas, tráfico ilícito de inmigrantes y trata de personas, pesca derecho a enarbolar una bandera. Ello significa que queda bajo la competencia de ejecución de cualquier Estado, que puede interferir en su navegación, al menos a los efectos de comprobar si se trata de un barco sin nacionalidad. Con ello, se trata de desincentivar la navegación de estos buques (vid. MCLAUGHLIN, R., “Authorizations for maritime law enforcement operations”, International Review of the Red Cross, vol, 98, 2016, nº 2, p. 485). Pero, la CNUDM no aclara qué consecuencias jurídicas tiene la constatación de que se trata de un barco sin nacionalidad, especialmente por lo que se refiere a la posibilidad de su apresamiento por cualquier Estado y la detención de la tripulación cuando se constate que se dedica a una actividad ilícita. A este respecto, en la práctica de algunos Estados se ha sostenido que estos buques quedan sometidos a “all appropriate law enforcement actions” (Commander's Handbook on the Law of Naval Operations, NWP 1-14, August 2017, para. 3.11.2.3, p. 3-13). En la misma línea, tanto el Acuerdo sobre la aplicación de las disposiciones de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar de 10 de diciembre de 1982 relativas a la conservación y ordenación de las poblaciones de peces transzonales y las poblaciones de peces altamente migratorios de 4 de agosto de 1995 (Acuerdo de Nueva York de 1995) (art. 21, 17) como el Protocolo contra el tráfico ilícito de migrantes por tierra, mar y aire que complementa la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional de 15 de noviembre de 2000 (art. 8, 7) autorizan al Estado interceptador, una vez verificada la situación del buque, a adoptar las “medidas que sean apropiadas de conformidad con el derecho internacional”. Sin embargo, en el caso de detención de la tripulación sería necesario un nexo jurisdiccional entre el barco sin nacionalidad y el buque interceptador o una norma que le habilite, en función de la actividad ilícita a la que se dedique el buque, para el ejercicio de la jurisdicción penal. Vid. GUILFOYLE, D., Shipping Interdiction and the Law of the Sea, Cambridge University Press, Cambridge, 2009, pp. 16-17. 65 En este sentido, hay que mencionar también el Convenio internacional relativo a la intervención en alta mar en casos de accidentes que causen o puedan causar una contaminación por hidrocarburos de 29 de noviembre de 1969 y el Protocolo relativo a la intervención en alta mar en casos de contaminación del mar por sustancias distintas de los hidrocarburos de 2 de noviembre de 1973. Vid. TANAKA, op. cit., pp. 359-361. 66 También se admite que el capitán del barco podría otorgar voluntariamente su consentimiento para el abordaje, o incluso solicitar la asistencia de las autoridades de otro Estado. Pero este caso no supone una excepción a la jurisdicción exclusiva del Estado del pabellón porque dicho consentimiento no habilita legalmente al Estado que lleva a cabo el abordaje para adoptar medidas de ejecución sobre el buque o la tripulación sin la autorización del Estado del pabellón. Vid. HEINTSCHEL VON HEINEGG, W., “Maritime interception/interdiction operations”, en GILL, T. D.; FLECK, D. (ed.), The Handbook of the International Law of Military Operations, Oxford University Press, Oxford, 2010, p. 387. Seguridad marítima e interceptación de buques en la represión de actividades ilícitas en el Derecho del mar - 17 - DOI: 10.17103/reei.41.14 INDNR, proliferación de armas de destrucción masiva …) 67 . Sin embargo, el Estado del pabellón puede limitar el alcance del consentimiento a la interceptación de buque –o solo permitir el abordaje para la inspección de la documentación del buque, pero no otro tipo de medidas de ejecución 68 - y no extenderlo necesariamente al ejercicio de la jurisdicción penal sobre él, la carga o la tripulación 69 . Asimismo, el Consejo de Seguridad puede autorizar, en el marco de los poderes que le confiere el Capítulo VII, la interceptación de buques en alta mar –o, incluso, en otros espacios marítimos bajo soberanía estatalpara asegurar el cumplimiento de las sanciones económicas u otras medidas coercitivas impuestas a un Estado 70 o para hacer frente a la amenaza que representan determinadas actividades delictivas 71 . En este caso, el carácter obligatorio de la 67 Como ejemplo de este consentimiento previo del Estado del pabellón otorgado a través de un tratado multilateral hay que referirse al art. 8bis, 5, d) y e) del Protocolo de 2005 relativo al Convenio para la represión de los actos ilícitos contra la seguridad de la navegación marítima; y como ejemplos de este consentimiento previo a través de tratados bilaterales se pueden mencionar los ship boarding agreements firmados por EE.UU., entre otros, con los principales Estados de abanderamiento (Antigua and Barbuda, Bahamas, Belize, Croatia, Cyprus, Liberia, Malta, Marshall Islands, Mongolia, Panama o Saint Vincent and the Grenadines) en el marco de la Proliferation Security Initiative (PSI). 68 Vid. HEINTSCHEL VON HEINEGG, op. cit., p. 386. 69 Vid. AMERI, M., “Les domaines d’intervention du pouvoir de police”, en FORTEAU; THOUVENIN, op. cit., p. 924. Así, en la práctica italiana nos encontramos con dos casos contrapuestos. Por una parte, en la sentencia de la Corte di Cassazione (Sez. IV Penale) de 20 de febrero de 2019, el Tribunal consideró que carecía de competencia en relación con el enjuiciamiento de los tripulantes de un barco de bandera neerlandesa interceptado en alta mar por tráfico de drogas porque el consentimiento del Estado se limitó al abordaje del buque en cuestión, no a las posteriores medidas [Sez. QUARTA PENALE, Sentenza n.13597 del 28/03/2019 (ECLI:IT:CASS:2019:13597PEN)]. Por otra parte, en la sentencia de la Corte di Cassazione (Sez. III Penale), núm. 27691/19, de 21 de junio de 2019, los jueces sí admitieron su competencia para el enjuiciamiento de los tripulantes de otro barco interceptado en alta mar porque consideraron que la autorización otorgada por las autoridades del Estado del pabellón, las Islas Cook, no se limita al abordaje del buque, sino que permite tomar “all appropriate measures” contra el buque y la tripulación [Sez. TERZA PENALE, Sentenza n. 27691 del 21/06/2019 (ECLI:IT:CASS:2019:27691PEN)]. Vid. BEVILACQUA, G., “Illicit drug trafficking on the high seas: A matter of jurisdiction and cooperation between flag and coastal states”, Italian Yearbook of International Law, vol. 29, 2020, p. 428 (DOI:10.1163/22116133-02901021). 70 En este sentido, la Resolución 1973 (2011), de 17 de marzo de 2011, sobre la situación en Libia autoriza la inspección en alta mar de los buques sospechosos de incumplir el embargo de armas. En la misma línea se sitúan las resoluciones 2146 (2014), de 19 de marzo de 2014 –en relación con la exportación ilícita de petróleo de Libia- y 2292 (2016), de 14 de junio de 2016, en relación con el embargo de armas en Libia. 71 Así se deriva, por ejemplo, de la Resolución 2240 (2015), de 9 de octubre de 2015, destinada a poner fin a la proliferación del tráfico de migrantes y personas en el mar Mediterráneo frente a las costas de Libia. En esta resolución, el Consejo de Seguridad recuerda que, para luchar contra estas actividades delictivas, de acuerdo con la CNUDM, los Estados pueden interceptar en alta mar los buques sin pabellón, así como otros barcos, siempre que cuenten con el consentimiento del Estado del pabellón. Pero el Consejo de Seguridad va más allá y autoriza la inspección en alta mar frente a las costas de Libia de los buques sospechosos de ser utilizados para el tráfico de migrantes o la trata de personas y el apresamiento de estos buques cuando se confirme que se dedican a estas actividades ilícitas. Aunque en estos casos el consentimiento del Estado del pabellón no es una condición sine qua non, el Consejo de Seguridad no se olvida de él e insta a los Estados a que intenten obtenerlo de buena fe y a que informen a los Estados del pabellón de las medidas adoptadas con respecto a sus buques. Al respecto, vid. BEVILACQUA, G., “The use of force against the business model of migrant smuggling and [41] REVISTA ELECTRÓNICA DE ESTUDIOS INTERNACIONALES (2021) - 18 - DOI: 10.17103/reei.41.14 resolución aprobada por este órgano, unido al valor especial que se atribuye a las obligaciones derivadas de la Carta –tal como se deduce del art. 103-, permiten considerar que nos encontramos ante una excepción a la jurisdicción exclusiva del Estado del pabellón 72 . No obstante, para determinar el alcance de esta posible excepción hay que tener en cuenta la redacción de la propia resolución, que puede subordinar la interceptación al previo consentimiento del Estado del pabellón o circunscribir las facultades de inspección a los puertos o al mar territorial 73 . 2. Interceptación de buques en respuesta a amenazas a la seguridad marítima Esta compleja articulación de las competencias de ejecución en el Derecho del mar permite definir, a pesar de sus ambigüedades e insuficiencias, el marco legal dentro del que deben actuar las operaciones de seguridad marítima en respuesta a los desafíos a la seguridad en el mar. Una de las principales misiones de estas operaciones es interceptar los buques, de pabellón nacional o extranjero, que representen una amenaza para la seguridad en los diferentes espacios marítimos, dentro de los límites reconocidos por las normas internacionales. Aplicado al ámbito marítimo, el término “interceptación” o “interdicción” alude a la interferencia en la navegación de un buque cuando haya motivos razonables para creer que constituye una amenaza a la seguridad marítima por dedicarse a actividades ilícitas. Abarca un conjunto de medidas de vigilancia y control que incluyen el reconocimiento del barco sospechoso, la solicitud de información sobre la nacionalidad, la matrícula, la carga y otros datos sobre la travesía, la detención del barco y el envío de un equipo de abordaje para consultar la documentación y, en caso de dudas, el registro del buque, su apresamiento, la incautación de la carga y la detención de la tripulación y, finalmente, la modificación del rumbo del buque o la conducción a puerto para continuar con la inspección o iniciar un procedimiento administrativo o judicial 74 . Estas medidas se desarrollan de forma sucesiva en dos fases: en primer lugar, se procede al abordaje, la inspección y el registro en el mar del buque sospechoso de dedicarse a actividades ilícitas; y, en segundo lugar, cuando se prueben human trafficking to maintain international peace and security in the Mediterranean”, en CATALDI, G. (ed.), A Mediterranean Perspective on Migrants’ Flows in the European Union: Protection of Rights, Intercultural Encounters and Integration Policies, Editoriale Scientifica, Napoli, 2016, pp. 126-130. 72 Vid. TRAPP, op. cit., p. 65. 73 En este sentido, se pueden mencionar las medidas coercitivas adoptadas por el Consejo de Seguridad contra Corea del Norte por sus actividades nucleares. Así, en la Resolución 1874 (2009), de 12 de junio de 2009, se contempla la posibilidad de inspección de buques en alta mar para asegurar el respeto de las sanciones económicas, pero lo subordina al consentimiento del Estado del pabellón. Asimismo, en Resolución 2397 (2017), de 22 de diciembre de 2017, se autoriza a los Estados al decomiso, la inspección y la incautación de barcos en sus puertos y en el mar territorial si tienen motivos razonables para considerar que ha estado involucrado en actividades o en el transporte de artículos que prohibidos por las resoluciones del Consejo de Seguridad. 74 Vid. SEYRAFI, S., “Enforcing UN sanctions by maritime interdiction: Historical overview and legal basis”, Iranian Review for UN Studies, vol. 2, 2019, nº 1, pp. 160-161 (DOI: 10.22034/IRUNS.2019.100959). Seguridad marítima e interceptación de buques en la represión de actividades ilícitas en el Derecho del mar - 19 - DOI: 10.17103/reei.41.14 estas sospechas, se pasa al apresamiento del barco, la incautación de la carga, la detención de la tripulación y la conducción a puerto 75 . A ellas se podría añadir una fase previa consistente en la aproximación al buque y la solicitud de información sobre la nacionalidad, la carga y otros datos relacionados con su travesía 76 . Algunos autores circunscriben este término a las interferencias a la navegación de buques extranjeros en alta mar 77 . Pero estimamos que se puede dar un alcance más amplio a esta noción para abarcar las interceptaciones llevadas a cabo en el mar a cargo de buques de guerra u otros barcos que ejerzan funciones de policía contra buques que ostenten el mismo pabellón, un pabellón extranjero o los llamados “buques apátridas”. Aunque es cierto que estas operaciones plantean mayores problemas jurídicos cuando se llevan a cabo en zonas situadas más allá de la soberanía estatal, los Estados pueden llevar a cabo operaciones de interceptación en cualquier espacio marítimo en el marco las competencias de ejecución que les otorga el Derecho del mar 78 . En la medida en que se trata de un término militar de carácter operacional y no un concepto jurídico, no se puede hablar de un derecho a la interceptación de buques, sino que estas operaciones deberán contar con una base legal en el Derecho internacional que autorice explícitamente la adopción de medidas contra el buque sospechoso en los distintos espacios marítimos 79 . Consiguientemente, hay que acudir a la CNUDM, a otros tratados internacionales, de carácter bilateral o multilateral, o al Derecho consuetudinario para determinar si las medidas de ejecución incluidas dentro de esta noción de interceptación pueden adoptarse contra un buque sospechoso de dedicarse a actividades ilícitas en los espacios marítimos. El marco jurídico aplicable dependerá del espacio marítimo en el que se realiza la actividad ilícita, del tipo de infracción cometido y del Estado (ribereño, del pabellón o un tercer Estado) que trata de realizar la interceptación. La noción de interceptación abarca, entre el conjunto de acciones de policía que pueden emprender los Estados, según el Derecho del mar, en el marco de las operaciones de seguridad marítima, el reconocimiento (right of approach o droit de reconnaissance) –que comprende el derecho de verificación de la nacionalidad del buque (right of enquiry o droit 75 Vid. GUILFOYLE, Shipping Interdiction …, cit., p. 4. Esta definición de la noción de “interceptación” (o “interdicción”) ha sido asumida por el Tribunal arbitral constituido en virtud del Anexo VII en el asunto del Enrica Lexie. The “Enrica Lexie” Incident (The Italian Republic v. The Republic of India) ..., cit., para. 491. 76 Esta concepción de la interceptación marítima en tres fases sucesivas figura en los arts. 6, 1 y 2 y 7, 1 y 2 del Reglamento (UE) Nº 656/2014. 77 En este sentido, vid. FINK, M., Maritime Interception and the Law of Naval Operations. A Study of Legal Bases and Legal Regimes in Maritime Interception Operations, T.M.C. Asser Press, The Hague, 2018, p. 13. 78 En esta línea, el Reglamento (UE) Nº 656/2014 alude en el art. 6 a las competencias del Estado ribereño en materia de interceptación de buques en el mar territorial, entendido este término como el conjunto de medidas que se pueden adoptar en dicho espacio marítimo contra un buque sospechoso de dedicarse al tráfico ilícito de inmigrantes 79 Vid. HEINTSCHEL VON HEINEGG, op. cit., p. 375. [41] REVISTA ELECTRÓNICA DE ESTUDIOS INTERNACIONALES (2021) - 20 - DOI: 10.17103/reei.41.14 d’enquéte du pavillon) 80 - y el derecho de visita (right of visit and search) 81 . El reconocimiento es una medida de policía a través de la cual el buque de guerra se aproxima al barco sospechoso para comprobar su identidad y nacionalidad a través de sus signos exteriores, invitándole a izar su pabellón, o para solicitarle información sobre su origen, destino o carga 82 . El contacto se hace por radio a través de una frecuencia internacionalmente reconocida o por cualquier otro medio apropiado. El barco no está obligado a responder, a ralentizar la marcha o a maniobrar para ser reconocido 83 . Esta medida no interfiere con el ejercicio de la libertad navegación del barco y, por tanto, no contraviene el principio de la jurisdicción exclusiva del Estado del pabellón 84 . Pero es relevante porque la información aportada por el barco sospechoso permite constatar si ostenta algún pabellón o, en caso contrario, si es un barco sin nacionalidad, lo que permitiría proceder a su abordaje, pues estos buques están sometidos a la jurisdicción de cualquier Estado 85 . Si la información aportada por el capitán del barco sospechoso no permite despejar los motivos razonables para creer que se dedica a una actividad ilícita –y siempre que haya una base legal para ello-, el derecho de visita permite detener la navegación del buque y su abordaje para inspeccionar su documentación y verificar así, entre otros datos, su identidad, su nacionalidad, la naturaleza de la carga o su origen y destino (visit). Si la documentación es insuficiente o las sospechas no desaparecen, el equipo de abordaje puede proseguir con el 80 Vid. ORTOLAN, T., Règles internationales et diplomatie de la mer, 3e édition, tome I, Librairie de Henri Plon, Paris, 1856, pp. 258-259; JENNINGS, R.; WATTS, A. (ed.), Oppenheim’s International Law, 9th edition, volume I, Longman, Harlw, 1993, pp. 736-737. En la doctrina francesa, sin embargo, se distingue entre la reconnaissance y la enquête du pavillon e incluye esta última en el derecho de visita. Vid. LUCCHINI, L.; VOELKEL, M., Droit de la mer: délimitation, navigation et pêche, Tome 2, Volume 2, Pedone, Paris, 1996, pp. 124-125. 81 En este sentido, vid. CAMINOS, H., “Las normas sobre ejecución en la Convención de las Naciones Unidas sobre Derecho del Mar”, Cursos Euromediterráneos Bancaja de Derecho Internacional, vol. V, 2001, pp. 576- 577; PAPASTAVRIDIS, op cit., p. 15. 82 Esta operación no incluye el examen de la documentación a bordo para verificar la identidad del buque, pues esto forma parte del derecho de visita. Vid. VAN DER MENSBRUGGHE, Y., “Le pouvoir de police des Etats en haute mer”, Revue Belge de Droit International, vol. XI, 1975, nº 1, pp. 60-61. 83 Vid. ALLEN, op. cit., p. 418. 84 Vid. LOWE, V.; TZANAKOPOULOS, A., “Ships, visit and search”, en WOLFRUM, R. (ed.), The Max Planck Encyclopedia of Public International Law, vol. IX, Oxford University Press, Oxford, 2012, p. 179. 85 Vid. HEINTSCHEL VON HEINEGG, op. cit., p. 389. El abordaje del So San por una fragata española en 2002 bajo la sospecha de que transportaba armas de destrucción masiva se fundamentó en el art. 110 de la CNUDM porque el buque interceptado no enarbolaba ninguna bandera y el capitán respondió que estaba registrado en Camboya –lo que no pudo ser confirmado- y que transportaba un cargamento de cemento a la isla de Socotora. Todo ello llevó a sospechar al barco de guerra español que se trataba de un buque sin nacionalidad. Una vez que se confirmó que su pabellón era el de Corea del Norte y que el destino de los misiles SCUD encontrados durante el registro era Yemen, el buque fue liberado. Vid. CUMMINS, S. J. STEWART, D. P. (ed.), Digest of United States Practice in International Law 2002, International Law Institute,Washington, D.C., 2002, p. 1053. Seguridad marítima e interceptación de buques en la represión de actividades ilícitas en el Derecho del mar - 21 - DOI: 10.17103/reei.41.14 registro del buque (search), que incluye el examen de la carga y el interrogatorio de la tripulación 86 . Si se constata que el buque se dedica a alguna actividad ilícita como resultado del ejercicio del derecho de visita, se le podrá impedir que continúe con la navegación, desviándolo de su ruta para que se aleje de la costa, o se podrá proceder a su apresamiento y conducción a puerto para iniciar los procedimientos penales o administrativos que desemboquen en la imposición de sanciones 87 , entre las que se incluyen la confiscación del buque o de la carga 88 . Estas medidas de ejecución no derivan directamente del derecho de visita, sino que es necesaria una base legal que autorice su adopción por el buque interceptador 89 . Si el barco sospechoso se resiste a ser abordado y huye, el ejercicio del derecho de persecución, como sabemos, permite su captura, en las condiciones previstas por el art. 111 de la CNUDM, fuera del espacio marítimo en el que ha cometido la infracción, incluso aunque hubiese llegado a alta mar. El modus operandi descrito hasta ahora se basa en la premisa de que la tripulación del barco sospechoso colabora con los agentes estatales. En este caso, la interceptación se desarrolla de forma pacífica. Sin embargo, no es raro que el buque, una vez descubierto, trate de huir, ofrezca resistencia a la detención o al abordaje o, al menos, no facilite las operaciones del equipo de asalto, lo que puede poner en peligro su vida o su seguridad a tenor de las dificultades de operar en un entorno tan complicado como es el marítimo. En tales circunstancias, la interceptación puede dar lugar al empleo de medidas de fuerza porque desde el barco sospechoso se dispare contra el buque de guerra o porque realice maniobras peligrosas para evitar el apresamiento que pongan en peligro la seguridad del equipo de abordaje 90 . Esta situación también se plantea cuando la operación está dirigida a la liberación de rehenes a bordo de un barco secuestrado por delincuentes. En este contexto, es necesario esclarecer cuál debe ser la forma de proceder de los agentes estatales y qué medidas pueden adoptar para impedir la huida del buque, para forzar su abordaje y apresamiento o, en su caso, para liberar a los rehenes. Entre estas medidas, va a surgir la posibilidad de utilizar la fuerza armada 91 . Sin embargo, la CNUDM no proporciona referencias precisas sobre las medidas que se pueden adoptar cuando el buque ignore, desobedezca o incluso se resista a las órdenes dadas 86 Al respecto, vid. KRASKA, J., “Broken taillight at sea: The peacetime international law of visit, board, search, and seizure”, Ocean and Coastal Law Journal, vol. 16, 2010, nº 1, pp. 25-26. 87 Vid. ALOUPI, op. cit., pp. 935-936. 88 En este sentido se ha pronunciado el TIDM en el asunto del navío Virgina G. The M/V “Virginia G” Case (Panama/Guinea-Bissau) …, cit., para. 253, p. 77. 89 Vid. GUILFOYLE, D., “Article 110”, en PROELSS, op. cit., p. 770. 90 Vid. BATSALAS, D., “Maritime interdiction and human rights”, en PAPASTAVRIDIS; TRAPP, op. cit., p. 438; CORTHAY, E. L., “Legal bases for forcible maritime interdiction operations against terrorist threat on the high seas”, Australian and New Zealand Maritime Law Journal, vol. 31, 2017, nº 2, pp. 56-57. 91 Así lo reconoce la legislación francesa en el Code de la defense (art. L1521-7). [41] REVISTA ELECTRÓNICA DE ESTUDIOS INTERNACIONALES (2021) - 22 - DOI: 10.17103/reei.41.14 por los agentes estatales, a diferencia de lo que hacen otros tratados internacionales elaborados con posterioridad. Una muestra de ello la encontramos en el art. 25, 1, que autoriza al Estado ribereño a tomar en el mar territorial “las medidas necesarias para impedir todo paso que no sea inocente”. Asimismo, la CNUDM faculta al Estado ribereño a tomar en la zona contigua las “medidas de fiscalización necesarias” para prevenir y sancionar las infracciones contempladas en el art. 33. Pero en ninguno de los dos casos se ofrece una indicación clara sobre el tipo de medidas que pueden tomar las autoridades marítimas contra los buques sospechosos 92 . El único indicio nos lo ofrece el art. 225, según el cual las medidas de ejecución que adopten los Estados “no pondrán en peligro la seguridad de la navegación ni ocasionarán riesgo alguno a los buques, no los conducirán a un puerto o fondeadero inseguro, ni expondrán el medio marino a un riesgo injustificado”. Aunque esta disposición se aplica, en principio, a las competencias de ejecución en supuestos de contaminación causada por buques, este deber de evitar consecuencias adversas en el ejercicio de las competencias de ejecución se debe extender a cualquier operación de policía que se lleve a cabo en el mar. La CNUDM se limita a aclarar, por una parte, que las medidas de ejecución no se pueden adoptar contra buques de guerra extranjeros u otros barcos del Estado destinados a fines no comerciales, pues no están sometidos a las competencias de ejecución del Estado ribereño al gozar de inmunidad en los diferentes espacios marítimos 93 . Y, por otra parte, que únicamente los buques de guerra, aeronaves militares u otros barcos o aeronaves debidamente autorizados y que sean claramente identificables como buques o aeronaves al servicio del Estado son competentes para interceptar buques en el mar y, por tanto, para adoptar todas las medidas previstas en el Derecho del mar para estas operaciones. Este requisito excluye a las empresas de seguridad privadas del ejercicio de poderes de policía en el mar, salvo que sean habilitadas expresamente. Además de tratarse de buques o aeronaves especialmente autorizados para el ejercicio de poderes de policía en el mar, el personal a bordo de ellos debe tener la consideración de agentes de la autoridad o tratarse de otros funcionarios habilitados a tal 92 En la doctrina se han indicado algunas posibles medidas: intercambio de comunicaciones requiriendo al barco a que no siga realizando las actividades que hayan dado lugar a la infracción, intimarle a que abandone el mar territorial inmediatamente, situar buques para impedirle u obstaculizarle el paso, abordar el buque para conducirlo fuera de este espacio o, incluso, en función de las circunstancias, el uso de la fuerza armada. En este sentido, vid. ROTHWELL; STEPHENS, op. cit., p. 233. 93 Sin embargo, sí están sometidos a su competencia normativa. Por eso, cuando alguno de estos buques incumpla las condiciones de ejercicio del derecho de paso inocente o las leyes y reglamentos dictados por el Estado ribereño, éste podrá requerirle a que los cumpla y, en caso de que no atienda a esta indicación, exigirle que salga del mar territorial (art. 30); y el Estado del pabellón incurrirá en responsabilidad internacional por los daños ocasionados al Estado ribereño como resultado de dichos incumplimientos (art. 31). Nuevamente, la CNUDM no aclara qué medidas puede adoptar el Estado ribereño para obligar al buque a salir de su mar territorial, aunque se ha afirmado que este Estado podría utilizar cualquier fuerza necesaria para lograr este propósito. Al respecto, vid. CHURCHILL, R. R.; LOWE, A. V., The New Law of the Sea, 3rd ed., Manchester University Press, Manchester, 1999, p. 99. Seguridad marítima e interceptación de buques en la represión de actividades ilícitas en el Derecho del mar - 23 - DOI: 10.17103/reei.41.14 efecto para adoptar cualquier medida sobre el buque sospechoso o las personas a bordo 94 . Esta aclaración es pertinente cuando se procede al apresamiento del barco, la detención de la tripulación, la incautación de la carga y, sobre todo el inicio de procedimientos penales o administrativos. Corresponde a cada Estado determinar los organismos y agencias, civiles o militares, con competencias en materia de policía marítima y favorecer la coordinación entre ellos para mejorar la eficacia de su acción 95 . En todo caso, la interceptación de buques en el mar, en aquellos casos en los que exista una base legal para hacerlo, debe fundamentarse, según la CNUDM, en la existencia de motivos razonables, fundados o suficientes de que el barco se dedica a actividades ilícitas, lo que implica que sólo se puede actuar cuando existan ciertas evidencias. Esta exigencia, prevista en la CNUDM –como, por ejemplo, en los arts. 110, 111 o 220- y en otros tratados internacionales 96 , constituye una garantía de que no se va a abusar de los poderes de policía –incluida, en su caso, la autorización del Estado del pabellón- o se van a ejercer de forma arbitraria. Por este motivo, se establece una obligación de indemnización por los daños y perjuicios sufridos por el buque cuando las sospechas resulten infundadas y la visita no pueda confirmar que se dedica a una actividad ilícita (arts. 106; 110, 3; o 111, 8) 97 . A tenor de la falta de claridad que rodea a la CNUDM –paliada en otros tratados internacionales en relación con determinadas actividades ilícitas-, el ejercicio de las competencias de ejecución exige de los Estados que dispongan de una regulación precisa que especifique las circunstancias y condiciones en las que se puede adoptar alguna de las medidas mencionadas a la hora de interceptar un buque sospechoso. La existencia de un marco jurídico claro y de unas reglas y procedimientos operativos precisos constituyen una 94 En este sentido, el art. 10, 1 del Convenio sobre cooperación para la supresión del tráfico ilícito marítimo y aéreo de estupefacientes y sustancias psicotrópicas en el área del Caribe de 10 de abril de 2003 dispone que los “abordajes y registros realizados conforme al presente Convenio deberán ser llevados a cabo únicamente por equipos de funcionarios policiales autorizados de las embarcaciones policiales”. 95 Así, en la legislación francesa, el Code de la defense habilita a los comandantes de los buques del Estado a “exercer et à faire exécuter les mesures de contrôle et de coercition prévues par le droit international, la législation et la réglementation française” (art. L1521-2) y a “prendre les mesures de coercition nécessaires et adaptées à l'encontre des personnes à bord en vue d'assurer leur maintien à disposition, la préservation du navire et de sa cargaison ainsi que la sécurité des personnes” (art. L1521-11). En el Derecho español, el comandante de un buque de guerra tiene el carácter de autoridad según lo dispuesto en el art. 24 del Código penal. Esta consideración se extiende, en virtud del Real Decreto 194/2010, de 26 de febrero, por el que se aprueban las Normas sobre seguridad en las Fuerzas Armadas (BOE núm. 64, de 15 de marzo de 2010), a los miembros de las dotaciones de los buques de la Armada en el ejercicio de funciones de vigilancia y seguridad marítima atribuidas legalmente o por convenios internacionales suscritos por España, sin perjuicio de las competencias atribuidas a los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado y a los integrantes de los organismos públicos con funciones de vigilancia marítima. Vid. MINISTERIO DE DEFENSA, op. cit., p. 179. 96 Entre estos tratados se puede mencionar la Convención de las Naciones Unidas contra el tráfico ilícito de estupefacientes y sustancias sicotrópicas (art. 17); el Acuerdo de Nueva York de 1995 (art. 21); el Protocolo contra el tráfico ilícito de migrantes por tierra, mar y aire (art. 8); o el Protocolo de 2005 relativo al Convenio para la represión de los actos ilícitos contra la seguridad de la navegación marítima (art. 8bis). 97 Vid. GUILFOYLE, “Article…”, cit., p. 771. [41] REVISTA ELECTRÓNICA DE ESTUDIOS INTERNACIONALES (2021) - 24 - DOI: 10.17103/reei.41.14 garantía para los buques interceptados y sus tripulaciones frente a cualquier riesgo de abuso o arbitrariedad, pero también aportan seguridad sobre el alcance de los poderes asignados a los agentes estatales encargados de aplicar medidas coactivas contra barcos sospechosos de dedicarse a actividades ilícitas. III. OPERACIONES DE SEGURIDAD MARÍTIMA Y EMPLEO DE MEDIDAS COERCITIVAS EN LA INTERCEPTACIÓN DE BUQUES SOSPECHOSOS DE DEDICARSE A ACTIVIDADES ILÍCITAS En ocasiones, como se ha indicado anteriormente, la interceptación de buques en el marco de una operación de seguridad marítima se lleva a cabo ante la desobediencia, la oposición, la resistencia o, al menos, la falta de colaboración de la tripulación del buque sospechoso. En estos casos, los equipos de abordaje se van a ver obligados a emplear medidas coactivas, que pueden incluir el uso de la fuerza armada en los casos más graves, para cumplir su misión o para salvaguardar su vida y su seguridad o la de terceros. Así, incidentes de esta naturaleza no son extraños en el contexto de la lucha contra ciertas actividades ilícitas que pueden representar una amenaza para la seguridad marítima, como la piratería, el terrorismo marítimo, el tráfico de drogas, el tráfico ilícito de inmigrantes y la trata de personas, la proliferación de armas de destrucción masiva, la pesca INDNR u otras formas de criminalidad organizada transnacional que se desarrollan, sobre todo, en alta mar 98 . Estos incidentes ponen de relieve que el uso de la fuerza en operaciones de seguridad marítima constituye una medida polémica que da lugar a disputas y tensiones entre los Estados afectados. Sin embargo, ante este tipo de medidas, el Derecho del mar no ofrece una orientación adecuada sobre los derechos y las obligaciones de los Estados cuando recurren a la coerción armada durante la interceptación de un buque 99 . Una muestra de ello es el silencio de la CNUDM en relación con este tema, que, como ya hemos indicado, no regula con claridad y precisión las medidas que pueden tomar los Estados en estas circunstancias. Por ello, es necesario clarificar, a tenor de la práctica internacional, si la fuerza armada figura entre las medidas coactivas que pueden emplear los Estados para interceptar buques 98 En relación con la pesca INDNR, se pueden mencionar varios incidentes en Argentina en los que las autoridades marítimas han disparado contra pesqueros de bandera china que faenaban ilegalmente su ZEE y que desembocaron en el caso más grave en el hundimiento, el 15 de marzo de 2016, del Lu Yan Yuan Yu 010 como consecuencia de los disparos efectuados por guardacostas de dicho país. “Argentina ametralla y hunde un pesquero chino en sus aguas”, El País, 16 de marzo de 2016 (disponible en: https://elpais.com/internacional/2016/03/15/argentina/1458071690_194944.html, 1 de marzo de 2021). Del mismo modo, la Guardia Costera de Corea del Sur ha disparado contra pesqueros de bandera china que estaban pescando ilegalmente en sus aguas. COLLINS, L., “Is South Korea’s use of force against Chinese fishing vessels illegal?”, Asia Maritime Transparency Initiative, December 12, 2016 (disponible en: https://amti.csis.org/rok-force-chinese-vessels-illegal, 1 de marzo de 2021) 99 Vid. CANTY, R.: “Developing use of force doctrine: A legal case study of the Coast Guard's Airborne use of force”, University of Miami Inter-American Law Review, vol. 31, 2000, nº 3, pp. 374-375. Seguridad marítima e interceptación de buques en la represión de actividades ilícitas en el Derecho del mar - 25 - DOI: 10.17103/reei.41.14 dedicados a actividades ilícitas en el marco de una operación de seguridad marítima. Una vez determinado este aspecto, hay que plantearse las circunstancias en las que sería factible emplear este tipo de medidas, así como los límites y condiciones a los que se hallan sometidas. 1. El controvertido uso de la fuerza en el marco de operaciones de seguridad marítima: una medida lícita a la luz de la práctica internacional La CNUDM, como sabemos, no contiene referencias expresas al uso de la fuerza en la persecución de actividades ilícitas en el mar, lo que ha planteado dificultades a la hora de determinar la legalidad de este tipo de medidas en el marco de operaciones de seguridad marítima. Esta omisión al uso de la fuerza ha llevado, incluso, a considerar que esta medida está prohibida en el Derecho del mar y que, además, es contraria al principio de prohibición del uso de la fuerza armada en las relaciones internacionales 100 . Sin embargo, un análisis de la práctica internacional permite constatar que la fuerza armada es una medida lícita durante la interceptación de buques sospechosos de dedicarse a actividades delictivas. Además, esta medida no contraviene el art. 2, 4 de la Carta de las Naciones Unidas cuando se adopta en el ejercicio de competencias de ejecución 101 , sino que 100 Este enfoque se deduce de las Declaraciones interpretativas realizadas por la Comunidad Europea en el momento de la ratificación del Acuerdo de Nueva York de 1995, contenidas en el Anexo C de la Decisión del Consejo de 8 de junio de 1998. En ellas se afirma que “[l]a Comunidad Europea y sus Estados miembros reiteran que todos los Estados deberán abstenerse, en sus relaciones, de recurrir o amenazar con recurrir a la fuerza, de acuerdo con los principios generales del Derecho internacional, la Carta de las Naciones Unidas y la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar” (DO L 189, 3.7.1998). Esta misma declaración figura en el Instrumento de ratificación de España de 24 de noviembre de 2003, que confirma las declaraciones interpretativas realizadas por la Comunidad Europea (BOE núm. 175, de 21 de julio de 2004). 101 Esta norma solo prohíbe el uso de la fuerza de un Estado contra otro Estado, no otras situaciones en las que la fuerza armada se emplea en aplicación de competencias de ejecución [vid. INTERNATIONAL LAW ASSOCIATION, Final Report on Aggression and the Use of Force, Sydney Conference, 2018, p. 5 (Disponible en https://www.ila-hq.org/images/ILA/DraftReports/DraftReport_UseOfForce.pdf, 1 de marzo de 2021)]. En la jurisprudencia internacional se ha admitido que la fuerza armada puede ser empleada en ejercicio de poderes de policía en el mar y que ello no contraviene, necesariamente, el art. 2, 4 de la Carta. Así lo admitió la Corte Internacional de Justicia en el asunto de la jurisdicción en materia de pesquerías [Fisheries Jurisdiction (Spain v. Canada), Jurisdiction of the Court, Judgment, 4 December 1998, I.C.J. Reports, 1998, para. 84, p. 466]. Por su parte, el TIDM consideró en el asunto de la detención de tres navíos militares ucranianos que, a la luz de los acontecimientos del caso, el uso de la fuerza formaba parte de una operación de aplicación de la ley y no de una operación militar [Case concerning the detention of three Ukrainian naval vessels (Ukraine v. Russian Federation) ..., cit., para. 73-74]. Frente a ello, en el asunto de la delimitación marítima entre Guyana y Surinam el tribunal arbitral constituido en virtud del Anexo VII de la CNUDM consideró que el incidente con la plataforma de prospección petrolífera C. E. Thornton parecía más una amenaza de acción militar que una actividad de policía y, por tanto, concluyó que constituía una amenaza de uso de la fuerza armada contraria al art. 2, 4 de la Carta [Guyana and Suriname. Arbitral Tribunal constituted pursuant to Article 287, and in accordance with Annex VII, of the United Nations Convention on the Law of the Sea. Award of the Arbitral Tribunal. 17 September 2007, para. 445 (Disponible en: https://pcacases.com/web/sendAttach/902, 1 de marzo de 2021)]. [41] REVISTA ELECTRÓNICA DE ESTUDIOS INTERNACIONALES (2021) - 32 - DOI: 10.17103/reei.41.14 esfuerzos necesarios para que no se pongan en peligro la vida y la seguridad del barco y de los tripulantes 131 . El uso de la fuerza no solo ha de ser necesario, sino también razonable, esto es, proporcionado. El principio de proporcionalidad determina el tipo y el grado de fuerza que pueden emplear los agentes estatales en atención a las circunstancias en que se desarrolla la operación. Este requisito exige que las medidas coercitivas utilizadas durante la interceptación del buque sean adecuadas a la gravedad de la situación y al objetivo legítimo que pretenda alcanzarse. Esta adecuación habrá de valorarse atendiendo a la relación entre el riesgo al que está expuesto el bien para cuya protección se lleva a cabo la acción y el riesgo al que están expuestos los bienes y valores afectados por esta acción 132 . La evaluación de estos riesgos no se habrá en abstracto, sino caso por caso y en ella influirá la actitud del buque interceptado, el peligro para la vida de los tripulantes de los barcos implicados en la acción, así como la naturaleza y la gravedad de la infracción cometida 133 , pues los riesgos que se derivan de ciertas formas de delincuencia marítima, como la piratería o el terrorismo marítimo, son muy diferentes de los que representan otras, como el tráfico ilegal de inmigrantes o la pesca INDNR 134 . Se admite, así, que un cierto grado de fuerza podría ser empleado por las autoridades estatales para salvaguardar la seguridad marítima y garantizar el cumplimiento de las leyes. Pero ello no significa que se autorice el disparo con fuego real sobre zonas vitales de un buque que huye y que no se resiste al apresamiento o su hundimiento deliberado, sobre todo si se ponen en peligro las vidas de los tripulantes 135 . En todos los supuestos de la práctica internacional, como confirma el TIDM en el caso del Saiga 136 , se ha concluido que estos comportamientos 131 The M/V “Saiga” (No. 2) (Saint Vincent and the Grenadines v. Guinea) …, cit., para. 156, p. 62. 132 Vid. CANNIZZARO, E., “Pouvoirs discretionnaires des etats et proportionalité dnas le droit de la mer”, Revue Générale de Droit International Public, 2002, nº 2, pp. 257-258. Esta apreciación de la proporcionalidad en función de los daños que se pretenden evitar frente a los que se pueden producir con la acción del Estado en el mar figura, en relación con la lucha contra la contaminación causada por accidentes marítimos, en el art. 221 de la CNUDM y en el art. V de Convenio Internacional relativo a la Intervención en Alta Mar en Casos de Accidentes que causen o puedan causar una Contaminación por Hidrocarburos, de 29 de noviembre de 1969. Vid. MOORE, op. cit., p. 36. 133 Para una relación detallada de los criterios utilizados por la jurisprudencia interamericana de derechos humanos en la valoración de la proporcionalidad en el uso de la fuerza en operaciones de policía, vid. Corte IHD, Caso Roche Azaña y otros Vs. Nicaragua. Fondo y Reparaciones. Sentencia de 3 de junio de 2020. Serie C Nº 403, párr. 53. 134 Vid. SHEARER, I. A., “Problems of jurisdiction and law enforcement against delinquent vessels”, International and Comparative Law Quarterly, vol. 35, 1986, nº 2, pp. 341-342. 135 Al respecto, vid. ANDRÉS SÁENZ DE SANTA MARÍA, P., “Incidentes pesqueros y recurso a la fuerza. Estudio del apresamiento de buques pesqueros como medida de ejecución en el régimen internacional de pesquerías”, Revista Española de Derecho Internacional, vol. XLI, 1989, nº 1, p. 33. 136 El Tribunal consideró que el uso de la fuerza fue excesivo, pues las autoridades guineanas pudieron abordar el petrolero Saiga fácilmente y sin resistencia y no hubo ninguna evidencia de amenaza o uso de la fuerza por la tripulación. En estas circunstancias, los jueces no encontraron ninguna razón para que se abriese fuego contra Seguridad marítima e interceptación de buques en la represión de actividades ilícitas en el Derecho del mar - 33 - DOI: 10.17103/reei.41.14 son ilícitos y no se justifican en el ejercicio de competencias de policía marítima. Solo en situaciones excepcionales de legítima defensa o de extrema necesidad, caracterizada por el peligro para la vida de otras personas o por el riesgo que la huida del buque podría representar en atención a la gravedad de la actividad delictiva a la que se dedicara, se podría justificar una medida de este tipo 137 . En último lugar, el TIDM añade una restricción más al afirmar que todo uso de la fuerza debe respetar las consideraciones de humanidad, que se aplican en el Derecho del mar de igual modo que en otros sectores del ordenamiento jurídico internacional 138 . Con esta afirmación, los jueces están reconociendo que las normas de derechos humanos son plenamente aplicables en el entorno marítimo y no son un elemento ajeno al Derecho del mar 139 . Por tanto, toda interceptación de buques llevada a cabo en ejercicio de competencias de ejecución debe respetar tales normas, aunque persiga un objetivo legítimo, especialmente por lo que se refiere a la protección del derecho a la vida 140 . La importancia atribuida a este derecho va a tener una influencia decisiva en el modo en que se emplea la fuerza, pues en estas situaciones, como se ha indicado, habrá que tratar de evitar muertes o lesiones a las personas implicadas. Lo que incluye la obligación de dirigir los disparos contra las partes y estructuras del buque en las que haya un menor riesgo para la tripulación 141 . De este modo, se constata que el reconocimiento de la licitud del uso de la fuerza en ejercicio de competencias de policía en la práctica internacional se ha visto acompañado por la imposición de límites y condiciones estrictos para evitar las graves consecuencias que puede acarrear su uso excesivo para la seguridad de los buques y la salvaguardia de la vida de las tripulaciones. Corresponde a los Estados dotarse de legislaciones y de procedimientos operativos que aporten orientaciones claras a los agentes estatales sobre las condiciones en las que pueden recurrir a esta medida coactiva y sobre el grado de fuerza emplear en cada situación. el buque e incluso en su interior una vez abordado, causando serios daños y lesiones a dos tripulantes. The M/V “Saiga” (No. 2) (Saint Vincent and the Grenadines v. Guinea) …, cit., para. 157-158, pp. 62-63. 137 Al respecto, vid. FENRICK, W.J.: “Legal limits on the use of force by Canadian warships engaged in law enforcement”, Canadian Yearbook of International Law, vol. 18, 1980, p. 143. 138 El TIDM lo volvió a recordar, aunque no en un caso relativo a uso de la fuerza, en el asunto del Enrica Lexie. The “Enrica Lexie” Incident (Italy v. India), Provisional Measures, Order of 24 August 2015, ITLOS Reports, 2015, para. 133 (Disponible en: https://www.itlos.org, 4 de junio de 2018) 139 Vid. European Court of Human Rights, Grand Chamber, Case Medvedyev and others v. France (Application no. 3394/03), Judgment, 29 March 2010, para. 81. Sobre la relevancia de los derechos humanos en el Derecho del mar, vid. TREVES, T.: “Human rights and the law of the sea”, Berkeley Journal of International Law, vol. 28, 2010, nº 1, pp. 5-6. 140 Vid. BATSALAS, op, cit., pp. 438-439. 141 Vid. SHEARER, I. A., “The development of international law with respect to the law enforcement roles of navies and coast guards in peacetime”, en SCHMITT, M. N.; GREEN, L. C. (eds.), The Law of Armed Conflict: Into the Next Millenium. International Law Studies, vol. 71, Naval War College, Newport, 1998, p. 441. [41] REVISTA ELECTRÓNICA DE ESTUDIOS INTERNACIONALES (2021) - 34 - DOI: 10.17103/reei.41.14 IV. REFLEXIONES FINALES En actualidad, la proliferación de actividades ilícitas –en su mayor parte de carácter delictivoprotagonizadas por redes organizadas de carácter transnacional constituye una de las amenazas más graves a la seguridad marítima que pone en peligro la plena realización del ODS 14 de la Agenda 2030, pues solo se puede lograr una conservación y utilización sostenible de los mares y océanos y sus recursos en un entorno seguro caracterizado por el respeto de la ley. En aquellas regiones en las que esto no es posible por las dificultades de muchos Estados para la vigilancia y control de los espacios marítimos las actividades los grupos criminales son una fuente de inseguridad que afecta negativamente al comercio internacional, al transporte marítimo, a la gestión sostenible de los recursos marinos, al desarrollo económico y a la seguridad alimentaria de numerosas comunidades costeras. Frente a estas amenazas, los Estados han puesto en marcha diferentes operaciones de seguridad marítima, en el marco de las competencias de ejecución (o de policía) previstas en la CNUDM, para vigilar los espacios marítimos e interceptar aquellos buques sospechosos de dedicarse a actividades ilícitas, adoptando diversas medidas coactivas, incluido el uso de la fuerza, para impedir la acción de estos grupos delictivos. En este sentido, la CNUDM constituye el marco legal de referencia en materia de seguridad marítima. Pero la ambigüedad de sus disposiciones en este ámbito, unido al complejo reparto de competencias de ejecución en función del espacio marítimo en el que se encuentre el barco y de la infracción cometida, impide una acción eficaz de los Estados contra estos grupos. Esta circunstancia, unida al amparo que ofrecen algunos pabellones de conveniencia y a la incapacidad de ciertos Estados ribereños, es aprovechada por los grupos criminales para expandir sus actividades en un ambiente de impunidad, en el que los riesgos para sus protagonistas son mínimos. Aun con las dificultades que se derivan del complejo reparto de competencias de ejecución en el Derecho del mar, los Estados pueden adoptar una serie de medidas coactivas que les permiten interceptar buques sospechosos de dedicarse a actividades delictivas en el marco de operaciones de seguridad marítima. Este término, que no es un concepto jurídico, sino de carácter militar, engloba todas acciones que los Estados pueden llevar a cabo en el mar frente a barcos, de pabellón nacional o extranjero, que representen una amenaza a su seguridad en los distintos espacios marítimos. En la medida en que este término puede implicar una interferencia en la navegación de un buque de pabellón extranjero, las medidas que se adopten deben contar con una base legal en el Derecho del mar, especialmente cuando se producen en alta mar. Por eso, cuando se habla de interceptación de buques hay que remitirse al reconocimiento (right of approach) y al derecho de visita (right of visit and search), como medidas de policía previstas en el Derecho internacional consuetudinario y convencional frente a amenazas a la seguridad marítima. Pero la interferencia en la navegación de un barco sospechoso se podrá basar en alguna de estas acciones únicamente en los términos y condiciones previstos en la CNUDM y otros tratados internacionales. En caso contrario, Seguridad marítima e interceptación de buques en la represión de actividades ilícitas en el Derecho del mar - 35 - DOI: 10.17103/reei.41.14 serán ilícitas y podrán dar lugar a responsabilidad, tal como se deriva, entre otros, del art. 110, 3 de la CNUDM. Ahora bien, a menudo, las operaciones para interceptar a un buque sospechoso se llevan a cabo, ante su oposición o resistencia. Ante estas situaciones, la CNUDM adolece, nuevamente, de una gran vaguedad, pues no proporciona referencias precisas sobre las medidas coactivas que se pueden adoptar los agentes estatales para impedir la huida del buque o para forzar su abordaje y apresamiento. Estas carencias de la CNUDM son especialmente problemáticas en los casos de que se plantee la posibilidad de recurrir a la fuerza armada. Generan una inseguridad jurídica que afecta a los equipos de abordaje encargados de ejecutar las operaciones de interceptación, pues se pueden ver acusados de delitos por daños y lesiones ocasionados durante su intervención, pero también afectan a los tripulantes del barco sospechoso, cuyos derechos se pueden ver lesionados. Por ello, los Estados, para suplir las insuficiencias de la CNUDM, deben dotarse de un marco legal adecuado que regule el ejercicio de los poderes de policía en el mar. Esta reglamentación debe definir, en particular, el conjunto de acciones que pueden llevar a cabo las autoridades para hacer cumplir las normas de Derecho del mar, incluida la posibilidad de emplear la fuerza en las operaciones dirigidas a interceptar buques dedicados a actividades ilícitas. Este marco legal específico –como el existente en Francia, pero del que carece Españadeberá habilitar a los agentes estatales para ejercer funciones de policía marítima y deberá dotarles de pautas de comportamiento precisas, que resultan especialmente necesarias cuando se vean obligados a aplicar medidas coactivas. Disponer de una regulación adecuada para hacer frente a las amenazas a la seguridad marítima constituye una exigencia inexcusable cuando se recurre a la fuerza armada para interceptar al buque sospechoso. En estos casos, nos encontramos ante una medida controvertida por sus consecuencias, lo que ha dado lugar, en ocasiones, a que se cuestione su legalidad ante el silencio de la CNUDM. Pero la práctica internacional ha confirmado la licitud de esta medida coactiva cuando se adopta en el ejercicio de competencias de ejecución y no debe ser confundida con el uso de la fuerza prohibido por el art. 2, 4 de la Carta de las Naciones Unidas. Ahora bien, los daños ocasionados por esta medida, especialmente cuando se usa de forma abusiva y arbitraria, han llevado a someterla a una serie de límites y condiciones de ejercicio. Nuevamente, es la práctica internacional –especialmente la jurisprudencia marítimala que ofrece una orientación sobre los principios que rigen el uso de la fuerza, basándose en el Derecho consuetudinario. Estos principios, que se basan en las nociones de excepcionalidad, necesidad y proporcionalidad –y a los que en algunas legislaciones estatales se añaden los principios de legalidad y precauciónimponen límites estrictos al recurso a esta medida coactiva. En todo caso, a la hora de delimitar el alcance de estos principios hay que tener en cuenta que las normas de derechos humanos que regulan el uso de la fuerza en operaciones de policía son plenamente aplicables en estas situaciones y obligan a los agentes estatales a causar el menor número de daños posibles al buque y a la tripulación y a preservar la vida de las personas afectadas. [41] REVISTA ELECTRÓNICA DE ESTUDIOS INTERNACIONALES (2021) - 36 - DOI: 10.17103/reei.41.14 Para suplir las limitaciones derivadas de las carencias del régimen jurídico internacional en materia de seguridad marítima adquiere una especial importancia la cooperación internacional entre Estados del pabellón, Estados ribereños y Estados del puerto, a los que se podrían sumar otros Estados interesados. Esta idea puede parecer un tópico ante la ineficacia de la acción de los Estados frente a las amenazas a la seguridad marítima derivadas de la proliferación de actividades ilícitas en el mar. Sin embargo, la práctica muestra que una condición necesaria para fortalecer la seguridad marítima es, entre otros factores, la existencia de un mecanismo de cooperación, especialmente a nivel regional, que facilite la represión de las actividades de organizaciones criminales y que impida que las aguas de ningún Estado se conviertan en “refugios seguros” para estos grupos. Pero estos instrumentos jurídicos no tendrán por sí solos un poder taumatúrgico si los Estados no toman conciencia de la importancia de la seguridad marítima, no se dotan de los recursos materiales y humanos necesarios para garantizar una vigilancia y control eficaces de las aguas bajo su soberanía y jurisdicción y si no se hacen las adaptaciones legales necesarias para facilitar la interceptación de buques sospechosos, dentro de las posibilidades que ofrece el Derecho del mar, y para garantizar la persecución penal de las personas implicadas en actividades delictivas.