Las estrategias de ordenación, desarrollo y cooperación territorial en Galicia a principios del siglo XXI

MINISTERIO DE VIVIENDA 245 1. Introducción Desde hace un par de décadas, las Autoridades políticas autonómicas y destacados representantes de los sectores sociales más pujantes de la sociedad civil gallega, vienen manifestando su preocupación por los problemas inherentes a la ordenación del territorio de Galicia y a la necesidad de establecer mecanismos efi caces de coordinación administrativa que permitan integrar, sobre un mismo territorio, el conjunto de acciones procedentes de los distintos niveles de gestión del gobierno, con la fi nalidad de posibilitar así la optimización de los recursos disponibles. Esto exige, como condición previa, una adecuada planificación y estructuración del territorio acorde con las exigencias y necesidades que demanda la sociedad actual. Por ello, la fusión de municipios o la articulación del territorio en comarcas con capacidad jurídica, la delimitación de áreas funcionales y de espacios RESUMEN: El conjunto de normas y de iniciativas políticas y legislativas desarrolladas en Galicia durante los últimos veinte años, encaminadas a impulsar planes de distinta naturaleza para acometer una progresiva estructuración y dinamización de su territorio, han dado escasos resultados. De igual modo, las estrategias innovadoras de ordenación y cooperación territorial implantadas a escala regional se han limitado a la creación de Mancomunidades voluntarias de municipios, de escaso calado competencial, y a la puesta en marcha de algunos Consorcios locales, renunciando, por el momento, al desarrollo y constitución de nuevas entidades comarcales y de Áreas Metropolitanas con personalidad jurídica propia y plena capacidad de gestión administrativa. En este contexto, el presente trabajo aborda, desde una perspectiva crítica, las distintas normativas aprobadas, el impacto real generado por el Plan de Desarrollo Comarcal, la articulación de Áreas Funcionales y las principales fórmulas de cooperación territorial que se están llevando a cabo en la Comunidad Autónoma de Galicia, así como, las principales características que presenta el sistema urbano policéntrico gallego, plasmado en las recientes Directrices de Ordenación del Territorio aprobadas a fi nales del año 2008. DESCRIPTORES: Galicia. Desarrollo regional. Planes de desarrollo comarcal. Directrices de ordenación territorial. Planifi cación territorial. Las estrategias de ordenación, desarrollo y cooperación territorial en Galicia a principios del siglo XXI A. DOVAL ADÁN Profesor Titular del Departamento de Geografía. Universidad de Santiago de Compostela Recibido: 10.06.09; Revisado: 09.07.09 e-mail: [email protected] Quiero expresar mi agradecimiento a los evaluadores por sus comentarios y sugerencias para la mejora del texto. Estudios Las estrategias de ordenación, desarrollo y cooperación territorial A. Doval Adán CIUDAD Y TERRITORIO ESTUDIOS TERRITORIALES 246 metropolitanos y urbanos para la gestión óptima de servicios comunes, así como concretar un modelo territorial que sirva de base para impulsar un desarrollo equilibrado del territorio, constituyen una prioridad que los gobernantes de hoy no pueden ignorar ni dejar de afrontar con rigor y valentía institucional. Sin embargo, en esta materia y a lo largo de los últimos veinte años, la Administración Autonómica se ha limitado a generar un reducido conjunto de Leyes, Decretos y Órdenes, con unos contenidos muy ambiguos y de corto alcance, que han dejado, en la práctica, los problemas territoriales sin resolver. En este sentido, son de destacar: el Acuerdo de la Xunta de Galicia de creación del denominado Plan de Desarrollo Comarcal (PDC) de Galicia del año 1990, la Ley de Desarrollo Comarcal de 1996, el Decreto de aprobación del Mapa Comarcal de Galicia de 1997, la Ley de Ordenación del Territorio de Galicia de 1995, que todavía hoy no está totalmente desarrollada en su articulado, lo que dio lugar a que el Gobierno gallego aprobara en el año 2007 una Ley de Medidas Urgentes en Materia de Ordenación del Territorio y del Litoral (DIARIO OFICIAL DE GALICIA, 2007), mediante la cual, además de poner límites legales a la ocupación indiscriminada del territorio y de prohibir el proceso urbanizador a menos de 500 metros de la costa, se creó, por fi n, el Instituto de Estudios del Territorio, cumpliendo así el mandato establecido en el artículo 31 de la citada Ley de Ordenación del Territorio de 1995, y fi nalmente, la Ley 12/2008 por la que se modifi có la Ley de Desarrollo Comarcal y las Directrices de Ordenación del Territorio aprobadas también a fi - nales del año 2008. Partiendo de este conjunto normativo, en el presente artículo se analiza, por un lado, el impacto territorial generado por el PDC durante el período de su ejecución, es decir, entre 1990 y 2008, y por otro lado, se explica el sistema de organización territorial que se plasma en las citadas Directrices de Ordenación del Territorio de Galicia, incidiendo de manera especial en el nuevo modelo de desarrollo urbano y territorial, de marcado carácter policéntrico, que se propone para corregir los desequilibrios existentes en la Comunidad Autónoma gallega y se explora el grado de cooperación territorial existente. Para ello, además de utilizar los datos derivados del trabajo de campo realizado y de explotar la información documental y bibliográfi ca contenida en la parte fi nal de este trabajo, se ha procedido al análisis selectivo de las memorias e informes ofi ciales, además de proceder a la sistematización de los datos cuantitativos disponibles en el Instituto Galego de Estatística (IGE). 2. El impacto territorial del Plan de Desarrollo Comarcal entre 1990– 2008 A principios del año 1990 se creó el “Gabinete de Planifi cación e Desenvolvemento Territorial”, órgano dependiente directamente de la Presidencia de la Xunta de Galicia, que tenía como fi n fundamental la elaboración, coordinación y seguimiento del Plan de Desarrollo Comarcal. Desde ese Gabinete, que en 1997 se convirtió en “Secretaría Xeral de Planifi - cación e Desenvolvemento Comarcal” y unos años más tarde en “Dirección Xeral de Planifi - cación e Desenvolvemento Comarcal”, y con el apoyo técnico e instrumental de la “Sociedade para o Desenvolvemento Comarcal de Galicia”, empresa pública creada por la Xunta de Galicia en el año 1994 para impulsar y gestionar técnicamente dicho plan, se inician los trabajos previos de investigación tendentes a diagnosticar el territorio, conocer la problemática existente y establecer las bases para la articulación territorial de Galicia en comarcas, de cara a potenciar su desarrollo y crecimiento económico y social. De este modo, y ante la evidencia de que buena parte de la comarcas gallegas, especialmente las del interior, carecían de la capacidad necesaria para aprovechar por sí solas sus potencialidades y recursos, el 14 de diciembre de 1990, el “Consello” de la Xunta de Galicia tomó el acuerdo de establecer el denominado Plan de Desarrollo Comarcal (PDC) de Galicia (DIARIO OFICIAL DE GALICIA, 1991), que se puso en marcha, inicialmente y de manera experimental, en las comarcas piloto de Valdeorras, Deza, Terra Chá y Ordes. La aplicación del plan a estas primeras comarcas piloto permitió avanzar de forma gradual en el diseño del modelo. A esta fase primaria, se sumaron otras en las que se incrementaron el número de comarcas piloto hasta completar un total de veinte a mediados de 1996. Durante el período transcurrido, se fueron introduciendo innovaciones metodológicas, se diseñaron mecanismos institucionales y procedimientos de intervención, se crearon instrumentos técnicos de análisis territorial, se implantaron sistemas de participación social y se constituyeron fundaciones de interés gallego para favorecer e impulsar el desarrollo de las comarcas. Así, una vez que el plan adquirió cierta relevancia en su fase experimental, el 7 de julio 1996, el Parlamento de Galicia aprobó la Ley de Desarrollo Comarcal. Aunque inicialmente el PDC se constituyó como un instrumento estratégico que adoptaba como metodología principal la coordinación, CyTET XLII (164) 2010 MINISTERIO DE VIVIENDA 247 referida tanto a la organización territorial de los servicios administrativos, como a la coordinación de las actuaciones de las diversas Administraciones Públicas implicadas en el territorio, pronto orientó sus objetivos hacia la fi jación y el mantenimiento de las capacidades endógenas, funcionando, según el profesor Precedo, como un “modelo de desarrollo territorial integrado, complementario de la política regional existente” (PRECEDO, 1996: 311). En este sentido, el PDC de Galicia se convirtió, al menos durante el período 1990–2005, en una estrategia regional de desarrollo local, que perseguía fi jar las líneas básicas del desarrollo económico y determinar las áreas productivas prioritarias de cada comarca, considerando para estos efectos tanto el potencial endógeno como las aportaciones exógenas. Se trataba, por tanto, de un instrumento regional de desarrollo local diseñado para promover el desarrollo territorial y contribuir a la planifi - cación comarcal de la Comunidad Autónoma gallega. Este Plan Comarcal, que de manera ofi cial se mantuvo vigente durante el período comprendido entre 1990 y 2008, es decir, durante dieciocho años, se marcó como objetivos prioritarios los siguientes: fi jar las líneas básicas del desarrollo económico de cada comarca, determinando las áreas productivas; potenciar el desarrollo social de las mismas estandarizando los equipamientos públicos; planifi car el territorio comarcal y propiciar la creación de mancomunidades voluntarias e integrar en las áreas comarcales prefi jadas la acción de las distintas Administraciones Públicas implicadas. Estos objetivos se recogen en la Ley de Galicia 7/1996, de 10 de julio, de Desarrollo Comarcal, que constituye el marco legal de referencia del PDC (DIARIO OFICIAL DE GALICIA, 1996). En esa Ley, concretamente en su artículo 2, se plantean, además, como objetivos complementarios, entre otros, los siguientes: coordinar las diferentes Administraciones implicadas para favorecer el desarrollo local, mediante un modelo de cooperación horizontal y vertical, que permita una mayor y más efi caz asignación de recursos; implantar una estrategia de coordinación y de planificación integrada sin multiplicar la estructura administrativa existente; aplicar los principios y métodos del desarrollo local a todo el territorio, mediante una implantación gradual y participativa para diseñar proyectos estratégicos de desarrollo comarcal; determinar la capacidad productiva y ventajas comparativas de cada comarca; y fi nalmente fortalecer el papel de los agentes socioeconómicos públicos y privados de cada comarca como factores del desarrollo. Durante los quince años de ejecución e implantación territorial del plan, el trabajo realizado se ha concentrado especialmente en la consecución de dos objetivos básicos: en primer lugar, en la articulación del territorio en comarcas, objetivo que se alcanzó en el año 1997, con la aprobación defi nitiva del Mapa Comarcal de Galicia, quedando organizado el territorio de esta Comunidad Autónoma en 53 comarcas tal y como se comentará más adelante. Esta tarea resultaba imprescindible para acometer los procesos de planificación estratégica a implantar en las comarcas. El segundo objetivo que acaparó la atención y dedicación del equipo de trabajo encargado de impulsar el plan fue el diseño, constitución e implantación en el territorio de los distintos instrumentos y órganos técnicos de planifi cación, gestión y promoción necesarios para acometer los procesos de desarrollo en cada comarca. No obstante, a pesar de la estructura técnica creada (una Dirección General, una sociedad pública, treinta y cuatro fundaciones y dieciocho centros comarcales, que de manera conjunta proporcionan actualmente empleo a 170 trabajadores, tal y como se recoge en la FIG. 1) y al trabajo de dinamización desarrollado en las comarcas, cabe señalar que los objetivos generales planteados inicialmente no se han conseguido, sobre todo el relativo a la coordiFIG. 1/ Entidades instrumentales creadas por el PDC de Galicia entre 1990–2008 Entidades creadas Número de entidades Empleados Dirección General de Planifi cación y Desarrollo Comarcal 1 2 Sociedad para el Desarrollo Comarcal de Galicia 1 104 Fundaciones para el Desarrollo de las Comarcas 34 45 Centros Comarcales de Exposición y Promoción de Recursos 19 19 TOTAL 55 170 Fuente: SOCIEDAD PARA EL DESARROLLO COMARCAL DE GALICIA, XUNTA DE GALICIA y elaboración propia Estudios Las estrategias de ordenación, desarrollo y cooperación territorial A. Doval Adán CIUDAD Y TERRITORIO ESTUDIOS TERRITORIALES 248 nación de las actuaciones de las distintas Administraciones Públicas implicadas en los procesos y ejecución de iniciativas de desarrollo comarcal. Ello se debe, en parte, a la difi - cultad que entraña alcanzar objetivos de esta naturaleza, así como a la resistencia tradicional de las Consejerías y de los Organismos Públicos a ser coordinados y al escaso apoyo político interno y la reducida dotación presupuestaria de que ha sido objeto este plan (poco más de 100,70 millones de euros asignados directamente a los diferentes instrumentos de gestión de este programa entre 1990–2008, según se desprende de los datos consignados en los presupuestos anuales de la Comunidad Autónoma de Galicia (FIG. 2). Este hecho ha contribuido a frenar la consecución de algunos objetivos y al mismo tiempo forzó a los responsables del proyecto a orientar sus actuaciones hacia la captación de diferentes fondos procedentes de programas e iniciativas comunitarias (Stride, Leader, Proder, Interreg, Agader, Pleiades, Related), para fi - nanciar parte de las iniciativas y proyectos de desarrollo a poner en marcha en las comarcas donde se implantó el PDC. Prueba de ello es que a través de estos programas y de su red de entidades de gestión y promoción, en especial por medio de la red de fundaciones comarcales y de la Sociedad para el Desarrollo Comarcal, el PDC ha conseguido fondos para acometer inversiones en las comarcas por valor superior a los 101,7 millones de euros durante el período 1996-2006, tal y como se demostrará más adelante. Los trabajos de planifi cación territorial acometidos durante la vigencia de este plan, se han llevado a cabo considerando a la comarca como un espacio estratégico para la planifi cación integral del territorio gallego. En efecto, mientras los municipios resultan unidades demasiado pequeñas y desprovistas de recursos físicos y humanos para la puesta en práctica de políticas coherentes y realistas, la región es con frecuencia un territorio demasiado extenso para que se genere un desarrollo desde la base. Por ello, la comarca (entre 500-600 km2 de extensión media), “como agrupación territorial estable de municipios contiguos que tienen una cohesión interna basada en hechos geográfi cos, históricos, económicos y funcionales, es en Galicia el espacio funcional y tradicional básico para la organización territorial” (PRECEDO, 1988: 269), y constituye uno de sus marcos tradicionales de convivencia y asentamiento, ocupando una posición territorial intermedia entre el municipio y la provincia. En este sentido, el PDC concibió la comarca como el espacio estratégico más adecuado para la gestión integrada del desarrollo territorial, al darse en ella una serie de características geográfi cas que identifi caban a la comarca como el ámbito ideal para la implantación de un proceso de desarrollo descentralizado. Por tanto, según este modelo, la comarca tenía como función básica servir de marco estratégico para que las distintas Administraciones coordinasen sus actuaciones de cara a una estrategia consensuada que atendiera los objetivos prioritarios del desarrollo socioeconómico y territorial, según las ventajas comparativas de cada comarca en su contexto regional. Se trataba, en suma, de una unidad territorial estratégica para la planifi cación y la gestión integral del territorio que en la Unión Europea ha FIG. 2/ Fondos destinados a las entidades creadas por el PDC de Galicia entre 1990–2008 años millones de €años millones de € 1990 0,09 2000 5,23 1991 0,30 2001 7,33 1992 0,60 2002 8,35 1993 0,90 2003 8,36 1994 4,13 2004 8,43 1995 3,88 2005 8,53 1996 4,07 2006 8,46 1997 4,33 2007 8,74 1998 4,83 2008 8,73 1999 5,41 1990–2008 100,70 Fuente: PRESUPUESTOS GENERALES DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE GALICIA; SOCIEDAD PARA EL DESARROLLO COMARCAL DE GALICIA, XUNTA DE GALICIA y elaboración propia CyTET XLII (164) 2010 MINISTERIO DE VIVIENDA 249 adquirido una especial relevancia desde hace unos veinte años, como “fórmula efi caz para la competitividad económica y el éxito social” (GIZARD, 1993: 55), frente al avance de la globalización económica y la pérdida del poder estatal, siendo el marco territorial ideal de intervención para la elaboración y puesta en marcha de los planes estratégicos de desarrollo que se elaboraron para cada comarca. Asimismo, siguiendo lo establecido en el apartado segundo del artículo dos de la Ley de Galicia 7/1996, la comarca es el ámbito más propicio para la coordinación y la integración de la planifi cación socioeconómica y física, y para la protección del medio ambiente en un modelo de desarrollo integrado. Sin embargo, esta consideración de la comarca como espacio estratégico para la planifi cación y la promoción del desarrollo, no ha ido acompañada de la asignación de competencias administrativas ni de recursos económicos, ya que no se pretendía en ningún momento crear una nueva entidad jurídica en el ámbito comarcal. Es decir, las comarcas en Galicia no se convirtieron en nuevas unidades administrativas ni en “entidades jurídico-territoriales con competencias propias” (FERREIRA, 1999: 260), que pudieran entrar en confrontación directa con los municipios o provincias, sino en meras “unidades estratégicas de referencia para la planifi cación territorial integrada” (PRECEDO, 1996: 318). Se renunció así a seguir el modelo catalán de organización comarcal de 1987, el sistema de Cuadrillas de 1989 aplicado en Álava (GALDÓS, 2005) y el aragonés de comarcalización de 2006 (GOBIERNO DE ARAGÓN, 2009), que optaron, en los tres casos, por otorgarles personalidad jurídica propia y competencias concretas en diferentes materias, provocando, en el caso de Cataluña, choques competenciales en el ámbito local entre diputaciones, municipios y comarcas, al posibilitar éstas últimas una multiplicación de la burocracia institucional y un aumento de los costes de gestión y coordinación administrativa, tal y como se recoge en diversos informes técnicos difundidos por la prensa catalana (La Vanguardia, 21–11– 94/12–12–94/9–4–96) y en algunos estudios puntuales, donde se hace una crítica muy dura, al califi car de fracaso e incluso de “lastre y un obstáculo para la consecución de una Administración local más simple y efi caz” el sistema comarcal catalán, por su escasa efi cacia y operatividad demostrada a lo largo de los últimos años (BURGUEÑO, 2002: 200). En consecuencia, desde el punto de vista organizativo e institucional, la puesta en funcionamiento del PDC de Galicia, no supuso siquiera una reordenación de las estructuras administrativas y jurídicas existentes. Sin embargo, como bien señala Ferreira Fernández en su trabajo sobre el régimen jurídico de la comarca en el sistema español, las tareas de coordinación, gestión y promoción dirigidas por el PDC dieron lugar a una serie de órganos sin personalidad jurídica y a la creación de un “aparato técnico-institucional con forma jurídico-privada”, dirigido a gestionar y promover el plan (FERREIRA, 1999: 263). En efecto, para impulsar el desarrollo desde abajo, el PDC creó formalmente en cada una de las comarcas donde se implantó el plan los siguientes instrumentos operativos: un Consejo Comarcal sin personalidad jurídica, una Fundación Comarcal, un Centro Comarcal y un Plan Estratégico de Desarrollo. Con todos estos instrumentos se quiso potenciar el papel de la comarca como espacio estratégico para alcanzar un desarrollo equilibrado y sostenible del territorio de Galicia (JIMÉNEZ, 2000). En la práctica, el Plan de Desarrollo Comarcal de Galicia se materializó, pues, en la elaboración de un Plan Estratégico de Desarrollo para cada comarca. De esta manera, cada PDC se convirtió en un plan estratégico integral de coordinación del desarrollo territorial. Los planes de desarrollo que se elaboraron para cada comarca se estructuraron en tres apartados: estudio socioeconómico, estudio del medio físico y programa de objetivos y acciones estratégicas. Durante los dieciocho años que duró la ejecución territorial del PDC, y como consecuencia de la falta de compromiso político por parte del mismo Gobierno Autonómico que en su día lo puso en marcha y ante las dudas generadas sobre la estrategia seguida y su escasa rentabilidad institucional y política, el PDC sólo llegó a implantarse en treinta y cuatro comarcas de las cincuenta y tres existentes en Galicia. De este modo, tal y como se puede observar en la FIG. 3, el plan se aplicó con todas sus limitaciones al 64 % de las comarcas, en su mayoría consideradas rurales o “rururbanas” (PRECEDO, 1998: 206 y 255–257), que abarcan el 64,7 % de la superfi cie de Galicia y concentran al 42,3 % de su población, llegando a implicar a 191 municipios (lo que supuso prácticamente el 61 % del total de la Comunidad Autónoma). Esto quiere decir que el 58 % de la población y prácticamente el 40 % de los municipios y el 35 % de la superfi cie de Galicia, no resultó afectada por este plan y por tanto se desarrolló al margen de los instrumentos y mecanismos generados por el PDC. A este respecto, hay que señalar que la incorporación al PDC fue totalmente voluntaria, ya que la iniciativa para la inclusión de una co- Estudios Las estrategias de ordenación, desarrollo y cooperación territorial A. Doval Adán CIUDAD Y TERRITORIO ESTUDIOS TERRITORIALES 250 marca en el Plan de Desarrollo Comarcal correspondía a los municipios integrantes de la misma, siempre que lo solicitaran por lo menos dos tercios de los municipios que integran la comarca (artículo 12, de la Ley de Galicia 7/1996). Esta es otra de las causas por las que el PDC no se implantó en todas las comarcas de Galicia. Además, conviene recordar que la falta de fi nanciación específi ca para ejecutar las acciones de desarrollo incluidas en los planes y la no dotación presupuestaria de las mismas fue minando, a corto y largo plazo, la credibilidad del PDC, convirtiéndolo en un plan de buenas intenciones de desarrollo territorial que no fue asumido, de manera coordinada, por el conjunto de las Consejerías implicadas en su fi nanciación, decayendo a lo largo de las sucesivas legislaturas como acción prioritaria del Gobierno Autonómico. Con el cambio de Gobierno que se materializó en el año 2005, la Xunta de Galicia suprimió de su organigrama la “Dirección Xeral de Planificación e Desenvolvemento Comarcal” y todo el entramado institucional creado por el PDC (la Sociedad para el Desarrollo Comarcal, la red de fundaciones y de centros comarcales, que comentaré en los apartados siguientes) pasó a depender de la Dirección Xeral de Desenvolvemento Rural, con lo que se dio paso a una nueva orientación política en la que el PDC dejó de ser impulsado desde la Administración Autonómica, limitándose ésta a gestionar los proyectos en curso y las entidades y organismos ya creados. De este modo, toda la estructura operativa del PDC se canalizó, durante el período 2005–2008, hacia la realización de acciones comarcales de apoyo al desarrollo integral del territorio rural gallego, iniciándose a fi nales del año 2008 un progresivo desmantelamiento de los órganos y entidades creadas a través del PDC, cuyo exponente máximo fue la liquidación ofi cial y defi nitiva del Plan Comarcal con la aprobación de la Ley 12/2008, de 3 de diciembre, por la que se modifi can la Ley 7/1996, de 10 de julio, de desarrollo comarcal, la Ley 5/2000, de 28 de diciembre, de medidas fi scales y de régimen presupuestario y administrativo, y se racionalizan los instrumentos de gestión comarcal y de desarrollo rural (DIARIO OFICIAL DE GALICIA, 2008a). De este modo, parte del personal que presta sus servicios en la Sociedad para el Desarrollo Comarcal de Galicia se integrará en la Sociedad Gestora Bantegal (Banco de Tierras de Galicia) y en la Agencia Gallega de Desarrollo Rural (AGADER). Sin embargo, a pesar de las limitaciones comentadas y del fracaso del plan en su conjunto, el trabajo realizado ha servido básicamente para delimitar ofi cialmente la extensión territorial de las comarcas existentes en Galicia y crear una red de Fundaciones y de Centros Comarcales que constituyen el efecto más visible del escaso impacto real generado por el PDC en el conjunto del territorio gallego. 2.1. La red de Fundaciones Comarcales En el mes de diciembre de 1994, la Xunta de Galicia da un nuevo impulso al PDC al crear un total de 20 fundaciones comarcales, una en cada comarca piloto donde se experimentó inicialmente el Plan. Posteriormente, y ya una vez aprobada la mencionada Ley de Desarrollo Comarcal y en sucesivos períodos hasta el año 2002, se crearon otras 14, con lo que a principios del año 2009, el número de fundaciones comarcales constituidas y en funcionamiento ascendía a un total de 34, una en cada comarca donde se implantó el PDC (FIG. 4). Esto le permitió a la Xunta disponer de una red regional de desarrollo local y comarcal propia, reforzada con las acciones de dinamización y sensibilización desarrolladas por los propios gerentes de las fundaciones. Estas entidades, convertidas en la práctica en verdaderos grupos de acción comarcal, tienen como fi nes y objetivos promover el desarrollo integrado y sostenido de cada comarca, sensibilizar y favorecer la participación activa del sector público y privado, así como de la población comarcal en los procesos de desarrollo. OrienFIG. 3/ Implantación territorial del PDC de Galicia durante el período 1990–2008 Indicadores territoriales Número % sobre total de Galicia Comarcas incorporadas al PDC 34 64,1 Municipios afectados 191 60,6 Superfi cie (en km2) 19.152,8 64,7 Población implicada 1.177.920 42,3 Fuente: Elaboración propia a partir de los datos del IGE (2009) CyTET XLII (164) 2010 MINISTERIO DE VIVIENDA 251 tar, asesorar e informar sobre programas y ayudas, y especialmente elaborar proyectos y gestionar programas e iniciativas comunitarias que contribuyan e incidan en el desarrollo territorial, económico y social de las comarcas y, fi nalmente, reforzar la identidad y concienciación comarcal. De ahí que se trate de fundaciones sin ánimo de lucro, califi cadas de mixtas y declaradas todas ellas de interés gallego, por lo que, a tenor de lo dispuesto en el capítulo VI del Decreto de la Xunta de Galicia 248/1992, por el que se aprueba el Reglamento de Organización y Funcionamiento de las Fundaciones de Interés Gallego, “el protectorado de las mismas es ejercido directamente por la Xunta de Galicia” (RUIZ, 1999: 378–379). Precisamente esta Administración Pública, preside cada uno de los patronatos de las fundaciones, al objeto FIG. 4/ Red de Fundaciones Comarcales operativas en Galicia a principios de 2009 Fundación comarcal Creación Sede social Personal FDC A Fonsagrada 28/11/1994 Fonsagrada 2 FDC Terra Chá 24/11/1994 Vilalba 3 FDC A Ulloa 24/11/1994 Palas de Rei 2 FDC O Baixo Miño 09/12/1994 Tui 2 FDC Ortegal 25/11/1994 Ortigueira 2 FDC Bergantiños 16/11/1994 Malpica 2 FDC Os Ancares 15/12/1994 Becerreá 1 FDC Arzúa 19/12/1994 Arzúa 1 FDC Caldas 02/02/1999 Caldas de R. 1 FDC O Carballiño 14/12/1994 Carballiño 1 FDC Terra de Celanova 30/11/1994 Celanova 1 FDC Deza 02/12/1994 Lalín 1 FDC Terra de Lemos 07/12/1994 Monforte 1 FDC A Mariña Occidental 01/02/1999 Viveiro 1 FDC Terra de Melide 19/12/1994 Melide 1 FDC Muros 03/02/1999 Muros 1 FDC Noia 03/02/1999 Noia 1 FDC Ordes 19/12/1994 Ordes 1 FDC A Paradanta 22/12/1994 A Cañiza 1 FDC O Ribeiro 30/11/1994 Ribadavia 1 FDC O Salnés 09/12/1994 Cambados 3 FDC Tabeirós-Terra de Montes 23/12/1994 A Estrada 1 FDC Terra de Trives 23/12/1994 P. de Trives 1 FDC Valdeorras 07/12/1994 O Barco 1 FDC Verín 09/02/1999 Verín 1 FDC Chantada 05/04/2000 Chantada 1 FDC Betanzos 10/11/2000 Betanzos 2 FDC A Mariña Central 10/11/2000 Mondoñedo 1 FDC Terra de Caldelas 09/02/1999 C. Caldelas 1 FDC O Morrazo 06/11/2000 Cangas 2 FDC O Eume 31/07/2001 Pontedeume 1 FDC Santiago 30/07/2001 Santiago de C. 1 FDC Chantada 05/04/2000 Chantada 1 FDC Terra de Soneira 21/10/2002 Vimianzo 1 FDC: “Fundación para o Desenvolvemento da Comarca de …” Fuente: SOCIEDADE PARA O DESENVOLVEMENTO COMARCAL DE GALICIA, XUNTA DE GALICIA y elaboración propia Estudios Las estrategias de ordenación, desarrollo y cooperación territorial A. Doval Adán CIUDAD Y TERRITORIO ESTUDIOS TERRITORIALES 252 de coordinar sus acciones de desarrollo con los objetivos establecidos por el PDC a nivel comarcal y regional. Esta tarea de coordinación, constituye sin duda una de las más difíciles de acometer, ya que cada fundación tiene personalidad jurídica propia y goza de una cierta autonomía derivada de sus propios Estatutos y de las decisiones que adopte su órgano de gobierno soberano, el Patronato, integrado este último por: los Alcaldes de los municipios que componen la comarca, el Delegado Provincial de la Consejería competente, un representante de la Diputación Provincial, y representantes de los sectores estratégicos productivos de la comarca, siendo presidido por un representante de la Xunta de Galicia. La creación de esta red de fundaciones, que durante el período 1990–2008 han absorbido prácticamente el 23 % de los fondos totales destinados por la Xunta al conjunto de los instrumentos técnicos y de promoción creados a través del Plan de Desarrollo Comarcal, suscitó un encendido debate sobre la naturaleza y trascendencia de las mismas (BARREIRO, 1996), al tratarse de “entidades con forma jurídico-privada, promovidas por la Administración Pública” (FERREIRA, 1999: 265). La polémica generada condujo a delimitar el campo de actuación de dichas fundaciones en la Ley de Desarrollo Comarcal. Así, en el apartado tercero del artículo 25 de dicha ley, se especifi ca que “en ningún caso será competencia de las fundaciones la ejecución de las inversiones públicas previstas en los planes de desarrollo comarcal”. De acuerdo con esto, las fundaciones, que en la mayoría de los casos analizados cuentan con un presupuesto anual muy reducido (alrededor de unos 61.000 euros cada una, destinados básicamente a sufragar los gastos de personal y mantenimiento), se limitan a realizar labores de asesoramiento, dinamización y promoción de iniciativas del desarrollo a nivel comarcal, implicando a la población local y al sector público y privado en la elaboración y ejecución de proyectos estratégicos de desarrollo. Uno de los campos de actividad donde algunas Fundaciones Comarcales se han mostrado especialmente activas y muy dinámicas ha sido en la gestión de cuatro iniciativas comunitarias Leader II y Leader+ (en las comarcas de Terra Cha, A Fonsagrada y A Paradanta), de siete programas Proder I y Proder II (en las comarcas de O Baixo Miño, A Ulloa, Ortegal, Bergantiños, O Salnés, O Morrazo) y de tres programas autonómicos Agader (en las comarcas de Ortegal, A Ulloa y Betanzos). En efecto, las inversiones gestionadas por las diez fundaciones que se relacionan en la FIG. 5, superaron los 101,75 millones de euros para el período comFIG. 5/ Programas e iniciativas gestionadas por las Fundaciones Comarcales durante el período 1996-2006 Fundación Programa o inicativa Período de ejecución Inversión gestionada (millones de €) FDC de Terra Cha Leader II Leader + 1996–2000 2002–2006 17,63 9,62 FDC de A Fonsagrada Leader II 1996–2000 9,10 FDC de A Paradanta Leader II (1) 1996–2000 4,00 FDC de Bergantiños Proder I 1996–2000 3,41 FDC de Ortegal Proder I Agader 1996–2000 2002–2006 3,60 8,03 FDC de A Ulloa Proder I Agader 1996–2000 2002–2006 2,37 6,01 FDC de O Baixo Miño Proder I Proder II 1996–2000 2002–2006 2,91 7,89 FDC do Salnés Proder II 2002–2006 9,52 FDC do Morrazo Proder II 2002–2006 7,86 FDC de Betanzos Agader 2002–2006 9,80 TOTAL 14 1996–2006 101,75 FDC: “Fundación para o Desenvolvemento da Comarca” (1): Gestión en colaboración con la Mancomunidad de Paradanta Fuente: SOCIEDADE PARA O DESENVOLVEMENTO COMARCAL DE GALICIA, AXENCIA GALEGA DE DESENVOLVEMENTO RURAL, XUNTA DE GALICIA y elaboración propia CyTET XLII (164) 2010 MINISTERIO DE VIVIENDA 253 prendido entre 1996–2006. Con esta cantidad se fi nanciaron proyectos y se crearon puestos de trabajo en las empresas de las comarcas involucradas. La captación de fondos procedentes de programas e iniciativas comunitarias ha sido determinante para desarrollar buena parte de los proyectos de innovación y diversifi cación productiva en el medio rural, así como para apoyar las iniciativas locales de mayor envergadura que se llevaron acabo en determinadas comarcas. Además de la gestión de este tipo de programas e iniciativas comunitarias, en las que sólo han participado el 30 % de las entidades creadas, las Fundaciones Comarcales han liderado la organización y puesta en marcha de las denominadas “mesas de iniciativas” (SECRETARÍA XERAL DE PLANIFICACIÓN Y DESENVOLVEMENTO TERRITORIAL, 2000: 16), que constituyeron un foro para el encuentro y el debate entre representantes de los diferentes sectores productivos estratégicos existentes en cada comarca. Se trataba de abordar y debatir conjuntamente y en cada comarca los problemas y alternativas al desarrollo, al objeto de extraer unas conclusiones, fi jar objetivos y establecer unas líneas prioritarias de trabajo que posteriormente debían incorporarse, o en todo caso tenerse en cuenta, para la elaboración de los planes estratégicos de cada comarca. La realización de este tipo de iniciativas en las comarcas fue de vital importancia para conocer y pulsar in situ la problemática socioeconómica que afecta a los distintos sectores implicados en los procesos de desarrollo local. A pesar de que determinadas fundaciones vienen desarrollando desde su creación un intenso trabajo de dinamización socioeconómica a escala local, mostrándose muy útiles en la gestión de acciones de desarrollo, sobre todo aquellas que están involucradas en la aplicación de programas e iniciativas comunitarias, tal y como hemos tenido ocasión de comprobar, la mayoría se han limitado ha realizar un trabajo de mero asesoramiento e información a los agentes locales, con escaso impacto y repercusión en el ámbito comarcal, lo que ha motivado que la Xunta de Galicia anunciara, a fi nales del año 2008, con la aprobación de la mencionada Ley 12/2008, su intención de desvincularse fi nancieramente de las Fundaciones Comarcales porque éstas ya no cumplen sus objetivos, dejando a sus propios patronatos la decisión de mantenerse por si mismas y con los medios a su alcance, gozando así de mayor autonomía y de plena libertad para determinar la composición de sus miembros. De no recibir fi nanciación directamente de la Xunta de Galicia, es probable que la mayoría de estas entidades comarcales terminen por desaparecer. 2.2. La red de Centros Comarcales Otro de los instrumentos del PDC puestos en marcha en cada comarca para impulsar y favorecer su desarrollo son los Centros Comarcales de Exposición y Promoción de Recursos. Se trata, en palabras de PRECEDO (1996: 321), de centros de “desarrollo e innovación” que tienen como objetivo fundamental informar y asesorar a los visitantes, difundir y apoyar las nuevas tecnologías entre las pequeñas empresas, vender productos locales y en defi nitiva exponer, promocionar y difundir los recursos turísticos de la comarca (PRECEDO, 2000), así como reafi rmar y materializar la identidad diferencial de cada comarca. Para cumplir con su función, estos centros se estructuraron en cuatro áreas: desarrollo local, donde tiene su sede la fundación y el gerente; exposición y promoción, donde se exponen y venden a los visitantes los productos de artesanía local; la unidad de nuevas tecnologías, dotada de internet, correo electrónico, videoconferencia (PRECEDO, 1998), y fi nalmente una área temática, que tradicionalmente constituye en todos los centros un espacio monográfi co dedicado a la revalorización de los recursos más emblemáticos existentes en cada comarca. En la práctica, estos centros, construidos y gestionados por la Sociedad para el Desarrollo Comarcal de Galicia, se han convertido en escaparates temáticos del conjunto de los recursos de cada comarca, siendo especialmente visitados por turistas, grupos organizados y centros educativos, al recoger en sus instalaciones los aspectos físicos y humanos más relevantes de su entorno geográfi co. En ellos se ofrecen también otros servicios que incluyen la posibilidad de disponer de las propias instalaciones en lo referente a la utilización de la sala de juntas, salón de actos y salas de exposición. En consecuencia, la integración de todos los componentes técnicos citados, su organización y trabajo coordinado en red, hace que estos centros se conviertan en elementos útiles para impulsar ciertas acciones de desarrollo a nivel comarcal y regional. En la actualidad, el número de Centros Comarcales construidos y en funcionamiento ascienden a diecinueve, tal y como se puede apreciar en la FIG. 6. En sus instalaciones se han organizado y celebrado cursos, conferencias, exposiciones artísticas y reuniones de asociaciones. Esto indica que los centros desarrollan una importante actividad de promoción de la cultura y la formación local, además de contribuir a reforzar la identidad comarcal de Galicia. No obstante, a principios del año 2009, la Xunta de Galicia anunció que estos centros pasarán Estudios Las estrategias de ordenación, desarrollo y cooperación territorial A. Doval Adán CIUDAD Y TERRITORIO ESTUDIOS TERRITORIALES 260 Sin embargo, y a pesar del efecto equilibrador que pueden proporcionar estos núcleos urbanos pequeños y medianos, que se diseminan proporcionalmente por toda la región gallega, las ciudades y villas del interior se enfrentan a una competitividad muy agresiva de las grandes ciudades y villas asentadas a lo largo del litoral Atlántico, cuyo crecimiento económico e infraestructural, les convierte en polos atractivos de expansión a todos los niveles. Así, de Norte a Sur, y siguiendo el corredor Atlántico, nos encontramos en primer lugar con la Metrópoli Ártabra, articulada básicamente por las áreas de infl uencia de las ciudades de Ferrol y A Coruña. Este signifi cativo espacio metropolitano, que se extiende por un total de 22 municipios (A Coruña, Arteixo, Culleredo, Carral, Abegondo, Cambre, Oleiros, Sada, Bergondo, Betanzos, Paderme, Miño, Pontedeume, Cabanas, Ares, Mugardos, Fene, Ferrol, Neda, San Sadurniño, Narón y Valdoviño), conforma un hinterland urbano donde viven algo más de 543 mil personas, lo que representa prácticamente el 20 % del conjunto de Galicia. Esta cifra es ampliamente superada por la metrópoli de las Rías Baixas, que al alcanzar los 669.129 habitantes se convierte en el espacio metropolitano e industrial de mayor envergadura de Galicia, ya no sólo por la superfi cie que abarca, sino también por su peso demográfi co, económico y empresarial en el conjunto de Galicia (FIG. 11). En efecto, esta metrópoli abarca esencialmente los territorios de las comarcas litorales de Vigo, Pontevedra, O Salnés y Baixo Miño, dando lugar a un espacio costero intensamente urbanizado que se prolonga por un total de 24 municipios (Vigo, Nigrán, Baiona, Gondomar, o Porriño, Salceda de Caselas, Salvaterra de Miño, As Neves, Mos, Redondela, Ponteareas, Pazos de Borbén, Souto Maior, Fornelos de Montes, Ponte Caldelas, Vilaboa, Pontevedra, Barro, Moaña, Cangas, Bueu, Marín, Poio y Sanxenxo). Frente a la pujanza y gran dinamismo que ofrecen las ciudades asentadas a lo largo del ya comentado Eje Atlántico gallego y de todo el litoral costero, donde se aprecian intensos procesos urbanísticos que amenazan la conservación y pervivencia de algunos paisajes naturales, las provincias del interior se articulan fundamentalmente en torno a las Áreas Urbanas de Santiago de Compostela, Lugo y Ourense. De las tres, la de Santiago de Compostela, con poco más de 138.500 habitantes dispersos en ocho municipios (Santiago de Compostela, Ames, Brión, Teo, Vedra, Boqueixón, O Pino y Oroso), es la que más ha crecido durante los últimos veinte años. Su crecimiento, especialmente el registrado en los municipios limítrofes de Ames y Teo, se ha visto favorecido por la eclosión de la actividad administrativa generada por la estructura orgánica de la Xunta de Galicia, que tiene su sede ofi cial en Santiago, así como por su centralidad geográfi ca y el papel que tradicionalmente viene desempeñando la Universidad de Santiago. Por su parte, el Área Urbana de Ourense, la segunda en importancia por su volumen demográfico (138.543 habitantes en el año 2008), cubre una amplia superfi cie del interior de la provincia orensana que incluye a nueve FIG. 11/ El sistema urbano gallego según las Directrices de Ordenación del Territorio de 2008 Figura territorial Entidades Defi nidas Superfi cie Población (2008) Km2 % Habitantes % Metrópolis 2 2.404 8,1 1.212.279 43,5 Metrópoli Ártabra 1.046 3,5 543.150 19,5 M. das Rías Baixas 1.358 4,6 669.129 24,0 Áreas Urbanas 3 1.724 5,8 404.828 14,6 A. Urbana de Santiago 785 2,6 165.983 6,0 A. Urbana de Lugo 464 1,5 100.302 3,6 A. Urbana de Ourense 475 1,7 138.543 5,0 Villas/Cabeceras 18 2.580 8,8 300.767 10,8 Nodos/Subcabeceras 35 4.085 13,8 253.530 9,1 Resto del territorio — 18.781 63,5 612.765 22,0 Galicia 58 29.574 100 2.784.169 100 Fuente: CONSELLERÍA DE POLÍTICA TERRITORIAL, OBRAS PÚBLICAS E TRANSPORTES (2008B), INSTITUTO GALEGO DE ESTATÍSTICA (2009) y elaboración propia CyTET XLII (164) 2010 MINISTERIO DE VIVIENDA 261 municipios (Ourense, Toén, Barbadás, San Cibrao das Viñas, Taboadela, Pereiro de Aguiar, Coles y Nogueira de Ramuín). Un espacio urbano que se concentra, sobre todo, en los municipios centrales de Ourense, Barbadás y San Cibrao das Viñas, cuyo crecimiento de viviendas ha experimentado un notable avance en los últimos quince años. Paralelamente, el Área Urbana de Lugo (integrada exclusivamente por los municipios de Lugo y Outeriro de Rei, donde residen unos 100.300 habitantes) se ha fortalecido también en la última década, pero su crecimiento se presenta más lento al encontrarse situada en el interior de una provincia donde el componente rural de su economía todavía es muy alto (el 21 % de la población ocupada se concentra en el sector primario) y además, aparece desconectada de los principales ejes de crecimiento económico de Galicia, con el agravante de presentar todavía una defi ciente red de transportes y de comunicaciones, con los principales núcleos de población existentes en Galicia, no adaptadas a las necesidades del siglo XXI. No obstante, antes de fi nalizar el primer tercio del siglo XXI, y teniendo en cuenta el conjunto de las inversiones previstas en infraestructuras (red ferroviaria de alta velocidad y red de autovías y autopistas), los espacios metropolitanos anteriormente descritos, así como las Áreas Urbanas y las principales cabeceras del sistema urbano intermedio, estarán conectados entre si mediante vías de altas prestaciones. De esta manera, tal y como se puede apreciar en la FIG. 10, conviene destacar el tren de alta velocidad que, además de enlazar con la ciudad portuguesa de Oporto y conectar las ciudades gallegas de Vigo, Pontevedra, Santiago, A Coruña y Ferrol, permitirá en el futuro acceder al corredor del Cantábrico a través de las villas costeras de Viveiro y Ribadeo, al tiempo que garantizará la conectividad de los principales asentamientos del interior (Lugo, Sarria, Monforte, O Barco, Lalín, O Carballiño y Ourense). La red viaria interior será reforzada con la construcción de dos autovías: una entre Ourense y Lugo y otra entre Santiago y Lugo, lo que favorecerá el crecimiento urbano de los nodos interiores de Arzúa, Melide y Chantada. 4. La implantación de estrategias de cooperación territorial Según los datos del INE, referidos al padrón municipal de habitantes correspondiente al mes de diciembre de 2008, en Galicia existen actualmente 92 municipios, 58 de los cuales se localizan en la provincia de Ourense, que no alcanzan los 2.000 habitantes, lo que supone prácticamente el 30 % de los existentes en nuestra Comunidad Autónoma. Este porcentaje tiende a aumentar si se cumplen las proyecciones contenidas en un estudio reciente sobre la evolución y reestructuración territorial de los municipios gallegos, donde se contempla la posibilidad de que en el año “2025 el número de municipios con menos de 2.000 habitantes ascienda a 121 y aquellos con menos de 5.000 alcancen la cifra de 215” (RODRÍGUEZ, 2004: 25–26), lo que en el primer caso supondría el 40% y en el segundo el 70 % del total de municipios gallegos. Este hecho pone de manifi esto un grave problema que afecta ya, y de manera preocupante, a muchos municipios gallegos. Se trata de la insufi ciencia de recursos fi nancieros y económicos que vienen arrastrando muchos Ayuntamientos, que por su escaso volumen demográfico y por otras circunstancias, no son capaces de asumir, en condiciones óptimas, la prestación de servicios a sus conciudadanos. Si a ello le añadimos que el crecimiento urbanístico que se viene registrando en los principales núcleos de población y áreas urbanas de Galicia, tiende a extenderse más allá de los límites municipales, generando fuertes interrelaciones, nos encontramos con un nuevo escenario social que exige adoptar estrategias de cooperación territorial entre los municipios y las diferentes Administraciones públicas y entidades privadas (RODRÍGUEZ, 2005), para afrontar, de manera conjunta y coordinada, la resolución de los problemas y las necesidades que hoy en día tienen planteados buena parte de los municipios gallegos. Entre las medidas de cooperación supramunicipal, con mayor grado de implantación en Galicia, está la creación de Mancomunidades y de Consorcios, mientras que las otras dos fórmulas de cooperación que permite el sistema jurídico español y autonómico como son las Comarcas (que en Galicia, como ya se comentó, no tienen personalidad jurídica propia ni marco competencial defi nido) y las áreas metropolitanas, todavía no se llegaron a aplicar con éxito. Por el contrario, las Mancomunidades Voluntarias de Municipios, cuyo número en Galicia asciende en la actualidad a 41, se han convertido en la iniciativa local de mayor envergadura e impacto a escala territorial, al implicar a un total de 248 municipios mancomunados (FIG. 12), lo que representa el 78 % del conjunto de Galicia. La creación de este tipo de entidades, que gozan de plena capacidad jurídica y que en España ya superan el millar (RIERA, 2005), no se ajustan a las delimitaciones territoriales comarcales que en su día aprobó el Gobierno ga- Estudios Las estrategias de ordenación, desarrollo y cooperación territorial A. Doval Adán CIUDAD Y TERRITORIO ESTUDIOS TERRITORIALES 262 llego como sería deseable, para lograr una correcta organización espacial del territorio. En cualquier caso, estas entidades se han convertido en el procedimiento de cooperación intermunicipal más generalizado en nuestra Comunidad Autónoma, asumiendo funciones muy diversas relacionadas con la protección y la seguridad, los servicios públicos de protección social, tratamiento de residuos, abastecimiento de agua, limpieza y recogida de basuras, medio ambiente y ordenación del territorio, infraestructuras y temas relacionados con el turismo y la promoción cultural. De las 41 agrupaciones registradas a mediados del año 2009, trece corresponden a la provincia de A Coruña (Mancomunidade de Concellos da Comarca de Ferrol, Mancomunidade de Municipios da Área de Santiago de Compostela, Mancomunidade de Municipios da Área de A Coruña, Mancomunidade de Municipios da Ría de Arosa–Zona Norte, Mancomunidade de Municipios da Comarca de Ordes, Mancomunidade de Concellos do Tambre, Mancomunidade de Bergantiños, Mancomunidade Val do Ulla, Mancomunidade Comarca de Fisterra, Mancomunidade de Auga dos Concellos de Carnota e Muros, Mancomunidade Xallas–Tines–Tambre, Mancomunidade de Concellos Serra do Barbanza y Mancomunidade da Comarca de Compostela), tres a la provincia de Lugo (Mancomunidade de Municipios da Mariña Lucense, Mancomunidade de Municipios da Terra Cha y Mancomunidade de Concellos Galegos do Camiño Francés), trece se localizan en la provincia de Ourense (Mancomunidad Intermunicipal Voluntaria de los Municipios comprendidos en la Comarca de Verín, Mancomunidade de Augas Rúa–Petín, Mancomunidad Intermunicipal Voluntaria do Ribeiro, Mancomunidad Voluntaria de Municipios de la Comarca de A Limia, Mancomunidade de Municipios da Comarca do Carballiño, Mancomunidad Voluntaria de Municipios de la Comarca de Ourense, Mancomunidad Intermunicipal Voluntaria de Santa Águeda, Mancomunidade Intermunicipal Voluntaria da Terra de Celanova, Mancomunidade Voluntaria das Terras do Navea–Bibei, Mancomunidade Intermunicipal Ribeira Sacra, Mancomunidade Allariz–Taboadela, Mancomunidade Turística dos Municipios do Carballiño, Ribadavia, Boborás e Leiro y Mancomunidade Intermunicipal Voluntaria Conso–Frieiras), fi nalmente, doce corresponden a la provincia de Pontevedra (Mancomunidad Voluntaria de Municipios de Arousa, Mancomunidade do Paradanta, Mancomunidad del Condado, Mancomunidad para el servicio de vertedero de residuos sólidos urbanos de los Ayuntamientos de Pontevedra y Sanxenxo, Mancomunidade do Salnés, Mancomunidade Intermunicipal do Baixo Miño, Mancomunidade da Área Intermunicipal de Vigo, Mancomunidade Intermunicipal dos vales do Ulla e Umia, Mancomunidade de Concellos do Morrazo, Mancomunidade de Concellos do Val Miñor, Mancomunidade de Terras de Deza y Mancomunidade Terras de Pontevedra para a dinamización de producto turístico dos concellos de Pontevedra, Marín, Poio, Ponte Caldelas, Vilaboa, Cotobade, Barro y Campo Lameiro). Como se ha podido comprobar, sorprende el escaso volumen de municipios mancomunados en la provincia de Lugo, con poco más del 44 % y con sólo tres entidades creadas que representan sólo el 7 % del total de entidades operativas en Galicia. Por lo que se refi ere a los Consorcios Locales que realizan unas funciones muy similares a las Mancomunidades (RODRÍGUEZ GUTIÉRREZ, 2005), señalar que en Galicia se mantienen activos un total de 15, de los cuales 2 están constituidos exclusivamente por Administraciones Locales, en 5 participan Administraciones Locales y la Administración Autonómica y en las 8 restantes participan, además de dichas Administraciones, otras entidades privadas sin FIG. 12/ Distribución de las Mancomunidades de municipios en Galicia a principios de 2009 Provincia Total de Municipios Municipios mancomunados Mancomunidades creadas Promedio (1) Número % Número % A Coruña 94 76 81,8 13 31,7 5,8 Lugo 67 30 44,7 3 7,3 10,0 Ourense 92 85 92,4 13 31,7 6,5 Pontevedra 62 57 92,0 12 29,3 4,7 Total Galicia 315 248 78,7 41 100,0 6,0 (1): promedio de municipios por Mancomunidad Fuente: MINISTERIO DE POLÍTICA TERRITORIAL (2009): Registro de Entidades Locales y elaboración propia CyTET XLII (164) 2010 MINISTERIO DE VIVIENDA 263 ánimo de lucro (RODRÍGUEZ GONZÁLEZ, 2005). La mayoría de estos entes se centran en la prevención y extinción de incendios, concretamente a este fi n se dedican cinco entidades, otros están relacionados con la protección civil y el salvamento marítimo, así como en la prestación y gestión de servicios sociales. En el caso de la provincia de A Coruña también existe uno orientado a la promoción musical y otro a impulsar el turismo provincial. En las demás provincias, y a instancias de las Diputaciones Provinciales, el apoyo al sector turístico se está llevando a cabo a través de un Patronato Provincial de Turismo, mientras que en Vigo se creó en 1947 el Consorcio de la Zona Franca (CONSORCIO DE SERVIZOS DE IGUALDADE E BENESTAR, 2009) para gestionar y promover acciones integrales de desarrollo en esa zona industrial especial y su área de infl uencia. De igual modo, con la colaboración de las cuatro Diputaciones Provinciales, la Xunta de Galicia y la compañía de Radio Televisión de Galicia, en el año 2002, creó el Consorcio Audiovisual de Galicia con el fin de contribuir al desarrollo y consolidación del sector audiovisual en la Comunidad gallega. Pero es el “Consorcio Galego de Servizos de Igualdade e Benestar” (CONSORCIO GALEGO DE SERVIZOS DE IGUALDADE E BENESTAR, 2009) el que presenta una mayor envergadura y dimensión a escala regional. En efecto, este Consorcio, fundado a mediados del año 2006, a iniciativa de la Xunta de Galicia, está integrado actualmente por 267 municipios y tres Mancomunidades y tiene como finalidad el promover y gestionar servicios y prestaciones sociales a escala municipal. La dimensión alcanzada por este Consorcio se ha traducido en la creación de una amplia red regional de 18 ofi cinas administrativas y en la puesta en funcionamiento de 95 “Galescolas” (una red gallega de escuelas infantiles) repartidas por toda la geografía gallega, tal y como se puede comprobar en la FIG. 13). En el ámbito de la gestión de las Áreas Metropolitanas hay que señalar que el intento de creación del Área Metropolitana de Vigo, con capacidad administrativa para el cumplimiento de sus objetivos, se encuentra actualmente en estudio. No obstante, en el año 2005 se presentó en el Parlamento de Galicia un Proyecto de Ley con ese fi n (BOLETÍN OFICIAL DO PARLAMENTO DE GALICIA, 2005), que no llegó a aprobarse. Lo que se pretendía era transformar la actual Mancomunidad Intermunicipal de Vigo en Área Metropolitana, convirtiéndola en un nuevo organismo administrativo y de gestión que sea capaz de mejorar la coordinación y la efi ciencia en la prestación de servicios públicos, así como asumir nuevas competencias y planifi car el desarrollo urbanístico y territorial de los municipios implicados. En este sentido, el nuevo Gobierno de la Xunta de Galicia anunció a principios del año 2009 su intención de impulsar el proceso que debe conducir a la creación oficial de dos áreas metropolitanas en Galicia: una en Vigo y otra en A Coruña, es decir, crear dos entidades de cooperación territorial con capacidad y personalidad jurídica propia, cuyo funcionamiento se ajustará a lo establecido en la Ley de Grandes Ciudades. La necesidad de utilizar estos mecanismos y estrategias de cooperación territorial, estudiadas a fondo en el número 39 del Boletín de la AGE, monográfi co coordinado por un grupo de profesores (ROMERO, 2005), ponen en evidencia las grandes debilidades que presenta el sistema municipal gallego y español, con unas delimitaciones territoriales que a día de hoy se encuentran desfasadas y obsoletas que tienen su origen en el primer tercio del siglo XIX, y que resultan inefi caces para resolver los problemas territoriales del siglo XXI. El mantenimiento de estas fórmulas de cooperación supramunicipal estriba, básicamente, en la incapacidad de los municipios para asumir por si FIG. 13/ El Consorcio Gallego de Igualdad y Bienestar a mediados del año 2009 Provincia Municipios integrados Red de ofi cinas administrativas Red de Galescolas construidas A Coruña 84 5 30 Lugo 46 4 9 Ourense(*) 86 (*) 4 22 Pontevedra 54 5 34 Total Galicia 270 18 95 (*): En la provincia de Ourense hay tres Mancomunidades que se han incorporado al Consorcio Fuente: CONSORCIO GALEGO DE SERVIZOS DE IGUALDADE E BENESTAR (2009) y elaboración propia. Estudios Las estrategias de ordenación, desarrollo y cooperación territorial A. Doval Adán CIUDAD Y TERRITORIO ESTUDIOS TERRITORIALES 264 solos y de manera individual algunas funciones, o bien para ajustar competencias que se superponen y rebasan los límites administrativos. Ello no está exento de tensiones y de enfrentamientos políticos entre los municipios involucrados, lo que lleva a algunos autores a considerar que, “pese a las grandes ventajas teóricas, en la práctica cotidiana, el balance de estas fórmulas asociativas y de cooperación territorial son, por lo general, negativas” (RODRÍGUEZ, 2005: 77), especialmente en lo que afecta a las Mancomunidades, por su complejidad de gestión y por la diversidad de intereses políticos contrapuestos, de marcado acento localista. 5. Conclusión El territorio gallego se encuentra en la actualidad inmerso en un proceso de cambio estructural y generacional que viene determinado, en parte, por la adaptación a los nuevos modelos productivos y por una progresiva transformación de su sistema urbano y del tradicional medio rural. Ese cambio exige una adecuada ordenación funcional de su espacio para, de ese modo, reducir en lo posible los fuertes desajustes infraestructurales y socioeconómicos existentes entre el litoral y el interior. Los intentos de ordenación y desarrollo territorial, impulsados hasta el momento por la Administración Autonómica, han dado escasos resultados, cuando no han fracasado. En este sentido, el presente trabajo sirve de base para extraer cuatro conclusiones fundamentales: 1ª. El Plan de Desarrollo Comarcal no llegó a implantarse en todo el territorio gallego, quedando al margen de dicho proceso 19 comarcas. Además de fracasar en el cumplimiento de uno de sus principales objetivos, consistente en promover la coordinación de las Administraciones y de los distintos departamentos de la Xunta de Galicia, para impulsar los planes estratégicos de desarrollo de cada comarca, sus logros se limitaron a la aprobación de un Mapa Comarcal, mediante el cual Galicia quedó dividida en 53 comarcas sin personalidad jurídica ni competencias defi nidas, y a la creación de una sociedad instrumental desde la cual se promovió la creación de una red de 34 Fundaciones para el Desarrollo de las Comarcas y la construcción de 19 Centros Comarcales de Promoción y Exposición de Recursos. Toda la estructura funcional creada a través de este plan, que en la actualidad proporciona empleo a 170 trabajadores, se mantuvo plenamente operativa hasta el año 2005. A partir de ese momento, su actividad se centró en apoyar el desarrollo integral del medio rural, renunciando a los objetivos iniciales definidos en el PDC, hasta que a principios de 2008, el Gobierno Autonómico aprobó una Ley para desvincularse de las Fundaciones Comarcales y desmantelar progresivamente la Sociedad para el Desarrollo Comarcal de Galicia, con la intención de transferir la mayor parte de sus actuales trabajadores a otras unidades dependientes de la Xunta de Galicia. De este modo, la propia Xunta de Galicia reconoce, en la exposición de motivos de la citada ley 12/2008, que el tiempo transcurrido desde la aprobación del Plan Comarcal muestra escasos resultados, constatándose que los instrumentos de gestión y promoción diseñados en su día apenas contribuyeron a estimular el desarrollo endógeno de la generalidad de las comarcas del país y a dinamizar aquellas de carácter rural, con mayores índices de regresión económica y demográfi ca. 2ª. La aprobación del mencionado Mapa Comarcal en el año 1997, permitió a la Xunta contar con una división territorial de rango ofi cial, pero en la práctica diaria, su uso se ha limitado al ámbito académico y a la elaboración y publicación de estudios y estadísticas comarcales por el Instituto Galego de Estatística, siendo muy poco utilizado como marco territorial de referencia para la planifi cación y la coordinación de acciones conjuntas de desarrollo y para la organización administrativa de diferentes servicios. Así, en la actualidad, las demarcaciones judiciales, tributarias, sanitarias, educativas e incluso las propias Mancomunidades voluntarias de municipios existentes en Galicia, como se ha podido constatar, no se ajustan a los límites geográfi cos y territoriales asignados a las comarcas ofi ciales aprobadas por la Xunta de Galicia. En este sentido, sería deseable un mapa comarcal de uso universal, que sea utilizado de manera sistemática por la Administración Autonómica y Estatal para la provisión y ordenación de los diferentes servicios públicos y unidades administrativas de gestión territorial. Esto exige, probablemente, una modifi cación del actual mapa, lo que permitiría reajustar la adscripción comarcal de algunos municipios y posibilitar la formación de comarcas entre municipios de distintas provincias, aspecto este último que la vigente división comarcal no llegó a contemplar. 3º. La creación de Macomunidades voluntarias de municipios, que en Galicia ascienden a cuarenta y una, es la estrategia más utilizada por los principales Organismos CyTET XLII (164) 2010 MINISTERIO DE VIVIENDA 265 públicos gallegos, para resolver y gestionar parcialmente aquellos problemas que los municipios y entidades locales no son capaces de afrontar en solitario. Esta modalidad de cooperación territorial se impone muy por encima de los restantes mecanismos legales posibles, tales como son la creación de Consorcios locales (sólo se mantienen operativos quince en Galicia) y la creación de Comarcas y de Áreas Metropolitanas con personalidad jurídica propia y capacidad de gestión administrativa y territorial. En este sentido, es probable que, de prosperar las iniciativas políticas actualmente en curso, se proceda, en los próximos años, a la aprobación y puesta en funcionamiento de dos Áreas Metropolitanas en Galicia: la de Vigo y la de A Coruña. 4º. Galicia presenta, a principios del siglo XXI, un sistema urbano policéntrico, articulando su territorio básicamente en: dos espacios metropolitanos (la Metrópoli Ártabra, formada por las aglomeraciones urbanas de A Coruña y Ferrol, y la Metrópoli de las Rías Baixas, integrada por las áreas de Vigo y Pontevedra), tres áreas urbanas (Santiago de Compostela, Lugo y Ourense), 18 villas, que funcionan como cabeceras del sistema urbano intermedio, y en 35 subcabeceras, que actúan como nodos y asentamientos de población para el equilibrio del territorio. Este nuevo modelo territorial, que se plasma en las últimas Directrices de Ordenación del Territorio, aprobadas por la Xunta de Galicia en el año 2008, pone de manifi esto la necesidad de fortalecer los mecanismos y estrategias de cooperación territorial. El crecimiento urbano registrado en los espacios metropolitanos y áreas urbanas se extiende más allá de los límites administrativos de los municipios y por otro lado, las áreas funcionales adquieren cada vez un mayor protagonismo como espacios idóneos para la gestión territorial integrada. Por todo ello, los organismos públicos, en colaboración con las entidades privadas más representativas de la Comunidad Autónoma, deben impulsar y promover fórmulas efi caces de gestión, coordinación y cooperación territorial, incluida la fusión de municipios en los casos que sean necesarios, para gestionar racionalmente y de manera sostenible el futuro de los grandes espacios urbanos y rurales existentes en Galicia. 6. Bibliografía y documentación ARIAS VEIRA, P. (dir.) (2004): Directrices de Ordenación do Territorio: avance. Consellería de Política Territorial, Obras Públicas e Vivenda. Dirección Xeral de Urbanismo. Santiago de Compostela. Xunta de Galicia. BARREIRO RIVAS, X.L. 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