El Sistema de transportes y comunicaciones terrestres en el desarrollo regional de Galicia

Universidade de Santiago de Compostela. Facultade de Xeografía e Historia. Departamento de Xeografía. EL SISTEMA DE TRANSPORTES Y COMUNICACIONES TERRESTRES EN EL DESARROLLO REGIONAL DE GALICIA. Tesis Doctoral realiz ada bajo la dirección del Profesor Dr. D. Rubén Camilo Lois González . Autor: José Antonio Díaz Fernández. Santiago de Compostela, Julio de 2007. Universidade de Santiago de Compostela. Facultade de Xeografía e Historia. Departamento de Xeografía. EL SISTEMA DE TRANSPORTES Y COMUNICACIONES TERRESTRES EN EL DESARROLLO REGIONAL DE GALICIA. Tesis Doctoral realiz ada bajo la dirección del Profesor Titular en An álise Xeográfica Rexional Dr. D. Rubén Camilo Lois González. Fdo. Vº Bº Rubén Camilo Lois González. Fdo. El Autor: José Antonio Díaz Fernández. Santiago de Compostela, Julio de 2007. AGRADECIMIENTOS. Al realizar un extracto del cap ítulo de agrad ecimientos a los que el autor debe hacer mención, destacaré que quien a quí suscrib e tiene contraída una deuda respecto de la materia tratada en esta Tesis Doctora l con una lista de personas e in stituciones que parece hacerse infinita . Por tal causa, com o premisa de partida procedo a pedir un reconocido y sincero perdón hacia el conjunto de person as e instituciones que, bien por problemas de espacio, falta de tiem po, porque mi memoria también tiende a flaquear a la hora de rememorar las experiencias y vici situdes vividas, así com o también que con el cansino paso del tiempo por los centros de do cum entación, el autor ya no recuerda ni quien , ni donde , ni lo concreto qué representaban. Las im ágenes que aún conservo de la experiencia del desarrollo de este estudio se en cuentran plenamente interiorizadas y vividas en el desarrollo de mi labor de investigación. S ea, pues, esta breve nota aclaratoria merecedora de su m ás deseado perdón y sincero reconocimiento al buen servicio que obtuve y al ge neroso trato que recibí. Una vez que ha sido expuesta la deuda que esta Tesis Doctoral tributa a tan numerosa lista de instituciones y personas, p aso a dejar constancia en Acta d el reconocimiento y m érito que el autor desea expresar a propósito de un reducido grupo de entidades y personajes que ya se encuentran en la proximi dad de m i labor diaria. En primer lugar, y com o ello debe resultar lógico y razonable, suscribo palabras de agradecimiento para m i familia por las largas horas de ausencia y las no escasas jornadas de compañía robada a favor del c onocimiento y del estudio. Así, está en mi ánimo hacer m emoria al recuerdo de mi madr e Victoria Fernández García, quien se fue de mi lado cuando era muy joven y en m i vida sólo había encrucijadas de futuro. A mi abuela Dolores García Chouza, luchadora in fatigable, por su labor de m ecenazgo y sustitución perm anente de mi madre en los a ños más duros de mi vida. Vaya para toda mi familia m i sincera gratitud y, al tiem po, la entrega del usufructo de mi mod est o trabajo. Usufructo éste que de manera personalizada no se hubiera m aterializado sin el concurso y la participación de los Sueiro Vi llamisar y sobre todo y en especial Manuel Pena Díaz. A este último le debo el afán de superación, así com o la meta de afrontar con entereza los nuevos retos que m e marca mi prof esión de investigado r. A él le agradezco el sentimiento de apego y cariño por la tierra. Usufructo que siempre ha contado con el apoyo firme e incondicional de mi fiel herm ano “Nervi, Mene” (Fra ncisco Javier Díaz Fernández), por cuanto a su figura y fuste me ata una deuda existencial de por vida. Una deuda que nunca podré costear en el terreno de lo material. A él le debo lo que tengo, lo que soy, lo que deseo y a lo que aspiro con mi lento cam inar en el apasionante mundo de la investigación académ ica. Quiero agrade cerle de forma sincera que siempre haya tenido en su pensamiento el interés por la mejora de nuestra tierra: Gallaecia. En segundo lugar, está en mi ánimo ag radecer la dirección de esta Tesis Doctoral al profesor Rubén C. Lois Gonzál ez, por la tutela y orientación dispensada durante todo mi período formativo de doc torando sobre temática tratada. A él le agradezco que se embarcara en la realizaci ón d e proyectos de investigación sobre los transportes, así com o la impartición de cursos sobre las inf raestructuras. En línea de proximidad a los anteriores, de jaré constancia de las aportaciones de aliento y ánimo de Raquel y Mª Matilde: la s horas de ausencia de su proximidad y presencia nunca las podré cubrir. Finalm ente, a Nuria y Tom ás que siempre m e endulzan mi vida con su vivacidad y espontan eidad. A mis profesores y colegas en la Universidad, por contribuir a mi form ación. Po r la dedicación desint eresada que de ellos siempre recibí. En esta línea, subrayo pa labras de agradecimiento para Bernardo Sánchez Pavón, Carlos Alberto Patiño Romarís, Jesús Díaz Naya y Juan Carlos Otero Sandín, con quienes he tenido la oportuni dad de reflexionar largas jornadas. Entrando ahora en el plano instituci onal, deseo hacer not ar las atenciones dispensadas por la Consellería de Política Territorial, la Consellería de Economía e Facenda, la Consellería da Presidencia, el Ministerio de Foment o, el Ministerio de Economía y Hacienda, el Congreso de los Di putados, la Fundación de los Ferrocarriles Españoles, el Senado, el Centro de documen tación del Ministerio de Fomento, RENFE, la Oficina del BOE, el IGN, la DGT, el IN E, el Instituto de Com ercio Exterior, el Centro de Documentación de la U .E., el Ministerio de Administraciones Públicas, la Escuela Nacional de Adm inistración Pública, la Universidad Complutense de Madrid, la Universidad de Alcalá de He nares, la Universidad Autónoma de Madrid, el Parlamento de Galicia, las Diputaciones de A Coruña , Lugo, Ourense y Pontevedra, el Archivo Histórico de Galicia, etc. Vaya para todos ellos m i más unánime gratitud y sin cero reconocimiento por la labor prestada. Finalmente, pero ello no en im portancia , deseo agradecer a la Universidad de Santiago de Compostela su contribu ción a mi formación académico-profesional sob re la temática de m i especializac ión. En este mismo sentido, la USC ha contribuido de manera activa y con tinuada a impulsar m i formación profesional y curricular en la temática de las infraes tructuras del transporte y las comunicaciones. Concluyo estas breves líneas dedicando una at ención especial para Galicia y todos los gallegos. Esta Tesis Doctoral pretende rescat ar del olvido las vicisi tudes vividas por mi tierra y reclamar una atención m ás preferenci al de la Administración Central sobre la inversión pública en infraestr ucturas que son claves para nues tro desarrollo territo rial. EL SISTEMA DE TRANSPORTES Y COMUNICACIONES TERRESTRES EN EL DESARROLLO REGIONAL DE GALICIA. PORTADA ÍNDICE: AGRADECIMIENTOS PRESENTACIÓN……………………………………………………………...8 METODOLOGÍA……………….…………………….………………………13 HIPÓTESIS Y OBJETIVOS….……………………………………………...15 FUENTES……………………………………………………………………...19 I. INTRODUCCIÓN GENERAL AL MARCO DE ANÁLISIS DE LAS COMUNICACIONES Y LOS TRANSPORTES……………………………………30 II. LA PLANIFICACIÓN DEL SIS TEMA DE COMUNICACIONES Y TRANSPORTES EN LA ORDE NACIÓN DEL TERRITORIO REGIONAL…………………………………………………………………………...49 2.1. Análisis de la evolución histórica de la red estatal de comunicaciones y transportes: sus implic aciones en Galicia……………………………………………49 2.2. La planificación de las infraestructur as de transporte por carretera en la segunda mitad del XIX: los planes de carreteras de 1860, 1864 y 1877……….....50 2.3. La evolución de la planificación de las infraestructuras de transporte por carretera entre 1865-1910……………………………………………………..……..56 2.4. Las aportaciones del Plan Gasset de 1914………………….…………….……68 2.5. Las aportaciones de la planificación propuesta por el Circuito Nacional de Firmes Especiales a la red de carreteras……………………………………….……81 2.6. La planificación entre 1931-1941. El le targo planificador causado por la Guerra Civil…………………………………………………………………………...95 8 2.7. La nueva planificación de las infraestru cturas de transporte propuesta en la década de 1950: El Plan de Modernizació n. Dificultades y ambiciones de un nuevo marco planificador…………………………………...….…………………………..115 2.8. La contribución del Plan General de Carreteras 1962-1977, el Plan REDIA, el Plan PANE y el Plan Nacion al de las Redes Arteriales a l equilibrio territorial del Estado……………………………………………………………...………….……...127 2.8.1. El Plan General de Carreteras de 1962 -1977 y su contribución al modelo de desarrollo regional……………………………………………………………...……135 2.8.2. El Plan REDIA y sus implicaciones en la trama de comunicaciones………147 2.8.3. El Programa Nacional de Autopistas (PANE) y el esfuerz o por incrementar la accesibilidad territorial…………………………………………………………...158 2.8.4. El Plan Nacional de las Redes Arterial es del Estado y su contribución a la planificación de la s infraestructur as urbanas de transporte centro- periferia………………………………………………………………………………184 III. LA OPERATIVIDAD DE LA RE D DE CARRETERAS EN GALICIA EN LOS AÑOS 1960 y 1970: DEL PLAN DE ACCESOS A GALICIA DE 1970 AL ESTADO DE LAS AUTONOMÍAS. REFL EXIONES SOBRE LAS C LAVES DEL DESEQUILIBRIO REGIONAL……………………………………………………191 3.1. La operatividad de la red de carre teras de Galicia en el período 1960- 1970…………………………………………………………………………………...191 3.2. El Plan de Accesos a Galicia de 1970. Una oportunida d de conexión territorial truncada………………………………………………………………………………223 IV. LA PLANIFICACIÓN DE LAS IN FRAESTRUCTURAS DE TRANSPORTE POR CARRETERA EN EL ESTADO DE LAS AUTONOMÍAS………………..239 4.1. Las directrices del Libro Blanco del Tran sporte de 1979: Un antecedente a la concreción de un nuevo ordenamiento de los transportes………………………...239 4.2. Horizonte y perspectivas del Plan General de Carreteras de 1984-1991. Los intentos por modernizar y adapta r la red al contexto europeo…………………...254 4.2.1. La dotación de conectividad terri torial en el Programa Nacional de Autovías………………………………………………………………………………298 9 11.6. La contribución del Plan RENFE 1972-1975 a la mejora del sistema ferroviario nacional……………………………………………………………...…1278 11.6.1. La inversión propuesta por el Plan RENFE 1972-1975………………….1282 11.7. Las deficiencias internas de la op eratividad y prestación de servicio correspondientes al sistema ferroviario nacional…………………………..….…1292 a) Las deficiencias de la operatividad ferroviaria a l comercializ ar la oferta de servicio en el me rcado del transporte……………………………………….…1292 b) Disfunciones del sistema de transporte ferroviario en el contexto de una operatividad multimodal………………………………………………………..…1297 11.8. La política ferroviaria española en el Plan General de Ferrocarriles (P.G.F.): bases y contenidos…………………………………………………………………1301 11.8.2. El Informe de la Comisión de Expertos para el estudio de los ferrocarriles españoles de 1983: las pr opuestas para la nueva política ferroviaria…………………………………………………………………….……1309 11.8.1. La política ferroviaria española y la suscripción de la fi gura del contrato- programa 1984-1986: un a medida correctora para la empresa…………………1320 11.8.2.1. Las recomendaciones del Informe de la Comisión de Expertos de 19 83 para la política ferroviaria española………………………………………………1328 11.8.2.2. La postura del Informe de la Comi sión de Expertos de 1983 ante la asunción del esfuerzo inversor en materia ferroviaria y el saneamiento empresarial…………………………………………………………………………1331 11.8.2.3. Las propuestas del Informe de la Co misión de Expertos de 1983 sobre la política de empresa: un nuevo escenario para la política ferrov iaria española…………………………………………………………………………….1332 11.9. La política ferroviaria española en el Estado de las Autonomías………...1334 11.9.1. Los Contratos-Programa Administra ción del Estado-RENFE: hacia un modelo de planificación empresarial……………………………………………..1338 11.9.1.1. Las respuestas del Contrato-Programa 1984-1986 a la política ferroviaria española……………………………………………………………………………1340 11.9.1.2. La política ferroviaria española en el marco del contrato-progra ma Estado-RENFE 1988-1991…………………………………………………………1348 11.9.1.3. La política ferroviaria española según los contenidos del contrato- programa RENFE-Estado 1994-1998…………………………………………..…1356 16 11.9.1.4. Los contenidos de la nueva política ferroviaria española según el Contrato-Programa 1999-2000……………………………………………………1366 11.10. Las inversiones según el Plan de Transporte Ferroviario 1987- 2000…………………………………………………………………………………1373 11.10.1. Los objetivos propuestos por el Pl an de Transporte Ferroviario 1987- 2000……………………………………………………………………………….…1375 11.11. Aportaciones del Informe de la Comisión para el estudio de los ferrocarriles de 1991………………………………………………………………………………1391 11.11.1. La organización empresarial de RENFE según el Estatuto de 1994………………………………………………………………………………….1409 11.12. Análisis y perspectivas de la políti ca ferroviaria española según el Plan Estratégico de RENFE 1994-1998…………………………………………………1414 11.13. Contribución del Ente público Gestor de Infraestructuras Ferroviarias (GIF) a la política económica de l transporte por ferro carril……………………1444 11.14. La política ferroviaria nacional según el orden amiento de la Directiva Comunitaria 91/440/CEE…………………………………………………………..1450 11.14.1. Los principios básicos de la Directiva 91/440/CEE………………..…....1451 11.14.2. La incidencia de la ordenación del transporte ferroviario según la Directiva 91/440/CEE…………………………………………………….1452 11.14.3. Marco de aplicación y descripción de objetivos fijados en la Directiva 91/440/CEE…………………………………………………………………….……1454 11.14.3.1. Los Objetivos de la Directiva 91/440/CEE………………………….…1455 10.14.3.1.1. Incentivar la consecución del saneam iento contable de la estructura financiera de las empresas ferroviarias…………………………………………...1456 11.14.3.1.2. Fomentar la separación de la gestió n de la infraestructura ferroviaria y de la explotación comercial de los servicios de transporte…………………………………………………………………………...1458 11.14.3.1.3. La dotación de garantía en la autonomía de gestión a las empresas ferroviarias………………………………………………………………………….1459 11.14.3.1.4. Potenciar la garantía de acceso a las redes ferroviaria s de los países comunitarios……………………………………………………………………...…1460 11.14.3.1.5. Incentivar la consecución del sane amiento contable en las empresas ferroviarias……………………………………………………………………….....1461 17 XII. EL PLAN DIRECTOR DE I NFRAESTRUC TURAS DE GALICIA (P.D.I.G.) 2001-2010 Y LOS RETOS DE FOME NTAR LA ARTI CULACIÓN TERRITORIAL EN EL S. XXI.: HACIA LA CONFIGURACIÓN DE UNA POLÍTICA DE INFRAESTRUCTURAS INTEGRADA………………………..1465 12.1. Los fundamentos programáticos del Pl an Director de Infraestructuras de Galicia 2001-2010……………………………………………………………….1466 12.2. Los objetivos del Plan Director de Infraestructuras de Galicia 2001-2010: hacia la implementación de una planificación sectorial e integrada………………………………………………………………..……….1467 12.3. El esfuerzo inversor del PDIG 2001-201 0 en infraestructuras del transporte por carretera: Un avance hacia la integrac ión territorial de Galicia co n la U.E………………………………………………….…………………….1469 12.3.1. Aproximación y notas de los objetivos del Plan del PDIG 2001-2010 en materia de carreteras………………………………………………………………1471 12.3.2. Los contenidos programáticos de in versión en materia de carreteras de titularidad RIGE en Ga licia: El futuro de un horiz onte deseable………………1474 12.3.3. El esfuerzo inversor en materia de ca rreteras de titularidad Autonómica en Galicia: El largo caminar hacia la consecución de una malla transporte equilibrada………………………………………………………………………….1480 12.3.4. Balance final de los resultados correspondientes al esfuerzo inversor ejecutado en materia de transporte en Galicia…………………………………...1486 12.4. La propuesta inversora en materia de transporte público por ferrocarril en Galicia 2001-2010: la propuesta de la moderniz ación integral, funcional y operativa del ferroca rril de Galicia……………………………………………….1492 12.4.1. La modernización funcional y opera tiva del transporte ferroviario en Galicia………………………………………………………………………………1497 12.5. Las previsiones inversoras en materia de transporte portuario en Galicia: Las propuestas de consecución de una red de transporte intermodal de mercancías…………………………………………………………………………..1508 12 . 5.1. La planificación inversora en la re d de puertos de interés general del Estado de Galicia…………………………………………………………………...1509 12 . 5.2. Las previsiones inversoras de la Administración de Galicia en la red de puertos de interés de la Comunidad Autónoma: una difícil andadura……………………………………………………………………………1515 18 XIII. EL PLAN GALICIA: UNA PLANIFICACIÓN COMPENSATORIA DESTINADA A DINAMIZAR LA ECONOMÍA REGIONAL…………………1523 13.1. La modernización del transpor te ferroviario en Galicia: las actuaciones en el AVE del Cantáb rico y el AVE Galicia-Meseta……………….1525 13.2. La modernización de la red de tr ansporte por carretera en Galicia: hacia la vertebración te rritorial de la región…………………………………….1528 13.2.1. La propuesta de actuación a cargo del Plan del Gobierno Central………………………………………………………………………………1529 13.1.2.2. Las previsiones inversoras en transporte por carretera de la Administración de Galicia…………………………………………………………1532 13.3. El Plan de Puertos de Galicia según las previsiones inversoras fijadas en el Plan Galicia…………………………………………………………………………1534 13.3.1. Las actuaciones inversoras en materi a portuaria propuestas a realizar en los puertos de interés de la Comunidad Autónoma………………………………1535 13.4. La potenciación de los programas de Investigación y Desarrollo en el marco de actuación del Plan Galicia………………………………………………………1538 13.4.1. Unas notas sobre el montante presupuestario del Plan Galicia según los capítulos del gasto…………………………………………………………………..1539 XIV. CONCLUSIONES……………………………………………………1541 XV. BIBLIOGRAFÍA………………………………………………………1565 ÍNDICE DE TABLAS:……………………………………………………………..1683 ÍNDICE DE GRÁFICOS………………………………………………………......1712 ÍNDICE DE MAPAS……………………………………………………………….1719 19 PRESENTACIÓN. La materia del sistem a de transportes y comunicaciones terrestres es un o de los temas de investigación que con m ayor intens idad hemos tratado de estudiar en los últimos tie mpos en Galicia. Nuestra primera e xperiencia data de la re alización de la Memoria de Licenciatu ra en la Univer sidad de S antiago de Compostela: El sistema de Transportes y comunicaciones en el Área Metropolitana de A Coruña. En aquel proyecto de investigación nos aproxima mos al fenómeno del transporte y sus implicacion es en el desarrollo territorial. El abordam iento de este tema de investigación nos facilitó la comprensión de l papel que este tipo de infrae structuras ju ega dentro del proceso del desarrollo económico y social acaec ido en Galicia. Así, resultaba necesario atajar la investigación de la diferente natura leza de lo que se estaba transportando en Galicia (viajeros y mercancías), los propios m edios de transporte utilizados para efectuar los tráficos, la titu laridad jurídi ca de los m ismos (pública o privada), la motivación de los desplazam ientos, la polític a de infraestructuras propuesta por la Administración, y el conocim ient o de las matrices de viaj e Origen-Destino (O-D). Por consiguiente, eran múltiples los as pectos que exigían nuestra atención para poder enfocar con rigor la investig ación del sistem a de transportes terrestre e n Galicia. Por ello, un modelo de tratam iento de la materia propuesta podía ser atendido a partir de los conceptos que proporciona la Teoría Gene ral de Sistemas. La senda seguida fue posicionar al conjun to de elementos y agentes participan tes en un marco de ref erencia que podría denominarse: “m acro sistema de trans porte.” La finalidad de este sistema es tratar de superar las disconti nuidades del espacio. Esta fi nalidad del sistem a propiciaba una respuesta a una amplia gam a de necesidades de desplazam iento que dimanan del sistema territorial. El sis tema territor ial, a su vez, realiza una función de constituirs e en entorno del sistema de transporte. Por tant o, cabía investigar cuál era el nivel de funcionamiento e idoneidad del sistema de transporte dentro de un territorio determinado. La aplicación de la Teoría Genera l de Sistem as en el ámbito del sistem a de transportes y comunicaciones se centraba en procurar la consecu ción de una óptima situación de equilibrio entre la oferta y la demanda de transp orte. Se trataba de alcanzar unos estándares de accesibilid ad territori al adecuados, capaces de dar respues ta satisfactoria a la dem anda de desplazamiento generada/atraída en cu alquier punto d el espacio. 18 Expuesto de este modo, y sin distanciar nos de los postulados de la Teoría General de Sistemas, nos resulta fácil efectu ar una descomposición de este sistema de transporte en un gran número de subsistem as. Para ello, recurrimos al m anejo de tres líneas básicas. La primera hace referencia a la natu raleza o especificidad de lo transportado. La segunda se centra en el medi o utilizado para efectua r el transporte. La tercera línea que podemos seguir está referida a la titularidad ju rídica de cada modo de transporte. Así, apre ciamos com o existe el subsistem a de transporte público de viajeros de cada modo de desplazam iento terrestre. La identificación del subsis tema transporte público de viajeros resulta sencilla. Para ello hay que recu rrir a la especificidad de su finalidad fundamental. En este sentido, apre ciamos com o la finalidad del subsistema transporte de viajeros r eside en la satisfa cción de las necesidades que figuran en el origen/génesis de los desplazam ientos. Por tanto, el rol de este subsistema contribuye a facilitar el acceso de la población a los bi enes y servicios. Este proceso pone al descubierto que el sistema de transportes te rrestres debe se r capaz de atender de manera satisfactoria a la demanda de transporte generada. El estudio de estas interrelaciones (dem anda generada-oferta del sistem a de transporte) puede dar lugar a numerosas situ aciones. Por una parte, que la respuesta resulte adecuada. En este caso, el rendimien to global del subsistem a logra proveer al sistema territorial de uno s patrones de accesibilidad tan to más próxim os a los estándares óptimos, cuanto m ás ajustado resulte su funcionamiento. Por tanto, estaríamos ante la consecución de la accesibilidad ideal . La definición de la accesibilidad ideal puede ser entendida como la m ayor o menor proxi midad a los concepto s de “ubicuidad, fraccionabilidad e instantaneidad.” En el hipotético caso de que no se log rase una accesibilidad ideal, este hecho puede dar lu gar a varios efectos sobre el p ropio subsistema. En prim er lugar, la situación de desequilibrio en el sistema de transporte público se traduce en disfunciones en el marco del prop io sistema territo rial. En paralelo, esta disfunción incide decisivament e sobre la acentuación de los procesos de diferenciación socio-espaciales. En segundo l ugar, se acentuaría el desequilibrio. En efecto, al producirse una situación de bajo nivel de oferta y una escasa calidad en la misma se produciría una respuesta disuasoria en la demanda de transporte. Por tal causa, aparece aquí la generación de un perverso “círculo vicioso.” La consecución de este resultado supone la aparición de numerosas respuestas cont rarias. Por un lado, haremos mención a las reacciones que m uestran los usuarios a propósito de las disfunciones detectadas. En segundo lugar, m erece hacers e eco de las reacciones q ue efectúan las 19 instituciones. Como resultado de este p roceso cabe hacer mención al papel qu e desempañan las infraestructuras d el trans porte terrestre en aras de impulsar las relaciones geográficas. Este tipo de interacc iones presen tan caracteres que nos obligan a analizar la propia especifici dad de cada uno de los dos modos de transporte terrestre. Así, puede sostenerse que el objetivo de este sistema es tratar de dotar de cobertu ra territorial al conjunto del terri torio regional. Ahora bien, la implicación de cada uno de los dos m odos resulta en Gali cia desigual. Por una parte, el transporte por carretera asegura una importante perm eabilización territor ial. Este modo de transporte g arantiza la oferta servic io a escala interreg ional, internaciona l, intrarregional, interprovincial, comarcal, municipal y parroquial. P or su part e, el transporte ferroviario no logra una cobertura territor ial tan fortalecida. El ni vel de permeabilización te rritoria l es menor. Este modo de tran sporte necesita funcionar de manera integrada con la oferta d el transporte te rrestre por carre tera. Así, las principales esca las de funcionam iento son la interregional, la intrar regional, la internaci onal, la interprovincia l, y la comarcal. No obstante, la densidad de esta infraestruct ura es m ucho menor que la que ostenta la carretera. Al abordar el estudio de los fenómenos relacionados con el transporte en Geografía hemos constatado que nuestra em presa resultaba una tarea ambicios a y compleja. Para ello, hubo que efectuar la dist ribución territoria l de las infraestructuras según cada modalidad. En segundo lugar, hemo s tenido que efectuar una clasificación funcional de las infraestructuras según sus caracteres geométricos de trazado y la titularidad jurídica de las mismas. En tercer lugar, e l estudio del sistem a de comunicaciones y transp ortes debía ser atendido desde el lad o de la comercialización de la oferta del servic io. Por tal causa, s e trató analizar el funcio namien to del transporte de Galicia según la el modo y el tipo de vehícu lo utilizado. Por una parte, hubo que evaluar los registros del desplazamiento efectuados en vehículo privado y en vehículo colectivo, para el caso del transpor te por carretera. Para ello, hemos recurrido al manejo de series estadísticas sobre las Intensidades Medias Diarias (IMD) que se registraban en el territorio gallego. Este indicador nos proporcionaba in formación sobre la localización territoria l de los tráficos, los princ ipales itinerarios que seguía n los desplazamientos y la distribución horaria del transpor te. Esto es, resultaba de interés conocer cuáles eran las densidades de tráfico según la distribución horaria de los desplazam ientos. En paralelo, tanto la oferta como la dem anda de desplaza miento debían ser estudiadas en razón a la motivación de los tráficos, la di stan cia de los desplazamientos, el tiempo de viaje, la 20 velocidad media, los puntos gen eradores y de destino de los desplazamientos, etc. Para aportar respuestas a este plan teamiento del estudio cabía recurrir al m anejo de encu estas de viaje O-D. Así, al estudiar cada m ode lo de Plan hemos procurado consultar los apéndices docum entales en los cuales se habí a recurrido a la elabor ación de esta técn ica. Por otra parte, había que estudiar el co mportam iento de los transportes según los registros de la demanda que utilizasen el transp orte público colectivo de viajeros. En este caso había que an alizar la oferta de se rvicio, la regularidad y frecuencia de las expediciones, la capacidad de carga de los vehículos (oferta de plazas), la edad del parque de vehículos, los nivele s de confort y comodi dad de la flota, et c. Por otro lado, se ha analizado los tráficos de mercancías po r carretera según las matrices de viaje O-D. Este indicador ha sido estudiado según los registros de las IMD y las informaciones de las Encuestas de Transporte de M ercancías por Carretera. Con en manejo de esta fuente se podía desagregar los tráficos según comp onente del parque móvil. Este tipo de registros nos mostraban las densidades de tr áfico efectuado sobre el parque de vehículos pesados. Este indicado r reflejaba cuáles eran los itinerarios estructu rantes para los movimientos de mercancías que se desarroll aban con extremo de viaje en Galicia. Por otro lado, las Encuestas de Transporte de Mercancías por Carretera proporcionaban información sobre cada segm ento del merca do de m ercancías. Así, podíamos conocer cuáles eran las principales mercancías que entr aban o salían de Galic ia. Por su parte, se podían estudiar los territorios regionales que ostentaban unas im portantes relaciones de transporte con Galicia. Para el caso del transporte por ferrocarril hem os tenido que recurrir al estudio de la regularidad y frecuencia de las expedici ones, los tiempos de viaje, la velocidad comercial media, el parque trac tor y de remolcado, la oferta de plazas, la edad media del material ferroviario que presta servicio en Galicia y España, la dot ación de carriles y sus caracteres técnicos, etc. Por otra parte, s e ha analizado la matriz de viaje tanto para viajeros como para el tráfico de m ercancías . En el estudio de i nvestigación desarrollado se ha podido analizar los tráficos de cada línea, la com ponente direccional de los tráficos, los territorios que establecen la s principales relaciones con Galicia y, finalmente, la co ta de mercado que totaliza el tren al concurrir en el mercado del transporte. Por últim o, en el estudio de lo s planes se han analizad o los niveles de accesibilidad y la proyección de tráfico para el medio y largo plazo. Para ello, se ha recurrido al manejo de índices que nos m ostraban el comportamiento de estas magnitudes. 21 Para terminar, m erece que se subraye que el resu ltado propuesto en este Proyecto de Tesis Doctoral fue analizar la m isión fundamental del sistema de transportes y com unicaciones en Galicia. Así, pocas dudas caben ser albergadas si se sostiene que el fin principal de dicho sistema era propiciar la articu lación terr itorial de Galicia, contribuir a im pulsar la ordenación del territorio, e incentivar la consecución de la cohesión económica y social. METODOLOGÍA. La presente Tesis Doctoral se enmarca tem áticamente en la Geografía del Transporte y, en este contexto, trata de abordar el estudio del sistema de comunicaciones y trans portes terrestres en Galicia. La elección de este tem a lo justificamos por diversas razones. Como pr emisa de partida cabe hacer referencia a la escasez de investigaciones sobre es te campo de estudio en Galicia. Se han realizado en los últimos años estud ios sectoriales sobre la temática d e las infraestruc turas del transporte, pero ninguno de los mismos ha ataj ado el análisis de la política inversora en esta materia. En esta lín ea, se echa en falta la elaboración de estudios de investigación sobre la materia de las infraestructuras destinados a profundi zar en los efectos territoriales que tales invers iones le supusieron a Galicia . En segundo lugar, entendemos que el estudio de esta investigación oste nta un notable relieve, toda vez que son las infraestructuras del transporte las qu e cont ribuyen a facilitar el acceso de la población gallega a los bienes y s ervicios. En paralelo, la dotación de infraestructuras sob re el territorio se convierte en un factor esencial para potenci ar la igualdad espacial, habida cuenta de que este tipo de inversiones cont ribuyen a fomentar la ordenación territorial. El estudio d e esta Tesis Doctoral se en cuentra in ternamente estructurado en tres grandes bloques temáticos. En el prim ero se ha tratado de analizar la política inversora en materia de infraestructuras del transporte por carretera. En esta parte de la investigación se estudia cada uno de los planes de infraestr ucturas viarias dedicando una especial atención a sus líneas m aestras y a la articulació n interna de sus program as. Finalmente, nos hem os ocupado de mostrar cu áles han sido los efectos inversores que cada planificación originó en Galicia. El desarrollo de este bloque tem ático nos obligó a estudiar la experiencia planif icadora según la titularidad jurí dica de cada Plan. Por tanto, en el análisis de las infraestructuras del transporte se han p resentado a reflexión los planes de infraestructuras propuestos por la Administración Central y por la Administración Autonóm ica. En este bloque te mático nos hemos centrado en estudiar la 22 planificació n inversora y la situación territo rial en lo concerniente a la dem anda de infraestructuras. En el segundo de los bloques temáticos de esta Tesis Doctoral nos hemos ocupado de analizar la experiencia de la planificación económ ica regional y sus aportaciones al caso de Galicia. El estudio de la política de desarrollo regional nos ha proporcionado los objetivos que la Adm inistración había pr etendido alcanzar para impulsar el desarrollo territo rial de Galicia . Así, en cada una de las experien cias planificadoras propuestas para impulsar el desarrollo económico regional de cada etapa que cubre esta investigación nos permite ex aminar cuáles eran los princip ios que inspiraban el modelo de la planificación. As im ismo, se pueden estudiar el conjunto de programas que habían de ser im plementados pa ra lograr las metas bá sicas de cada plan. En el tercero de los bloques temáticos propuestos nos hemos centrado en analizar la política del transporte por ferrocarril. Para ello, se ha analizado metodológicam ente la experiencia planificadora española y sus efectos territoriales en lo concerniente a la construcción de la traza ferro viaria. El segu imiento inversor de la red ferroviaria española nos aconsej ó recurrir al estudio de las Actas de las compañías ferroviarias que habían ostentado la concesión administrativa para la explotación del servicio. En el caso del estudi o de la construcción y funcio nam iento del ferrocarril de Galicia, ha sido necesario recurrir a las Actas de la com pañía del Oeste (West) y Norte. HIPÓTESIS Y OBJETIVOS. En esta Tesis Doctoral nos hemos fijado varios objetivos prelim inares sobre el papel que juegan las infraestructuras del transporte y las com unicaciones en su contribución al desarrollo regional de Galicia. Se ha tratado de estudiar las principales causas del atraso econó mico de Galicia según el papel que ejercen las infraestructuras del transporte en el plano de la ordenación del territorio, en la dinámica de la afluencia de capitales extranjeros, en el proceso de la localización del te jido productivo, en la relocalización industria l, etc. Una vez delim itada la metodología del estudio y acotado la temática del m ismo, hemos formulado una b atería de objetivos a los cuales este Proyecto de Tesis Doctoral debía dar respuesta. 1) El modelo de investigación ha trata do de estu diar cuál era la situación territorial de Galicia respecto del conjunto español desde 1830 hasta 2003. 23 17 I. INTRODUCCIÓN GENERAL AL MARCO DE ANÁLISIS DE LAS COMUNICACIONES Y LOS TRANSPORTES. El ejercicio de pretender estudiar el sist ema de transportes y com unicaciones en una Comunidad Autónom a como la gallega supone en frentarse a un conjunto de problem áticas que por su propia importancia transcienden el propio estudio sectorial de los m edios de transporte. Por una parte, implica analizar la evolución seguida por el espacio regional en m ateria de dotación de infraestructuras públicas de transportes. Por otra, profundizar en el hecho de si las infraestructuras existentes en Galicia se adaptan a la estructura económica y social de un territorio con fuerte particularismos com o es el gallego. La singularidad aludida le viene dada desde un principio por su posición geográfica, un tanto excéntrica, que le ha supuesto ser considerado Periferia Atlántica. 1 Además, el carácter diferencial tam bién le es propio dentro del conjunto de España, en lo referente a su particular trama de asentamientos poblacionales. Galicia es el terri torio que contabi liza e l mayor número de entidades de población y, por consiguiente, el índice de dispersión geográfica mayor de todo el conjunto estatal. La fuerte dispersión del hábitat explica, en primera instancia, la caída de la accesibilidad en el territorio, que se aprecia claramente en los bajos niveles de la m isma que alcanzan las pequeñas poblaciones localizadas fuera de los ámbitos de influencia de los prin cipales ejes viarios. Este fenómeno, la fuerte dispersión del hábitat regional, explica como la disposición geográfica de la tram a de asentamientos que se encuentran distantes resp ecto de los principales ejes de com unicación, padecen una acusada desvertebración territorial, dado que el objetivo último de los ejes de comunicación es proporcionar unos estándares de accesibilidad y conectividad territorial adecuados. 2 En consecuencia, es preciso co rregir la existencia de este lastre crónico m ediante la 1 La consideración de Galicia como región periférica a tlántica, obedece a su posición geográfica claramente dist ancia da d e los princ ipales centros económicos y de deci sión de la Europa noroccidental y también por su carácter como territorio periférico respec to a los principales centr os urbanos generadores de riqueza pertenecientes al Estado Español. Sin embargo, el carácter de periferia atlántica a Galicia le viene dado m ás por la carencia estructural de una red de infraestructuras de transportes que la articulen internam ente impulsando la accesibilidad a los centros de decisión. 2 Efectivamente, la fuerte dispersión del hábitat regional supone una dificultad añadida más a la hora de conseguir que un territorio disponga de una conectividad y una accesibilidad territorial que satisfagan las dem andas de transporte entre las áreas generadoras y las de destino. Esta situación es especialm ente visible en los espacios de la Galicia interior, y no únicam ente los pertenecientes a las tierras de Lugo y Ourense, sino tam bién en aquellos 18 implem entación de una política racional en mate ria de transportes que favorezca la integración del sistema de asentam ientos en sus correspondien tes comarcas o espacios de referencia, para lograr así un modelo de desarrollo regional equilibrado. Otra de las características de Galicia estr iba en la disposición de una red urbana jerarquizada y polarizada hacia la fachada atlántica gallega. El poblamiento regional se caracteriza por un sistema urbano policéntrico , en el cual el rango jerárquico superior está ocupado por las dos principales ciudades (Vigo y A Coruña) localizadas en el litoral meridional y septentrional respectivamente. A las anteriores hay que añadirle la presencia de otras tres ciudades más, constituyendo en su conjunto el sistem a urbano del Eje Atlántico gallego. La primera de ellas, Ferrol, está localizada en la fachada costera septentrional. Entre ésta y A Coruña se desarrolla la aglomeración urbana del Golfo Ártabro , totalizando una población próxima a los 520.000 habitantes y extendida sobre una superficie total de 1.300 km 2 . La segunda de las mism as, Pontevedra, configura junt o con Vigo la aglomeración urbana de As R ías Baixas, concentrando a una población del orden de los 600.000 habitantes y ocupando un territorio de 1.800 km 2 . La últim a de las tres es Santiago, que aún localizándose hacia el interior disfruta de unos destacados estándares de accesibilidad y conectividad territorial respecto a las aglomeraciones del Golfo Ártabro y de Vigo- Pontevedra. Más aún, su condición de ciudad localizada en el Eje Atlántico con fuertes interacciones en relación no sólo a las ciudades atlánticas citadas, sino a toda Galicia, es bien visible al localizarse aquí la capital autonóm ica y el único aeropuerto de rango superior que existe en todo el territorio gallego (Lavacolla). Este hecho se traduce en una oferta de conectividad territorial bastante más amplia que la reflejada por los aeropuertos de Vigo (Peinador) y A Coruña (Alvedro), razón en base a la cual las dos ciudades del interior (Ourense y Lugo) gravitan funcionalm ente hacia esta ciudad a la hora de demandar una m ovilidad por transporte aéreo. territorios alejados del litoral de las provincias de A Co ruña y Pontevedra. Ciertam ente, la desconexión existente entre los centros económicos decisores de Galicia respecto a estas áreas, así com o la baja dotación de conectividad territorial a que se encuentran sometidos estos espaci os por carecer de los adecuados niveles de accesibilidad, explican en cierta medida la profunda regresión en sus pirámides demográficas. 19 En última instancia, Santiago, en virtud de sus dotaciones funcionales, se constituye en una importante ciudad de equilibrio para toda s las cabeceras com arcales próximas así com o también para la tupida tram a de asentamientos poblacionales que estas últim as ordenan. Finalmente, el sistem a de ciudades de Galicia se completa con las dos interiores (Lugo y Ourense), desempeñando cada una de las m ismas un papel estructurante en sus respectivas provincias. Pero, y aún pe se a todo lo enunciado, la singular idad de Galicia no term ina con el análisis de su posición geográfica y poblamiento regional. La particular disposición de su relieve en concreto, la presencia de importantes áreas m ont añosas localizadas de forma preferente en el extremo oriental y sudoriental del territorio, s upuso increm entar notableme nte el adverso ef ecto de periferia . Por una parte, el relieve ejerce como barrera que dificulta los flujos procedentes de otras regiones, por lo que la Comunidad Aut ónom a ha estado aislada tradicionalmente. El fenómeno del aislam iento territorial producido por la escasa accesibilidad regional explica una relativa impermeabilidad de Gali cia r espe cto al desarrollo económico y tecnológico acaecido en otras áreas del Estado, así como tam bién a la posteri or difusión de tales avances en el interior de su territorio. En virtud de este acentuado condiciona nte, Galicia se ha volcado más hacia el m ar. La import ante ext ensión de su línea costera (2.340 km ) dotada de una particular forma de rías, ha favorecido el auge de las comunicaciones m arítim as y el desarrollo económico y dem ográfico sobre la fachada litoral. De hecho, el interior de Galicia se ha constituido en un espacio que gravita económicam ente hacia la Galicia costera. En ese ncia, pues, los problemas que Galic ia ha venido acusando desde antaño, profundos si los comparam os con las áreas más desarrolladas del Estado, no han sido enm endados satisfactoriamente. Para em pezar, comenzarem os poniendo de relieve las bajas dotaciones de inversión pública asignadas a la red de com unicaciones y transportes de este territorio; especialmente débiles en las tierras del interior regional, lo cual acababa redundando en la presencia de un territorio con escasa vertebración in terna. Al lado de lo anterior, se sitúan los acusados déficits de trazado que padecían las redes de comunicaciones destinadas a com unicar Galicia con la Meseta y con la fachada cantábrica, por ser estos espacios dos de sus principales mercados. A continuación, se debe señalar la fragilidad del tejido productivo de Galicia, toda vez que éste descansaba en una estructura ec onómica claram ente volcada hacia las actividades del sector primario y, por tanto, incapaz de dive rsificar y modernizar su tejido productivo así como tam poco lograría hacer más com petitiva la producción regional a la hora de acceder a los 20 mercados. En consecuencia, la etapa de la industrialización regional experim entó un notorio retraso si la comparam os con Cataluña o el País Vasco, razón ésta por la cual este sector, el industrial, no actuó como auténtico dinamizador de la econom ía regional hasta los años 1970. La consecuencia más directa de tal circunstancia se deja sentir con nitidez en los flujos del transporte regional. Efectivamente, la escas a movilidad interregional que evidencian las Intensidades Medias Diarias (IMD), así co m o los propios valores reflejados en la I Encuesta nacional del transporte de mercancías por carretera de 1969 , nos permiten sostener la idea de que la producción regional gallega se destinaba principalmente a satisfacer el consum o interno, o lo que es lo mism o, al autoabastecimiento re gional. En efecto, com o tendremos ocasión de comprobar cuando estudiem os con detalle las caracter ísticas de la movilidad regional, la m atriz O-D de los flujos de mercancías generados en Galicia presentaban una m arcada componente intrarregional, ya que el 89% del tráfico gallego presentaba una m atriz O-D intraprovincial. Al tratar de examinar el tráfico interprovincia l descubrim os como un porcentaje considerable (58,11%) se distribuía entre las cuatro provincia s gallegas y las regiones de Asturias y León. Pero al tratar de asignarle a cada provincia su s respectivos valores entre el total anterior comprobam os como el 95,7% de dicho tráfico no sa lía al exterior de Galicia, circunstancia que confirma bien a las claras dos hechos. Uno, el transporte de m ercancías canalizado por la red viaria regional gallega era destin ado al autoconsum o de su mercado interior. Dos, el escaso nivel de transporte interregional, generado o atraído en Galicia, confirm a el fuerte aislamiento o también el enclavamiento de su territorio en los tránsito s por carretera. Con atención a la demanda de transporte canalizado por ferrocarril en la m itad de los años 1960, el mism o refleja dos situaciones sumam ente relevant es. Por una parte, el tráfico movido por el ferrocarril recorría unas distancias más elevadas. Por otra, la m atriz de viaje O-D señalaba como las principales interacciones se producían igualmente entre las cuatro provincias gallegas. Efectivam ente, el 72,48% del tráfico interprovincial canalizado por este operador de transporte presentaba cuatro lugares de destino interregionales: Galicia, Madrid, Asturias y León, donde el tráfico de mercancías por ferrocarril con m atriz de viaje O-D cada una de las provincias gallegas llegaba hasta el 53,96% del total señalado anteriormente. El aislamiento secular que en su tiem po apuntó Lucas Labrada, ha tratado de ser corregido en varias ocasiones para generar unas redes de comunicaciones y transportes que 21 tendiesen a conectar Galicia con las demás áreas españolas 3 . La escasa accesibilidad territorial. 3 LUCAS LABRADA, J. Descripción Económica del Reino de Galicia , 1971. Editorial Galaxia (prólogo de RÍO BARJA, F. J., pág., 9-29).Vigo. Efectivamente, ya en el período de la Ilustración Gallega este autor refleja cuáles era n los prin cipales problem as que a su juicio padecía in ternam ente Galicia. Como no podía ser de otro m odo, uno de los princip ales que s e se ñalan es la inaccesibilidad territorial del territorio gallego, el mal estado de la red de caminos interiores y la urgente necesidad de que su mejora fu ese acom etida con urgencia por el Estado (pág., 153). Estas reflexiones pueden ser seguidas en profundidad en tres destacados estudios sobre la tem ática de la Ilustración y las principales figuras de los ilustrados gallegos. Al seguir un orden, proponemos la consulta de: La economía gallega en los e scr itos de Pedro Antonio Sánchez . Edit. Galaxia. 1973. Vigo. (Prólogo de BEIRAS TORRADO, X. M. (pág., 7-31), así como tam bién el de DOPICO GUTIÉRREZ DEL ARROYO, F. A Ilustración e a sociedade galega. A vis ión de Galici a dos e conomistas ilustrados. Edit. Galaxia. 1978. Vigo. Por último, Os Ilustrados galegos. Reforma e tradición na Galicia do antigo Réxime . (Varios) Edit. Excm a. Diputación de A Coruña. 1996. A Coruña. En un estudio sobre la estructura de la red viaria gallega en el Anti guo Régimen, sostiene DOPICO, F. y BARREIRO, X. Os camiños da provincia de Santiago. Introdu cción ao estudo do transporte na Galicia do Antigo Réxime . Edit. Museo de Pontevedra, Tomo XXXII. 1978. Pontevedra. En opinión de los autores, “unha sociedade tradici onal, abrum adoramente rural, cunha escasa división do traballo e coa meirande parte da poboación vivindo nos lindeiros m esmos da subsistencia, com o era a Galicia da Edade Moderna, xenera poucos elementos at ractivos para a realización de inversións na rede viaria” (pág., 3). En otro lugar, presentan los autores algunas de las claves explicativas m ás relevantes para la comprensión de la estructura y problemáticas m á s acuciantes de la re d cam inera en el contexto del S. XVIII. La conclusión que extra en los autores era un trazado marcadam ente radial para la red caminera perteneciente a la provincia de Santiago, pudiendo comprobar com o los principales centros de poblaci ón estaban ubicados sobre el trazado de la red viaria principal (pág., 10-11). Esta razón, en opi nión de los autores del estudio, estaba destinada a garantizar de la necesaria accesibilidad a aquellas poblaciones que acogí an en su seno los r ecintos ferial es de la época. Así pues, la d otación de conectividad trataba de impulsar y fortalecer, en el contexto del XVIII, el comercio interior regional. Una lectura atenta sobre la dotación de infraestructura s de transportes a Galicia durante el período de la Ilustración puede seguirse en el trabajo que propone GARCÍA-FUENTES DE LA FUENTE, M. El camino de acceso a Galicia en el S. XVIII . Edit. Diputación de A Coruña. 1987. En efecto, en bajo los epígrafes Trazado del Camino de acceso a Galicia (pág., 25 y sig.,), así como en el referido a Aspectos técnicos y humanos en la construcción del camino de acceso a Galicia (pág., 29 y sig.,), explicita abiertamente el período histórico en el que se comienza a diseñar el trazado del camino de acceso a Ga licia (1763), según la propuesta del entonces ingeniero jefe José Crame; aunque esta alternativa finalm ente no se ría llevada a efecto. Fue con la llegada a La Coruña de Carlos Lemaur en condición de ingeniero jefe, el m omento en el que se comienza a ejecutar el trazado de esta ví a de acceso a Galicia. En efecto, como bien aclara su autor, la ejecución de esta im portante vía de com unicaciones terrestres para Galicia, estaba sustentada sobre la anti gua calzada romana “el trazado del camino se construirá en muchos de sus tram os sobre la antigua vía militar rom ana que desde Astorga continuaba hasta Lugo, Brigantium , y 22 El aislamiento se trató de corregir desde el S. XVIII por parte del E stado y de f orm a esp ecial c on la obra de Bernardo WARD que preconizó la Estructura Radial de carreteras en España 4 , mediante el cual pretendía com unicar a todas las regiones y poblaciones con Madrid 5 . No obstante lo anterior, no será hasta el S. XX cuando se trate de dotar a Galicia de las comunicaciones necesarias para que la región se conecte de form a satisfactoria con Madrid, siguiendo todavía un claro modelo radioconcéntrico de conectividad territorial. La carencia de Braga. (Pág., 27). Al tratar ahora de aproximarnos al relieve que a ju icio siempre del autor le había supuesto al desarrollo regional de Galicia el hecho de que la Administración Borbónica planificase el trazado y ejecución del Cam ino de Acceso a Galicia, enfatizaba GARCÍA-FUENTES que mediante esta directriz: “se trataba de buscar un desarrollo regional apoyado en el comercio colonial que sería fom entado por el Consulado de La Coruña y por las sociedades económi cas de am igos del país de Santiago y Lugo. Este des plie gue de medidas favorecedoras de todo tipo, permit en la existencia de un desarrollo y crecim iento del puerto coruñés entre 1760 y 1780" (pág., 17). Ahora bien, la atenta lectura del trabajo concluye por mo strarnos tres interrogantes que actúan com o las tres claves explicativas estructurales sobre las razones que impul saron a la Adm inistración Borbónica de Carlos III y más concretamente a la figura del entonces Superintendente de Caminos, el Marqués de Esquilache, a definir el trazado del Camino de Acceso a Galicia por el cuadrante septentrional y no por el me ridi ona l de Gal icia . En efe cto, rec uerd a el propio autor que a la hora de determinar las razones que im pulsaron a que el trazado del Camino de Acceso fuese por el norte y no por el sur de Galicia se podrían concretar con los interrogantes: 1) ¿Fue el arsenal de Ferrol exclusivamente, com o se ha sobreentendido siempre? 2) ¿Fue el puerto de La Coruña? 3) ¿Fue la Capitanía General o tal vez la Audiencia? En palabras del autor, éste considera que “fue un conjunto de todos estos intereses que enlazaban perfectamente entre sí desde el punto de vist a comercial, militar o geográfico” (pág., 14). 4 LÓPEZ LAMBA, M. E. El camino real de Galicia. Aspectos jurídicos , pág., 68. Edit. Universidad Com plutense de Madrid. 1997. (Inédita). Madrid. 5 WARD, B. Proyecto Económico . 1762. (Reedición y estudio de CASTELLANO, J. L.). El autor concluiría este proyecto de conectar al Estado durante el reinado de Carlos III, dado que según su opinión “España necesitaba de 6 grandes caminos, desde Madrid a La Coruña, a Badajoz, a Cá diz, a Alicante y a la raya de Francia, así com o a Bayona por Perpiñán: Y de éstos se debe sacar al mi sm o tiempo por varios puertos de mar y otras ciudades principales, uno del de La Coruña para Santander (que es el m ás esencial y ur gente en el día), otro para Zamora y hasta Ciudad Rodrigo, del de Cádiz otro para Granada, y así todos los dem ás. Después - proseguía relatando el autor - se necesitan diferentes caminos de travesía de unas ciuda des a otras, y haciendo el Rey el prim er coste (...) e s muy justo que en los sucesivos m a ntengan estos cam inos los pueblos mi smos que disfrutarán el beneficio de esta providencia, cada uno en su distrito y jurisdicción”(...) (Págs., 75 y sig., 23 unos ejes de comunicación que vertebrasen adecuad am ente las cuatro provincias gallega s con las restantes del territorio nacional supuso una prof unda involución. Por una parte, las dificultades económicas derivadas, entre ot ros factores, del aislamiento, originaron una im portante corriente migratoria que tuvo com o lugares preferentes de destino las tierras americanas hasta los años 1950. Posteriormente, el flujo m igratorio regiona l adoptó como destino los principales centros económicos de Europa, finalizando es ta etapa con el estallido de la crisis energética mundial de 1973. Paralelamente, desde los a ños 1950 pero especialm ente en los años 1960 y 1970 (etapa del desarrollismo español), se detectó un f lujo migr atorio regional dirigido hacia el País Vasco, Cataluña y Madrid, por ser éstas las principales áreas industriales del territorio español. Finalmente, una vez que se com ienza a detectar en Galicia el proceso de industrialización y el consiguiente desarrollo urbano, aparecen como puntos de destino las principales ciudades atlánticas de Galicia 6 . Los vestigios de esta etapa son claram ente perceptibles en el estu dio de la estructura productiva de Galicia. La distribuci ón del empleo y las actividades productivas no deja ba lugar a som bra de duda alguna. A mediados de la presente centuria, el territorio gallego se encontraba anclado económicam ente en un sistema agropecuario de autosubsistencia , pues las tres cuartas partes del empleo se inscribían en este sector, mientras que la actividad industrial y servicios apenas tenían importancia y se concen traban únicamente en las inm ediaciones de las principales áreas urbanas 7 . Para corregir el atraso secular que padecía Galicia, se pusieron en 6 Para un conocimiento m ás detallado del flujo migratorio regional consúltense las obras de HERNÁNDEZ BORGE, J. Tres millóns de galegos , pág., 41-96. Edit. Universidad de Santiago de Compostela. 1990. Santiago de Compostela. Así com o también en BERTRAND, J. R. A Poboación de Galicia, pág., 19-57 . Estudios Xeográficos . Edit. Universidad de Santiago de Com postela. 1992. Santiago de Compostela. 7 NOGUEIRA, C. Población y desarrollo económico en Galicia, pág., 86 y sig ., SODIGA. 1972. Santiago de Compostela. Sostiene el autor en el estudio referido que “una economía centrada en las propias necesidades puede definirse a partir de una com binación de características pe rtenecientes a la estructura económ ica y a los centros de decisión y acumulación”. De un modo más explícito, enumera C. NOGUEIRA enum era cuales serían las características de la mism a y destaca de entre ellas: 1) Existencia de objetivos económicos colectivos en función de las necesidades de la sociedad gallega. 2) Centros de acumu lación del propio excedente económico. 3) Órganos de planificación y de decisión económica. 4) Una estructura económica fundam e ntada, entre ot ras cosas, según el autor, en un núcleo económ ico basado en le desarrollo de ciclos productivos a partir de recursos propios, (...), la integración de los procesos productivos y, para cerrar, en un mercado interno desarrollado (pág., 86). 24 marcha m últiples intentos de planificación y ordenación territorial que presentaban la part icular idad de r esponder a un modelo económ ico centralista , en consonancia con las políticas económicas form uladas durante la autarquía franquista . Una vez llegados al contexto de los años 1960, la Administración Central del Estado había pretendido instrumentalizar una política económ ica que ponía su acento en la consecución de un modelo de desarrollo regional descentralizado a imagen y semejanza de la política económica que se estaba proponiendo en Francia. En esta etapa, la nue va política económ ica del Estado se había propuesto corregir los principales desequilibrios que atenazaban la consecución de un desarrollo regional armónico. Esta actuación, así expuesta, pretendía dotar a las distintas regiones de los medios necesarios para m odernizar sus respectivos sistemas productivos y especializarlos a la hora de competir en la captación de crecientes cotas de m ercado. Por tanto, buena parte de las inversiones públicas tratab an de lograr la consecución de una oferta productiva regional sumam ente competitiva tanto en el mercado interior regional com o nacio nal, capaz de paliar los adversos efectos a que estaba dando lugar la ininterrumpida sangría de la emigración selectiva. Ahora bien, para que el nuevo modelo de de sarrollo regional alcanzase los fines en él contemplados, era de todo orden preciso dotar a los respectivos territorios de un sistema de transportes y comunicaciones capaz de poner en contacto las diferentes áreas productivas regionales con sus respectivos mercados. Para dar cum plida respuesta a tal propósito, la red de comunicaciones y transportes previam ente debía solventar los problemas que la radialidad del trazado de la red terrestre le había estado ocasi onando a los flujos interregionales. En efecto, la canalización que de orden obligado debían segui r las producciones regionales para cumplir con la matriz de viaje O-D, según resultasen ser las áreas generadoras y captoras de la dem anda de transporte, estaban inexorablemente condicionada s a transitar por el centro del Estado. Este hecho incidía en la pérdida de conectividad regi onal así como en la caída de la accesibilidad de los territorios de la periferia. En primer lugar, la red nacional en las inmediaciones de Madrid tendía a acusar unos notables incrementos en los tráficos de colisión ( largo y corto recorrido), circunstancia que en último térm ino acaba traduciéndose en la aparición de la congestión vial , así como en la saturación de la m isma. Al lado de a lo que anteriorm ente se ha hecho mérito, pues, habría que señalar que al ser estos itinerarios lo s que tendían a dar cobertura a la demanda de tráfico interregional, resultaba evidente que lo s firm es de tales trazados estaban sometidos a profundos deterioros. Por último, la red de comunicaciones estaba llamada a cum plir un objetivo 25 de mayor alcance en el m odelo de desarrollo regi onal como realm ente era aquél que perseguía la cohesión económica y social interna de todo el territorio nacional. En suma, pues, para contrarrestar la radialidad de los flujos de transporte era m enester dotar a la red nacional de ejes transversales capaces de incrementar los estándares de accesibilidad versus conectividad territorial. Asim ismo, la disposición de los trazados de estos ejes de transporte acabarían proporcionándole a la m alla de comunicaciones unas interacciones fluidas y ágiles respecto de los principales centros productivos españoles. Además, una vez garantizada la oferta de conectividad transversal, el comportam iento de la demanda de tra nspo rte interregional tendería a provocar un progresivo trasvase de tráfico de los corredores radiales a los transversales; siempre en virtud de la m otiv ación del viaje, la localización territorial de los extremos de transporte, los estándares de accesibilidad de cada eje, etc. Sin embargo, el m odelo de desarrollo regi onal descentralizado propuesto en la nueva política económica de la Adm inistración del Estado no se alejaba en nada de las concepciones centralistas. Por una parte, Galicia conocía la experiencia de los Planes de Desarrollo Económico y Social que fueron los que dotar on al territorio de tres Polos de Desarrollo , auque el tercero apenas sí tuvo importancia. Las variantes pos teriores de estos Planes se aprecian en la figura de los polígonos industriales y en la creación de la Gran Área de Expansión Industrial de Galicia (G.A.E.I.G.) . Con estas estrategias se trabajaba en la dirección de im pulsar un pa rticular proceso de industrialización en Galicia 8 . En consecuencia, la dotación de una red viaria que atendiese la creciente demanda de com unicaciones a establecer entre Galicia y el resto de la 8 Por lo que confiere a las directrices preferentes que la Adm inistración Central del Estado proponía en materia de industrialización, merece ser dicho que és tas se encontraban recogidas en la Ley de Sectores Industriales de Interés Preferente y Zonas Geográficas de Preferente Localización d e 1963. Era en esta Ley donde el Estado concretaba las medidas de actuación que deberían prim ar a la hora de poner en marcha el modus operandi de la nueva política económica. Efectivam ente, para la consecución de la de scentralización del crecimiento económ ico era menester dotar de recursos productivos a las regiones periféricas o al ejadas de los principales centros econó mi cos de l Es tado . En razón a lo expuesto, la Administración del Estado procedi ó a ap rob ar el I Plan de Desarrollo Económico y Social de 1964-1967 , por m edio del cua l se creaban en Galicia los dos prim eros Polos de Desarrollo (Vigo y A Coruña). En última instancia, el modelo de la política de desarrollo regional de scentraliza do propuest o por la Administración del Estado tuvo una relativa continuidad en Galicia en el III Plan de Desarrollo Económico y Social, aprobado para el horizonte 1972-1975 . Las principales aportaciones de este Plan al desarrollo regional gallego estaban fijadas en la creación del Polo de Desarrollo de Vilagarcía de Arousa , la creación de la G.A.E.I .G., así como la ejecución de los Polígonos de Preferente Localización Industrial (1973). 26 Península, se planteó, por vez primera, en el Consejo Económico Sindical Interprovincial del Noroeste y, posteriormente, en la redacción del Plan de Accesos a Galicia 9 . Mediante estas iniciativas, la primera de reconocim iento territo rial y la segunda de pl anificación y ordenación del t errit orio, se t ratab a elimin ar el efecto pe riferia económica fomentando el desarrollo regional en igualdad de oportunidades. Además, se potenci aba el crecim iento económ ico y la aparición de nuevas actividades productivas demandantes cad a vez en m ayor grado de una creciente accesibilidad territorial: productos de consumo en fresco com o los pesqueros, hortofrutícolas y pecuarios. De hecho, se trataba de lograr que la producción regional gallega penetrase en unos mercados cada vez m ás exigentes y selectivos. Una vez examinadas algunas de las principales aportaciones que la nueva política económica de la Adm inistración del Estado había puesto en funcionam iento para la consecución del perseguido desarrollo regional, resulta oportuno considerar las repercusiones que en el 9 Efectivamente, la prim era propuesta de realizar la planificación de los accesos a Galicia se recogía en un documento de trabajo perteneciente al Consejo Económico Sindical Interprovincial del Noroeste , m ediante la redacción de Vía de Penetración por Carretera en Galicia , fechado en Diciem bre de 1966. El documento realizaba un estudio de la red viaria gallega en diferentes fases de su evolución histórica. Además, se desarrollaba una importante reflexión sobre los corredores de com unicaci ón de Galicia con la Meseta. Se abordaban allí los planteamientos de la conectividad territorial referidos al propio trazado de la red y su incidencia en el poblam iento. Posteriormente, ya en los años 1970, se aprobaría el denom inado Plan de Accesos a Galicia en el Consejo de Ministros del 21 de Agosto de 1970 celebrado en Meirás (Sada). El Plan proponía la inm ediata ejecución de un total de cuatro corredores, totalizando entre los mism os 1.200 km . de carretera de nueva construcción; cuyo trazado y disposición por el territorio gallego, como verem os en su mo mento, confirmaba bien a las claras la evidente influencia que en la redacción del Plan de Accesos a Galicia había dejado el estudio propuesto por el Consejo Económico Sindical Interprovincial del Noroeste . Ahora bien, contrariamente a lo que resu ltaría lógico, la progresiva ejecución del Plan de Accesos a Galicia , la dotación de inversión pública destinada a cubrir este fin no se llevó plenam ente a cabo hasta la reciente aprobación del Plan Director de Infraestructuras 1993-2007 ( PDI ). Por ello, podemos decir que la ejecución de los ejes de alta capacidad previstos en el Plan de Accesos a Galicia y destinados a dotar de altos estándares de accesibilidad al territorio gallego, entre los cuales se en contraban las autovías de enlace con la Meseta, están sufriendo, cuando menos, un retraso de casi treinta años. Y ello aún en caso de no producirse retrasos en la definitiva entrada en servicio de cada corredor. Sin embargo, en t odo caso habrá que tener bien presente la marginación a que se encontró sometida Galicia por la ausencia de inversión pública destinada a la generación de una red de transp ort e de alta capacidad, cuyas repercusiones más inm ediatas se de jaron sentir en materia de desarrollo regional, social y económico. 33 inmersa en un m odelo de economía abierta y de mercado . Por una parte, la incorporación de España a la Comunidad Económica Europa el 1 de Enero de 1986 ha dado lugar a que los estados miem bros procediesen a planificar la red transeuropea de transporte, a fin de impulsar, en primer lugar, la vertebración intern a de todos los estados m iembros de la Comunidad , después, el crecimiento en los niveles de m ov ilidad. En el borrador de la red de transporte transeuropea se contempla la conexión de España c on Portugal m ediante un corredor de enlace que conectará a Galicia y el norte de Portugal 12 . Aquí podemos adelantar ya la im portancia que desde Junio de 1998 está teniendo para el Eje Atlántico la ejecución de la Autopista portuguesa hasta el Mi ño, donde enlazará con la Autopista del Atlántico en Tui, logrando conectar al sistem a urbano gallego con el entorno urbano de Oporto. Se rá entonces en virtud de la conexión de la Autopista del Atlántico y la de Portugal me diante las cuales se logrará cerrar el Eje Atlántico por su vertiente meridional, logrando así conectar el sistem a urbano gallego con el del norte y centro de Portugal. Paralelamente, y tratando de recoger los esfuerzos de la planif icación planteados en el di seño de las Redes Arteriales , la Comunidad Autónom a de Galicia está demandando cada vez con mayor intensidad la ejecución de un corredor por la vertiente septentrional de la fachada cantábrica. La demanda de esta inversión púb lica está destinada a tratar de articular convenientemente la Com unidad Autónoma de Galicia con el Principado de Asturias, C antabria, El País Vasco y la Comunidad Foral de Navarra , sirviendo la m isma para enlazar con las redes transeuropeas así como con el corredor del Ebro. Esta pretensión ya había sido formulada en el 12 Para una mayor inform ación sobre las redes transeuropeas en el marco de la Europa Comunitaria, pueden consultarse los apartados: Redes transeuropeas de transportes , así com o el titulado Redes de comunicació n incluidos ambos en el trabajo de MALOSSE, H. Europa a su Alcance, pág., 129 y sig., Edit. Fundación Galicia-Europa. 1996. Santiago de Compostela. En esta obra se recogen de un m odo sintético las previsiones de actuación form uladas por la U.E. en materia de transporte transeuropeo. En concreto, los dos epígrafes hacen una especial m ención a la política comunitaria de transportes contem plada en varias Decisiones y que fue ron apro badas e l 24 y 29 de Octu bre de 1993 por parte del Consejo Europeo sobre esta m ateria. La Decisión 93/628/CEE del Consejo de 29 de Octubre de 1993 , abordaba la creación de una Red Transeuropea de Transporte Combinado , m ientras que la Decisión 93/629/CEE del Consejo de 29 de Octubre de 1993, se establecía la creación de una Red Transeuropea de Carreteras . Estas dos decisiones junto con la 93/629/CEE que hace referencia a la creación de las redes transeuropeas de ví as n aveg able s, aparecen recogidas en Diario Oficial de la Comunidad Europea ( DOCE ) L 305 de 10 de Diciembre de 1993. Para el caso del territorio español, entre los proyectos prioritarios establecidos po r l a U.E. para 1993-1994, estaba la previsión de crear dos corredores para la circulación del tren de alta ve locidad. El primero de los ejes es el que enlazará Madrid con Montpellier mientras que el segundo tendrá por objetivo conectar Madrid con Dax. 34 segundo Plan de Carreteras de Galicia de 1989 , a la vez que tamb ién se planteaba la necesidad de que el Estado impulsase un nuevo corredor de alta capacidad carga . El trazado de este eje estaba destinado a reforzar la conectividad re gional respecto de aquellas provincias interiores loc aliz adas en Castilla-León y Aragón. Por consiguiente, entonces, el trazado de la red propuesta debería transcurrir geográficamente paralelo a la au tovía Transcantábrica ; lo cual bien le podría reportar la denominación de Corredor Subcantábrico. 13 Como corolario de este apartado expondrem os que Galicia ha puesto en marcha un modelo de desarrollo regional en el que está n bien presentes tanto sus necesidades de vertebración interna como las oportunas fórm ulas tendentes a la consecución de un desarrollo regional armónico y equilibrado. Realizando un apresurado repaso a la enum eración de los mism os señalaremos que las directrices de de sarrollo regional tuvieron su arranque en la redacción del Plan Director Territorial de Coordinación de Galicia fechado en 1979 ( P.D.T.C.G. ), para concluir con el borrador del Plan de Estradas de Galicia 1996-2006. 14 13 En la redacción del segundo Plan de Carreteras ( 1989 ) también conocido como Plan Antolín Sánchez Presedo, por ser éste el Conselleiro de Ordenación del Territorio de la época, se planteaba la conveniencia de com unicar a Galicia con el corredor del Ebro medi ante u n eje de alt a capacidad que fom entase los transportes entre la Comunidad Autónoma y las dem á s restantes en dirección a la Com unidad Autónoma de Aragón, com unicando Galicia con el nodo de transporte de Zaragoza, así como tam bién c on la Comunidad Autónom a de Cataluña (comunicando a Barcelona con Galicia, por ser ésta provincia uno de los pr incipales puntos de Origen o Destino de los tráficos interregionales). Sin embargo, y pese al atractivo proy ecto d e conectividad interregional, la iniciativa no ha tenido el suficiente eco social por pasar por áreas de baja densid ad demográfica y escaso potencial productivo, así como por encontrarse las mism as indirectamente conectadas m edi ante ejes de alta capacidad con Madrid respondiendo al modelo de com unicación radioconcéntrico . 14 De e ntrad a, la s apor taciones esgrimidas por parte del Plan Director Territorial de Coordinación de Galicia hacían una especial referencia a las diferencias económicas que Galicia reflejaba internamente. Entonces, al tratar de con trarrest ar el sumatorio de todos estos condicionantes, en el documento se hacía una especial m ención al papel que desempeñaban los transportes; que, como bien es cierto , éstos serían quienes posibilitarían la eficaz integración territorial de las diferentes especializaciones productivas re gionales. Posteriormente, en el transcurso de los años 1980, merecería destacarse las aportaciones propuestas por: 1) El Estudio de Reconocimiento Territorial de Galicia de 1983. 2) El Plan Director de Transportes de Galicia de 1985. 3) La redacción del I y II Plan de Carreteras de Galicia ; fechados respectivam ente en 1984 y en 1989. Ya en los años 1990 estas preocupaciones del Gobierno autonómico se m aterializan en un total de siete documentos en los que el desarrollo regional de Galicia se encontraban inm e rso: 1) Los Planes de Desarrollo Regional de Galicia (PDR) 1989-1993 y 1994-1999. 35 2) El Plan de Estradas de Galicia 1990-2000 (PES) . 3) El Plan Económico y Social de Galicia de 1996. 4) El Plan Comarcal de Galicia . 5) Las leyes de Carreteras (Ley 4/1994 de 14 de S etie mbre ) y la de Ordenación del Territorio (Ley 10/1995 de 23 de Noviembre) . 6) El borrador del Plan de Estradas de Galicia 1996-2006. 7) El Plan Estratéxico de Desenvolvemento Económico de Galicia, 2000-2006 (PEDEGA). A tenor de lo expuesto, señalaremos que el m odelo de desarrollo regional gallego se encuentra sustentado en base a una política de ordenación del territorio ( O.T.) gestada por la Administración Autonóm ica. El siguiente paso era definir, primero, las directri ces a im pulsar en Galicia; después, el modus operandi de tal ejecución. Esta encrucijada finalmente se sustanció m ediante la puesta en funcionamiento del Plan Comarcal de Galicia , que es en última instancia el encargado de hacer operativas el compendium de todas estas políticas. Así pues, es en virtud de este modelo de planificación local en base al cual se pretenderán corregir los desajustes espaciales. A título de ejemplo de la naturaleza y localización de tales desequilib rios, mencionarem os el acentu ado pr oceso de crecimient o económico polarizado hacia la fachada atlántica que continúa obrando en detrimento de las restantes áreas interiores gallegas. Por tanto, las líneas maestr as del Plan Comarcal de Galicia recogen medidas de acción territorial que están encaminadas a potenciar un m odelo de desarrollo endógeno autosostenido. Para ello, se trata de impulsar las potencialidades emergentes de cada territorio com arcal con el propósito firme de introducir sus productos en un mercado crecientem ente comp etitivo donde cada vez prima m ás la calidad. Sin alejarnos de lo anterior aunque por otro cam ino, la s líneas maestras de desarrollo regional igualm ente se pueden contemplar en los programas inscritos en el Marco de Apoyo Comunitario ( MAC ) tratan de corregir los desequilibrios regionales que se dan en el seno de la Eu ropa comunitaria. Para ello, las distintas regiones se encuentran clasificadas según sea su nivel de desarrollo económico, pudiendo indicar que Galicia se encuentra entre aquellas pertenecientes al Objetivo 1 que están caracterizadas por alcanzar el 76,5% del PIB per cápita de la m edia comunitaria. 49 II. LA PLANIFICACIÓN DEL SISTEMA DE COMUNICACIONES Y TRANSPORTES EN LA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO REGIONAL. 2.1. Análisis de la evolución histórica de la red estatal de comunicaciones y transportes: sus implicaciones en Galicia. Como encabezam iento del epígrafe que ahora comienza señalarem os que nuestro propósito no estriba tanto en referir un análisis denso, tedioso y excesivam ente prolijo sobre la evolución coyuntural de la red vi aria regional a lo largo del S. XIX y prim eros compases del XX. Más bien se pretende introducir y articular al gunos de los momentos hi stóricos que, siem pre a nuestro modo de entender, pueden ser consider ados com o etapas clave del proceso de modernización y dotación de infraestructuras llevada a sus últim os efectos por parte de la Administración Central del Estado. En efecto, a pa rtir de las aportaciones de la política de planificación correspondiente a cada una de las diferentes etapas seleccionadas, será posible llegar a conocer el estado de la malla de co municaciones regional. A renglón seguido, el grado de operatividad de la red de transportes, según resu ltase ser la oferta de conectividad territorial. Finalmente, podrem os seguir algunos de los pr oblemas que desde tiem po atrás ha estado padeciendo la red de transportes regionales. Aún más lejos, algunos de los m ismos han perdurado hasta tiempos bien recientes com o lo pr ueba el hecho de que bien entrados los años 1980 y 1990, todavía existen factores tan condicionantes como son los siguientes: 1) La escasa capacidad de transporte que ha venido acusando la red viaria regional, siendo buena muestra de lo advertido la participaci ón de f actores como la longitud total de la red gallega, la anchura de su plataforma, etc. 2) Las dificultades de conectividad interregi onal sobrevenidas por causa de la escasa dotación de infraestructuras de transporte. La presencia de una red dotada de trazados inadecuados para operar en favor del desarrollo integral del territorio, así com o también la incidencia adversa que el medio físico regional le reporta a la red de transporte de Galicia. La topografía regional y su disposición sobre el territo rio repercuten en que la red de transportes de Galicia alcance un elevado índice de sinuosidad (trazados con bajos radios de curvatura), a la v ez que es te mismo factor es el que explica que la re d tenga que superar tram os provistos de elevados niveles de pendiente. 3) Los bajos estándares de accesibilidad terr itorial tanto a escala interregional como 50 intrarregional. 4) Las malas condiciones de los firm es de la red viaria regional debido a la escasa dotación de inversión pública tendente a velar por la conservación y reparación de los m ismos. 5) El considerable retraso en la ejecución de la red ferroviaria de Galicia. Además, los niveles de operatividad referidos a oferta de viaje y velocidad comercial no son siquiera equiparables a los del conjunto del Estado. 6) El continuo olvido al que se ha visto sometida Galicia por cuanto no se le dotó en su tiempo de aquellas infraestructuras de transporte s modernas y adaptadas a su desarrollo regional para así romper con el lastre del aislam iento territorial. Se trata, en suma, de facilitar un poco m ejor la comp rensión de las vicisitudes históricas por las que tuvo que atravesar la red viaria regi onal. Al tiempo, esta exposición nos servirá de referente sobre el estado de desarrollo que alcanzaban las infraestructuras de transporte en las distintas etapas históricas del estudio y su c ontribución al desarrollo regional. Así pues, y en razón de tales circunstancias, merece la pena detenerse en varios de los mom entos históricos más relevantes del pasado que siguió la planificaci ón de las infraestructuras de comunicaciones y transportes en España. 2.2. La planificación de las infraestructuras de transporte por carretera en la segunda mitad del XIX: los planes de carreteras de 1860, 1864 y 1877 . El punto de partida para el análisis de la red de comunicaciones m oderna de España, en lo conce rniente a obras públicas de nueva construcción, lo constituye la Ley de 22 de Julio de 1857: Ley de Instrucción Pública , que venía a suplir las carencias de aquella otra que se había aprobado unos años antes y cuyos contenidos habían quedado rápida mente desfasados ( Ley de 7 de Mayo de 1851 ). El interés que en nosotros despierta la Ley de 1857 se centra, exclusivamente, en dos aspectos relevant es para la planificación te rritorial de infraestructuras de transportes. Por un lado, se propone el diseño y realización de un Plan de Carreteras , pero también, y ya entramos en el segundo de los aspectos, se dotab a al Estado de las competencias precisas para poder desarrollar la ejecución de carreteras provinciales y vecinales que previamente se incluyesen en dicho Plan de Carreteras . En consecuencia, esta Ley no hacía otra cosa que incrementar el m arco competencial del Estado que hasta ese m omento estaba restringido a la 51 ejecución del trazado de los principales ejes viarios del territorio nacional 1 . Visto en todo su conjunto, el propósito que inspiraba el tipo de pl anificación propuesta trataba de incrementar, de una forma continuada en el tiem po y para los di stintos territorios que conformaban el Estado, la red viaria del mism o. Pero a la vez, se adivinaba también un propósito m ás amplio y estructural que se concretaba en la configuración de una red que perm itiese la conectividad entre las carreteras generales y aquellas otras de rango infe rior. Al mism o tiempo que este objetivo se iba materializando, el Plan aportó otra novedad m ás. En esta oportunidad, la planificación de la red viaria nacional programada pretendía que el traza do de la m isma se esforzase especialm ente en dotar al Estado de una equitativa integración modal del transporte. Así, entonces, se pretendía que la red de carreteras del Estado incidiese en la consecución de un m a yor gr ado de cohesión y, por ta nto, de articulación territorial del mism o. Se había propuesto habilitar los oportunos puntos de enlace entre la carretera y el trazado de la red ferroviaria de la época p a ra contribuir a integrar ambos sistem as de comunicaciones. Tratando de realizar un comentario en cierto m odo descriptivo sobre alguna de las características del Plan aprobado, nos detendremos en la propuesta de clasificación de la red viaria nacional, la cual estaba contemplada en dos grandes epígrafes: a) Vías de servicio público. b) Vías de servicio particular. En referencia a las vías de servic io público y siguiendo lo que proponía la Ley de 1851 , las mism as se encontraban clasificadas jerárquicamente en tres grandes grupos. 2 La red 1 En efecto, la importancia de la planificación resulta de considerable interés porque ahora se podían diseñar las mallas de la red viaria nacional lo m ás homogéneas posibles. No obstante, estas actuaciones de planificación propuest as por e l Estado no impedían que las diferentes ad m inistraciones provinciales, e incluso las ciudades y villas cola borasen en la ejecución de las obras program adas. Además, tampoco se coar taba a estas administraciones locales en el diseño y ejecución, eso sí, por su propia cuenta, de todas aquellas carreteras que fuesen consideradas de su interés para dar servicio a las poblaciones. 2 En la Ley de Carreteras de 1851 o tam bién Ley Arteta , se disponía la red nacional según resultase ser, primero, la competencia jurídica de la m isma, y, después, los itin erarios que seguían los distintos trazados de la red. Con atención al primero de lo supuestos, la com petenci a de la red, ésta quedaba ordenada como sigue: 1) Carreteras del Estado . 2) Carreteras de las diputaciones . 3) Carreteras de los pueblos . En relación ahora a la clasificación de la red viaria según resultase el itinerario de sus trazados, ésta se 52 individualizaba los ejes viarios de primer orden, todos aquellos que partie ndo de Madrid (origen) se dirigían hacia las capitales de provincia, depa rtamentos de m arina y aduanas habilitadas para la práctica comercial con el extranjero 3 . Igualmente adoptaban el rango de vías de primer orden aquellos viales habilitados para servir de enlace a las líneas de ferrocarril. También cum plían la prerrogativa de ser vías de primer orden las carreteras destinadas a comunicar entre sí dos o más líneas ferroviarias previo paso por poblaciones de más de 15.000 habitantes. Finalmente, en este mism o grupo jerárquico se encont raban aquellas carreteras destinadas a comunicar entre sí dos o más vías de prim er orden. Para ello era preciso que el trazado de estos ejes discurriese por poblaciones con un umbral de población superior a los 20.000 habitantes, o cuando el m ismo impulsase la conectividad territorial de alguna capital de provincia que en aquel entonces estuviese registrando densidades circulatorias considerables y crecientes. A este tipo de vías le seguían en importancia las de segundo orden , que estaban constituidas por aquellas carrete ras q ue d otab an de conectividad a do s capitales de provin cia. De dividía en: 1) Carreteras generales y transversales . 2) Carreteras provinciales . 3) Carreteras locales . Las carreteras generales eran aquellas que partiendo de Madrid se dirigían a lugares tales com o: capitales de provincia o cabeceras de departamentos de marina, as í como tam bién hacia aquellas aduanas donde existía un elevado movim iento de mercancías. Por últim o, este grupo también contemplaba aquellas carr eter as derivacionales que la Administración del Estado m andaba ejecutar para dotar de conectividad a la red nacional. Por carreteras transversales había que en tender aquellas c uya disposición de su itinerario estuviese destinado a enlazar a dos o más carreteras generales , para así ofertar una conectividad a las capita les de provincia y a las grandes poblaciones. Las provinciales eran las destinadas a im pulsar en el enlace de las generales con las transversales o, también, aquellas cuyo trazado tratase en poner en contacto directo a varias provi ncias entre sí. Finalmente, la m alla viaria se cerraba con las locales . En este grupo se incluían todas aquellas qu e resu ltas en ser d e interés parti cular de los m unicipio s. La Administración Pública del Estado disponía que las obras de esta red fuesen ejecutadas con cargo a los presupuestos municipales, los costes fijos deducidos de la conservación de las m ismas. 3 A raíz de la promulgación de la Ley de Instrucción Pública por parte del ejecutivo que presidía Narváez y siendo titular de la cartera de Fomento Claudio Moyano, se procedía a clas ificar a la red viaria del Estado según la tipología siguiente: 1) Vías de primer orden . 2) Vías de segundo orden . 3) Vías de tercer orden . 53 igual modo, eran consideradas carreteras de segundo orden aquellas cuyos trazados estaban destinados a articular poblaciones de más de 10.000 habitantes o poblaciones cabeceras de partido judicial, bien con el transporte ferroviar io o bien con la disposición de las líneas de primer orden . Asimism o, adquirían este mism o rango aquellos ejes cuyo cometido estuviese centrado en conectar el trazado de la red ferroviar ia respecto de una red viaria de primer orden. Por último, y para el caso concreto de Canarias y Baleares, la categoría de vías de segundo orden se aplicaba a la comunicación de la capital provincial respecto a aquellos otros puntos marítim os fundamentales de la isla, as í com o también incluía las que tenían com o cometido asegurar la dem anda de conectivid ad territorial a los centros de producción o exportación. En último térm ino figuraban las carretera s de tercer orden . Su cometido era más discreto en cuanto a pretensión de conectividad territo rial, pero no así en lo referente a dotación de servicio para la población. Pertenecían a esta clasificación aquellas carreteras que resultasen de interés para dotar de conectividad a una o más poblaciones pertenecientes a la m isma o a distinta provincia. 4 En razón a todo cuanto hasta aquí se ha expuesto, cabe indicar que la Ley de 1857 (Ley Moyano), que a su vez corregía los contenidos program áticos promulgados en la Ley de 1851 (Ley Arteta) , fue la génesis del Plan General de Carreteras sancionado el 7 de Diciembre de 1860. 5 Así pue s, de la planificación aprobada pode mos extraer algunos indicadores que explican la operatividad con que la red viaria nacional es taba prestando su servicio en el territorio. El primero responde, com o es obvio, al nivel de desa rrollo alcanzado en la fecha de referencia por la red estatal, según la longitud total de la m isma expresada en kilómetros. A continuación, haremos m ención a la estructura jerárquica de la red viaria nacional atendiendo a la especificidad de los ámbitos de su nomenclatura y tipología . La red del Estado quedaba ordenada y dispuesta como sigue: 4 Revista de Obras Públicas , 1º de Diciem bre de 1869. Madrid. 5 Al introducirse en los contenidos compi lado s po r el Plan General de Carreteras de 1860 se llega a la conclusión de que el diseño de su modelo de intervención era m ás pr opio de un catálogo de actuaciones que de una planificación propiamente dicha. En prim er lugar, en el Plan no se de finían las intervenciones program áticas ni las ejecuciones inversoras a realizar para todo su período de vigencia. Ad em ás, tam poco se ultimaba el orden de prioridades que la Admini strac ión d el Est ado d ebía llevar a efecto. Por último, no se concretaba gran cosa el carácter de las actuaciones a acometer. En el docum ento únicam ente se daba cuenta de las carreteras construidas, así com o de aquellas otras pendientes de construcción. 54 1) La red viaria del Estado estaba conformada por un total de 34.353 km. 2) La de primer orden estaba integrada por 13.608 km. 3) La de segundo orden estaba conformada por 10.563 km. 4) La de tercer orden la constituían un total de 10.182 km. Además, se debe tener bien en cuenta que del total de la red planificada todavía restaban por construir un total de 22.000 kilómetros cuyo com etido correspondía plenamente al Plan General de Carreteras de 1860. 6 Prosiguiendo con algunos de los indicadores que incidían en la operatividad de la red viaria en el conjunto de su territorio, no fijaremo s a continuación en los caracteres específicos de la plataforma de las carreteras: caracteres geom étricos de los trazados referidos a los radios de curvatura de la red (entre 8 y 10 m), porcentaje de la s pendientes (entre el 10 y el 12%), tipo de pavimento de los m ismos (MACADAM) y ancho de los firm es. El conjunto de tales indicadores condicionaban directamente los estándares de accesibilidad territorial. En prim er término, porque a resultas de la anchura de las distintas plataformas que com ponían la red viaria nacional se podía conocer con detalle la capacidad de carga que la mism a ofertaba al tránsito com ercial. Además, el alcance de este indicador perm itía inferir que íntim amente relacionado con la cap acidad de la red se encontraban los niveles de velocidad comercial, así como la seguridad vial del tráfico. Para concluir, la naturaleza y estado de los firmes de la red concluiría por aclarar cuáles eran los condicionantes con que se estaba encontrando la demanda de transportes. Efectivamente, sería en base a los principios recogidos en la Real Orden de 6 de Agosto de 1861 donde se había procedido a establecer los anchos de los firmes que habían de regir en el modelo de clasificación jerárquica de la red viaria nacional. Las vías de primer orden tenían establecido un ancho de 8 m, las de segundo orden 7 m , y las de tercer orden 6 m. Finalmente, hay que conocer la longitud total que alcanzaba la red viaria de titularidad nacional que en la fecha se encontraba operativa en cada una de las cuatro p rovin cias de Galicia, reseñando, al tiempo, su propia estructura así com o también clasificación jerárquica y f unc ional con la que ésta aparecía distribuida por el conj unto del territorio. Asimism o, resulta de interés indicar ahora cuáles habían sido las previsiones de dotación de capital social fijo que la AA.PP. del Estado en materia de infraestructuras de tran sporte por carretera tenía previsto ejecutar en 6 La planificación de la red viari a nac iona l con tem plada en el Plan de Carreteras de 1860 respondía, según se recoge en la fuente: Estadística de obras públicas del Ministerio de Fomento, a la neces idad de que el Estado disfrutase de una red acorde a la actividad económica y a las partic ulares circunstancias tecnológicas de la época. 55 Galicia. El esfuerzo inversor aludido puede convenientemente ser seguido en base a las informaciones estadísticas glosadas en las dos tablas siguientes. Sin embargo, la ejecución de toda la red no se hará efectiva en su plenitud hasta entrado el S. XX. Ciertamente, la razón que justifica esta lentitud hay que contemplarla en función de las potencialidades del ferrocarril como m edio de transporte de masas, así com o también a las ventajas comparativas con las que esta m odalidad concurría en el mercado: capacidad de carga, velocidad comercial m ás elevada que la carretera y costes de transporte más bajos para la demanda. Adem ás, el esfuerzo inversor que la Administración del Estado estaba destinando a la ejecución de una red de transportes por carretera modernizada, se encontró con la pujanza que estaba teniendo el ventajoso transporte por ferrocarril, a tenor de: a) Mejores expectativas de financiación públi ca por la llegada de capitales extranjeros para ser invertidos en la construcción del ferrocarril. 7 2) La oferta de transporte ferroviario alcanzab a unos niveles en la prestación de servicio referidos a capacidad de carga movida, accesibilidad y velocidad com ercial más ventajosos que los propios de la red viaria de la época, máxim e si tenemos presente que el sistem a de 7 En efecto, una vez que la Administración del Esta do m odifica, en virtud de la promulgación de la Ley General de Ferrocarriles de Junio de 1855, las condiciones de explotación de los ferrocarriles españoles, reguladas éstas inicialmente por la Real Orden de 31 de Diciembre de 1844, se procedía a legislar, de nuevo, las condiciones que habrían de regir en la concesión y explotación de líneas fé rreas por parte de las compañías que se decantasen por su construcción. El resultado fue que el nuevo marco norm ativo propuesto impulsó un crecim iento del tendido ferroviario inusitado hasta la fecha, pasándose de los in iciales 28 km correspondientes al tramo Barcelon a-Matar ó a los 6.124 km al cierre del ejercicio de 1875. Aún m á s lejos, como prueba de que la inversión privada de capitales (nacional y extranjera) se estaba destinando hacia la cons trucción del ferrocarril sirva de ejem plo que en el año 1865 se ejecutaron un total de 929 km de vía férrea, constituyendo este registro el má xim o nivel de construcción de todo el siglo. Ahora bien, para explicar los incentivos propuestos por la Adm inistración del Estado a la afluencia de capitales privados destinados a cubrir los costes genera les de construcción de la red férrea nacional, cabe que destaquemos las siguientes ventajas económ icas impulsadas en favor de las com pañías constructoras: 1) La Administración del Estado trataba de evitar el riesgo de las inversiones privadas. Para ello, se garantizaba a las empresas constructoras la consecución de una re ntabilidad m ínima de referencia fijada en el 6% interanual del capital invertido. 2) Se permitía la libre imp ortaci ón de ma terial es para que fuesen dest inados a la constru cción del ferr ocarril (exención de aranceles a las importaci ones de materia prim a y manufacturas). 62 industrialización de la ma no de los sectores textil y de la industria siderometalúrgica, 15 justifican que la economía nacional entrase en una fase de creciente expansión, cuyos beneficios netos contribuyeron a cimentar la constitución de un pujante sector bancario en manos de empresarios nacionales. Ahora bien, a tenor de la dilatada e infructuosa trayectoria que el proceso de industrialización había conocido en nuestro Esta do, puede aseverarse que en España esta dinámica concluyó por no consolidarse plenam ente en el S XIX. Además, la industrialización española presenta un amplio conjunto de indicador es que son los que en últim o término aclaran el hecho de que ésta se hubiera quedado rezagada respecto a los países donde el fenóm eno de la industrialización tuvo lugar con mayor prontitud e intensidad. En este sentido cabe apuntar que mientras los restantes países europeos habían comenzado su industrialización en el prim er tercio del S. XIX, en el caso español el proceso industrializador únicamente se encontraba polari zado en torno a Cataluña (textil), País Vasco (siderometalurgia) y la explotación m inera de Asturias. 16 En este contexto, el modelo de desarrollo regional registrado en Galicia en el tr ánsito del S. XIX al XX se caracterizaba porque éste apenas había supuesto una ruptura efectiva respecto de las estructuras productivas tradicionales. 17 En consecuencia, pues, la acumulación de capitales procedentes de las prim eras fas es d e la industrialización no repercutió, como sería de suponer, en una inversión de capitales en el sector industrial, para contribuir así a la consecución de dos factores claves: 18 la diversificación 15 MALUQUER DE MOTES, J. Factores y condicionamientos del proces o de industrialización en siglo XIX , pág., 20 y sig., en: FERNÁNDEZ DE PINEDO, E., y HERNÁNDEZ MARCO, J. L. La industrialización del norte de España . Edit. Crítica y Universidad del País Vasco. 16 Para obtener una información m ás amplia y com pleta a cerca de la naturaleza de los problem as que le tocó sortear a la economía española para im pulsar el proceso de i ndustrialización se puede seguir en la obra de: TORTELLA CASARES, G. Los orígenes del capitalismo en España . Edit. Tecnos. 1973. Madrid. 17 VILLARES PAZ, R. Historia de Galicia, pág., 124. Edit. Alianza. 1993. Madrid. Recuerda VILLARES que el modelo de desarrollo que Galicia conoció en el S. XIX presentaba “un aspecto ciertamente contradictorio que procede de la profunda oposición entre la incapacidad de la so ciedad gallega para m odernizarse en su tránsito a la épo ca co ntempor ánea y su inte gración en el sistem a económico y político español, históricam ente más desarrollado” (pág., 124). 18 CARMONA BADÍA, J. La economía del Siglo XX: Una panorámica , pág., 3-16, en: Revista Papeles de Economía Española . Economía de las Comunidades Autónomas: Galicia. Edit. FIES. 1994. Madrid. 0 10 20 30 40 50 60 70 80 1860 1877 1887 1900 1 910 Ag r icu ltu r a I n dus t ri a. Ser v ic ios . Ilustración 1: Evolución de la población activa nacional distr ibuida por sectores de ocupación y expresada en porcentajes. 1860-1910. de la estructura productiva auspiciada por la progresiva modernización de la econom ía nacional y la difusión por el territorio del proces o industrializador. Por el contrario, el capital privado comenzaba a dirigirse hacia un sector productivo en alza: la explotación de energía eléctrica, en vista de sus mejores expectativas de rentabilidad y donde el riesgo de las in versio nes era más bajo. Ahora bien, como se apuntó previam ente esta etapa no estuvo ausente de adversidades. Así, al examinar la estructura de la población activa española según M. MARTÍNEZ CUADRADO se descubre como existían unos elevados niveles de activos agrarios, que expresaban una escasa modernización de la estructura económ ica nacional. 19 El análisis de la tabl a permit e comprobar cóm o la participación de la población activa agraria se había mantenido estacionariamente en niveles del orden del 65 al 70% para el intervalo 1860-1910. Por el contrario, la participación de la población activa i ndustrial oscilaba en torno al 15%, mientras que la del sector servicios quedaba fijada en el orden del 20%. Tabla 2.3.1 Evolución de la población activa nacional distribui da por sectores de ocupación y expresada en porcentajes. Distribución 1860 1877 1887 1900 1910 19 MARTÍNEZ CUADRADO, M. La burguesía conservadora. 1874-1931. Historia de España . Edit. Alfaguara, VI. Alianza Editorial. 1973. Madrid. 63 64 sectorial. Agricultura 63,1 64,2 61,3 68,5 67,5 Industria. 14,6 13,7 16,2 15,8 15,6 Servicios. 19,6 19,8 20,1 18,8 20,1 Fuente: Elaboración propia a par tir de MARTÍNEZ CUADRADO, M. La burguesía conservadora. 1874-1931. Asimism o, y por si el peso de este factor no fuese lo suficientemente im portante como para poner en peligro el proceso de desarrollo industrial, recordarem os que en el año 1898 se había producido la independencia de las colonias de ultramar, por lo que España perdía una importante fu ente de recursos. Por otra parte, en el terreno político la etapa de la Restauración Borbónica comenzaba a introducirse por un cam ino que le empujaba hacia la crisis , en virtud de la inestabilidad política y social en la que se iba a encontrar sumida la nación. En resumidas cuentas, una vez que el m onarca Alfonso XIII accede al trono, en 1902, éste había tratado de participar activamen te en la vida política nacional. Así, los Gobiernos correspondientes a esta etapa histórica habían pr etendido impulsar la ejecución de obras públicas de nueva construcción como una de sus m ás relevantes actuaciones de Gobierno . En consecuencia, pues, uno de sus principales come tidos había sido incidir activam ente en la dotación inversión pública en materia de infraestruc turas de com unicaciones y transpo rtes, po r lo que no le era ajeno al Rey la necesidad de ad aptar la red viaria nacional a las necesidades económicas del país. En razón a lo expuesto, cabe referir que el 30 de Julio de 1904 se sancionaba la Ley de Caminos Vecinales , cuyo propósito para con la dotación de inversión pública en mat eria de in fraestructuras de transporte s se centró en la creación de una malla de este tipo de vías en el inter ior del Estado, quedando arbitrada la actuación para cada región a cargo de las Juntas de Distrito y las Juntas Provinciales . Con referencia ahora a las previsiones de dotación de inversión pública en materia de infraestructuras de transportes y comunicaciones por carretera a ejecutar en Galicia para el período de la segunda mitad del S. XIX y prim er a década del S. XX, cabe apuntar en esta dirección que las informaciones estadísticas glosadas en las Memorias de Obras Públicas nos brinda la posibilidad de que advirtamos el conjunto de las transform aciones más relevantes que se fueron conociendo. Tabla 2.3.2 Planificación de la red viaria gallega según la Memoria de Obras Públicas de 1856. Carreteras generales. Situación de la carretera. Observaciones. 65 Madrid-A Coruña. Construida Ferrol-Rábade. 14 km construidos. 31 en fase de construcción. Ourense-Pontevedra. 28 km construido s. 64 en fase de construcción. Madrid-Vigo. 174 construidos y 214 en fase de construcción. Faltaba el tramo Ourense-A Canda que se encontraba en fase de proyecto. Carreteras transversales. Situación de la Carretera. Observaciones. Santiago-Lugo. 45 km construidos. 46 en fase de construcción. Betanzos-Ferrol. 17 km construidos. 22 en fase de construcción. Santiago-Ourense. 46 construidos. 56 en fase de construcción. A Coruña-Vigo. 152 km totalmente construidos. Provinciales. Situación de la carretera. Observaciones. A Coruña-Carballo Construida. Ribadeo-Porto Construida. Fuente: SEGUNDO MONTESINOS, C. Memoria sobre el estado de las carreteras españolas . 1856. URIOL SALCEDO, J. I. Historia de los caminos de España . Vol II. Siglos XIX y XX . Elaboración propia. Para terminar, señalarem os que la ejecución de los trazados de las carre teras d escrita s en la tabla oportuna se fue concluyendo progresiv am ente antes de la llegada del año 1868. Sin embargo, la m alla viaria gallega no quedaría todavía concluida. Así, a la red hasta ahora enunciada habrá que agregarle el trazado de aquellas carreteras destinadas a dotar de conectividad interna a las ciudades del interior (Ourense-Lugo), así como también a las com arcas del interior respecto de las litorale s (Vilalba-Viveiro y Santiago-Noia), a fin de lograr articular el sistema urbano regional de la época. Pese a todo, todavía perm anecían en proyecto un elevado número de tram os de la red. Por una parte, no se había cerrado la malla de carreteras destinada a conectar las comarcas interiores respecto de las litorales, para así im pulsar el desarrollo socioeconómico de las m ismas (Vilalba-Ribadeo) . Adem ás, tampoco se había logrado articular plenamente las comarcas litorales entre sí (Ribadeo-Viveiro, Ribeira-Noia) y ni siquiera se había dotado de la oportuna conectividad viaria a las ciudades interiores respecto de importantes comarcas (Valdeorras-Lugo). Finalmente, las inversiones públicas en carreteras destinadas a ofrecerle a Galicia unos accesos desde el exterior se caracterizaban por la lentitud y la escasa previsión de oferta de conectividad territorial. Así pues, en un extrem o harem os figurar aquí al hecho de que la Administración del Estado había pr iorizado las relaciones interregionales de Galicia m ediante el acceso a la Meseta para aquella demanda de transporte que tuviese uno de sus extrem os de viaje en Galicia. No obstante lo anterior, esta directriz tropezaba con el condicionante de que el 66 trazado de los tramos que deberían permeabilizar la conexión de Galicia con las restantes provincias del Estado todavía se encontraban en una fase de proyecto, com o ciertamente lo atestigua el caso de la carretera de Puente de Domingo Flórez a Ourense (siguiendo el curso del Río Sil). En el otro extremo situarem os ahora a la situación en la que en esta etapa se encontraba operando la red viaria gallega que se encontraba abierta al tráfico comercial. Ciertam ente, si examinam os con detenimiento el trazado de la red viaria que geográficam ente contribuía a la dotación de conectividad territorial de Galicia descubrimos de m anera palmaria com o los itinerarios que estaban abiertos al tráfico general tendían a acusar una excesiva dependencia respecto del diseño de una traza de carreteras que respondía a una concepción acentuadamente radial d e l a r e d . Así, el trazado de la red general des tinada a impulsar la articulación de Galicia tanto con Asturias como con el resto de las regiones situadas en la fachada cantábrica (relaciones transversales ) había sido relegada al olvido , toda vez que la Administración del Estado había considerado como enlaces prioritarios a ejecu tar aquellos que conectarían a Galicia con la Meseta. La baja asignación presupuestaria que la Administración del Estado había previsto invertir en el trazado de la red gallega daba como resultado que las actuaciones no se tradujesen en mejoras suficientes en las condiciones del tr ánsito. Se hacía preciso, pues, que el Estado destinase las oportunas partidas presupuestarias destinadas a velar por la conservación y el mantenim iento de la red viaria nacional a su paso por el territorio gallego. 20 A modo de conclusión de este comentario presentam os la tabla que muestra la dotación de infraestructuras de transporte por carretera para el período intermedio de vigencia del Plan General de Carreteras de 1877 . Como se aprecia, al no introducirse en la tabla los cam inos locales de Galicia se aprecia que la red viaria nacional había crecido en una longitud escasa. En efecto, tratando de no efectuar una lectura sesgada de las inform aciones que se recogen en la tabla correspondiente, descubrimos com o son dos las variables que adquieren mayor relieve dentro de la mism a. Atendiendo a la red viaria del Estado que prestaba su servicio en Galicia, ésta no se adaptaba en la época a las necesidades reales del territorio. A primera luz y d entro de una lectura apresurada , los datos podrían parecer aceptables. Ahora bien, cuando se trata de someter a examen la participación de la red viaria de l Estado respecto de la población que contabilizaba Galicia en el Censo de 1887 se descubre, de inmediato, com o la participación de la red del 20 SAURÍN DE LA IGLESIA, Mª. R. Apuntes y documentos para una historia de Galicia en el S. XIX , pág., 188- 192. Edic. Excma. Diputación Provincial de A Coruña. 1977. A Coruña. 67 Estado en Galicia y la distribución de ésta por provincias se encontraba en unos umbrales considerablemente m ás bajos que los obtenidos por la media española. Con atención ahora a los valores con que participa la red viaria nacional re specto de la extensió n te rritorial, los resultados de la tabla pueden inducir a error. Para empezar, las densidades de la red gallega eran ligeramente superiores a la m edia nacional, pero esta circunstancia venía justificada, más bien, en razón a la escasa dotación de infraestructuras de transporte que el Estado había acometido en regiones tales como Extrem adura o la actual Castilla-La Mancha. 21 Además, no debe olvidarse el explícito fin que cumplen las carreteras: dotar de conectividad a las poblaciones del territorio. En consecuencia, pues, si tenemos presente que Galic ia era, y todavía lo si gue siendo, la región del Estado que participaba con el mayor núm ero de entidades de población, apreciamos com o la densidad de la red viaria debería haber sido mayor que la de l a media general, y ello aún máxim e si señalamos que el índice de dispersión geográfica del poblamiento gallego en aquella época era de 1,06 entidades de población/km 2 , m ientras que este mism o indicador para el conjunto del territorio español estaba cifra do en 0,1 entidades de población/km 2 . Así pues, bien puede ser sostenida la idea de que el trazado de la red de bería haber cubierto un territorio bastante más amplio, tratando de articular a las cabeceras de com arca respecto de las principales ciudades gallegas de finales del XIX. Esta iniciativ a lejos de suponer una desm esurada dotación presupuestaria procedente del Estado, acabaría conform ando una malla que posibilitaría, a finales del XIX, la conectividad de las principales ci udades gallegas entre sí por m edio de la red de primer orden; sucediendo que, al tiem po, se contribuiría de forma di recta a superar el aislamiento interior en el que se encontraba una buena parte del espacio gallego. Tabla 2.3.3 Distribución territorial por provincias de la red de carreteras del Estado en Galicia para el ejercicio de 1896. Provincia Longitud en km. Densidad long. km/1000 hab 22 . Densidad long. km/100 k m 2 Población total en 1887. A Coruña. 765,687 1,2 9,6 613.778 Lugo. 662,901 1,5 6,7 431.865 21 URIOL SALCEDO, J. I. Historia de los caminos de España, pág., 59 y sig., Vol. II S. XIX y XX . Edic. Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos, núm ., 41. 1992. Madrid. 22 El cálculo de la densidad de la red viaria nacional en Galicia respecto de la población provincial se efectuó tomando com o referencia la población del Censo de 1887. La razón responde a que los valores del mism o habían sido los que se encontraban en vigor hasta la fecha en la que se había publicado la Memoria de 1896-1897 . 68 Ourense. 512,241 1,2 7,0 405.865 Pontevedra. 605,825 1,3 13,4 437.953 Galicia. 2.546,654 1,3 8,6 1.888.640 España. 32.512,489 1,8 6,4 17.560.352 %G/ E 7,83 72,22 134,37 10,75 Fuente: Elaboración propia a partir de la Estadística de Obras Públicas 1896-1897. INE. 2.4. Las aportaciones del Plan Gasset de 1914. Las primeras actuaciones desarrolladas en la planificación de la red de com unicaciones terrestres a inicios del S. XX, supusieron la derogación de la Ley que m antenía en vigencia el Plan General de Carreteras de 1877 . Esto s e produjo al aprobarse una Real Orden en 1911. Esta normativa constituía el prim er paso para proceder al diseño de un nuevo Plan General de Carreteras que, en último térm ino, sería apr obado en 1914 y que se conoce como Plan Gasset . La nueva planificación recogía ya en su art. 1 º el propósito que la Adm inistración del Estado le había asignado al mism o. 23 Por una parte, se establecía que la planificación de la red viaria nacional distribuida por las distintas provincia s correría a cargo del erario público, salvo, como se apunta en el mencionado artíc ulo , que el Estado acusase una considerable carencia de crédito, y, por consiguiente, se viese incapacitado para ejecutar la planificación programada. Por otra parte, la Administración Central desem peñaría la labor de supervisión y se guimiento de la red del Estado, a fin de paliar los problemas que el deterioro de las carreteras le suponían al tráfico; haciéndose preciso, en consecuencia, que la Administración efectuase las inversiones presupuestarias oportunas destinadas a conserva r la red. Finalmente, una anotación m ás puede ser deducida del texto del artículo . En efecto, la dotación presupuestaria destinada a la conservación y mantenim iento de la red viaria de Estado hay que contemplarla desde la perspectiva de que a la Administración del Estado le correspondía velar por que la prestación de 23 El Plan General de Carreteras fue aprobado el 5 de Agosto de 1914 siendo actualizado dos años después por medio del Decreto de 10 de Febrero de 1916 . El texto recogido en el art. 1º permite contem plar algunas de las directrices que la Administración del Estado se proponía cumplir al señalar: “Se aprueban las adjuntas relaciones por provincias que han de constituir el Plan General de Carr eter as de l Esta do, c uyo estudio, construcción y conservación ha de correr a su cargo, y cuya ejecución ha de realizarse con las ordinarias consignaciones incluidas en los su cesivos presupuestos del Ministerio de Fom ento y en este concepto de servicio, a menos que las necesidad es imperiosas de él, obliguen a afectar al m ismo, créditos extraordinarios que en su día se determinasen” 69 servicio público de transporte por carretera fuese el adecuado. Sin embargo, los contenidos program áticos en los que incidía el Plan Gasset no concluían únicamente con lo expuesto m ás arriba. Efectivamente, la adversa experiencia que para la ejecución de los anteriores planes de carreteras había supuesto la aprobación por goteo de diversas Leyes Especiales que fueron las que en últim a instancia originaron las ya aludidas carreteras parlamentarias. 24 Así, como ya nos resulta bien conocido, este tipo de carreteras habían pasado a engrosar el Plan General de Carreteras que en su época se encontraba en vigor. Circunstancia ésta por lo que la promulgación del Plan Gasset suprim iese el hasta entonces vigente Plan de Carreteras de 1877 y en paralelo pusiese fin a las carreteras parlamentarias . Asimismo, a partir de este mome nto la planifi cación de la Adm inistración del Estado, en materia de transporte por carreteras, tenía ante sí la difí cil tarea de definir cuál debería ser la red viaria que le pertenecía, quedando finalmente la m alla es tablecida en base a los supuestos siguientes: 1) Las carreteras terminadas y las incautadas en esa fecha. 2) Las que se encontraban en fase de ejecución. 3) Las carreteras que estimase oportunas el Ministro de Fom ento, bien cuando éstas procediesen del Plan suprimido y que a su v ez cum pliesen con un conjunto de características previas. Pero en todo caso, nunca sin que el Mini stro del ramo hubiese consultado previam ente al Consejo de Obras Públicas. Entrando ahora a comentar las principales a portaciones program áticas recogidas en el Plan Gasse t de 1914 , cabe señalar que éste estuvo vigente hasta el año 1939, fecha de conclusión de la Guerra Civil . Al pre tender destacar algunas de sus directrices, merece señalarse que el Plan exigía la oportuna programación de las actuaciones contempladas en el mism o. El primer paso seguido por la Administración Ce ntral había sido la configuración de un catálogo de carreteras afectas al Plan, definiéndose en el mism o las prio ridades del Estado a la hora de construir la red programada. En el prim er apartado, la Administr ación del Estado situaba a la red viaria nacional que para la planificación de la época era de urgente construcción . A este capítulo correspond ían un tota l de 13.500 km de carretera de nueva ej ecución. El segundo de los m ismos estaba ocupado por la red viaria de necesaria construcción , totalizando este grupo 11.000 km. Para finalizar, en el tercero de los capítulos programados se enc ontraba la dotación de i nversión pública destinada 24 URIOL, S. L. Historia de las carreteras y los transportes por carretera en el S. XX. La construcción y conservación de carreteras en el período 1896-1925 , Carreteras Autopistas , Madrid, Enero-Febrero 1981, suplemento especial, núm., 4. 70 a ejecutar obras de fábrica, así como el trazado de las travesías de población. A tenor de lo comentado hasta aquí , la plan ifi cación propuesta permite conocer varias de las c aract erísti cas que i ndividualizaron a esta et apa. Com enzaremos indicando que planificación se había planteado alcanzar una finalidad muy am bi ciosa en su cometido, la cual no era otra que tratar de alcanzar una importante m alla de carre teras del Estado, como así lo confirmaba los 74.402 km propuestos. De ellos, un total de 45.633 km ya estaban ejecutados, mientras que 6.401 km se encontraban en fase de construcción y restaban por construir una cantidad aún considerable (22.368 km). No obstante, en lo s veinticinco años que estuvo vigente el Plan Gasset el ritmo de construcción de la red program ada fue de 256,0 km/año, experim entando la construcción de los firmes de las calzadas la difusión de una m oderna técnica: el hormigón armado. El nuevo pavim ento de los firmes acabó propiciando la consecuci ón de un a sustanciosa mejora en las condiciones de rodadura al tráfic o, al tiempo que también lograba reforzar la consistencia constructiva de los afirmados. Asim ismo, la m ejora constructiva de los firmes, contrarrestaba los deterioros que tanto la concurre ncia del tráfico como los agentes atm osféricos le ocasionaban a la red. En paralelo, la Administración del Estado habí a caído en la cuenta del papel que cum plía la red viaria vecinal, por cuanto era ésta la que ofertaba la prestación de servicio público de transporte a muy diversos asentam ientos de población. Las medidas adoptadas para tratar de impulsarla pasaban por la aprobación de un program a de subvenciones destinadas a cubrir hasta el 25% de sus costes globales, financiándose lo s gastos restantes de las obras con cargo a los presupuestos de las Diputaciones. La contribución de los municipios, que era la últim a de las administraciones im plicadas en la causa, estaba asegurada toda vez que éstos debían facilitar la cesión de los terrenos sobre los que supuestamente discurriría el trazado de la calzada, pero además, colaborarían con la prestación de m ano de obra entre sus vecinos para realizar los trabajos oportunos. 25 Ahora bien, el resultado alcanzado no fue de ningún modo el esperado en un com ienzo. Así, la propuesta de cooperación entre cada una de las tres Administraciones dotadas de competencias en m ateria de planificación de in fraestructuras de comunicaciones no fue todo lo satisfecha que debería para lograr una mejora efectiv a en la oper atividad de la red viaria vecinal. El resultado último de la propuesta de coope ración adm inistrativa había dado lugar a la aprobación de la Ley de 29 de Junio de 1911 (tres años antes de que se hubiese aprobado el Plan 25 URIOL SALCEDO, J. I. Historia de los caminos de España, op., cit ., pág., 229. 71 Gasset de 1914 ), así como tam bién había sucedido lo propio con el reglamento de desarrollo de 23 de Julio de 1911 . En la exposición de motivos de la Ley se recogía el propósito de incrementar el porcentaje de asignación presupuestaria con el que participaría la Administración del Estado en la ejecución de la programación de la red vecinal. 26 La dotación de inversión pública en este tipo de infraestructuras se explicitaba en dos apartados: subvenciones y anticipos . 27 Los resultados esta vez no se hicieron esperar. Entre 1911 y 1925 la Administración Central llevó a cabo un total de cinco Planes de Construcción de Caminos Vecinales , los cuales se correspondían con las cinco convocatorias de concurso público efectuadas. El efecto para la red fue bien considerable. Ciertamente, en la fecha en que se había prom ulgado la Ley , la red de caminos vecinales del Estado estaba dispuesta com o sigue: un total de 20.000 km eran de titularidad municipal, m ientras que 7.000 km correspondían a las diputaciones. Una vez concluida la vigencia de los programas de constr ucción de caminos vecinales, la longitud total de los caminos de nueva construcción se estim aba en 10.000 km realizados. 28 Así pues, de la importancia de am bos valores puede obtenerse la conclusión de que el ritmo constructivo correspondiente al conjunto de los 14 años que duró el Plan Gasset se tradujo en la especialización de 714,28 km/año, y ello había sido posible gracias a que la econom ía española atravesó por una coyuntura económica favorable. Es un hecho probado que la dotación presupuestar ia destinada a fomentar la inversión pública en materi a de infraes tructur as de trans porte por carretera en el período de 1914 a 1922 se vio beneficiada por el estallido de la I Guerra Mundial (1914-1918), contribuyendo este factor a transformar profundam ente la economía española. En prim er término, el estallido de la contienda dio lugar a que la economía española orientase hacia la exportación a una buena parte de su sistema productivo para, de este m odo, abastecer a las naciones beligerantes de aquellos bienes en los que eran deficitarias. En segundo lugar cabe hacer mención a que el país se encontró con el condicionante de tener que producir un c onjunto de productos destinados a su propio 26 La exposición de motivos es el prefacio con el que abre la publicación de una ley. En el mism o se suele consignar la explícita naturaleza y temática de la ley en cuestión. Adem ás, en este apartado se apuntan las pretensiones y el alcance que los legisladores han tratado de desarrollar en el propio cuerpo de la ley. 27 Según destaca URIOL SALCEDO, J. I. Historia de los caminos de España, op., cit. , pág., 229, el m ontante de la primera de las partidas suponía entre el 40 y el 60% del coste total de del proyecto. Por lo que corresponde a los anticipos, recuerda el autor que éstos podían ascender hasta un tercio de la subvención y “eran reintegrables en plazos de hasta 30 años” (pág., 229). 28 Ministerio de Fomento. Revista de Obras Públicas , pág., 476. 1925. Madrid. 78 la pesca en fresco, así como tam bién la transf orm ación industrial de los productos derivados de la mism a (conservas) para el abastecimiento del m ercado español. 32 Al tiempo, las potencialidades naturales de Galicia no habían pasa do inadvertidas para la inversión privada. La afluencia de capitales comenzaba a destinarse haci a la energía hidroeléctrica, por cuanto Galicia disponía de una densa red hidrográfica con abundancia de ríos caudalosos para explotar sus saltos de agua. 33 La inversión de capitales se encaminó a la explotación del sector hidroeléctrico, a tenor de la creciente demanda de energía que las principales ciudades y villas com enzaban a dejar sentir en esta etapa. 34 Pese a todo, la realidad interna en la que se encontraba sumida Galicia ponía de manifiesto, al som eter a examen la distribución de la población activa por sectores de actividad, que el papel que debería haber desempeñado la industrialización no había consumado con éxito 32 CARMONA BADÍA, X. Producción textil rural e actividades ma rítimo-pesqueiras na Galiza. 1750-1905. Santiago. 1983. (Tesis Doctoral. Inédita). La importa ncia de las Tesis de CARMONA han sido resaltadas por VILLARES PAZ, R. Historia de Galicia, op., cit ., pág., 155-156. 1993. Recuerda VILLARES PAZ que la reactivación de la industrialización en Galicia fue incentivad a por el creciente dinam ismo que estaba conociendo el sector conservero. Así pues, al efecto de aportar algunas de las opi niones de CARMONA BADÍA, X., los factores que incentivaron la explotación conservera en Galicia se basa ban en la presencia de una coyuntura externa e interna favorable. Así, los indicador es eran los siguientes: 1) El desestanco o liberalización del comercio de la sal. 2) La afluencia de remesas de capitales procedentes de la em igración gallega. 3) Las nuevas orientaciones productivas y em presariale s de la población catalana radicada en Galicia, que se encontraba explotando el sector conservero. Este col ectivo dejó de enviar a Cataluña una buena parte de los beneficios netos obtenidos por la comercialización del producto conservero para orientarlo s hacia la industriali zación gallega. 4) Crisis del sector industrial conser vero exterior (Bretaña francesa), por causa de que en sus caladeros se produjo una acusada carencia de sardina, lo cual repercutió en el ritmo de la producción ante el hecho de ausencia de materia prim a. 5) Apertura arancelaria a la llegada de tecnología ex tranjera destinada al sector conservero gallego. 33 BARREIRO FERNÁNDEZ, X. R. Historia de Galicia , pág., 71-72. Tomo IV Edade contemporánea . Edit. Galaxia. 1981. Vigo. 34 Según contemplaba el Anuario Estadístico de España , en 1918 Galicia producía un total de 2.500.000 Kw. media nte l a puesta en servicio de 52 centrales hidroeléct ricas. La potencialidad económ ica que cabía imputarle a este sector despeja todo tipo de dudas cuando en 1921 la mism a fu ente estadística confirm a ba que la producción gallega de energía eléctrica se había multiplicado por dos (5 .000.000 Kw.) y el total de centrales ascendía a 65. 79 la difusión de una inercia de modernización al c onjunto de la econom ía de la época como cabría esperar. Esto mism o formulado de otro modo significa que la industrialización llam ada como estaba a impulsar la m odernización de la econom ía gallega, tenía entre las sus causas de su relativa inoperancia la baja dotación de infraestructuras de transporte modernas, capaces estas últimas de im pulsar la transformación de la es tructura productiva y destinar la producción final hacia los mercados. En efecto, la tabla pone al descubierto la escasa transform ación productiva alcanzada por la economía gallega, pudiendo ser apreciado como ésta se encontraba m uy dependiente del papel con el que participaba el sector primario. Efect ivamente, si examinam os con detenimiento la situación en la que se encontraban las tasas de actividad gallegas frente a las españolas , se descubre com o la evolución de las mism as no es en nada similar, salvo en la prim acía que ostentaba el primario, síntom a inequívoco del menor nivel de diversificación productiva de las cu atro provincias gallegas. La econom ía galleg a en este período no había logrado alcanzar unos estándares capaces de proferir la reducción progresiva de las tasas del primario en favor de los restantes sectores productivos. En último térm ino, pues, tan sólo nos rest a efectuar un último apunte en el que se explicite el papel que desempeñarían las inf raes tructuras de transportes sobre, primero, la modernización de la econom ía regional, y, al lado de lo anterior, la distribución sectorial de la población activa. Como resulta bien conocido, la re d de transporte gallega que se encontraba abierta al tráfico comercial contribuía de m a nera clara a la modernización de la econom ía regional, toda vez que posibilitaba la eficiente articulación entre las áreas productoras y las de consumo. El relieve que cabe asignarle a este hecho se refleja en la génesis de un flujo de capitales, trabajo y mercancías por el conjunto de Galicia. En razón, pues, a la aparición de tales flujos se lograb an alca nzar efectos positivos tale s como la difusión del desarrollo económ ico y la modernización productiva por todo el territorio gallego. La incidencia de am bos fenómenos tenderían a resultar tanto más im portantes cuanto más densa fuese la m alla viaria regional, cuanto mayor fuese su capacidad de carga, y cuan to m ás se ajustase la red a las demandas de transporte. En paralelo, el funcionamiento de unas inf raestructuras de transportes eficientes arrojaría como externalidad positiva el hecho de superar la situación en la que el sistem a productivo regional se destinase esencialmente hacia el autoabastecimiento . Resulta evidente, entonces, que en el caso de que la economía regional gallega no lograse alcanzar la consecución de un atractivo nivel de articulación de su economía respecto de los mercados nacional e internacional, com o ciertamente así sucedió durante m ás tiempo del deseado, la tendencia resultante concluir ía por indicarnos que los principales trazos que tendían a caracterizar la economía regional vendrían da dos por responder aquélla a un m odelo de economía cerrada ( autárquica ), insuficientem ente diversificada, escasamente com petitiva, fuertem ente dependiente de la producción exterior y, por último, débilmente transformada en su estructura productiva. Tabla 2.4.3 Distribución de la población activa gallega por sectores de ocupación entre 1900-1950. 35 (Valores en miles) Año Primario % Secundario % Terciario % 1900 859 85,9 60 5,9 81 8,1 1910 760 83,3 66 7,2 84 9,2 1920 692 82,8 61 7,3 83 20,0 1930 597 65,3 134 14,7 183 16,0 1940 696 73,1 104 10,9 152 14,5 1950 829 71,9 157 13,6 168 16,2 Fuente: VILLARES PAZ, R. A Historia , pág., 183. Edit. Galaxia. Colección Biblioteca Básica da Cultura Galega. 7ª Edic. 1992. Vigo. E v ol ución de l a di s tr i buc i ón de l a pobl a ción a c t i v a g a lle g a por s e ct ore s de a c t i v i da d. 0 100 200 300 400 500 600 700 800 900 1000 1900 19 10 1920 1930 1940 1 950 E v ol ución e n e l pe rí odo 1 90 0- 19 50 Va lo r t o t a l d e la o c up a c ió n p o r secto r es. Pr i ma r i o S ec undario T erc i a ri o Ilustración 4: Evolución de la población activa ocupada por sectores de actividad económica. 1900.1950. 35 Para una información com plementaria pue de consultarse a HERNÁNDEZ BORGE , J. A poboación, pág., 306, en la obra general: Galicia . Xeografía . Tom o XVIII. Edit. Hércules Ediciones. 1996. A Coruña. 80 81 Así pues, el esfuerzo inversor propuesto por la Administración del Estado respecto de Galicia en el período de vigencia del Plan General de Carreteras de 1914 había descuidado la calidad en la prestación de servicio público de transporte por carretera. La lectura más concluyente que cabe efectuar sobre la relevancia de este indicador se refleja en que el territorio gallego alcanzaba unos estándares de accesibilidad te rritorial relativam ente bajos, ocasionados por la participación por un triple factor: el esta do de los firm es, la calidad de la red y la capacidad de carga con la que prestaba servicio público de transporte la calzada. El papel que ejercen estos indicadores al lado de aquellos otros ya referidos más atrás (características técnicas del trazado, señalización horizontal y vertical, pr esencia y disposición geográfica adversa del relieve, etc.), nos confirman com o el conjunto de los mismos repercutían en que las velocidades comerciales fuesen m uy bajas. En concl usión, pues, podemos indicar aquí que las actuaciones programáticas propuestas por el Plan Gasset de 1914 fueron relevadas por un nuevo modelo de planificación de las inversiones en materia de stock de capital público de transportes por carretera que entró en vigor a partir de la segunda mitad de los años veinte . En consecuencia, pues, la Adm inistración del Estado correspondiente de dicha época había pr ocedido, primero, al diseño y, después, a la aprobación de una de las planificaciones que r ealmente sí tendieron a sentar las bases de renovación, mejora y transform ación de toda la red española de infraestructu ras de transporte por carretera: el Circuito Nacional de Firmes Especiales, aunque eso sí, las aportaciones concretas que se hicieron efectivas en el territorio de Galic ia, como se tendrá ocasión de estudiar en el epígrafe siguiente, fueron escasas. 36 2.5. Las aportaciones de la planificación propuesta por el Circuito Nacional de Firmes Especiales a la red de carreteras . Una vez detectados algunos de los déficits en los que había incurrido el Plan Gasset de 1914 , éstos centrados especialmente en las m ala s condiciones de rodadura que padecían los 36 El Real Decreto Ley de 9 de Febrero de 1926 procedía a aprobar el pl aneam iento del Circuito Nacional de Firmes Especiales ( C.N.F.E. ). Según la autorizada opinión de URIOL SALCEDO, J. I. His toria de las Carreteras, op., cit. , pág., 72, El Ci rcuito Nacional de Firmes Especiales 1926-1931, Carreteras Autopistas , Madrid, Marzo-Abril, 1981, suplemento nº 5 , será a través de la puesta en marcha de esta propuesta de planificación m ediante la cual se transformará la red de carreteras, dando lugar al comienzo de “la época contem poránea del transporte por carretera en España” (pág., 72). 82 firmes de la red viaria nacional, el Circuito Nacional de Firmes Especiales trató de organizar mejor el territorio español gracias a la form ulación de tres objetivos: 37 1) La inversión pública en transportes y co municaciones se orientaba esencialm ente a impulsar el turism o. Para ello, era preciso habilitar una red viaria capaz de sustentar las cre cient es dema ndas de tráfico por autom óvil. Un objetivo que se supeditaba a la consecución de estos propósitos consistía en la ejecución de firmes especiales en el conjunto de la red donde estaba prevista la actuación del Circuito Nacional de Firmes Especiales . Adem ás, era necesario mejorar las condiciones de seguridad vial en lo s nodos de enlace de las instalaciones ferroviarias con la red de carreteras, procediendo a suprimir pasos a nivel, actuando en el acondicionam iento y mejora de curvas, cam bios de rasante, peraltes, travesías, etc. 2) Impulsar la dotación de conectividad territorial a los principales centros generadores de tráfico motorizado y, al tiem po, fomentar la viabilidad de un sistem a de transporte que ofertase su prestación de servicio público en régimen de intermodalidad . En efecto, el C.N.F.E. incluía, entre sus principales actuaciones de conec tividad territorial, los enlac es pra cticad os entr e las poblaciones de mayor im portancia respecto a lo s centros y entornos turísticos, así com o también hacia todas las áreas histórico-artísticas de elevadas poten cialidades . El increm ento de la conectividad territorial traducida en términos de inversión para el conjunto de la red viaria programada, 38 supuso que el Estado ejecutase una malla de 7.000 km de longitud, la cual excedía de los 6.300 km inicialm ente programados. La ej ecución de esta inversión se llevó a efecto, de modo preferente, sobre la longitud total de lo s principales itinerarios que com ponían la red nacional. Así pues, la dotación de crédito presupuestario habilitado por parte del C.N.F.E. venía a afectar básicamente a aquellos itinerarios que en aquella época se encontraban registrando los mayores índices de dem anda de desplazamiento m edidos en términos de IMD. 37 URIOL SALCEDO, J. I. Historia de las Carreteras , op., cit ., pág., 72. El propio autor retom a la concreción de los objetivos generales contemplados en el C.N.F.E. en Hi stor ia de l os cam inos de España, Vol II, siglos XIX y XX, op., cit., pág., 239, cifrándolos en la necesidad que la Administración del Estado tenía de: 1) Pretender que se llevase a efecto la mejora de los firmes en el conjunto de la red programada. 2) Definir una organización de la red para asegurar la efectividad del tráfico sobre la m isma. 3) Asignarle al programa del C.N.F.E. los recursos financieros necesarios destinados a la red de carreteras del Estado. 38 TAMAMES, R. Estructura económica de España , pág., 421 y sig. Editorial Alianza Universidad Textos. 18ª Edición. 1988. Madrid. Recuerda el autor que mediante el C.N.F.E. se lle vó a c abo l a “mejora del trazado y firm e de los 7.000 km de carretera de prim er orden” (pág., 421). 83 3) Incentivar un marco de corresponsabilidad fiscal destinado esencialmente a garantizar la financiación plena de las obras públicas planificadas por el C.N.F.E. Ciertamente, las partidas presupuestarias incluidas en el C.N.F.E. procedían de tres fuentes de financiación: 39 la Administración Central, los territorios incluidos en el Plan (provincias y m unicipios) y el usuario benefici ado por la ofer ta de servicio. La prin cipal asignación descansaba, como resulta obvio, en la aportación de crédito efectuada por part e de la Administración Central con cargo al presupuesto ordinario del Estado. 40 A continuación, aparecían las partidas procedentes de las imposiciones tributarias (pago de tasas y cánones ) a que se encontraba som etido el tráfico, por cuanto éste debía abonar un gravamen en concepto de tasa de rodadura para los vehículos de tracción a motor y a tiro. 41 En tercer lugar, la población residente en los municipios sobre los que discurría el trazado de los itinerarios del Circuito Nacional de Firmes Especiales estaba obligada al pago de una tasa por ser beneficiaria directa de los usuf ructos provenientes de la inversión. De igual modo, las em presas prestatari as del servicio público de transporte (mercancías y pasajeros) que operaban en la época se vieron sometidas al pago de un canon a la Adm inistración del Estado. 42 En esta ocasión las razones aducidas eran bien diversas, sin embargo, a efectos de 39 En un comienzo, el R.D.L. de 9 de Febrero de 1926 por el que fue promulgado el program a del C.N.F.E. explicaba que la financiación quedaría distr ibui da eq uitat ivam ente ent r e el Estado, las diputaciones y los municipios. Así, en la exposición de motivos sobre este concepto se señalaba: “Es base fundamental de esta propuesta que no ha ya de imponerse al Estado ningún nuevo sacrificio, y tenga que contribuir tan solo con los recursos que fi guran en los Presupuestos ordinarios, debiendo ser las Dipu taciones y Ayuntamientos, beneficiados con el turism o, y los automóviles y carros, que en la econom ía de la tracción han de encontrar amplia com pensación, los que deberán cooperar a completar las cantidades necesarias”. Así, del texto normativo se deduce que las Adm inist raciones locales eran quien es realm ente se acaban beneficiando de la afluencia de capitales procedentes del tu rismo, así com o también de una m ayor concurrencia del tráfico. 40 En el R.D.L. de 9 de Julio de 1926 se recogía la asignación presupuestaria que el Estado tenía previsto invertir en la ejecución del Circuito Nacional de Firmes Especiales . Revista de Obras Públicas de 1927. Ministerio de Fomento. Madrid. 41 La tasa especial de rodadura fue establecida por la Administración Central en virtud de la prom ulgación del R.D.L. de 26 de Julio de 1926 . En el t exto se e stab lecía el tipo d e gravam en que debían abonar los vehículos de tiro y los de tracción a motor. Un año m ás tarde la Administración Central em itía el R.D.L. de 29 de Abril por m edio del cual se suprimía la tasa de rodadura que gravaba a los vehículos de tracci ón mecánica pasando ahora a aplicarse el impuesto de la patente nacional de circulación de automóviles . 42 TAMAMES, R. Estructura económica de España , op., cit ., pág., 421. 1988. Recuerda el autor que el esfuerzo 84 destacar alguna puede resultarnos de utilidad las que abundaban en que eran estos operadores quienes demandaban unas longitudes de viaje bast ante m ás amplias que la m edia del tráfico privado. Por si ello no fuera motivo suficiente, la calidad de su servicio exigía, a la hora de competir en la captación de cotas de m ercado con el ferrocarril, la consecución de unos estándares de accesibilidad territorial más elevados , los cuales dependían de la calidad de los firmes así com o de la capacidad de carga de la red programada. Al tiempo, la m ejora integral de los firmes repercutía en la consecución de m ayores ventaj as compa rativa s de la carretera frente al ferrocarril. En efecto, la m ejora de las condiciones de rodadura de los firmes conllevaba que el pasaje disfrutase de unos mayores niveles de confort. Así pues, la repercusión conjunta de ambos indi cadores (la accesibilidad territorial y la calidad de servicio) obraban como un incentivo adicional a tener presente por parte de la demanda de desplazamiento a la hora de decantarse por una m odalidad de transporte u otra. Por último, otro m odo de contribuir eficientemen te a la financiación de las obras públicas planificadas, aunque eso sí, modesto y espor ádico en cuanto a su montante, era la comercialización por parte de la Adm inistración del Estado de aquellos productos aprovechables incautados en el momento de proceder a la ejecución de las obras de infraes tructuras. A título de eje mplo de algunos de los bienes m ás representativos que la Administración regularmente tendía a comercializar nos encontram os con: maderas para la construcción, leña, pied ras, etc., los cuales procedían, como resulta obvio, de las obras rea lizadas por el program a de los itinerarios del C.N.F.E. Como corolario de todo cuanto hasta aquí ha sido referido, la Ad m inistración del Estado debía prever la creciente demanda de m ovilidad que se iría registrando en la red nacional de carreteras. Cabe apuntar que la prestación de serv icio público de transporte por carretera, en lo sucesivo, se encontraba obligada a operar en unas condiciones satisfactorias de seguridad y capacidad de carga para la concurrencia del tráf ico, por cuanto era la propia Adm inistración la responsable civil subsidiaria de la red. En razón a lo a puntado, la hacienda pública debía programar la asignación de partidas presupuestarias destinadas a velar por el mantenimiento y conservación de las comunicaciones por carretera en óptim as condiciones de calidad de servicio. Así, en definitiva, la Administración del Esta do había llegado a la conclusión de que el m odo inversor realizado por el Estado Español para la construcción y modernización de la red de carreteras hizo que ésta se colocase “a un alto nivel en com paración con la s de otros países europeos. La labor de la Dictadura de Primo de Rivera en este sector, al igual que en el ferroviario, aseguró el buen estado de las carreteras españolas para todo un largo período” (pág., 421). 85 más eficiente para paliar el desequilibrio habido e ntre capacidad de transporte que podía llegar a soportar la red, siempre según los caracteres geom ét ricos del trazado la mism a, y los niveles de tráfic o diario por el la canalizados, debía hacerse efectivo en base a la aplicación normativa de un gravamen a la demanda regular de transporte. Así las cosas, parece quedar al descubierto que sobre los principales itinerarios de la red se ha bía registrado un ostensible crecimiento en los valores de las densidades circulatorias. Incremento éste que superaba en m ucho a la capacidad de carga con la que la red viaria planificada debía operar. Es por ello, pues, por lo que uno de los factores que de manera directa explican la existencia del desequilibrio anteriormente apuntado viene justificado en razón al continuo crecimiento que experim entó el índice de motorización nacional por provincias. De manera paralela , también cabe hacer referencia al acentuado crecimiento que fueron conociendo los aforos de vehículos extranjeros registrados estacionalmente en la red de carreteras española. En consecuencia, la instrumentación de un gravamen tenía una finalidad doble: incrementar la capacidad financiera de la Administración y beneficiarse de una mayor disponibilidad de recursos propios. De este m odo, la iniciativa trataba de no poner en peligro tanto el perfecto funcionamiento como el mism o desarrollo de la red nacional. El Estado sometía al transporte un impuesto indirecto gravado sobre el consum o de carburantes, para garantizar una fuente de recaudación destinada a la futura inversión pública en materia de infraestructuras. 43 En paralelo, el programa del C.N.F.E apuntaba hacia la consecución de una finalidad bastante más ambiciosa y de m ayor alcance programático. En prim er término, la exposición de motivos del Real Decreto-Ley de 9 de Febrero de 1926 consideraba que la Administración del Estado debía diseñar un modelo de organización de la red que garantizase la efectividad de las medidas adoptadas. Por todo ello, pues, un buen catalizad or capaz de señalar el nivel de eficacia que cabía asignarle íntegramente al program a del C.N.F.E., en lo que a canalización de la demanda de m ovilidad y gestión del tráfico se refe ría, estaba bien presente con el papel que el programa debía llegar a desem peñar en materia de seguridad vial. Para la consecución de este objetivo había que actuar en tres frentes. En prim er lugar, asignar dotaciones presupuestarias destinadas a procurar la dotación tanto de la se ñalización vertical com o la horizontal, para así informar sobre los caracteres del trazado. A con tinuación, la m ejora practicada a las condiciones de rodadura de los firmes le reportaba al transporte de la época un considerable incremento en las 43 El R.D.L. de 28 de Julio de 1927 establecía el monopolio estatal del petróleo y sus derivados a aplicar en la península y Baleares. 86 velocidades comerciales . Asimism o, tanto la mejora de los afirm ados como las condiciones de las capas de rodadura practicadas en la red programada contrarrestaban los handicaps que debía soportar el tráfico ante las inclemencias del tiem po. La aplicación de es tas medida redundaban en el fortalecimiento de las condiciones de drenaje de la calzada, por lo que se garantizaba el perfecto tránsito de los tráficos aún cuando las condiciones meteorológicas fuesen adversas (lluvia, nieve, etc.). Además, se cont ribuía a contrarrestar convenientem ente los deterioros sufridos por la carretera. Por último, la aplicación de nuevas técnicas perm itía una considerable mejora en los trazados de la red, al tiempo que la plataform a podía soportar el tránsito de vehículos de mayor peso. Complem entariamente, la difusión de las m e joras técnicas junto con la llegada de nuevos materiales de construcción supuso una auténti ca transform ación en las soluciones de trazado. 44 En efecto, las obras de fábrica programadas eran de una construcción bastante m ás consistente, lo cual llevaba aparejada la pos ibilidad de que los gá libos fuesen de m ayor altura, contribuyendo esta resolución a fomentar los tráficos a varios niveles. A propósito de los logros alcanzados por el C.N.F.E. , la Revista de Obras públicas de 1928 constataba como el program a había tenido un efecto satisfactorio sobre los transportes, tendiendo a equipararse la prestación de servicio de la red española a la europea. Aún más lejos, las mejoras conocidas por el transporte acabar on originando que este tipo de actuaciones se extendiesen más allá de los itinerarios program ados en un comienzo. 45 Pero si alentadoras eran las opiniones recogidas en la Revista de Obras Públicas todavía 44 En la Revista de Obras Públicas de 1929 se puede examinar el tipo de firm e de la red nacional según la naturaleza del material de construcción, así com o la longitud en kilómetros del mi smo. Para no extendernos en dem asía, mencionarem os que los firmes eran de tr es tipos con los consiguientes subtipos: hormigón asfáltico , MACADAM y adoquinado . 45 En efecto, la euforia y satisfacción con que estaban repe rcutiendo las directrices de la planificación propuesta por el C.N.F.E. , dieron lugar a que el esfuerzo inversor fuese a ún mayor. En consecuencia, las actuaciones com enzaron a aplicarse a itinerarios no considerados inicialmente, lo cual supuso que se acogiese satisfactoriam ente el desglose de la inversión realizada. Buena muestra del clim a de optimis m o y de la eficacia que estaba generando el programa de mejora de los firm es s e puede seguir en la s consid eracione s efectua das por AGUILAR, M. Los afirmados modernos en España. Revista de Obras Públicas , pág., 389 y sig., 1928. Madrid, cuando opinaba: “Actualm ente se ejecutan en nuestro país gran númer o de afirmados de todas clases. El Patronato del Circuito Nacional de Firmes Especiales, las Jefatura s de Obras Públicas, las Diputaciones Provinciales, los Ayuntamientos y otras entidades y particulares, trabaj an hasta el punto de que puede decirse que nunca se han ejecutado en España obras tan importantes de esta naturaleza”(pág., 389). 87 lo eran más las form uladas por parte de los obs ervadores internacionales de la época. Así, la transformación que estaba conociendo la red de carreteras española había suscitado elogiosos comentarios procedentes de testigos, que por su relieve, pueden ser considerados de excepción. Ciertamente, al tratar de destacar alguna de las opiniones m ás autorizadas argumentadas por observadores internacionales, coincidimos c on lo recogido tanto por URIOL SALCEDO com o por SANCHIS DEUSA o inclus o RODRÍGUEZ SPITERI. A los dos primeros autores les cor responde el reconocimiento expreso que a LE CORBUSIER le había supuesto las inversiones presupuestarias realizadas por la Administración del Estado en aras a la mejora de las infraestructuras de transporte por carretera, las cu ales habían sido efectuadas al am paro de la planificación programada por el C.N.F.E.: 46 “En España se dio la orden de construcción de l Cir cuito Nacional, una autovía anchísima, peraltada, de excelentes alquitranados y adoquinados de pórfido, con numerosos parapetos pintados de blanco. Este país no tenía apenas carreteras modernas. España, hoy, posee una carretera continua -Pirineos Or ientales, Barcelona, Valencia, Alicante, Murcia, Almería, Málaga, Gibraltar, Cádiz, Sevilla, Madrid, San Sebastián, Pirineos Occidentales- carretera la más bella que yo conozco, a veces m aravillosa; una novedad de los tiempos m odernos, un esplendor”. Ahora bien, como se advierte tanto en la cita de LE CORBUSIER com o en el propio mapa del C.N.F.E. , Galicia había quedado exenta de as ignación presupuestaria destinada a ofertar una mejor accesibilidad territorial en los dos itinerarios de acceso la Meseta. En efecto, las carreteras gallegas sobre las que el C.N.F.E. preveía ejecutar la implantación de unos firmes modernos no contem plaban el itinerario de conexi ón de A Coruña con la Meseta. Visto así, la oferta de conectividad territorial que proponía el programa del C.N.F.E . discriminaba claramente las demandas de transporte generadas o atraídas por el puerto coruñés respecto de otras áreas que demandaban este itinerario. En situación sim ilar se encontraba Santiago, toda vez que el programa del C.N.F.E. no había considerado oportuno dotar de firm es modernos al itinerario que comunicaría a esta ciudad respecto al interior. 46 SANCHIS DEUSA, C. El transporte en el País Valenciano , pág., 27 y sig., Edicións Alfons el Magnánim . Institució Valenciana D´Estudis i Investigació. 1988. Valencia, y tam bién en: URIOL, J. I Historia de las carreteras ... El Circuito Nacional de Firmes Especiales 1926-1931, op., cit ., pág., 72. Esta mism a reflexión fue retomada por URIOL SALCEDO, J. I., al tratar de expr esar la transformación experim entada por la red viaria nacional planificada en el Circuito Nacional de Firmes Especiales , en la obra: Historia de los caminos de España , op., cit ., pág., 244 y sig., 1992. 94 no fue otro más que una exigua ejecución del total de proyectos realizados. 53 Puede considerarse, en consecuencia, que este atrevido proyecto hizo su apar ición en un contexto histórico en el cual la sociedad española no se encontraba económicam ente preparada para afrontar dicha inversión, ni tampoco existía un nivel de desarrollo pr oductivo capaz de aconsejar la ejecución de la planificación propuesta. Ciertamente, cuando estudiábam os la dist ribución sectorial de la población activa podíamos com probar como las transform aciones conocidas por la economía española, aunque considerables para el decenio de los años 1920, no habían sido tan significativas en su magnitud como las acaecidas en los países europeos de nuestro entorno. Así, el sistem a productivo español todavía mostraba una dependencia manifiesta respecto a un sector de actividad de escasa capacidad de transformación económ ica como así lo ponían de m anifiesto los niveles de población activa agraria. Esta situación todavía se exacerbaba más en el caso de Galicia. Además, otro indicador que explicaba la dificultad con la que tropezaba la econom ía española a la hora de cubrir la ej ecución de los programas de autopistas, es el que hace referencia a los niveles reales que la demanda de transpor te alcanzaba en esta etapa. A la luz de la información que nos proporciona este indicador, debem os señalar que en buena parte de las provincias el índice de motorización era bajo y, por consiguiente, incapaz de amortizar la dotación de inversión pública en infraestruc tura de comunicaciones por autopista. 54 Por consiguiente, la demanda de conectividad territo rial estaba adecuadam ente cubierta, s iem pre q ue se ejecutasen los tramos planificados por el C.N.F.E. , y se llevasen a cabo los procesos de acondicionamiento y conservación de la red. Para finalizar, hay que dejar constancia que la llamadas no sólo a dar gran esplendor a la expansi ón del turism o, sino también a transformar de m odo especial la distribución y condiciones del transporte.” 53 Ciertamente, de los catorce proyectos y estudios m ateri alizados durante la segunda m itad de la década de los años 1920 únicamente se adjudicaron dos: Madrid-Irún y el Oviedo-Gijón. Además, una vez iniciada la década de 1930, en 1932, el Gobierno de la II República procedía a prom ulgar las oportunas disposiciones legales a través de las cuales se dejaba sin efecto las conces iones adm inistrativas otorgadas. Para más inform ación consúltese GARCÍA ORTEGA, P. Las concesiones administrativas de carreteras en el ordenamiento jurídico español , pág., 40-53 y también 160 y sig., MOPU. 1979. Madrid. 54 En efecto, páginas atrás nos hacíamos eco del papel desempeñado por la motorización en el conjunto del Estado según la Memoria de Obras Públicas de 1925 . De igual modo teníamos la oportunidad de señalar com o las dos provincias que alcanzaban el parque de vehículos más el evado eran Barcelona (19.579) y Madrid (18.120). Por lo que respecta al índice de motorización , éste se encontraba situado entorno al 5,20‰. 95 demanda de transporte de la época tendía a rechazar las redes viarias gravadas con peaje. Así, si la demanda de viaje no era la necesaria para am ortizar las inversiones de capital invertido, la iniciativa privada, como se señaló, tendía a no pa rticipar en la ejecución del proyecto. En razón de lo argumentado, pues, la naturaleza de este proyecto de inversión pública puede considerarse como adelantado a su tiem po. 2.6. La planificación entre 1931-1941. El letargo planificador causado por la Guerra Civil . Para centrar el período histórico del segundo te rcio del S. XX, come nzarem os por reseñar dos hechos que resumen abiertam ente los principales condicionantes que vivió el modelo de planificación de las infraestructuras de transportes y comunicaciones. En prim er lugar, la coyuntura económica que en suerte le tocó a la II República fue adversa , consecuencia de la Crisis económica de 1929 y de la internacionalización económica m undial. Efectivamente, el impacto de la Crisis de 1929 sobre la econom ía española no se dejó sentir de inmediato. La razón aducida no es otra más que la que nos indica que la econom ía nacional es taba inserta desde 1923 en un modelo cuasi autárquico , por lo que sus efectos sólo se llegarán a percibir con claridad a partir de 1931. La primera repercusión que la Crisis de 1929 le ocasionó a España fue la acentuada contracción registrada en el comercio exterior, habida cuenta de la prof unda caída que experimentaron las exportaciones. Esta circunsta ncia originó que las im portaciones se limitasen en gran medida, afectando el reco rte a aquellos sectores productivos que se habían especializado en las relaciones transnacionales. 55 Las actuaciones propuestas por la Administración de la II República encaminadas a hacer frente a la crisis económica desarrollaron un modelo económ ico autárquico y proteccionista , a imagen y sem ejanza del que estaban practicando otros países capitalistas. 55 TAMAMES, R. La República. La Era de Franco, pág., 319-328. Edit. Alianza, 10ª Edición. 1984. Madrid. E v o lu ció n d e l com e r ci o e xt e r io r e sp año l. 1930- 1935. 0 500 1.000 1.500 2.000 2.500 3. 000 1930 1932 1933 1934 1935 P er íod o 1930- 1935. V alor to ta l de las im po r tacio ne s y las e xpor ta c ione s. E x por t aci ones. I m portac i ones. Ilustración 5: Evolución del Comercio español se gún la participación de las exportaciones y las importaciones. 1930-1950. Tabla nº 2.6.1 El comercio exterior español entre 1930 y 1935. (Valores en m illones de ptas.) Comercio Exterior. 1930 1932 1933 1934 1935 Importaciones. 2.500 1.000 735 820 860 Exportaciones. 2.400 620 610 580 520 Fuente: Anuario Económico y Social de España . 1975. Elaboración Propia. Esta situación de incertidumbre económica originó un clim a de inestabilidad social , toda vez que se comenzaba a registrar una considerable caída en las tasas de ocupación por causa de las suspensiones de pagos a que se vieron forzad as numerosas em presas desde 1932. Y ello aún cuando los niveles de desempleo registrados por la econom ía española no eran siquiera equiparables a las tasas de paro de los restantes países capitalistas. Así, al exam inar la evol ución del desempleo en España entre 1932 y 1934 advertim os como las tasas se situaban en torno al 12% mientras que esta m isma m agnitud en los países centroeuropeos y americanos estaba próxima al 30%. Adem ás, la inversión privada pro cedente del sector bancario nacional se redujo consid erable mente a te nor del cl ima de incertidumbr e en el que se hallaba la economía española. Este hecho comportó a la industria básica una consecuencia negativa desde el m omento en que se vieron truncadas las expectativas de creci miento, m odernización y diversificación de sus producciones por la disuasión de capitales. En relación con lo anterior, las adversidad es por las que tuvo que pasar la economía nacional pronto se dejaron sentir en los estame ntos políticos de la época, cuando la burguesía financiera española se decantó por retirarle la confianza a la política económ ica propuesta por la 96 97 Administración de la II República , para acabar, después, con el estallido de la Guerra Civil . En consecuenc ia, pues, la Adminis tración había pr opuesto como medida de actuación económ ica la necesidad de reactivar el consumo interno, funda m entándose dicha directriz en la necesidad de incrementar los salarios. Si nos fijamos ahora en la dotación de i nversión pública destinada a la ejecución de infraestructuras de comunicaciones y transportes, debem os señalar que las restricciones presupuestarias tuvieron que afectar, por fuerza, al monto total de las partidas destinadas a la construcción de obras públicas. La reducción de l esfuerzo inversor del Estado fue un hecho evidente desde el mom ento en que el programa del C.N.F.E. no podía continuar el empuje ejecutor de obra nueva al mism o ritmo que en la época anterior. Sin em bargo, y pese a las adversidades de la coyuntura económica la Adm inistración de la II República prosiguió con el programa del C.N.F.E. 56 El objetivo final no difería en nada del que hasta la fecha había desarrollado este programa durante al Dictadura del G eneral Primo de R ivera , puesto que como bien apunta la Ley 7 de Julio de 1936 se trataba de: (..) “mejorar las condiciones de viabilidad de la red que soportaba el m ayor tráfico de automóviles”. Así pues, una vez más la Adm inistración Púb lica coincidía en señalar, a la hora de referirse al indicador más dinám ico en la gener ación o atracción de viaje, el papel que ejercía el turismo sobre las carreteras, toda vez que este m i smo factor era el que hipotéticamente im pulsaba el crecimiento de la dem anda de movilidad sobre la red española. Por ello, era m enester mejorar las condiciones de rodadura que estaban soportando los pavimentos de la red en aquellas áreas más concur ridas por e l aforo de visi tantes, as í como tambié n las que comenz aban a despuntar en la demanda de viaje por igual m otivación. Sobre esto último, conviene tener presente que la Ley 56 Ciertamente, la Adm inistración de la II República estaba dispuesta a dotar al Estado de una red de comunicaciones capaz de articular eficazmente los diferentes territorios re gionales. Este propósito fue llevado a efecto en razón a la sanción y posterior promulgación de dos nor mativas sucesivas en el tiempo. Una, el Decreto de 23 de Enero de 1934 , en base del cual el Gobierno del Estado manifestaba la necesidad que para la economía española tenía la dotación de carreteras al igual que la mejora de las com uni caciones existentes. Se trataba de reforzar la oferta de conectividad territorial mejorando sustanciosam ente la accesibilidad territorial de la malla de comunicaciones española. Dos, la Ley 7 de Julio de 1936, que tenía por cometido proporcionar un nuevo m arco de financiación por espacio de seis años para así ejecutar los itinerarios program ados. En este caso y como consecuencia de las conocidas dificultades en la asignación presupuestaria con las que se estaba encontrando la inversión en infraestructuras de transporte, se hizo preciso que la Administración idease un sistema contributivo que recabase financiación procedente de otras fuentes al margen de los Presupuestos Generales del Estado . 98 de 7 de Julio de 1936 había previsto ejecutar una long itud total de 217 km de tram os pertenecientes al itinerario de la carretera Madrid-A Coruña, desarrollándose dicha inversión íntegramente sobre territorio gallego. Así pues, esta actuación debe ser contem plada desde un doble prisma: prim ero, la necesidad de dotar de conectividad territorial a la demanda de transporte interregional, donde uno de sus extremos de viaje O-D fuese Galic ia y en especial sus principales puertos. Segundo, la iniciativa trataba de corregir la programación inicial propuesta por el C.N.F.E., desde el mom ento en que a Galicia no se le había dotado hasta entonces de una red de accesos moderna. En resumidas cuentas, la norm ativa pretendí a conseguir una mejora cualitativa en la operatividad de la red, para así lograr que esta programación tuviese continuidad en el tiem po y, por consiguiente, contribuir a reforzar la red de carreteras que prestaba los mayores niveles de servicio público de transporte. 57 Sin embargo, cabe decir que debido a la situación económica crítica las actuaciones mayoritariam ente acometidas por el program a del C.N.F.E. para la década de los años 1930 se habían centraron casi exclus ivamente en dos ám bitos para los que se requerían menos dotaciones de capital: la conservación y la recuperación de la red. 58 Este hecho supuso que la política de transportes acometida por el Estado se destinase preferente a mantener las anteriores condiciones de prestación de serv icio público con el que la red estaba operando, que a construir más longitud de carreteras para articular y vertebrar los diferentes territorios regionales, según se deduce de la crítica situación en la que se encontraba el erario público. Por consiguiente, habrá que aguardar hasta que en los últimos com pases de la Guerra Civil se formule un nuevo m odelo de planificación de la re d nacional de carreteras. Ciertam ente, en el año 1939, próximo por tanto a la conclusión de la Guerra Civil , sería retomada la planif icación 57 Ahora bien, las normativas aprobadas tuvieron que hacer frente a dos hechos que redujeron casi por completo su alcance. Así, el Decreto de 23 de Enero de 1934 por el que se autorizaba la am pliación de la red del C.N.F.E. no pudo ejecutarse plenamente por la falta de dis ponibilidad presupuestaria. Por su parte, la Ley de 7 de Julio de 1936, no pudo ser materializada porque a los pocos dí as (el 17 de Julio de 1936) estallaba la Guerra Civil , con lo que la política de infraestructuras propuest a por la Adm inistración quedaría interrumpida hasta que se dirim iese el conflicto armado. 58 URIOL, J. I. Historia de las carreteras ... La Segunda República, la Guerra Civil, y la postguerra, Carreteras Autopistas , pág., 85 y sig., Madrid, Mayo-Junio, 1981. Suplemento especial nº 6 . Explica el autor que el período planificador de la II República había estado marcado por el m antenimiento de las condiciones estructurales de los viales construidos en la etapa anterior. Asimism o, recuer da que esta etapa había supuesto, por los condicionantes expuestos en otro lugar, “la ruptura con la tendencia de grandes inversiones en carreteras iniciadas por la Di ctadura de Primo de Rivera ” (pág., 85.). 99 de las infraestructuras por parte del bando nacional, victorioso en el conf licto bélico. S u primera actuación de trascendencia estaba encaminada a norm alizar las infraestructuras públicas del Estado, por lo que el entonces Ministro de Obra s Públicas había propuesto la redacción del Plan General de Obras Públicas, planificación ésta que en m ateria de carreteras pasará a ser formalm ente conocida como Plan Peña Boeuf de 1939 . Así pues, será a tenor del crítico estado en el que se encontra ba sum ida España en el año 1939 la razón en base a la cual el Plan General de Obras Públicas debía ser contem plado como una actuación apremiante . Una actuación encaminada a superar el estado de destrucción y deterioro en el que se encontraban las infraes tructuras de transportes, com unicaciones y obras públicas como resultado de la Guerra Civil Española . 59 La primera medida de actuación que la nueva Administ ración del Estado se había fijado no er a ot ra que la de trat ar por todos los me dios de restituir los destrozos ocasionados por la contienda. 60 La naturaleza de las actuaciones propuestas se encontraban todas encaminadas a r eestablecer con urgencia el funcionam iento de los serv icios y equipamie ntos públicos para así reemprender la m archa socioeconómica del país. El propósito de la Administración pronto tropezaría con un cúm ulo de adversidades, donde a 59 BIESCAS, J. A. Estructura y coyunturas económicas , pág., 22 en: BIESCAS, J. A. y TUÑÓN DE LARA, M. Espa ña baj o la di ctadura franquista (1939-1975). Colección historia de España . Tomo X . Edit. Labor. 12ª Edic.1994. Barcelona. En efecto, como bien glosa el autor las notorias pérdidas en capital real que la Guerra Civil le había ocasionado a la economía española estaban bien presentes en el sistem a de transportes y com unicaciones. En este mism o sentido señala BIESCAS: “Los mayores destrozos los soportó el sistem a de tran sportes al perderse algo m ás del 40% del parque de locomotoras y vagones de m ercancías existente en 1936, sufriendo también cuantiosas pérdidas la infraes tructura ferroviaria y la red de carreteras, especialm ente por la voladura de obras de fábrica” (pág.,22 60 Instituto de Cultura Hispánica . Los transportes y las comunicaciones . Fascíc ulo IV-a de l os Estudios Hispánicos de Desarrollo Económico , 1957. Carreteras . En este trabajo se concreta que una de las principales actuaciones del nue vo rég imen er a la reconstrucción de un total de 1.561 puentes destruidos por causa de la Guerra Civil , estando los mism os distribuidos por todo el territorio nacional, pero en especial en aquellas áreas donde se libraron con mayor intensidad los lances de la contienda. Los esfuerzos regeneradores de la estructura de la red viaria española de la época tropezaron con una acuciante restricción de materia prim a, que fue la re sponsable de que los firmes no se pudiesen m e jorar convenientemente. Ciertam ente, la falta de asfalto explica en am plia medida la im posibilidad de mejorar la capa de rodadura de las calzadas para adecuarlas al transporte (pág ., 68). Pese a todo, el principal problem a a afr ontar no era otro que la escasez de recursos reales d e asfa lto, e nergí a y cemen to, y a sí las actu acion es realizadas sólo supusieron una muy elem ental recuperación de las carreteras. 100 cada cual le correspondía superar unas dificultades de alcance más severo y complejo . Además, en el Plan General de Obras Públicas se encontraba inserto un nuevo modelo de planificación para las infraestructuras de carreteras del Estado que estaba llamado a sustituir el hasta el mom ento vigente Plan Gasset de 1914 . Una primera actuación propuesta fue la aprobación de un Plan Inmediato por m edio de la promulgación de la Ley de 11 de Abril de 1939 . A esta norm ativa planificadora se asignó el difícil cometido de im pulsar la revitalización de las infraestructuras de transportes que habían sido destruidas casi por entero en el decurso de la Guerra Civil , especialm ente en aquellas regiones donde la guerra se había librado con mayor virulencia. En consecuencia, la prim era de las directrices formuladas en el m odelo de pl anificación que se sigue estaba centrada en la necesidad de lograr la restauración d e puentes, el restablecim iento de los f irmes de las carreteras, la continuidad de los trazados, etc. Finalizado el conflicto bélico la conectividad territorial sufrió un profundo deterioro, razón ésta por la que era necesario restablecerla lo más inm ediatamente posible. En prim er término, la norm alización efectiva de las infr aestructuras de transportes y comunicaciones implicaba un destacado incentivo para con la siem pre difícil tarea del levantamiento económ ico de una nación que acusaba la salida de una gue rra. De igual modo tam bién, la oferta de una conectividad territorial hecha efectiva en base al funcionam iento de un sistema de transporte público operativo en régimen de intermodalidad concluía por ahondar abiertamente en la consabida revitalización urbanística del entonces deteriorado sistema de ciu dade s. Ci ertamen te, eran las infraestructuras productivas básicas de transportes y comunicaciones las que en últim a instancia contribuían a normalizar la articulación de l territorio respecto de los principa les ce ntros productivos y de distribución del país. En c onsecuencia, pues, el Estado demandaba con urgencia una nueva andadura planificadora capaz de dotar a España de las infraestructuras necesarias que habrían de revitalizar el tejido socioproductivo de su economía. 61 61 TAMAMES, R. Estructura económica de España, op., cit., pág., 421. 1988. Recuerda el autor que el Estado no volvió a abordar la mejora de los firm es de la red nacional hasta que la Ley de 18 de Diciembre de 1950 aprobó el Plan de Modernización . Efectivamente, el golpe de timón propuesto por la Administración Central se había hecho notar en la década de los años 1950, momento éste a partir del cual se logró aprobar el Plan de Modernización que estaba regulado por la Ley de 18 de Diciembre de 1950 . El propósito inversor afectaba a un total de 11.014 km de carreteras a ejecutar en una fase inicial de 5 años. No obstante, su alcance real tan sólo se materializó en una longitud total de 4.037 km, lo que dem uestra las dificultadas e im pedi mentos con los que se encontró su puesta en práctica. Atendiendo al propio destino de las inversiones presupue starias recogidas en este Plan, la Adm inistración 101 En efecto, la planificación propuesta para Espa ña estaba orientada a hacer frente al restablecimiento de la situación anterior a la Guerra . Y aquí, m últiples eran los frentes a los que debía atender la Administración, com o múltiples eran tam bién los condicionantes que el Estado debía afrontar para proceder a la revitalizaci ón económica y social del país. Así pues, era obvio que las primeras tom as de decisión estarían en buena medida condicionadas por encontrarse sumido el Estado en una economía característica de postguerra . Esto explica la fuerte restricción de crédito que en esta etapa experimentaron las partidas presupuestarias habilitadas para promover el desarrollo de inversiones públicas. La Adm inistración había considerado de orden capital desti nar ingentes cantidades de cr édito a la dot ación de carreteras de nueva construcción, a la recuperación funcional y operativa de las de terioradas, y al impulso de los transportes interiores del país. Sin embargo, la distanci a existente entre la am bición planificadora y la financiación real asignada a la programación propuesta era m uy considerable. 62 Asimism o, el Plan Peña Boeuf contemplaba la necesidad de diseñar un Plan Complementario cuya ulterior ejecución estaba supeditada a la disponibilidad de crédito así como a la adquisición de m ateriales y bienes de equipo, siendo éste aprobado m ediante la Ley de 18 de Abril de 1941. 63 El nuevo modelo de planificación propuesto para la ejecución de Central ponía su acento en la mejora de los riegos superficiales y en un tenue refuerzo de los firmes. Instituto de Cultura Hispánica . Los transportes, op., cit., pág., 68. 62 Apostilla SANCHIS DEUSA, C. El transporte en el País Valenciano , op., cit. , pág., 30 y sig., sobre la disfunción existe nte entre la pla nificación de las i nversiones en infraestructuras y las que en realidad podía sostener las arcas del Estado que “una cosa son las intenciones de planificación inversora y otra bien distinta los hechos reales de la economía nacional” (pág., 30). Sobre esta m isma dirección son de interés los argumentos propuestos por MAT EOS, A. Análisis de la política nacional de transporte , pág., 42 y sig., 1977, ICE, núm., 531. Sostiene el autor al analizar la situación en la que se hallaban los acondicionamientos de la red así como la calidad de los firm es, que la participación conjunta de ambos factores no podía garantizar el buen funcionamiento del transporte ni tam poco la prestación de un servicio público moderno. Adem ás, esta s ituación perviviría hasta 1954, fecha en la que la red se enc ontrab a cla sifi cada según el tipo de pavimento de los firm es y, por ende, la consistencia de los mism os distribuida de manera claram ente desequilibrada y penalizadora para la demanda de un transpor te moderno. En esta fecha el 66% de la mism a tenía un firme de MACADAM , m ientras que el 30% disfrutaba de riego asfáltico (pág., 42). 63 El Plan Complementario de 1941 , integrado en el Plan General de Obras Públicas de 1939 o Plan Peña Boeuf , orientaba sus actuaciones hacia la ejecución de nuevos kiló m etros de carreteras, sin descuidar la asignación de crédito para el acondicionamiento de la red viaria existente. La ejecución de la planificación propuesta incluyó nove dades técnicas com o eran la achura de las plataformas, el espesor de las capas de rodadura, los radios de curvatura en planta , el porcentaje de las pendientes, 102 infraestructuras de transporte por carretera prev eía la realización de una malla cuya longitud se fijaba en torno a los 2.188 km, de los que un total de 557 km correspondían a carreteras nacionales, 64 mientras que la m ayor oferta de conectivid ad territorial se destinaba a la malla de carr etera s comar cales c on la prev isión de reali zar unos 1.661 km. Al exam inar las previsiones de gasto público en materia de carreteras contem plad a para el período que media entre la aprobación del Plan Peña Boeuf y el Plan de modernización de 1950 , apreciamos com o el ritmo inversor propuesto por la Administración del Estado con cargo al Plan Complementario preveía realizar un total de 198,90 km de carretera al año. Tratando de ser un poco m ás explícitos sobre las actuaciones propuestas, la planificación aprobada contemplaba la construcción anual de un total de 50,63 km de obra nueva pertenecientes a carreteras nacionales , así com o unos 151 km anuales para la red comarcal . Ni que decir tiene que la ejecución estaba supeditada a las disponibilidades de liquidez monetaria del propio Plan Complementario . Entre las principales aportaciones recogidas en el Plan Peña Boeuf tal vez merezca una atención especial la previsión programática de asignarle a la operatividad de la malla de carreteras unas velocidades de base , las cuales estarían en función de la propia organización jerárquica de las vías así como de las caract erísticas de trazado propuestas por la nueva instrucción. Para empezar, se pretendía increm entar notoriamente la velocidad comercial de la red viaria a resultas de los profundos cambios que estaba conociendo el parque de vehículos en cuanto a autonomía y a velocidad máxima con la que se estaban com ercializando tales utilitarios. En consecuencia, era preciso que la nueva normativa propuesta tratase de corregir los radios mínimos de curvatura de los trazados así como las pendi entes máxim as de los mismos, puesto etc. GARCÍA ORTEGA, P. Las concesiones administrativas de carreteras en el ordenamiento jurídico español , op., cit., pág., 160 y sig., 64 URIOL, J. I. Historia de las carreteras...op., cit ., pág., 89. En la planificación propuesta por el Plan Peña Boeuf de 1939 se proponía una nueva instrucción de carreteras. Esta normativa recogía tácitamente la n ueva n om enclatur a en base a la cual se proponía una clasificación funcional para la red viaria programada, según fuesen los caracteres geométricos de los trazados así com o el ancho de las calzad as. La nueva nomenclatura planteada supera ba a l a hast a entonces vigente clasificación propuesta y clasificaba a la red viaria en: carreteras de primer orden , de segundo orden y de tercer orden . Por consiguiente, en esta nueva etapa la clasificación funcional figuraba del siguiente modo: a) Las carreteras nacionales . Aquellas cuyo ancho de su plataform a alcanzase los 9, 00 m. b) Las carreteras comarcales . Aquellas cuya anchura de su plataforma alcanzase los 7,50 m . c) Las carreteras locales . Aquellas donde la anchura de su plataform a fuese del orden los 6,00 m. 103 que la participación de ambos indicadores en su conjunto repercutían decididam ente en la consecución de unos estándares de velocidad comercial bajos, o lo que es igual, la accesibilidad territorial real alcanzada por la operatividad de la red era baja. 65 Así, las medidas propuestas trataban de mejorar las condiciones de tráns ito, siendo preciso im pulsar la reducción de la siniestrabilidad vial así como reducir las áreas sobre las que se detectaban situaciones de congestión y saturación de la red. Por otra parte, los objetivos del Plan Peña Boeuf descansaban en torno a cuatro pilares: 1) La necesidad de que los trazados de la red viaria lograsen dis mi nu ir en número el to tal de puntos negros ocasionados por la confluencia de itinerarios correspondientes a varios modos de transporte (carretera y ferrocarril) . Por consiguiente, era necesario que la planificación impulsase una considerable reducción de los pasos a nivel con el ferrocarril. 2) Se trataba de lograr que la red ofertase una mejora hom ogénea en las condiciones de tránsito para el transporte, desde el mom ento en que se contemplaba la necesidad de dotar al conjunto de las carreteras nacionales y comarcales de una capa de rodadura provista de firm es especiales. 66 3) Era preciso evitar la sobredemanda de movilidad registrada en determinados puntos de la red viaria, y muy especialm ente en los acces os a las principales ciudades. Por tanto, la planificación propuesta contemplaba la necesidad de segregar la naturaleza de los tráficos a la vez que se atendía el tipo de matriz de desplazam iento O-D, o lo que para el caso viene a ser lo mism o, las áreas de generación y atracción de viajes según resultase ser la motivación del tráfico. En consecuencia, pues, la Administración había programado la supresión de travesías para evitar 65 En efecto, la prescripción normativa había dispuesto que las velocidades de base estarían en función de la ejecución de una red viaria cuyo traza do discurriese por áreas topográficas cuyas pendientes m áximas no excediesen del 7%, salvo para la red viaria local donde este pa rámetro perm itía incluso niveles del 9%. Además, los radios mínimos de curvatura autorizados para la red viaria se disponían de m anera tal que las carreteras nacionales no bajasen de los 100 m, en las carreteras com arcales se situ asen en torno a los 60 m , y en las carreteras locales cuyo radio mínim o establecido era de 40 m . Así, la participación conjunta de ambos indicadores (pendientes y radios mínimos de curvatura ) se orientaba a incrementar la accesibilidad terr itorial, toda vez que la Adm inistración había asignado a la red unas velocidades de base del orden de los 60 km/h a las carreteras nacionales, 50 km /h a las comarcales y, por últim o, 40 km /h a las carreteras locales. 66 URIOL SALCEDO, J. I. Historia de los caminos en España, op., cit ., pág., 263. 1992. Señala el autor que las directrices programáticas recogidas en el Plan Peña Boeuf recomendaban la dotación de un firme tipo de MACADAM con doble riego asfáltico para la primera capa, a razón de 1,75 kg. de alquitrán/m 2 , mientras que la segunda sería ya de 2,25 kg. de betún/m 2 (pág., 263). 110 disfrutar los puertos gallegos de una localizaci ón de privilegio por im pulsar las conexiones de América con Europa, 75 “resulta imperdonable no haberlos dotado de comunicaciones rápidas y de todos los elementos que necesitan para cum plir esta misión” (...). Justificada, por parte del autor, la necesidad de dotar de conectividad territorial ferroviaria a Galicia, proseguía el discurso del diputado Rodríguez Castelao enfatizando que si bi en era baja la densidad de la red ferroviaria española frente a la de los demás países europe os, todavía lo era m ás la densidad de la red ferroviaria gallega dentro del conjunto del Estado. 76 Será, pues, en base a la negatividad de tal situación por lo que se hacía necesario, según refería Castelao, una solución que tendiese a equiparar la dotación de inversiones en infraestructuras ferroviarias. Apostillaba el autor que la ejecución debería entenderse como, según sus pa labras, “un problem a de dignidad Nacional.” Reafirmaba este diputado la perentoria necesidad de dotar de tales inversiones a Galicia no La agudeza del personaje se vislumbra al brillar con lu z propia la sutileza con la que plantea la inoperancia de la Administración Central para ejecutar el program a de las infraestructuras ferroviarias. Allí, se dejaba por sentado que el esfuerzo inversor del Estado español era, c on mucho, bastante m ás bajo que la media de los estados europeos. Aún más, a nuestro trabajo le es significativo destacar el desequilibrio inver sor que ponía en evidencia este autor al contrastar las dotaciones de inversiones de infraes truc turas ferroviarias que la Adm inistración Central había llevado a cabo dentro del propio Estado. Comenzaba plan teando que el esfuerzo inversor llevado a efecto era bastante más bajo que la m edia de los paí ses eur opeos , per o dentro de la media española, las inversiones destinadas a Galicia estaban a unos niveles marcadam ente m arginal es. Así, al comparar los índices de dotación de Km de ferrocarril/Km 2 , o el que establecía una relación entre el total de Km y la población regional ( Km/10.000 hab .), los resultados que alcanzaba Galicia eran en ambos casos acen tuadamente m ás bajos que los de la m edia nacional. Proseguía el autor dándole cuerpo a tal disim etría inve rsora (Estado-Galicia) al denunciar los efectos que le acarrearía al desarrollo regional gallego la pervivencia de tal desequilibrio. Para ello recurría a emplear los argumentos en un tono bien expresivo: “En España se construyen cada año un promedio de 200 km de ferrocarriles, de los cuales debieran corresponder a Galicia 20, y sólo le corresponden cinco”. Para más inform ación puede seguirse el trabajo glosador de ROCA CENDÁN, M. Lois Peña Novo. Vid a e pensamento político e económico , pág. 184-186. Ediciós do Castro. 1982. Santiago. 75 LOIS GARCÍA, X. Castelao, Otero Pedrayo, Suárez Picallo, Villar Ponte , op ., cit ., pág., 57. 76 El desequilibrio que la red ferroviaria gallega se dejaba sentir con especial incidencia cuando en el discurso Castelao señalaba que para el contexto de los años 1930, la media de la red ferroviaria española estaba fijada en una densidad de “1 km. de ferrocarril por cada 1.300 habitantes.” Sin embargo, la densidad fe rroviaria gallega todavía er a menor, puesto que la relación estaba en “1 km de ferrocarr il por cada tres m il y pico h abitant es.” LOI S GARCÍA, X. Castelao, Otero Pedrayo, Suárez Picallo, Villar Ponte, op., cit., pág., 57 . 111 valiendo las directrices que en aquel contexto pr imaban por parte de la Adm inistración Central; el argumento que la Adm inistración esgrim ía al señalar que se había realizado un esfuerzo inversor extra adicional . En efecto, como Castelao argum en taba, las inversiones ferroviarias para Galicia eran en aquella época de todo orde n urgentes, por cuanto contribuirían a satisfacer las apremiantes necesidades que el territorio tenía en m ateria de dotación de conectividad territorial. Además, no conviene dejar al m argen aquí el hecho de que la habilitación de estas partidas presupuestarias a ejecutar en materia de transportes contribuían de m anera directa a fomentar la consecución del principio del interés general y el bien público de la sociedad española. Formulado en estos justos térm inos, pues, Castelao refutaba el tópico con el que la Administración Central trataba de eludir su res ponsabilidad de contribuir a impulsar el d esarrollo regional de Galicia. 77 Como se puede adivinar, las tesis de Castelao en m ateria de dotación de crédito presupuestario en infraestructuras de transportes y comunicaciones se centraban en la perentoria necesidad de completar la m alla de comunicacione s ferroviarias gallegas. Así, a la luz de sus intervenciones parlamentarias puede llegarse a la conclusión de que por m edio de la instrumentación de las actuaciones propuestas se pretendía fortalecer, so bre todo, la dotación de conectividad territorial de las principales ciudades de Galicia internamente, y, adem ás también, de lle gar a dotar de conectivi dad terr itorial a Ourense con Za mora. En este mi smo sentido, refería en su discurso parlamentario el diputado galleguista las m ás que previsibles ventajas que el ferrocarril le llegaría a suponer a las futuras interacciones comerciales de Galicia respecto de las demás partes del Estado por m edio de las palabras siguientes: (...) “Sr. Presidente del Consejo de Mi nistros, parece una burla; porque Galicia, no solamente necesita que se term ine pronto la construcción del ferrocarril íntegro de 77 Ciertamente, la argum entación tantas veces sostenida por parte de la Adm inistración Central de que era necesario sacrificar los intereses regionales a los más altos in tereses de la Nación habían caído ya en el rango de tópico y de silencio por parte de la Administración Central. Frente a es to argumentaba Castelao, a la hora de reivindicar con energía la necesidad de acometer tales inversiones, “que los intereses locales y regionales son también intereses españoles y la sum a de todos ellos es lo que ha de c onstituir la base más sólida para el asentam iento de una verdadera democracia republicana.” Ponía el ejem plo de la inconcreción y del rechazo de la Adm inistración del Esta do pa ra con Galicia en las contradictorias palabras del Mi nistro de Obras Públicas de la época, Sr. Prieto, cuando había sostenido que “con su voto ni un kilómetro más de ferro carril se haría, y, en efecto, ya se están construyendo ferrocarriles subterráneos de enlace cuyo elevado coste, c uya discutida utilidad y cuyo reducido interés l ocal ba stan para justificar nuestra indignación y provocar nuest ra pr otesta” Diario de Sesiones de las Cortes Generales , op., cit ., y también en: LOIS GARCÍA, X. Castelao, Otero Pedrayo, Suárez Picallo, Villar Ponte, op., cit., pág., 58. 112 Zamora a Coruña, sino que adem ás está necesitada del que se llama ferrocarril central gallego.” 78 Respecto ahora a las ventajas de esta modalidad de t ransport e, las palabras de Castelao no podían ser más esclarecedoras para quien, com o el mism o así lo concebía, reconocía que la superación del aislamiento de Galicia pasaba por la dotación de infraestructuras de transportes: (...) “Para darse cuenta de la importancia que habría de tener este ferrocarril para el intercambio de productos entre las regiones de Galicia y Castilla, basta conocer los acortamientos de distancia, sin contar con los de tiem po, debidos al mejor trazado de la línea” 79 Si proseguimos estudiando su planteam ient o respecto del ferrocarril, advertimos que Castelao había omitido la necesidad de que Galic ia disfrutase de un corredor ferroviario que posibilitase la conectividad con la fachada cantábrica. 80 Las necesidades de inversiones en 78 Actas del Diario de Sesiones de las Cortes Generales, op., cit., y tam bién en : LOIS GARCÍA, X. Castelao, Otero Pedrayo, Suárez Picallo, Villar Ponte, op., cit., pág., 60. 79 Actas del Diario de Sesiones de las Cortes Generales, op., cit., y tam bién en : LOIS GARCÍA, X. Castelao, Otero Pedrayo, Suárez Picallo, Villar Ponte, op., cit., pág., 60. En esta parte del discurso Castelao todavía iba m ás l ejos al señalar los fuertes gravámenes a los que se veían some tidas las mercancías de im portación y exportación movidas con respecto a Galicia. Señalaba el autor que se había im plantado un sistema arancelario interior para el tráfico ferroviario, localizado en Monforte de Lem os, cuyo canon , a entender de Castelao, era de todo orden insoportable “por las distancias innecesarias que tienen que recorrer.” Las fuertes tarifas a las que se estaba sometiendo el transporte ferroviario habían sido, según los diputados galleguistas , una de las claves que arrastraron hacia el fracaso la experiencia de creación de unos m ataderos rurales bajo la sugerente fórmula asociacionista de las cooperativas . Aún más lejos, la fórm ula de la cooperativa para la explotación de la producción cárnica era una iniciativa que estaba llamada a generar un m odelo de desarrollo económico endógeno en el m edio rural sobre un tipo de producción altamente com petitiva y de calidad. 80 Efectivamente, la dem anda de esta vía de conexión ferrovi aria om itida sin intenc ión, pr esum ible men te por la fal ta de tiempo para concluir las dos partes del discurso de Castelao, fue finamente formulada por Villar Ponte cuando señaló a modo de síntesis cuáles eran los principales problemas que atenazaban el desarrollo regional de Galicia. En su intervención parlamentaria señalaba a este efecto: “Otra injusticia: el ferrocarril de la costa, de que se ha olvidado Castelao; ferrocarril de la costa al que yo llamo parlam entario y constitucional porque fue aproba do por un Parlamento en tiem pos en que regía una Constitución”. Véase a este efecto el discurso de Villar Ponte de 25 de Mayo de 1933 (dos días después del que había pronunciado Castelao) bajo el título Problemas de Galicia . Diario de Sesiones de las Cortes Generales, op., cit . Señalaba el autor que el trazado de esta vía ferroviaria estaba sumida en la lentitud ejecutora que caracterizaba a la 113 materia de infraestructuras habían sido justificadas por parte del Diputado galleguista Rodríguez Castelao, cuando en una parte de su intervenci ón plenaria había expuesto, de modo conciso, las aport aciones que Galicia hacía a las arcas del Estado para, en un segundo mom ento, examinar las dotaciones de inversión pública que el Estado rea lizaba en Galicia. Así, como a buen seguro se puede llegar a inferir, éstas eran deficitarias para los intereses gallegos en una cantidad relativamente im portante. 81 Por lo que afectaba a las inversiones públicas en materia de com unicaciones por carretera, Castelao planteaba la necesidad de que la Administración Central agraciase a Galicia con un decidido programa de inversiones en infr aestructuras de transportes para que éstas tendiesen a sacarla del atraso económico en el cu al se encontraba. Aún más lejos, las dotaciones de transportes por carretera, siempre en opinión de este mism o orador, no llegaban a suplir en modo alguno las carencias del ferrocarril. En efect o, señalaba el diputado Castelao que las dos Administración Central respecto de Galicia. Asimism o, la apel ación de Villar Ponte se solapa a la de Lois Peña Novo cuando analizaba el papel que debían cumplir los transportes urbanos . M anife stab a es te ú ltim o autor a propósito de la línea ferroviaria cuyo trazado discurriría territorialment e por la fachada cantábrica para enlazar Ferrol-Gijón: “Galicia es un país eminentem ente marítim o y por eso su s ferrocarriles han de ser de costa y para la costa, es decir , una línea circular de la cual las líneas radiales que nos unan al interior de España. Necesitamos además que estas grandes líneas radiales tengan con tinuación directa con otras líneas hasta la frontera francesa por el Norte y con Cataluña y el Sur de España” (...) Proseguía el autor poniendo en evidencia la operatividad de la red de transportes d e la época, p or lo qu e era menes ter corregir la excesiva radialidad que padecían las de mandas de transporte. De ello ya se podía deducir que las demandas de viaje de la m atriz O-D deberí an ser cubiertas por el trazado de una red transversal . ROCA CENDÁN, M. Lois Peña Novo. Vida e pensamento político e económico , op ., cit ., pág., 197-199. 81 Cie rtamente , Cas telao cerraba la pri mera parte de su discu rso pa rlamenta rio con maestría y lucidez cuando refería a los Sres. Diputados presentes en la Cámara el esfuerzo contributivo con el que Galicia participaba dentro del Estado, para, acto seguido, exponer las dotaciones de inve rsión pública procedentes del Estado y destinadas a Gal icia. El saldo, según los cálculos obtenidos por la Secretaría Técnica de su partido, arrojaban un marcado balance negativo para los intereses del desarrollo gallego. Efectivamente, aclaraba la exposición de Castelao que la capacidad recaudatoria del Estado respecto de Galicia todavía podía ser bien mayor de llegarse a com putar las aportaciones de capital que las em presas españolas tenían en Galicia, así com o también las que las entidades financieras dispensaban a las arcas del Estado. Formulado en estos términos, el parlam entario galleguista había llegado a dejar perfectamente claro que Galicia tendía a contribuir con las arcas del Estado como una región rica, cuando luego apenas veía como su excesiva carga impositiva revertía en dotaciones de infraestr ucturas de com unicaciones y transportes. 114 principales vías de acceso a Galicia las tuvo que su fragar el esf uerzo regional íntegram ente. Más adelante y para dar viva muestra de que el desarrollo regional gallego era subsidiario de la dotación de inversiones públicas en materia de com unicaciones y transportes, no estando éstas compensadas por el trazado de una red de carreteras, exponía: (...) “Y no se arguya que a falta de ferrocarr il tenemos carreteras para el transporte de nuestros productos, porque las carreteras que unen a Galicia con el interior de España son de un magnífico trazado, pero carecen de firm es modernos y se ha llan casi siempre en un estado deplorable” (...). 82 A modo de conclusión y a propósito de la s dem andas que la sociedad gallega reiterativamente le form ulaba a la Administración Central, no podem os dejar de referirle al lector interesado en conocer de primera mano la problemática con la que tropezaba el desarrollo regional gallego. Así, al repasar los discursos parlam entarios formulados por parte de los Diputados galleguistas en las Cortes Generales según consta en las Actas del Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados se pueden extraer varias conclusiones. Para empezar, es menester detenerse en la demanda regional de conf igurar un sistema de organización política- admi nistr ativa que se insertase plenamente en el marco de un m odelo de Estado descentralizado . Más aún, resulta preciso dirigir una detenida mira da a los planteam ientos que los parlamentarios gallegos habían referido sobre la dotación de in fraestructuras de transportes y com unicaciones, para lograr un modelo de desarrollo regional plenamente articulado y cohesionado socialm ente. 83 82 En el mism o discurso de Castelao se advertía como era más partidario del papel que el modo ferroviario podría reportar al desarrollo de los transportes regionales por expr esar que las inversiones, cuantiosas para el autor, que requ ería l a ca rretera tenían unos márgenes de rentabilidad bastante m ás bajos que los del ferrocarril. Actas del Diario de Sesiones de las Cortes Generales, op., cit ., y tam bién en: LOIS GARCÍA, X. Castelao, Otero Pedrayo, Suárez Picallo, Villar Ponte, op., cit., pág., 61-62. 83 Desde el plano de las demandas de infraestructuras de comunicaciones y transportes, es Otero Pedrayo quien en mayor núm ero de veces había solicitado este tipo de invers iones públicas a la Administración Central. Así, son célebres sus discursos expuestos en tono ponderado . Por otro lado, dada su condición de diputado por Ourense, es lógico que muchas de sus peticiones estuviesen centr adas en el ámbito explícito de esta provincia. 1) Construcción de una carretera que afecta a al ayuntamiento de Vega de Valdeorras ; núm ., 82, pág., 2.984 y 2.985. 2) Problema de los transportes mecánicos por carretera ; núm . 176, pág., 5.963. 3) Carreteras de la provincia de Orense , núm ., 251, pág., 9.229. 4) Carretera de Villacastín a Vigo y de Orense a la frontera portuguesa , núm ., 370, pág., 14.104. Además, form uló los siguientes ruegos por escrito dirigidos al titular de Obras Públicas de la 115 Por último, y com o ha quedado dicho a lo largo de las páginas precedentes, los parlam entarios de la minoría galleguista presentes en las Cortes habían abordado con sus intervenciones y sus diferentes estilos, una de las páginas más lúci das en lo que a reivindicaciones y a denuncia de marginación del desarrollo regional se refiere. La profundidad de sus discursos, la diversidad temática con la que éstos fueron expuestos, oblig a a los estudiosos a volver sobre esta etapa todavía no explorada en el alcance y profundidad que requería. 2.7. La nueva planificación de las infraestructuras de transporte propuesta en la década de 1950: El Plan de Modernización. Dificultades y ambiciones de un nuevo marco planificador. La política propuesta por la Administr ación del Estado desde el año 1939 hasta comienzos de los 1950 estuvo condicionada por la existencia de un considerable estancam iento económico, donde los niveles de consum o y producci ón se encontraban lejos de los registrados en las etapas previas a la Guerra Civil . Como consecuencia de la situación general descrita, la Administración del Estado tuvo que recu rrir a la puesta en m archa de una política económica autárquica donde la intervención del Estado era notable , a fin de poder reactivar la estructura productiva. Así, una de las primeras actuaciones tendentes a la m ejora de la economía fue el apoyo que se dispensó al sector industrial, razón por la cual se creaba, en septiembre de 1941, el Instituto Nacional de Industria ( INI ), organismo que en los primeros años de existencia tuvo una actuación bastante condicionada por la carencia de recursos. Por su parte, una vez que se asiste a la década de 1950 la situación económica nacional comenzaba a presentar indicadores que explicab an un claro cambio de tendencia. En primer término, se com enzaba a detectar una corriente de liberalización económica que venía a superar la etapa de intervencionismo estatal. En efecto, los sectores productivos empezaban a experimentar un notorio im pulso en la c aptación de mercados y en la reactivación progresiva del consumo interno, donde el apoyo am ericano al ré gimen de Franco fue uno de los principales agentes dinamizadores de la econom ía. 84 Por otra, la nueva coyuntura económica posibilitó el Administración Central: Carretera de enlace de Villacastín a Vigo y de Orense a la frontera portuguesa , núm. 344 , pág., 13.100 a 13.101. Así como el de Envío de fondos para el replanteo de la carretera de Orense y Maceda ; núm. 344, pág., 13.100 y 13.101. 84 La llegada de capitales así como de tecnología americana fu e posible gracias a la firma de los tratados defensivos 116 acceso a bienes de equipo y materias primas procedentes del exterior para que la política industrial prom ovida por la Administración del Estado lograse reactivarse. Por tanto, el Ministerio de Economía para hacer frente a las dificultades por las que el país en esta fase de apertura al exterior atravesaba diseñó un Plan de Estabilización 1959-1961. 85 Los contenidos programáticos propuestos en el Plan se habían materializado con la prom ulgación, primero, del Decreto 323/1959 de 12 de Marzo por el que se regulaba el Programa Nacional de Inversiones , y, después, el Decreto-Ley de 1959 , de Ordenación Económica. 86 El interés de las normativas aprobadas sobre las que se había articulado el Plan de Estabilización de 1959-1961 se había centrado en el interés por efectuar un planteamient o que atendiese de mane ra global al marco y a los objetivos económ icos propuestos entre España y los EE.UU. en 1953. El resultado de estos acuerdos en materia de inversión pública en infraes tructuras de transportes y comunicaciones por carretera supuso la llegada de materiales y tecnología destinada a cubrir la mejora de los pavim entos para fortalecer las capas de rodadura que se e ncon tra ban dete rior ada s po r ca usa de las condiciones de tráfico. Por su parte, los EE.UU. accedían a la construcción de bases m ilitares en territorio español para impulsar su política m ilitar en la fase álgida de la guerra fría . 85 GÁMIR CASARES, L. El período 1939-1959: La autarquía y la política de estabilización , pág., 45-67, en: GÁMIR CASARES, L. (Coord.) Política económica de España. Vol.1 . Edit. Alianza. 1980. Madrid. 86 OCYPE. Memorándum al Fondo Monetario Internacional y a la Organización Europea de Cooperación Económica . Documentación Económica nº 6 , Madrid, 1959, 22 pág., El fin del Plan de Estabilización 1959-1961 quedaba recogido en el Memorándum dirigido tanto al Fondo Monetario Internacional ( FMI ) como a la entonces Organización Europea de Cooperación Económica ( OECE ) en 1959 cuando se decía: (...) “llegado el m omento de orientar la política económ i ca en el sentido de situar la econom ía española en línea con los países del mundo occidental y liberarla del intervencionismo que, heredado del pasado, no se ajusta a las necesidades de la situación actual...” Así pues, la planificación económ ica contemplada en el m arco del Plan de Estabilización proponía de hecho las siguientes medidas de actuación: 1) La progresiva supresión de los impedim entos aran celarios establecidos para el comercio español al operar con los mercados extranjeros. 2) El estable cimiento de una nueva paridad monetaria pa ra la peseta, según su cotización real en el exterior. 3) La apertura de las fronteras a la llegada de i nversiones de capital procedentes de grupos financieros y empresariales extranjeros. 4) La dotación de infraestructuras de transportes y comunicaciones m odernas para lograr la cohesión territorial y el desarrollo económico regional. 5) La puesta en funcionamiento de políticas activas encargadas de impulsar los sectores básicos de la economía. 117 por la Administración. 87 Ahora bien, cuando se pretenden analizar los objetivos formulados por la nueva política económica se descubre que ninguno de los m ismos atendía a las particularidades del carácter territorial del Estado. Aún más lejos, el art. 4 º del mencionado Decreto de 12 de Marzo de 1959 recogía cuáles debían ser los criterios a seguir para proceder a la selección de las inversiones, no figurando entr e los mism os la prioridad que nos merece la corrección de los desequilibrios territoriales para que las medidas dispuestas hubiesen resultado efectivas en el conjunto del Estado. En consecuencia, la década de los 1950 supone la progresiva superación del aislamiento internacional y, por tanto, la adaptación de nuestra economía a un sistem a más flexible . El esfuerzo programático derivado del Plan de Estabilización de 1959-1961 significó tanto para la economía nacional com o para la planificación propuesta, la penetración en una etapa de transición . En el decurso de la mism a se había tendido a diseñar una nueva política económica en el seno de la cual, a comienzos de los años 1960, se proponía la configuración de un m odelo de desarrollo económico regional. El resultado conocido de dicho proceso fue que la planificación indicativa instrumentada por el Gobierno había concluido con la aprobación de los Planes de Desarrollo Económico y Social . La planificación de las infraestructuras de transporte por carretera propuesta por la Administración para los años 1950 estuvo as egurada una vez que se sancionaba el Plan de Modernización de 1950 mediante la prom ulgación de la ya aludida Ley de 18 de Diciembre de 1950 . Recordaba su exposición de motivos la necesidad de ofrecer unas infraestructuras de transporte destinadas a: 1) Enmendar los deterioros que estaban acusando los firm es de la red viaria nacional por causa, primero, de las crecientes densidades de tráfico registradas en los principales itinerarios, y, después, por el mayor peso con que se estaban construyendo los nuevos vehículos de transporte, que a su vez estaban sometiendo a las capas de rodadura a soportar unos mayores esfuerzos. En efecto, la continua degradación a la que se som etía la red de carreteras dejaba a la luz las carencias de materiales (betunes asfálticos ), así como las di ficu ltades e ncon trada s por lo s programas de conservación que habían sido llevados a cabo hasta la fecha. 2) El previsible incremento de las densidades de tráfico por carretera, com o cons ecu encia de la reactivación económica y de la difusión de la m otorización en la sociedad; así como 87 GONZÁLEZ GONZÁLEZ, M. J. La economía política del Franquismo (1940-1970) . Dirigismo, mercado y Planificación, pág., 205-225. Edit. Tecnos. 1979. 1979. Madrid. 118 también al fuerte im pulso que podía llegar a registrar la actividad turística. Por tanto, la nueva planificación propuesta pa ra la red viaria nacional trataba de responder inicialmente a la totalidad de la m ism a, aunque para ello la Adm inistración del Estado había estimado prioritario que se atendiese a los itinerarios que registraban la m ayor densidad circulatoria en la primera etapa de vigencia del Plan (1951-1955). Por lo que respecta a las actua ciones dest inadas velar por el acondicionam iento y mejora de los itinerarios restantes, éstas quedaron pospuestas indefinidamente en el tiem po. 88 Tabla nº 2.7.1 Dotación de inversión pública destinada a ofer tarle a Galicia accesibilidad y conectividad territorial según el Plan de Modernización de 1950 . Red viaria radial. Red viaria subr adial. Carreteras p eriféricas Carreteras complementarias. Madrid-A Coruña y Ferrol. Ponferrada-Vigo. Santander-Oviedo-A Coruña. León-Astorga. A Coruña-Santiago- Tui (frontera portuguesa) Fuente: Elaboración propia a partir del Plan de Modernización de 1950 . Del cuadro se pueden extraer dos conclusiones: La primera hace refere ncia a la necesidad de diseñar una red viaria ordenada jerárquicamente que fuese capaz de ate nder al interés general del Estado, en línea directa con una oferta de con ectividad territorial que perm itiera el desarrollo regional. Según esto, la planificación propuesta c ontemplaba la posibilidad de ejecutar un total de 11.014 kilómetros de carretera s en un espacio de cinco años, 89 cuando al final la longitud total de red en kilómetros ejecutados sólo ascendió a los m encionados 4.037 km. 90 88 La financiación de la planificación corría a cargo del Presupuesto Ordinario , aunque también estaba previ sto que el Gobierno del Estado emitiese deuda pública a fin de aco meter una inversión presupuestaria de mayor relieve. Atendiendo ahora al destino de las partidas presupuestar ias, cabe decir que éstas se orientaron por entero a cubrir los itinerarios que estaban al canzando los um brales de mayor IMD. 89 El Plan de Modernización de 1950 fue prorrogado por otro quinquenio en virtud de la aprobación de la Ley de 22 de Diciembre de 1955 . 90 La ejecución de la red viaria programada en el Plan de Modernización de 1950 debía hacerse efectiva en b ase a lo dispuesto en el reglamento prom ulgado en la Ley de 23 de Mayo de 1951 . Dicha norm ativa definía las nuevas características a cumplir por los trazados de nueva constru cción de la red nacional. Por otra parte, las actuaciones programáticas realizadas sobre la red viaria nacional de jaban al descubierto que se trataba de actuar sobre los itinerarios de las carreteras nacionales. En efecto, el ni vel de ejecución del Plan refleja que de la red total programada la m a yor parte de la m isma correspondía a las carreteras nacionales, un total de 358 km a las carreteras 119 La segunda de las mism as responde a la mejora de la accesibilidad territorial que se le asigna a la malla planificada, a fin de adecuar la prestación de servicio público de transporte a los avances tecnológicos conocidos por el parque de vehículos. Para ello, la nueva red proponía incrementar la velocidad comercial sin que la presencia de una topografía accidentada fuese un factor que condicionase en exceso esta iniciativa. Por una parte, los trazados de la red viaria nacional que se desarrollasen sobre una topografía llana tenían la prescripción de ofertar una velocidad comercial comprendida entre los 80 y los 100 km /h. Por el contrario, los trazados llevados a cabo sobre un terreno accidentado debían asegurar una velocidad comercial comprendida entre los 40 y los 50 km/h. Finalmente, los trazados cuyo desarrollo correspondiese a un tipo de terreno entre los dos anteriores, tenían prescrito en la planificación la consecución de unas velocidades comerciales comprendidas entre los 50 y los 75 km /h. No obstante, el propósito del Plan de Modernización de 1950 era ir aún más lejos desde el mom ento en que la planificación propuesta ha bía establecido la necesidad de conseguir unos mayores estándares de seguridad vial. Para logr ar este objetivo se había previsto ejecutar un considerable número de variantes que servirían pa ra suprim ir numerosas travesías, siem pre que el trazado de éstas discurriese por el interior de los núcleos poblacionales más im portantes de la época. Por otra parte, las condiciones de viab ilidad propuestas por la nueva planificación marco procuraban que la red conociese una sustanciosa mejora en el estado de los firm es, quedando la mism a establecida como oportunam ente recoge la tabla. Tabla nº 2.7.2 Dotación de inversión pública en la mejora de los firm es de la red viaria del Estado según el tipo de material. Tipo de material. Longitud de la red (km) Itinerarios de la red gallega Longitud (km). % G/ E Riego Asfáltico. 5.870,3 A Coruña-Vigo. 143,8 2,44 Firmes especiales. 2.871,7 Ourense-Vigo- Frontera portuguesa. 128,4 4,47 Ensanches. 6.089,7 A Coruña-Ferrol. 50,2 0,82 Variantes. 973,7 Fuente: Elaboración Propia a partir del Plan de Modernización de 1950 . Como es visible, la tabla nos describe, de una parte, el destino de las partidas presupuestarias contempladas en el Plan, explicita ndo al lado la longitud de la red viaria nacional comarcales, m ientras que a las locales únicam ente se le habían asignado un total 34 km. 126 O-D fijada a escala interregional no se había visto convenientemente increm entada en virtud a las ya entonces crecientes densidades de tráfico que tenían en Galicia a uno de sus extremos de viaje. En consecuencia, sería el marcado déficit de conectividad interterritorial que en dicho período estaba acusando el territorio gallego uno de lo s factores que en mayor grado explican el sintomático fenóm eno de que los mayores nive les de transporte totalizados en Galicia respondiesen a una matriz de viaje O-D de m a rcada componente intrarregional. Dos, al no impulsarse la conectividad del si stema urbano interior respecto de las áreas litorales gallegas, las mayores dem andas de movilidad corresponderían, a buen seguro, a los tráficos desarrollados íntegramente en la propia provincia. Y aún entre la m agnitud que totalizaban mism os, cabe resaltar ahora a los niveles de tráfico registra dos entre las com arcas que geográficamente se encontraban próximas entre sí. Así expuesto, pues, no cabe lugar a la discus ión de que se trataba de una demanda de tráfico que operaba con una m a triz de viaje O-D fijada en un bien reducido radio de acción: transporte de ámbito com arcal e incluso local. Ahora bien, si nos atenemos al estudio de los tráficos que presentaban una matriz de viaje O-D de rango interprovincial descubri mos como las rel aciones más intensas en núm ero correspondían a los tráficos generados o atraídos entre las provincias gallegas ec onómicam ente más dinámicas (A Coruña y Pontevedra). En suma, la operatividad desarrollada por parte de la red de carreteras de Galicia nos demuestra com o la región se encontraba territo rialm ente desarticulada internamente y aislada respecto de aquellos flujos que tenían en el exterior a uno de sus extremos de viaje. La participación de ambos fenóm enos nos explica como durante m ucho tiempo la productividad alc anzad a por el t ejido socioproductivo regional fue escasamente com petitiva. Ni que decir tiene que las áreas interiores de las provincias de Lugo y Ourense, por su parte, lejos de conocer una sensible mejora en sus niveles de bienestar social derivados éstos de la capacidad de lograr la atracción de capitales privados por causa de la c onstrucción de infraestructuras de transporte, comenzaron a reproducir, de nuevo, una caída en sus niveles de población, consecuencia ineludible de que estas áreas volvían a padecer el fenómeno em igratorio. Para termin ar el epígrafe resta analizar un último indicador: el índice de m otorización, de cuya lectura se puede extraer una conclusión de contenido ambivale nte. Ciertam ente, si bien a simple vista puede parecer que la m ódica dotación de inversión pública en infraestructuras de transporte por carretera era la adecuada para el parque de vehículos de Galicia, no resulta menos cierto que unos índices de motorización regional tan bajos escondían una realidad mucho más 127 problemática com o era la escasa modernización de la econom ía regional, la cual se veía traducida en unos bajos niveles de renta per cápita. 97 Para paliar conveniente mente este desajuste y a la vez lograr incrementar la capacidad de consumo de la población se hacía preciso que la Administración del Estado contribuyese a velar por el interés público y el bien común de la sociedad gallega. El cumplimiento de este cometido requería la puesta en m archa de una política activa de inversión pública destinada a incentivar la modernización de su economía y, en síntesis, que pudiese beneficiar a amplias capas sociales. Por otro lado, no conviene aquí perder de vista el hecho de que los bajos índices de motorización alcanzados por Galicia señalaban abiertamente la repercusión que en el territorio estaba teniendo la emigración de población adulta joven, por ser ésta la que en mayor grado incidía en el crecimiento de dichos índices. Contemplado desde este prisma, cabe hacer notar en este sentido que el esfuerzo inversor desplegado por el Plan de Modernización de 1950 llegaría a tener una continuidad programática en la década de 1960, etapa en la que la Administración Ce ntral aprobó la planificación de la Red de Itinerarios Asfálticos ( REDIA ). 2.8. La contribución del Plan General de Carreteras 1962-1977, el Plan REDIA, el Plan PANE y el Plan Nacional de las Re des Arteriales al equilibrio territorial del Estado. En la década de 1960 la Administración de l Estado contribuyó a im pulsar una política de transporte que a la postre tuvo consecuencias directas sobre el m odelo de desarrollo regional que se pretendía poner en marcha. A lo largo de esta etapa se diseñaron un c onjunto de program as de actuación que estaban llamados a ostentar un destacado protagonismo en la cohesión y articulación del te rri torio nacional: Plan General de Carreteras, Plan REDIA , Plan Nacional de las Redes Arteriales , Plan PANE . Para ello, era condición obligad a que la política de inversión pública en materia de infraestructuras de trans porte fuese pareja a la entonces favorable coyuntura económica por la que estaba atra vesando España. Así, el nuevo modelo de planificación tenía por meta la corrección integral de los déficits estructurales que las infraestructuras de transporte por carretera s acusaban desde los años 1950, en razón a la 97 Banco de Bilbao. Galicia su realidad socio-económica , pág., 25-38. Edit. Servicio de publicaciones del Banco de Bilbao. 1970. Bilbao. Para los últimos com pases de los años 1950 y principios de los 1960 la renta regional de Galicia se encontraba en niveles bastante más bajos que los correspondientes a la m edia nacional. 128 imposibilidad de ejecutar plenam ente la plan ificación propuesta. Al enunciar algunos de los factores que en mayor grado condicionarían la deseable eficacia y operatividad de la red de carreteras españolas podemos referirnos a los que se enum eran a continuación: 1) Dotar a la red nacional de unos firmes capaces de garantizar tanto el tránsito de los crecientes niveles de tráfico como la m ayor capacidad de carga de los vehículos. 2) Construir una malla de com unicaciones cuyas características técnicas resultasen las adecuadas para fomentar la consecución de una m ayor capacidad de carga y fluidez en los tráficos. En paralelo, la prestación de servicio público llevada a efecto por parte de unas infraestructuras de transportes convenientemente m odernizadas debía ser cap az de originarle a la demanda regular de m ovilidad la obtención de un su stancioso in cremen to en los es tándares de la accesibilidad territorial. 3) Reforzar adecuadamente los itinerarios principales de la red nacional de carreteras a fin de obtener unas mayores velocidades comerciales y a su propia vez im pulsar la oferta de conectividad territorial. Era esta una directriz destinada a favorecer unas interacciones económicas progresivamente m ás estrechas e intensas entre las economías de las áreas urbanas. La eficacia de esta medida residía, precisam ente, en que obraría a favor de que las economías urbanas orientasen convenientemente sus respectivos tejidos socioproductivos y se favoreciese la aparición de unas relaciones socio económicas caracterizadas por la complementariedad . Un último apunte parece confirm ar abiertamente esta realidad. En efecto, será a tenor tanto de la naturaleza de los tráficos (pesados y ligeros ) como, sobre todo, del tipo de productos que el parque de vehículos pesados en mayor grado m ovilizaba por el conjunto de la red gallega de carreteras los indicadores que de forma bien n ítida nos ponen ante la pista, prim ero, de la localización en el territorio de los principale s flujos productivos en cuanto a generación y atracción de tráfico. Segundo, en lo que hace refe rencia a la longitud de los tráficos según siempre el resultado de las principales interaccione s de tráfico con extrem o de viaje en Galicia. 4) Contribuir a la mejora de la seguridad vial. Para ello era necesario asignar las partidas presupuestarias oportunas destinadas a dotar a los iti nerarios m ás concurridos por el tráfico de la adecuada señalización vertical y horizontal. De igual modo, la seguridad vial se alcanzaba una vez que se hubiesen modificado, com o previamente disponía la instrucción de carreteras en vigor, las características técnicas de los trazados . En efecto, los ostensibles cambios que estaba registrando el parque nacional de vehículos, és tos especialmente visibles en el progresivo 129 incremento de las velocidades comerciales , obligaban a que se corrigiesen los radios de curvatura en planta , se efectuasen variantes para segregar la naturaleza de los tráficos, se suprimiesen los pasos a nivel, etc. 5) Eliminar los estrangulamientos que estaba padeciendo la red viaria en los entornos de las principales ciudades y lograr una articulación plena entre las periferias y las áreas urbanas centrales. 98 Esta línea de acción recogida por la nueva política de transporte estaba encaminada a solventar con eficacia las inercias que para el contexto de los años 1960 el desarrollismo económico estaba exteriorizando. De un lado, el notor io crecimiento urbanístico acaecido en las áreas urbanas centrales españolas (proceso de c oncentración urbanística), entre las que incluim os a las gallegas de Vigo y A Coruña. De otro, la s crecientes demandas de m ovilidad registradas entre las periferias y la ciudad central hací an preciso que se ejecutasen unos programas destinados a garantizar la fluidez de los accesos y, al tiempo, que contribuyesen a integrar el crecimiento urbano que en los años 1970 respondía al tipo Centro-periferia . Este crecim iento trajo consigo la génesis de un fenómeno de relocalización de actividades productivas demandantes de im portantes bolsas de suelo pr oductivo a bajos costes de mercado, una buena conectividad entre las áreas productivas y los mercados de consum o diario, así como tam bién una oferta de transporte público operativo en régimen de multimodalidad 6) Impulsar la construcción de infraestructuras de transporte capaces de fom entar el desarrollo económico descentralizado . Esta directriz estaba directam ente entroncada con el nuevo mar co plani ficador propuesto por la política económ ica nacional. En el mismo, se le había encomendado a estos ejes de com unicaciones la necesidad de adecuarse al modelo de des arrollo regional resultante de aplicar la política contenida en los Planes de Desarrollo Económico y Social . Así pues, las actuaciones estaban llamadas a practicarse con presteza para que la red de carreteras ofertase un servicio público de trans porte en condiciones similares a las que en la época existían en los países europeos. Entre 1958 y 1972 la econom ía española había entrado en una etapa de plena efervescencia en el ritmo de su crecimiento económico. Se reproducía así una tendencia similar a la que por aquel entonces estaban viviendo los países capitalistas de la Europa occidental, pero muy especialm ent e aquellos que en 1957 habían suscrito el Tratado de 98 Con sejo d e Mun icipio s Met ropolitanos de Madrid. Planeamiento Metropolitano: Criterios y Objetivos , pág., 156- 171. Edit. Diputación de Madrid. Área de Urba nism o y Ordenación Territorial. 1982. Madrid. 130 Roma por el que se había creado la CEE. 99 En este contexto, la política económica propuesta por el Gobierno perseguía, por medio del estrenado modelo de planificación indicativa a que había dado lugar el Plan de Estabilización 1959-1961 , 100 un mayor aperturismo de la economía en relación a la de los restantes países capitalistas de la Europa occidental. 101 Para ello, hacía falta que la Administración pusiese en m archa la oportuna instrumentación de m ecanismos destinados a modernizar la econom ía española a un ritmo sim ila r al que en la fecha estaban experimentando los países capitalistas del entorno europeo. 102 Así pues, al recapitular los factores que en mayor medida se encontraban participando en el proceso de crecim iento económico español, extraemos por su importancia: 1) La afluencia de créditos e inversiones foráneas de capital destinados a los sectores 99 El Tratado de Rom a fue suscrito el 25 de Marzo de 1957 dando lugar a la constitución de la entonces Comunidad Económica Europea ( CEE ) o tam bién Mercado Común Europeo ( MCE ). Contemplaba el Tratado de Roma que el principio rector de la CEE debería ser la cooperación de los países miem bros cuando tácitamente se afirmaba: “La Comunidad tiene por m isión promover, m ediante el establecimiento de un Mercado Com ún y el arancelario progresivo de las políticas económ icas dent ro de los Estados m iembros, un desarrollo de las actividades económicas dentro de la Comunidad, una expansión continua y equilibrada, una estabilidad económica en aum ento, una rápida elevación del nivel de vida y unas relaciones m ás estrechas entre los Estados que comprende”. 100 HOMBRAVELLA, R., et., al ., Capitalismo español: De la autarquía a la estabilización (1939-1979) . Edit. Edicusa. 1973. Madrid. 101 VELARDE FUERTES, J. La decadencia económica de España , pág., 611-629. Edit. Tecnos. 1969. Madrid. El autor presenta un estudio muy riguroso en la obra hom enaje al prof. AKERMAN. 102 Una de las principales actuaciones acometidas por el régimen del 18 de Julio de 1936 fue la aprobación del Plan Nacional de Inversiones . En efecto, el 6 de Marzo de 1959 el Gobierno reunido en Consejo de Ministros procedía a aprobar el mencionado Plan. En el mism o la Administración form ulaba como objetivo básico la intencionalidad de que la economía nacional alcanzase un nivel de crecim iento en condiciones de estabilidad. En cuanto a los programas a desarrollar por parte del Plan, los m ismos habían quedado distribuidos en dos fases diferenciadas. En la prim era, las pautas propuestas estaban orientados a alcanzar el desarrollo de la renta nac ional p revia dotac ión de invers ión púb lica q ue impuls ase l os dife rentes sectores productivos. En la segunda fase, la Administración había centrado su interés en la m ejora de la balanza comercial , por lo que era preciso tratar que ésta se equilibrase. Para más inform aci ón puede seguirse a SÁNCHEZ LISSÉN, R. El Profesor Fuentes Quintana ante tres cambios fundamenta les de la economía española, pág., 184 y sig., Edit. FUNDACIÓN CAIXA GALICIA. 1997. Santiago. productivos con mayores expectativas de crecim iento. 2) La inversión pública llevada a efecto por parte de la Administración del Estado una vez que las remesas de capitales procedentes de los trabajadores españoles em igrados a Europa propiciaron la entrada de la economía espa ñola en una coyuntura económ ica de relativa estabilidad. 3) La revitalización progresiva de la actividad turística en España una vez que se fueron superando las adversas consecuencias ocasionadas tanto por la Guerra Civil como por la II Guerra Mundial . El desarrollo de esta actividad favoreci ó la llegada de divisas. Además, el pujante dinamism o experimentado por parte de este sector de actividad se vio traducido en un espectacular crecimiento urbano en aquellas áreas que estaban siendo dem andadas de forma preferente por parte de la población extranjera. La masiva llegada de visitantes a España hacía necesario que la Administración del Estado pusie se en funcionam iento una infraestructura turística y hostelera destinada a la prestación de servicios de calidad, pero no sin antes ejecutar unas infraestructuras de transporte modernas, destinadas a asistir con plenas garantías a la Ilustración 6: Evolución del español se gún la part icipac ión de la s exportaciones y las importaciones 1960-1985. demanda de viaje hacia o desde nuestro país. En suma, e l desa rroll o turístico español se encontraba supeditado al triángulo conform ado por los siguientes vértices: uno, la localización de la demanda según resultase su procedencia; dos, la distribución de la oferta turística por el territorio y, tres, la articulación de ambas 131 132 magnitudes en base a la operatividad de una infraestructura de transporte ágil y m oderna, capaz de conectar las áreas de interés turístico respecto de los mercados potenciales. En últim a instancia, esta demanda de viaje repercutiría in tensivamente en la puesta en funcionamiento de una oferta de transporte multimodal sobre las áreas turísticas. 4) La progresiva participación de la economía española en los m ercados internacionales en razón a su creciente competitividad. En este sentido, buena m uestra de lo expuesto se puede comprobar exam inando la evolución experiment ada tanto por las im portaciones como por las exportaciones, de lo que se deduce que la economía española estaba alcanzando unas crecientes cotas de integración con el exterior. Con todo, el crecimiento económ ico experimentado por la econom ía española fue el que con mayor intensidad originó una profunda tran sform ación en la estructura productiva, en especial el comportam iento de los indicadores que se enuncian: 1) El desarrollo industrial y urbano experi mentado por los diferentes territorios regionales. 2) La creciente importancia de los nivele s de población ocupada en los sectores de actividad industrial y de servicios en detrimento del agropecuario. 3) El continuo incremento del nivel de vida medio del país, donde am plias capas sociales lograron superar la economía de autosubsistencia en la que se encontraban ancladas pasando hacia una situación más esperanzada al poder disfrutar de una m ayor capacidad de consumo. Examinado bajo estas coordenadas, cab e apuntar que la im portancia de las transformaciones a las que se ha hecho m enci ón no concluían con las e nunciadas en cada uno de los tres apartados anteriores. Por una parte, la oferta de transporte público experimentó una sustanciosa mejora en la operatividad de cada m oda lidad, lo que conllevaba un crecimiento inusitado tanto en el cómputo global del volum en de tráfico movido y expresado bien en términos de IMD, bien en el de vij-km ., o, incluso también, en los que hacían referencia a los mensurados en térm inos de veh-km . recorridos. Por otra, la modernización de la sociedad española se tradujo en dos indicadores: uno, la creciente demanda de inform ación; dos, una tendencia hacia un mayor consum o cultural (libros, prensa, viajes, etc.). 103 Eran tantos los cambios y el relieve de lo s mismos que éstos no han pasado inadvertidos 103 BERICAT ALASTUEY, A. Sociología de la movilidad espacial. El sedentarismo nómada , pág., 132 y sig., nú m., 140. Edit. CIS . 1994. Madrid. 133 en los diferentes estudios efectuados sobre la economía española. 104 Sin embargo, el nivel de desarrollo económico que en la época caracterizaba a Galicia no era en m odo alguno equiparable al registrado en España. 105 Para empezar, la m odernización experimentada por la econom ía gallega vino caracterizada por centrarse sobre sectores de ocupación que no reportaban tanto valor añadido neto a la producción regional (agricultura ), y no tanto en aquellos otros que estarían más estrecham ente vinculados a la pujanza que la industrialización ejercería sobre la modernización productiva, así com o también sobre la diversificación de su estructura. Ciertamente, al efectuar un diagnóstico en el que se determine cuáles fueron los indicadores en base a los cuales la economía ga llega com enzaba a mostrar síntom as inequívocos 104 INFORME FOESSA, 1970. Síntesis . 1. “En 1950, el grupo más num eroso de la población activa era todavía el de los o brer os n o cual ificad os d el campo (23%). Esa proporción desciende sistemáticam ente de sde entonces hasta un 10% en 1965 y este descenso es el cambio m á s im portante que tiene lugar en la evolución de la pirámide de ocupaciones. 2. En este período 1950-65 s e observa tam bién un paula tino crecimiento de todos los grupos ocupacionales no campesinos, excepto el de los obreros no cualificados, que se estabiliza. 3. En 1965 el grupo ocupacional más num eroso es el de los obreros cualificados no cam pesinos, que representan el 22% de la población activa. Para comprender m ejor el sentido de los cam bios más recientes conviene echar un vistazo a la evolución secular de la pirámide de ocupaciones desde 1860 a 1971. a) En el período 1960-1966 un descenso sistemático y pronunciado de la clase de los jor nalero s del campo y un ascenso paralelo de los obreros urbanos, proceso que se reafirma en los últim os años. b) En el mism o período un descenso muy lento de los agricultores y un ascen so len to d e la s clases medias urbanas. c) En el período 1965-1971 se agudizan todos los procesos anteriores y se puede decir que el cambi o es vertig inoso . Un hech o nue vo es que se detiene la ampliación del estrato obrero y el m á s rápido increm ento del sector de clases medias urbanas. d) En resu m en , se pued e de cir qu e la pirám ide de ocupaciones de 1971 se va a distanciar más de la de 1950 que esta última en relación con la de 1860. Es decir, el cam bio que se produjo en un par de décadas supera en magnitud al que ha tenido lugar a lo largo de todo un siglo.” 105 PAZ ANDRADE, V. La sociedad y la economía , pá g., 45-93 en: BARREIRO FERNÁNDEZ, DÍAZ-FIERROS, FABRA BARREIRO, et., al. , Los gallegos . Edit. Istm o. 1984. Madrid. Recordaba el autor que las considerables diferencias económicas existentes entre la economía español a y la gallega no habían siquiera sido corregidas en parte por la política económica im pulsada por los tres Planes de Desarrollo Económico y Social . Precisaba tam bién el autor que este tipo de planificación había sido propuesto para “enderezar las m alform aciones económ icas heredadas de las épocas del desarrollo espontáneo. O cuando menos, la de atenuar las disparidades regionales de ocupación, renta, acondicionamiento del territorio, com unicaciones, bienestar colectivo, cultura, acceso a las oportunidades, etc.” (pág., 85) 134 que denotaban cambio, éstos serían los siguien tes: prim ero, la ampliación del proceso de mercantilización agraria una vez que la econom ía de comienzos de los 1960 se hallaba crecientemente integrada en el m ercado interior es pañol en virtud de la oferta de conectividad ferroviaria. 106 El crecimiento de la producción y com ercialización agraria dio lugar a un desarrollo industrial en el sector agropecuario cuya expresión fue la aparición de em presas cárnicas, lácteas y aquellas otras orientadas h acia la fabricación de fertilizantes químicos que estaban siendo demandados por las explotaciones para increm entar su productividad. De este modo, la m odernización de la economía agropecuar ia gallega co menzaba su p articular andadura que con el tiempo supuso el paso de un tipo de explotación tradicional, caracterizado por poner en práctica un policultivo de autosubsistencia , hacia otro de acentuada vocación m ercantilista. Un segundo indicador lo encontramos representa do en la paulatina consolidación de la industria conservera, así como en la expa nsión del sector pesquero gallego. La pujanza económica que en este período ha experim entado este sector económico explica por su propio peso la dinamización acaecida en la industria de la construcción naval en Galicia. En tercer lugar, situaremos a la radicación en el territorio regional de industrias de enclave “por parte de grupos económicos m onopolistas” 107 y, finalmente, l a considerable expansión que en el decenio de los 1960 conoció la urbanización en Galicia. 108 Parecen claros, por tanto, los efectos de la inc ipiente modernización económica, si bien es preciso señalar que este proceso tuvo sus propias limitaciones. 109 106 CARMONA BADÍA, J. La economía del Siglo XX: Una panorámica, pág., 3-16. Revista Papeles de Economía Española , nº 16. Economía de las Comunidades Autónomas: Galicia . Edit. Fundación FIES. 1994. Madrid. 107 VILLARES PAZ, R. Historia de Galicia, op., cit. , pág., 169. 1993. 108 En efecto, en estos mism os términos form ula su opinión VILLARES PAZ, R. Historia de Galicia, op., cit ., pág., 167-168, 1993. Sin embargo, el autor recuerda que la “m ode rnización no fue uniforme en el tiem po, ya que la etapa de la autarquía haría retroceder a tiempos pretéritos los niveles de vida alcanzados antes de la guerra”. 109 Recuerda VILLARES PAZ, R. Historia de Galicia, op., cit ., pág., 169. 1993, que la modernización económ ica enc ontró e ntre sus obstá culos más pa lpabl es a “las numerosas explotaciones agrarias pequeñas que subsisten gracias a la combinación con otros empleos o fuentes de ingresos (...), “o la falta de integración que sufre la estructura industrial, con gran desconexión entre las materias primas producidas y la industrialización derivada de ellas” (pág., 169). Como se advierte, la articulación territorial en tre los centros productores, los de transformación, almacenam ien to y los d e con sum o er a cla ram ent e def ici tari a en G alic ia, lo cual ori ginó un t rasv ase de las i nver sion es productivas hacia aquellas áreas que presentaban mayores ve ntajas com parativas así com o unos más at ractiv os costes de oportunidad que los que podrían ofertar aquellas otras peor dotadas de infraestructuras de transportes y comunicaciones. 135 En efecto, uno de los principales problemas que venía arrastrando la econom ía gallega estaba bien presente en la dicotomía habida entre el nivel de desarrollo económico que finalmente había sido alcanz ado y las no pocas di ficultades con las que la economía gallega vino tropezando a fin de impulsar la convergencia de su econom ía respecto de la española. 110 Aún más, las dificultades que estaba conoc iendo la econom ía gallega inducían a pensar que su desarrollo estaba hipotecado al bien de la economía espa ñola, no revirtie ndo sobre Galicia avances de la política económica instrum entada por la Administración del Estado. 111 En efecto, contemplado de este m odo, la repercusión de la política económica im pulsada por el Gobierno Central se caracterizaba por no favorecer un modelo de desarrollo económ ico descentralizado , sino que aquélla respondía a una política de marcado corte centralista . Una vez examinada la situación económ ica de l período debemos hacer lo propio con la planificación de las infraestructuras de tran sporte. En la década de los años 1960 la Administración del Estado había em prendido una in tensa actividad planificadora en materia de infraestructuras de transporte y comunicaciones, justificada, en buena parte, en virtud a la dilatada etapa de prosperidad económica que se atravesaba. Lo s programas desarrollados fueron un total de cuatro, desempeñando cada uno de los m ismos un significativo papel en el im pulso y mejora de las infraestructuras de transporte españolas: 1) El Plan General de Carreteras 1962-1977. 2) El Plan de la Red de Itinerarios Asfálticos de 1967 ( REDIA ). 3) El programa nacional de infraestructuras de transporte recogido en el Plan de las Redes Arteriales españolas . 4) El Plan Nacional de Autopistas de Peaje de 1968 ( PANE ). 2.8.1. El Plan General de Carreteras de 1962-1977 y su contribución al modelo 110 VILLARES PAZ, R. La economía contemporánea , pág., 243-277 en: BERMEJO, PALLARES, PORTELA, VÁZQUEZ, VILLARES. Historia de Galicia . Edit . Caix a de Afo rros de G alicia . Alha m bra . 3ª Edic. Madrid. 1981. Recordaba el autor que “este profundo contraste procede, a nuestro entender, de la incapacidad de la sociedad gallega para transformarse y m odernizarse en el mom ent o de la transición a la Edad contem poránea y, al mism o tiempo, por su integración pacífica en el ámbito del estado liberal español.” Las dificultades con las que tropezaba la economía gallega habían obliga do a que se actuase en la dirección de poner en m archa los instrumentos precisos para corregir la disimetría detectada. 111 BARREIRO FERNÁNDEZ, J. R. Historia política. Siglos XIX-XX, pág., 72-75 . Tomo IV. Ed it. Gamm a. 1984. A Coruña. 142 oportunas o, cuando menos, aquellas que en raz ón a la densidad de tráfico que estaban soportando determinados tram os aconsejasen su me jora y puesta en servicio. De este m odo, los efectos que tales obras públicas terminarían por ocas ionarle a la demanda regul ar de transporte se harí an sens ible mente per cept ibles , primero, en la reducción de los tiem pos de viaje a la demanda de movilidad. En segundo lugar, en el fortalecim iento de la oferta de conectividad territorial. E n último lugar, hay que m encionar a las posibilidades de permeabilización territorial en las que incurre la entrada en servicio dicho tipo de obras públicas. Contemplado desde el prism a de los factores arriba expuestos y tratando de significar la repercusión que en el territorio de Galicia presumiblem ente hubiera podido llegar a desemp eñar el Plan General de Carreteras 1962-1977 , no cabe duda de que las implicaciones del m ismo habrían sido muy positivas para lograr im pulsar la cohesión económica y social . Por una parte, la nueva política de inversión pública destinada a la dotación de infraestructuras básicas 117 entre las que figuran en un destacado lugar las de com unicaciones y transportes de los años 1960 se encaminaban a la consecución de tres objetivos. En prim er término, la eficiente articulación interna de la economía regional a fin de que ésta lograse participar en el mercado nacional en unas condiciones ciertamente f avorable s. A continuación, la mejora de la conectividad territorial ayudaría a paliar la compartimentación y aislamiento territorial al que se encontraban sometidas las demandas de transporte generadas o atraídas en Galicia. En efecto, por una parte las áreas litorales experimentarían una eficiente conexión territorial respecto de las interiores, incrementándose las interacciones com erciales en tre ambos espacios. Por otra, la dotación de este tipo de infraestructuras repercutiría abiertamente en la dif usión del desarrollo socioproductivo en favor de aquellas áreas que di sfrutasen de potencialidades emergentes. En último lugar habría que constatar la presencia de externalidades positivas debidas a las infraestructuras de transporte 118 que, para nuestro caso, estarían pr esent es al lograr que las áreas interconectadas incrementasen sus beneficios sociales 119 al mejorar sus costes de oportunidad , 117 A este efecto puede consultarse a: PÉ REZ , F., GOERLICH, F. J. y MAS, M. Capitalización y crecimiento en España y sus regiones 1955-1995 , pág., 206 y sig., Edit. FUNDACIÓN BBV. 1996. Bilbao. 118 MAS, M., MAUDOS, J., PÉREZ, F., y URIEL, E. Competitividad, productividad industrial y dotaciones de capital público , pág., 144-160, en: Papeles de economía española , núm., 56. Edit. FUNDACIÓN FIES. 1993. Madrid. 119 JONES LEE, M. W. , HAMMERTON, M., y PHILLIPS, P. R. The value of safety: results of a national sample survey , pág., 49-72, en: Economic Journal , núm ., 95. 1985. London. 143 por cuanto tales infraestructuras constituyen un output del proceso productivo 120 cuyos efectos económicos m ás inmediatos se percibían transitoriam ente desde la óptica de la demanda, en la medida en que se realiza la construcción de las m ismas: 121 incremento del empleo, aum ento del valor añadido neto de un amplio elenco de sectores económ icos, etc. 122 Segundo, las inversiones en infraes tructuras de transporte f omentan la com petitividad de las economías regionales, advirtiéndose sus prim eros efectos en la generación de em pleo directo e inducido sobre el territorio circundante, al i gual que también los efectos deducidos de las mismas se ven tr aducidos, respect o a la sociedad regional , reportá ndole a aquélla unos estándares de calidad de vida bastante más elevados de los obtenidos en etapas anteriores. Adem ás, Como las infraestructuras de transporte contribuyen de manera destacada en la consecución de m ayores niveles de renta. Pero, en paralelo, la ausencia o inoperancia de las mismas podría dar origen, como sucedió en Galicia, a que se produjese un fenómeno de expulsión ( crowding-out ), por cuanto no se le había asignado un nivel de invers ión presupuestaria equiparable al de la m edia nacional. De ello se deduce, pues, que las infr aestructuras de transporte ejercen un activo papel sobre el desarrollo regional, obrando como agentes im pulsores de la localización de las actividades productivas. Paralelamente, las infraestructuras de transporte contribuyen a im pulsar la interacción económica de un territorio dado re specto de los principales centros económ icos (nacionales e internacionales), una vez que dichas infraestructuras participan en la reducción de los costes fijos de producción, al abaratarse oste nsiblemente los costes de canalizar la producción final hacia los mercados. 123 Ahora bien, la Administración del Estado no l ogró m antener ni la operatividad de la prestación de servicio de la red nacional ni la conservación de la mism a en unos adecuados niveles de eficacia, po r causa d e las dificultades aparecidas en la im plemen tación del propio plan a escala regional. En análogos térm inos se había m anifestado el Informe del Banco Mundial a la hora de determinar cuál era el grado de idoneidad con el que una red de transportes debía 120 PÉREZ TOURIÑO, E. Las infraestructuras productivas como factor básico de despegue económico, pág., 173- 183, en: PARDELLAS, X., PRADA, A., SURÍS, J. y VARELA, M. Factor es de desarrollo en regiones periféricas . XXI Reunión de Estudios Territoriales . Edit. Consorcio da Zona Franca de Vigo. 1995. Vigo. 121 MOPTMA. Recomendaciones para la Evaluación Económica Cost e-Beneficio de Estudios de Proyectos de Carreteras . Edit. MOPTMA. Servicio de Planeamiento de Carreteras . 1992. Madrid. 122 BIEHL, D. Las infraestructuras y el desarrollo regional , en: Papeles de Economía Española , nº 35. Edit. FUNDACIÓN FIES. 1988. Madrid. 123 QUINET, E. Infraesture de transport et croissance . Económica. 1992. París. 144 comercializar su oferta en el m ercado. Así pues, resulta de interés apuntar que el conocimiento tácito de dicho extremo, siem pre según las conclusiones del Informe del Banco Mundial , habría de venir determinado en base a la realización de es tudios de transporte destinados a analizar la operatividad de la red nacional de carreteras. Lo s extr emos a conocer por parte de la elaboración de los estudios mencionados necesariam ente debían centrarse en los siguientes: 1) El volumen de tráfico registrado en la red nacional. Se pretendía realizar un seguimi ento mi nucioso s obre las previsiones de tr áfico, donde se consignasen, por igual, tanto la demanda de m ovilidad diaria según el parque de vehículos (ligeros y pesados) como, sobre todo, las principales matrices de viaje O-D del transporte regional que estaba actuando en los años 1960, e incluso también, la repercusión territorial que cabía asignarle a los flujos de tráfico mensurados en térm inos de economías (regionales y locales) interconectadas por los ejes de transporte. 2) La evolución experimentada por el par que de vehículos, realizando un exhaustivo diagnóstico acerca de la dinámica evolutiva experim entada en cada territorio regional. 3) Los niveles medios de consum o de carburan tes. La importancia de dicha magnitud hay que tratar de contemplarla desde la perspectiv a de que el consumo energético se constituye en indicador válido del grado de dinamism o alcanza do por parte de la economía. A tal efecto, cabe hacer mención aquí que será en base a la inform ación que nos proporcionará el consumo de carburantes en los que en dicho período ha ve nido incurriendo el sector económico de los transportes un indicador capaz de aportarnos un adecuado nivel de conocim iento sobre aspectos tan concluyentes como los que se enuncian: a) El incremento continuado en los niveles de consumo de carburantes por parte de los transportes tiende a señalarnos el incremento del parque nacional de vehículos. b) El progresivo crecimiento de tectado tanto en los niveles de consumo de carburantes como en el parque nacional de vehículos exp lica que los índices de demanda de movilidad regular registrados hubiesen experimentado ostensibles aum entos. c) El crecimiento de los estándares m edios de consumo de carburantes del sector económico de los transportes nos aclara que la econom ía nacional tendía a movilizar un m ayor nivel de mercancías con extrem o de viaje en Es paña. Es por ello, pues, por lo que la longitud media de los viajes al igual que la naturaleza de los tráficos de m ercancías han estado creciendo progresivamente en el tiem po, y ello siempre en estrecha relación al nivel de desarrollo económico que en el período de vigencia del Plan General de Carreteras 1962-1977 disf rutó la 145 economía española. La importancia que el Banco Mundial le había asignado a la oferta de conectividad territorial con los mercados internacionales dio l ugar a que este inform e propusiese la ejecución de dos ejes con cargo a la habilitación de crédito de dicha institución. 124 Ahora bien, entre las actuaciones no se había considerado necesario impulsar los transportes internacionales efectuados en el cuadrante noroccidental de la Península Ibérica: relaciones de Galicia con el Norte de Portugal. 4) El inventario de la red nac ional según su estado. Las im plicaciones de este objetivo se centraban en la necesidad que la Administración de carreteras tenía de disponer de una información regular y exhaustiva en torno a la operatividad con la que estaba prestando servicio la red viaria. Así, al significar alguna de las informaciones técnicas sobre las que abundaba el inventariado de la red viaria, destacaremos la rele vancia de extrem os tales como los siguientes: a) Los estudios periódicos de viabilidad a lo largo de las diferentes horas del día para conocer los niveles de servicio de las horas punta y valle , para después correlacionar estos extremos con las propias características con las que opera la red del Estado. b) Estado de los firmes, naturaleza de los m ism os y resistencia de sus capas de rodadura al transporte motorizado. c) Capacidad de carga de la red según los nive les de demanda registrados y con especial atención a los tramos de acceso a las grandes ciudades. d) Señalización vertical y horizontal, así como las condiciones de visibilidad. e) Evolución del índice de siniestrabilidad vial en los distintos itinerar ios de la red viaria para así conocer y detectar la existencia de puntos negros sobre la mism a. f) Nivele s de consumo medios de carburante para cada itinerario, según el resultado de la 124 URIOL SALCEDO, J. I. Hi storia de los caminos en España, op., cit ., pág., 293, 1992. La dotación presupuestaria procedente del Banco Mundial facilitó la construcción de carreteras, obr as de fábrica y variantes orientadas a impulsar las comunicaciones interregionales. Por una parte, se actuaba en la dirección de mejorar la conectividad radial ante la creciente demanda de tráfico registrado en tre Madrid-Barcelona-Alicante construyendo un total de 800 km de variantes. Posteriormente, se im pulsaba la construcción de un eje transversal de un total de 22 km para descongestionar la elevada dem anda que se estaba alcan zando en el tramo Oviedo-Figaredo. A continuación, el Informe le dispensaba una atención especial a uno de los sectores que participaban con m ayor pujanza en la economía: el turism o. Para ello, se planteaba ejecutar una vía de alta capacidad de carga (autopista) entre el aeropuerto de Palma de Mallorca (San Joan) y la propia capital, a fin de alcanzar una oferta de transporte multim odal. Por último, se impulsaban las comunicaciones transversales al permeabilizar más el corredor del Ebro e incrementar la oferta de conectividad territori al alcanzada por la construcción de un puente. 146 operatividad con la que la red nacional de carreteras se encontraba prestando servicio. En efecto, una de las claves explicativas que en mejor m edida nos proporciona datos de los estándares de calidad alcanzados por la malla de carreteras es que un buen núm ero de itinerarios venían acusando significativos índices de congestión viaria . Tam bién cabe hacer mención aquí al particular significado que cum p le asignarle al factor relieve geográfico, por causa de que éste expli caba en buena medida el handicap que dicho indicador le ocasionaba a los transportes: la resistencia del medio físico al tráfico . Como es bien conoci do, el indicador de la resistencia física al tráfico vendría determinado en virtud a las características técnicas con las que fueron construidos los trazados. Así, un lugar pr eferencial lo ostentaría la existencia de excesivas pendientes en un buen número de tram os, toda vez que las mism as le comportan a la demanda regular de transporte unas m anifiestas caídas en la velocidad comercial y un sensible incremento en los costes energéticos. En consecuencia, la dotación de inversión púb lica en materia de infraestructuras de transporte por carretera debía evaluar necesariame nte tanto los consumos me dios d educ idos d e la no mejora de la red com o aquellos otros niveles susceptibles de ser alcanzados una vez que se practicasen las mejoras program adas sobre sus trazados, pudiendo éstos resultar de la naturaleza: desdoblamiento de la plataform a, carriles especial es para vehículos lentos, obras de fábrica, variantes, trazado de tramos que discurriesen sobre áreas topográficas de menor nivel de pendiente, etc. g) Análisis del impacto m edio ambiental o casionado por la realización de obras de infraestructuras de transporte. En definitiva, pues, el Plan General de Carreteras Nacionales de 1962-1977 tenía por objeto someter a revisión la planificación que hasta ese m omento regulaba las actuaciones en infraestructuras de transportes para el territorio nacional: el Plan Peña Boeuf de 1939 y Plan de Modernización de 1950 . Ahora bien, no le faltaron a este Plan interpre tacio nes críticas dirigidas tanto al tipo de actuaciones programáticas que en él se incluían com o a la finalidad de las mism as. Por una parte, será considerando la dur ación y al tipo de actuaciones integradas en el mism o como este m odelo de planificación no fue interpretado como un Plan strictu sensu , sino que, más bien, el Plan General de Carreteras propuesto se aproxim aba a “un conjunto de programas que a un “Plan” en el sentido clásic o de la palabra,” sobre el que se indicaban actuaciones y prioridades a desarrollar. 125 Las aportaciones propuestas por el Plan General de 125 NARDIZ ORTIZ, C. El territorio y los caminos en Galicia. Planos históricos de la red viaria , pág., 310. Edit. 147 Carreteras 1962-1977 tenían el propósito de corregir los de sequilibrios que el mal estado de la red le acababa ocasionando a la práctica de un tran sporte m oderno. Así, la s medidas a introducir habían sido inspiradas por el Banco Mundial (como en su lugar ha sido dicho), organismo que condicionó directamente la redacción final de las directrices programáticas propuestas a ejecución. 126 A modo de conclusión, pues, cabe aún hacer not ar aquí que el modelo de desarrollo económico que finalm ente fue impulsado por parte del Banco Mundial en lo estrictam ente concerniente a dotación de infraestructuras de transporte, daba respuesta a las recomendaciones de establecer una prioridad inversora al ejecutar la s partidas. Así pues, al seguir las directrices del Banco Mundial advertimos como uno de los objetivos preferentes era la mejora integral de los itinerarios y tramos que se encontraban s oportando unos elevados niveles de transporte (“rutas de gran tráfico”). De igual modo tam b ién, en el seno de las propuestas preferentes efectuadas por dicho organismo se podía contem plar la necesidad de habilitar un esfuerzo inversor destinado al mejor funciona miento de lo s disti ntos modos de transporte que participaban en el mercado nacional del transporte. Por el contrario, se desaconsejaban aquella s dotaciones de inversión presupuestaria en áreas sobre las que se estaban registrando tráficos débiles medidos en térm inos de IMD, aunque ello supusiera, como así sucedió, benefi ciar a las regiones m ás desarrolladas y condenar a las más deprim idas. 127 Asimism o, se proponía una mejora en el nivel de servicio que se encontrase adecuado en cada etapa al nivel de tráfico que se venía registrando en cada lugar en concreto. De todo lo expuesto, un hecho prevalece por enci ma de todos los demás: la co ncentración de las i nversiones más cuantiosa s en los grandes ej es de la red del Estado. Por lo tanto, no resulta Colegio de Ingenieros de Cam inos Canales y Puertos. Xunta de Galicia. Colección de ciencias, humanidades e ingeniería, núm., 46. 1992. A Coruña. Consideraba el autor que “a partir de los años 1960 iban a ser los progr am as y no los planes los que marquen las transform aciones acaeci das en la red nacional de carreteras” (pág., 310). Para una información más com pleta puede seguirse a GARCÍA ORTEGA, P. Historia de la legislación española de caminos y carreteras , pág., 120 y sig., MOPT. 1982. Madrid. 126 De la propia naturaleza y contenido de las actuaciones (tot al de inversiones, áreas sobre las cuales se destinaron las mayores partidas presupuestarias de las m ism as, etc.) que hasta aquí han desfilado en el com entario, merece ser destacado que los objetivos propuestos será n los que en buena parte expliquen el status de las diferentes regiones en materia de tran sportes y comunicaciones desde finales de los años 1960 hasta bien entrados los 1980, ya en el Estado de las Autonomías . 127 MATEOS, A. Análisis de la política nacional de transporte, op., cit ., pág., 46. 148 difícil inferir el alcance últim o de esta política de inversión en infraestructura de transportes y comunicaciones. Así, este m odelo de planifi cación acarrearía la generación de una serie de desequilibrios regionales de considerable importa ncia. En u n extrem o de lo s mi smos situarem os la significativa inversión presupuestaria que conoc ió la red en el entorno de Madrid, para conformar una m alla que respondía a una c oncepción de las comunicaciones cada vez m ás radial . En el otro la menguada inversión pública que conocieron aquellas regiones que como la gallega fueron inducidas a subordinar sus intereses en favor de aquellos territorios cont em plad os como de interés preferencial. 128 2.8.2. El Plan REDIA y sus implicaciones en la trama de comunicaciones. La principal actuación propuesta por el Plan General de Carreteras 1962-1977 fue, sin lugar a dudas, el Plan REDIA ( Red de Itinerarios Asfálticos ), cuya programación había sido definida para el horizonte 1967-1971. Este nue vo programa m antenía similitudes co n el C.N.F.E. Así, en el modelo propuesto por el Plan REDIA se dispensaba una considerable atención a los caracteres geométricos de trazado correspondientes a la red en servicio (anchura de las plataformas). Sin em bargo, una vez más las prin cipales actuaciones f ueron destinadas, como no, hacia los ejes de mayores niveles de transporte. 129 Así pues, en palabras de MARCO 128 En el marco del I Plan de De sarr ollo Eco nómico y Social se incluía uno de los períodos program ados para el Plan General de Carreteras 1962-1977 . No obstante, frente a lo que realmente resultaría lógico, en el II Plan de Desarrollo ya no figuraba mención expresa al siguiente de lo s cuatrienios programados. Más aún, el nuevo m odelo propuesto por la aplicación del II Plan de Desarrollo Económico y Social 1969-1971 debía actuar, vía asignación de crédito, en la planificación de la red nacional de carretera s, por cuanto este tipo de inf raestructuras conformaban uno de sus objetivos preferenciales. Sin em bargo, las dotaciones de inversión pública en materia de infraestructuras de transportes habían perdido su condición de directriz genera l, por lo cual fueron suplidas por la instrum entación de unos programas de inversión pública de m e nor rango de actuación. Contemplado de este m odo, cabe indicar que en esta fase no existió la tan requerida vinculación entre la programación propuesta por la planif icación y su aplicación concreta (ejecución de las actuaciones planificadas). He aquí la razón que nos obligará a conocer, en apartados veni deros, tanto los caracteres diseñados por una planificación que respondía a una concepción centralista del Estado como tam bién el desarrollo regional que para la ocasión se proponía en el conjunto del territorio español. 129 El Plan REDIA ( Red de Itinerarios Asfálticos ) fue aprobado en 1967 por la Orden Ministerial del M.O.P. de 18 de Enero de 1967 para un horizonte de seis años. En su contenido se encontraba la previsión de ejecutar un total de 4.928 km de la RIGE , que correspondían a los itinerarios que sustentaban las mayores IMD. 149 BORDETAS, los principales criterios de selección de itinerarios del Plan REDIA , se resumían en cinco puntos: 130 1) Las inversiones realizadas en carreteras que soportaban elevadas IMD tenían como propósito específico beneficiar al mayor núm ero de usuarios de la red. 2) La red viaria que conocía las IMD más elevadas en vehículos pesados se vería beneficiada, en gran medida, por inversiones que trataban de im pulsar el transporte de mercancías, m ejorándose así los niveles de accesibilidad territorial. 3) Las medidas de actuación program adas para cada uno de los tramos perseguían, en último térm ino, la mejora com pleta de todos aquellos itinerarios de gran longitud; buscando como principal objetivo los m ayores beneficios para la economía española. 4) Un cap ítul o importante en lo que a dotación pr esupuestaria se refiere era el orientado a aquellos itinerarios de la red que contribuyesen a im pulsar de modo preferencial la oferta de conectividad internacional, según los itinerarios propuestos por la Conferencia Europea de Ministros de Transportes . 5) A la hora de asignar las oportunas partidas presupuestarias a los diferentes itinerarios que constituían la red nacional de los años 1960, la Administración del Es tado se había propuesto Con referencia a los caracteres de la red, el Plan REDIA se había encaminado a dotar de “ciertas condiciones de homogeneidad en cuanto a características geom étricas y firm es”... (....) Para así “conseguir secciones transversales continuas de 7 m de calzada con arcenes de 2, 5 m , firme de aglom erado asfáltico de 12 cm de espesor, carriles para pequeñas velocidades en las cuestas ( carriles de descarga, destinados a segregar la movilidad de los vehículos lentos respecto de los demás, redundando esto ú ltimo, en la corrección de los tráficos de colisión ), y completar la señalización vertical y horizontal”. M.O.P. Plan REDIA , 1967-1973 , (las cursivas son de nuestra autoría). 130 La situación que conoció Galicia fue la de beneficiar se de un m odo muy lim itado de la planificación propuesta. Ciertamente, los niveles de tráfico m edidos en IMD no eran tan elevados como en otras regiones que com enzaban a experimentar la plenitud del desarrollismo económico. Máxim e si tenemos presente el im portante crecimiento del índice de motorización de las áreas m ás industrializadas del Estado. La vía que conoció las mayores m ejoras fue la N-VI, dada su condición de acceso natural a las tierras de la Meseta. No obstante, los niveles de accesibilidad no ex per im e ntar on notables avances par a los tráfico s interiores del territorio gallego. Tampoco era elevada la accesibilidad que la N-VI le propiciaba a Galicia ante la demanda de conectividad respecto a las tierras de León y Zamora. Para una toma de posición m ás ajustada al contex to de mediados de los años 1960 puede leerse la conferencia de ARESPACOCHAGA Y FELIPE, J, de. Galicia, esa península. Edit. Ateneo. Madrid. 1967. 150 continuar mejorando la red viaria que registraba unos niveles de m ovilidad muy altos por causa de la generación o atracción de viaje por turism o. Esta medida hay que contemplarla desde un doble plano. Uno, el económico. Hacia estas áreas se producía una m asiva afluencia de visitantes, sobre todo extranjeros, lo cual s uponía una entrada de capitales de considerable magnitud, capaz de rentabilizar la dotación de invers ión pública en infraestructu ras de transpor te. Dos, ofrecer una imagen de m odernización y de sarrollo alcanzado por España en los mercados exte riores , para de t al forma, at raer i nversión e xtranj era hac ia los di ferentes sectores productivos, a la vez que se promocionaba institucionalm ente la presencia de nuestro país en organizaciones internacionales de fuerte peso y d ecisión (relaciones de España con el Mercado Común Europeo ). Para apuntalar un poco más los criterios de sel ección propuestos por parte de la Administración del Estado, 131 criterios destinados a delimitar los itinerarios sobre los que preferencialmente se destinarían las partid as presupuestarias, el propio MARCO BORDETAS recordaba: 132 “La selección de los tramos sobre los que ha de actuarse se ha inspirado en criterios de beneficios para el mayor núm ero de posib les usuarios, de forma que actuando sobre un 6,3% de la longitud de la red, se obtienen be neficios directos para un 33% del tráfico total, un 34,2% del tráfico de transporte y un 44% del tráfico extranjero”. 131 La Rea l Orde n de 18 de Enero de 1967 recogía textualmente la definición de los criterios básicos que habían dado origen a la gestación del Plan REDIA . En el texto se destacaban un total de tres indicadores: las condiciones de viabilidad de la red, el incremento progres ivo de la demanda de tráfico por crecer el índice de motorización y, por último, la im portancia que la explotación de la actividad tu rística estaba alcanzando en la economía española. Esto se expresa perfectamente en el texto que sigue a continuación: “La creciente necesidad de mejora de las condiciones de viabilidad de la red nacional com o consecuencia del mayor volum en de tráfico, motivado por el crecim ien to del parque nacional de vehículos, el increm ento del transporte de mercancías y el continuo de aum ent o del turismo, hacen im prescindible la realización de un programa de actuación cuyo fin sea m ejorar sustan cialm ente y a corto plazo dichas condiciones de viabilidad en los principales itinerarios de la red estatal de carreteras”. 132 MARCO BORDETAS, L. Incidencia del transporte en el desarrollo regional , pág., 114-115. Presidencia del Gobierno. 1977. M adrid. “ La creci ente necesidad de m ejora de las condiciones de viabilidad de la red nacional como consecuencia del mayor volum en de tráfico, mostrado por el crecim iento del parque nacional de vehículos, el incremento del transporte de m e rcancías y el continuo au m ento del turismo hacen im prescindible la realización de un programa de actuación cuyo fin sea m ejorar sustancialm ente y a corto plazo dichas condiciones de viabilidad en los principales itinerarios de al red de carreteras” (pág., 114-115). 151 En consecuencia, los itinerarios seleccionados finalmente fueron doce. En su conjunto afectaron únicamente a una longitud total de 4.928 km , resultando el ritmo de ejecución interanual de obra nueva con cargo al programa RED IA a razón de 985,6 km/año , distribuidos en tramos que debían alcanzar una IMD de 3.500 v/d tom ando como referencia 1965. Este um bral suponía una densidad de hasta cinco veces supe rior a la media nacional, condición ésta que distaba en mucho de ser lograda en Galicia. Ciertam ente, si examinam os con detenimiento las IMD alcanzadas por los itinerarios de actuación propuestos con cargo al Plan REDIA , comprobam os como un total de siete de los doce iniciales no alcanzaban dicha cifra de referencia. Entre ellos se encontraban los de acceso a Galicia: Ponferrada-A Coruña-Ferrol y Madrid-Ponferrada. El primero de los itinerarios era el que aseguraba la com unicación de la fachada costera septentrional respecto de las tierra s del interior de Galicia, al poner en contacto las instalaciones portuarias de A Coruña y Fe rrol respecto de Lugo y Ponferrada. El segundo estaba destinado a garantizar la oferta de con ectividad interregional de Madrid respecto de las actuales tierras de Castilla-León, Galicia y Asturias. Como se com prueba, una de las razones que en mayor m edida primaron en la selección de ambos itinerarios, pese a que su IMD n o era la estipulada pre viamente, re sidía en la necesidad de dotar de la oportuna conectivid ad territorial a Madrid respecto de la fachada noroccidental del Estado. Concretando un poco má s, dire mos que la puesta en servicio de este tipo de conectividad territorial responde al diseño de una oferta de infraestructuras de transportes por carretera de eminente trazado radial . De hecho, el itinerario de acceso a Galicia garantizaba el transporte por carretera a las mercancías cargadas o descargadas en los puertos de la región, que en el contexto de los años 1960 habían experimentado un crecim iento de considerable interés. Un claro indicador de que la planificación propuesta en el marco del Plan REDIA respondía a una marcada concepción centralista de las comunicaciones, lo encontramos reflejado tanto en la longitud de la red (75% del total) con que se pretendía conectar a Madrid como también en el núm ero de itinerarios que tenían en Madrid su matriz de viaje O-D. Tabla 2.8.2.1 Selección de los principales itinerarios de la re d nacional susceptibles de recibir inversiones según la longitud de los mism os y el nivel de servicio la red. Itinerarios propuestos por el Plan REDIA. Longitud (km) IMD en 1965 . Madrid-Irún 497,5 4.023 Madrid-Barcelona 639,6 4.486 del Plan y al funcionamiento desigual de unos modos en detrimento de otros. Por otra parte, el territorio espa ñol comenzaba a dem andar la aplicación de un m odelo de planificació n sectorial de los transportes qu e se adecuase, en su justa m edida, a cada territorio regional concreto en el que teóricamente deberí a prestar la oferta de sus servicios. Ni que decir tiene, que, en rigor, la p ujanza que en el contexto de los años 1960 y sobre todo 1970 estaba te niendo la carretera com o primer sistem a de transporte de mercancías y viajeros dio lugar a que fuese esta m odalidad la que conociese las mayores dem andas sociales tendentes a in crementar los estándares de su oferta. 17 Así pues, será la carretera el medio de transporte que conoc erá, en años sucesivos, las mayores dotaciones de inversión pública de stinada a cubrir y m ejorar su oferta infraestructural, para que, al mismo tiem po, se lograse fortalecer la vertebraci ón interna del territorio naciona l. En síntesis, las dota ciones de crédito a ejecutar en materia de infraestructuras de transportes y com unicaciones en Galicia con cargo a los Presupuestos Generales del Estado pasaban por la necesidad de definir una red de accesos operativa en régimen de alta capacidad de carga, destinada a impulsar una adecuada oferta d e conectividad y accesib ilidad territorial. 18 El último de los epígrafes a detraer del texto del Libro Blanco del Transporte de 1979 es el que se ocupaba de reflejar, en opinión de la Administración del Estado, 17 Sobre este apartado resultan de interés las opini ones form uladas por la patronal de los transport es públicos por carrete ra, FENE BUS, en aras a im pulsar un ré gimen de t ransporte púb lico por carret era exento del pa go de gravá menes a los que tra diciona lmente se encontraba s ometido. FE NEBUS. Comentari os de la Federació n Nacional so bre el Libro Bl anco del Tran sporte , pá g., 11-18. FE NEBUS, nº 16 . Boletín Informativo . 1979. Madrid. 18 MARCO BORDETAS, L, et. Al. Inci dencia del trans porte en el desarr ollo regional. S ubsecretaría de Planificación . Preside ncia del Gobierno. 1977. Madri d. Seña laba el autor que el caso del s ubdesarrollo regional gal lego había que t ratar de explicarl o no ún icam ente en base a la posici ón geográfica de Galicia, entendida como una re gión aislada, la cual tendía a limitar su progres o económ ico. Considera ba este estudio que la “actuación pública no ha colaborado demasiado a rem ediar ese defecto na tural de la región, al menos en lo que al I y II Plan de Desarrol lo se refiere”. Así, la inversión p resupuestari a que la Administración de l Estado había aprobado invertir en Galicia para el períod o 1968-1971 alcanzaba , en palabras de los autores: “medi as bajas para las pr ovincia s gallegas, lo cual probabl emente hay a influid o en el subdesa rrollo de la región, si n que la i nclusión de A C oruña y Vig o como Polos de Desarrollo (...) parezca habe r variado n otablem ente en el volumen de l as inve rsiones pú blicas” (pá g., 527). 253 cuáles debían ser las actuaciones futuras a desa rrollar en la ordenación del sector de los transportes. Se trataba, según lo expuest o, de ofrecer un catál ogo de líneas de acción planificadora destinadas a articu lar el sector en línea direct a a la propia prestación de servicio en los países de la entonces CEE . Por consiguiente, a continuación pasam os a detallar algunos de los más importantes: 1) La definición de un programa destin ado a fomentar la construcción de estaciones de mercancías para el transporte por carretera. 2) El establecimiento d e un Contrato-Programa con las empresas ferroviarias que estaban ofertando una prestación de servicio público de transporte. 3) La ejecución de un plan de transporte de cabotaje. 4) La elaboración de u n modelo de plan ificación para la reestructu ración del transporte aeroportuario. 5) El diseño de un Contrato-Programa para incentivar la explotación del servicio de transporte aéreo c on las empresas AVIACO e IBERIA. 6) La conformación de entes supram unicipa les do tados de competencias a fin de que contribuyesen a velar por la ordenación y gestión del transporte público en el ámbito de las Áreas Metropolitanas españolas. 7) La definición de un programa director de transportes operativo en cada una de las A.M. del territorio nacional. 8) La aprobación de la planif icación correspondiente al transporte ferroviario en las A.M. para el período 1980-1990. 9) La aprobación de los planes de las Redes Arteriales de Carreteras . 10) El diseño de un programa destinado a m ejorar los transportes que concurrían por la red secundaria regional, a fin de dotarla de la necesaria calidad de servicio. 4.2. Horizonte y perspectivas del Plan General de Carreteras de 1984-1991. Los intentos por modernizar y adaptar la red al contexto eu ropeo. Una vez que la transic ión política hacia el Estado democrático dio lugar al Estado de las Autonomías , la nueva ordenación del te rritorio obligaba a que la Administración Central consider ase la necesidad de dotarle a las distintas Com unidades Autónomas de las oportunas inversiones públi cas en infraestructuras de com unicaciones y transportes. Este tipo de ac tuacion es se debían contemplar en virtud a la necesidad de 254 impulsar un m odelo de desarro llo regional de scentralizado. 19 Así, el Plan General de Carreteras 1984-1991 , programado para un horizonte de siete años, recogía im portantes elementos de integ ración territo rial. 20 En el modelo propuesto para la planificaci ón de las infraestructuras de transporte por carretera, la Administración del Es tado había diseñado, previamente, la red de interés general del Es tado ( RIGE ) , así como aquella otra que en lo sucesivo debería ser traspasada a las CC.AA. Por tanto, las dotaci ones de inversión pública sobre la materia objeto de estudio que en lo sucesivo debían ser realizadas para impulsar la cohesión económica y social del país, estaban obligadas, de m anera inexorable, a adaptarse al nuevo ordenamiento territorial del Estado. Contemplado de este modo, la naturaleza de las actuaciones propuestas por las diferentes Admi nistraciones im plicadas (Central y CC.AA.) debían efectuarse de manera coordi nada. Por lo que, una vez realizadas las inversiones con cargo a los Presupuestos Generales del Estado y según lo dispuesto por el nuevo Plan General de Carreteras 1984-1991 , las CC.AA. procederían a diseñar, para el ámbito de sus respectivos territori os y en base a la transferencia de dicha materia, la planificación de unas infraes tructuras de transporte y com unicaciones capaces de alcanzar su plen a articu lación interior. 21 En efecto, la pl anificación de la s 19 MOPU. Avance del Plan General de Carreteras 198 4-1991 .Edit. MOPU. 1984. Ma drid. Recordaba el titular del MOPU que en Españ a no había existido una auténtica coordin ación entre cada uno de los operado res de trans porte. Así pues, la dotaci ón de inversi ón públ ica practicada p or la Adm inistraci ón del Estado para proceder a la constru cción de infraestructuras de transp orte y com unicaciones había quedado al margen de l os principios de co mplementar iedad y concurre ncia que hubiesen podi do llegar a ejercer los distinto s modos de transpor te público, en caso de que las asignacione s de crédito re dundasen en aras de la racionalidad y eficacia de la gestión (pág., 3). 20 En la intervenció n del titular del MOPU ante la Comisión de Industria, Ob ras Públicas y Servicio s del Congreso d e los Diputados, celebrada el 24 de Febrero de 1983, se había puest o de manifiesto l a necesidad de generar una planificación conjunta para lo s diferentes tipos de infraest ructuras de transporte estatales. Como se ad vierte, la nueva política de inversión pública se hab ía propuesto diseñar un amplio capítulo de program as, en base a los cuales q uedarían re cogidas las diferentes ob ras públicas de nueva construcción a ejecuta r. Para cumplir con este come tido, se hacía preciso establecer de manera ordena da y jerárquica c uáles eran e n la época las priori dades de i nversión pú blica. 21 Fue mediante el R.D. de 31 de Julio de 1980, el de 20 de Setiembre de 1980, y el de 24 de Julio de 1982 por los que se proced ió a hacer efectivos los tras pasos de competencias a las Comunidad Autónoma de Cataluña, País Vasco y Galicia en materia de carreteras. 255 infraestructuras de transporte p ropuesta por las CC.AA. estaba llam ada a corregir los desequilibrios que cada territorio autonóm ico manifestaría internam ente. Paralelamente, las actuaciones atribuidas a la planificación de la s CC.AA. redundarían en la conformación de una red de infraestructuras de transportes y com unicaciones capaz de complementar adecuadamente a la m alla que la red de interés g eneral , por ejemplo, tenía en Galicia, compensando , a su vez, los desajustes territoriales a que se ha hecho referencia. Resulta notori o, que las actuaciones en comendadas al nuevo marco planificador encerraban un propósito amplio y complejo , donde el consenso político sería el único instrumento eficaz para gara ntizar la consecución, en cada Autonom ía, de un modelo de desarrollo económ ico re gional que alcanzase amplias cotas de competitivid ad en el acceso a los mercados. E l primer paso sería, en tonces, la propia aprobación del Plan General de Carreteras 1984-1991 . 22 En los prolegómenos del Estado de las Autonomías , la red a cargo de la Administr ació n de carreteras del Estado ascendía a 79.631 km., contabilizando las autopistas de peaje , m ientras que la red dependiente de las diputaciones provincia les, igualmente im portante en longitud, alcanzaba los 68.326. El resto de la re d hasta completar los 317.763 km . de que constaba su conjunto, dependían tanto de los municipios com o de organismos pertenecientes a la jurisd icción del Estado: ICONA , IRYDA , etc. 23 Por su parte, la 22 La aprobación del Plan Gener al de Carreteras 1 984-1991 tuvo que pasar por u na dilatada etapa de tramitaciones hasta que fue refrendado defi nitivamente. En primer luga r, la red acción del Plan propuesto había sido apr obado por la C omisión Del egada del Go bierno par a Asuntos Econ ómicos en la fecha de l 2 de Diciem bre de 198 5. Posteriorm ente, el t exto habí a pasado a la supervisi ón del Gobierno del Estado para proceder a su sanción, hecho éste que se produjo el 11 de Diciem bre de 1985 m ediante el preceptivo acuerdo del Consejo de Minis tros . En último lug ar, el proyecto del Plan General de Ca rreteras debía ser refrenda do en la sesión plena ria del Congre so de los Diputados , per o ello no sin ante s haber recibido el informe favo rable de la Comi sión de Indust ria, Obras Pú blicas y Servi cios el 5 de Ma rzo de 1986. En resumidas cuentas, la definitiv a aprobación y promulgación del Plan General de Carreteras se hizo efectiva el 20 de Marzo de 1986, una vez que esta planificaci ón ha bía pasado por el Congres o de los Diputados . 23 Al térm ino de 1983 y una vez que la Adm inistración del Estado ha bía hecho efect iva el traspaso de competencias en carreteras a las CC.AA., la red nacional, segú n el Plan General de Carreteras , había queda do dispu esta del m odo siguie nte: 1) Total de ca rreteras de una calzada...17.670 km. 2) Desd oblamient os...358 km . 256 malla regional de carreteras que estaba pr estando servicio público de transporte e n Galicia estaban distribuidas como señala la tabla correspondiente. Tabla nº 4.2.1. Evolución de la red regional de carreteras en km. según su titularidad jurídica para el período pre-autonómico y para el año de la planificación del Plan General de Carreteras 1984-1991. Tipo de red. 1970 1975 1 980 1982 1 984 Autopist a y autoví as. -- -- 63 86 92 Carreteras del Estado. 6.239 6. 323 6.526 6. 404 1.598 Carreteras provinciales y caminos vecinales. 5.962 7. 380 7.98 8 8.477 8.68 3 Carreteras de los entes territoriales. 5.962 7. 380 7.98 8 8.477 13.640 Total. 1 2.201 13.703 14.514 14.881 15.238 Fuente: MOPU. Las obras públicas y el urbanismo . Anuario Estadístico , 1987. Elaboración propia. A la luz de la evolución conocida por la red viaria regional entre el período pre- autonómico y el primero de Autonom ía, y por tanto, se proc ede a traspasar las competencias de carreteras, se adv ierten dos hechos que no deben pa sar inadvertidos. El primero hace referencia a la evolución expe rimentada por la long itud total de la red viaria regional en el período acotado. El segundo, como resulta evidente, es la desigual participación que en Galicia tenía la pertenencia juríd ica de la red. Comenzando por el primero de las m ism os, la dotación de inversión pública en materia de infraestru cturas de transportes po r carretera en G alicia explica que la m alla regional experimentase unos cont inuados crecimientos, si bie n, y ahora entramos en el segundo de los citados, la participación de la red provincial era con mucho la m ás importante. Este hecho llevaba implícito do s consecuencias directas. Una, la baja capacidad de carga con la que había venido pr estando serv icio la red viaria regional. Efectivamente, al exam inar la evolución de la red gallega según su titularidad jurídica 3) Autovías...125 km . 4) Auto vías libres de peaje... 161 km. 5) Autopistas de peaje...1.659 km. 257 descubrimos com o es la de menor capacidad de transporte la que había experim entado el mayor crecim iento en longitud. Por tanto, el crecim iento que había conocido la red de carreteras se interpreta más desde el prism a de que Gali cia padecía internam ente unos bajos estándares d e conectividad territo rial que de una auté ntica mejora en sus niveles de accesibilidad regional. Explicado esto mismo de un modo m á s sencillo, podría decirse que el crecimiento en longitud de la red v iaria gallega acaecido entre los años 1970-1984 fue el tipo de dotación de inversión pública en materia de infraestructuras básicas de transporte que la Administr ación Central había estim ado c onveniente instrumentar para contrarrestar los advers os efectos de l os desequilibr ios intrarregionales que se estaban detectando en el interior de territorio gallego. Por una pa rte, se trataba de poner en servicio una red de carretera s destinada vertebrar internam ente al poblam iento regional, teniendo presente el elevado índice de dispersión geográfica que acusaba Galicia. Por otra, resta añadir que la red gall ega de carreteras no se encontraba cerrada , completa ni tampoco jerárquicamente articulada en las fechas de re ferencia. En suma, del conjunto de estos factores podemos deducir que en Galicia existían amplias áreas que padecían un déficit crónico de oferta de conectividad territo rial. Así pues, estos indicadores a repercutían directamente, tam bién, en que la operatividad de la red gallega alcanzase unos niveles de accesibilidad territorial muy bajos en comp aración con las tres áreas territoriales m ás económicam ente desarrol ladas del Estado: Madrid, País Vasco y Cataluña. 24 Señalaba el propio Plan General de Carreteras 1984-1991 que el nivel de dotación presupuestaria destinada a la ejecució n de infraestructuras de transporte por carretera estaba en estrecha relación a la densidad de población y el grado de concentración de la m isma. En efecto, la ejecución de una m alla de carreteras de mayor capacid ad de carga redunda en que cada itinerario de la red alcance unas velocidades comerciales medias más elevadas que las operativas hasta ese momento. Asim ismo, la mayor capacidad de carga de la red ejecutada obliga a que la planificación de estas infraestructu ras de transporte dote a los firm es de la calzada de una m ayor anchura. La prestación de servicio de una carretera dotada de mayor anch o de plataform a influye en tres factores. Uno, la superior capacidad de carga asignada a la red de nueva ejecución posibilita la 24 MARCO BORDETAS, L., et., al. Incidencia del transport e en el desarr ollo regi onal, pá g., 504 . Subsecretaría de Plan ificación . Presidencia del Gobierno. 1977. Madrid. 258 absorción de unas mayores dem andas de viaje; así como también refuerza considerablemente los estándares de seguridad vial al tránsito diario registrado sobre la mism a. Ciertamente, las crec ientes demandas de m ovilidad que se estaban registra ndo desde finales de los años 1970 y comienzo s de los 1980, hacía necesario poner en funcionamiento una red viaria dotad a de an chos de plataform a capaces de adecuarse a las IMD que se estaban registrando en cada itine rario de la red nacional abierta al tráfico. A su vez, la dotaci ón de una mayor o m enor capacida d de transporte tam bién se encontraría justificada en base a las previsiones fu turas de crecimiento del índice de motorización . La im portancia de este indicador, la evolución del índice de motorización , obligaría a un conocim iento exhaustivo de este indicador respecto de cada territorio co ncreto para aquéllos sobre los que d iscurren los itinerarios d e la red viaria: evolución de la motorización a escala m unicipal, comarcal y provincial. El segundo de los factores se relaciona con las características técnicas con las que se construiría el trazado de la nueva red de com unicaci ones. En primer lugar, el diseño del nuevo trazado estaba obliga do a cum plir la normativa so bre radios de curvatura en planta de la red, pendientes m áximas y m ínimas perm itidas, drenaje de la carretera, habilitación de ci rcunvalaciones, condiciones de impacto medio am biental, etc. 25 Por último, la instrumentación del R.D. 1302/86 y su reglamento de desarrollo trataban de paliar en buena parte los más que previsibles y siempre adversos efectos de impacto m edio ambiental derivados de la ej ecución de infraestructuras d e transporte. El conjunto de todos estos factor es repercute directamente s obre las condiciones de la seguridad vial , la descongestión de la red, la segregación de tráficos según su m atriz O- D, el registro a la baja del índi ce de siniestralidad vial , el incremento de los costes energéticos ocasionados por los tráficos de colisión ( pesados y ligeros ) y la congestión 25 La Ley de Carretera s 25/1988 proponía u na sustanciosa m ejora en las condi ciones de la seguri dad vial con las que debería operar el tran sporte. Un buen ejemplo de este pro pósito lo constituían las modificaciones normativas sobre las condiciones a cum plir por los firmes, drena je, ancho de las plataformas, etc. Pa ra ello, disponía la Ley la necesidad de efectuar un mayor control en las áreas que registraban altas de nsidades de tráfico e ntre las qu e destacaban los e jes de acceso a las grandes ciuda des españolas. Asimism o, el propio t exto de l a Ley se pronunciaba a biertamente en favor de ejercitar una política de in versión pública destinada a impulsar la reordenación de los ejes de acc eso operativos en aquel mome nto, situación ésta que pasaba por la n ecesaria construcci ón de aquellas vías de servicio orientadas a incrementar los estánd ares de conectivid ad y accesibilidad territorial. 259 de la red, las pérdid as de horas laborales, etc., que en su conjunto forman parte de capítulo de externa lidades negativas del transporte. Así pues, las condiciones de trazado asignadas a la nueva planificación propuesta en el Plan General de Carreteras 1984- 1991 se destinaban a garantizar una mejor of erta de conectividad territor ial en la red del Estado a su paso por las diferentes CC.AA. El últim o de los factores alude a las condiciones que la capa de rodadura le reportaría al tráfico ordinario. Efectivamente , la ejecución de la red prevista en el Plan General de Carreteras exigía la modernización de los firmes para adaptarlos a la presencia de unos tráficos que soportaban crecientes capacidades de transporte. En efecto, en línea con lo anterior la evoluci ón del transporte efectuado m ediante vehículos pesados, según constatan los boletines de la Dirección General de Tráfico para el primer quinquenio de los años 1980, habí a experim entado una tendencia hacia la estabilización en su índice de motorización . La razón que contri buye a explicar es te hecho hay que tratar de encontrarla en que las nuevas unidades com ercializadas habían incrementad o considerablemente su capacidad de carga para así rentabilizar al m áximo la gestión de los tráficos. Esta política empresarial de transporte ac lara que el crec imie nto en capacidad de carga de los nuevos vehículos industriales llevaba aparejada la expedición de licencias de transporte que trataban de abarcar te rritorialmente un mayor radio de acción. La importancia de esta m edida cons istía en que la nu eva oferta de transporte de m ercancías por carretera trataba de cubrir operativam en te todo el radio de acción d e sus mercados potenciales. En otras palabras, una vez que el mercado de la construcción de vehículos de mercancías por carretera hubo increm enta do considerablemente la capacidad de carga de las nuevas unidades transportadoras, la solicitud de licencias de transporte expedidas por la Administración Central y de las CC.AA. debían adaptarse, primero, a la especialización de cada compañía de tran sporte. Posteriorm ente, a la localización geográfica territorial de los mercados según re sultaba ser la regularidad y frecuencia de las demandas de transporte efectuadas entre cada uno de los territorios O-D. Con atención ahora a la demanda de transporte realizada en vehículo ligero , la ejecución de unas capas de rodadura con materiales betuminosos, m ás flexibles y resistentes al transporte, se tradujo en la consecución de una conducción más cómoda y fluida . Así pues, la mayor o m enor asignación de capital destinado a la construcción de unos firmes adecuadamente resistentes a las condiciones del transporte aclararía como la prestación de servicio de la red se beneficiaría cons iderablemente al dem orarse el 260 deterioro de las plataformas, en caso de que a las calzadas se las dotase del espes or recomendado en la planificación propuesta al efecto. Al estudiar la incidencia que ejerce la coyuntura económica sobre la inversión pública en infraestru cturas de transporte, 26 tal y como se está proponiendo, tan sólo resta indicar el impacto negativo que sobre el esfuerzo inversor supuso la Crisis de la Guerra Irán-Irak de los años 1980 por sus efectos sobre la economía española. 27 Co mo resulta obvio, la incidencia del co nflicto bélico entre dos de los principales países productores de petróleo pronto se iba a dejar se ntir sobre las previsi ones de construcción de obra nueva recogidas en la planificación que se está analizando. 28 Para el profesor MARTÍN, J. M., la demanda de consumo de petróleo “presentó un cambio a partir de 1980-1981." Sostiene el autor que “la dema nda de energía se ve frenada como consecuencia de la mayor racionalidad del c onsumo,” (...) así como también, los efectos finales de los “program as de ahorro energético (...), “y la crisis económica” ejercerá “su influencia ralentizada” (pág., 322). 26 La incidencia de la c oyuntura económica sobre el es fuerzo inversor en materia de infraestructuras de transporte se pued e advertir ya en la redacción del Avance del Pla n General de Carreteras 1984-199 1. Memoria Resumen , pá g., 34-42, op., cit. En el mismo se señala los efect os que le ocasiona el co nsumo energético de p etróleo a la balanz a comercial española. 27 MARTÍN, J. M. Política energética , pág., 3 21 y sig. , en: GÁMIR CASARES , L. (Coor d.). Política económica d e España . Edit. Alian za Universidad. 1986. Ma drid. Sobre la in cidencia de la crisis del Golfo Pérsico sostiene el autor que (...) “la au sencia de una política energ ética coherente fue una d e las causas del insufici ente ajuste de la econom ía española a los cambios que se habían produci do en el sect or energético, en lo que a coste y disponibilidad se refiere a partir de 1973” (pág ., 322). Por otro lado, el autor viene a señalar la m arcada influencia que en la ec onomía española estaba teniendo el consum o energético procedente del Golfo Pérsico respecto a los de más países europe os. (... ) “Mientras en Eu ropa la energía c on origen en el pet róleo perdía protagonism o ante las tra nsformaci ones derivadas de los sucesos de Kippou r (1977) y de la crisis de Ir án (1979), en España las tendencias en el con sum o reflejaro n tan sólo el segundo de estos aconteci m iento y, además, con algún retraso (p ág., 322). 28 El Avance del Plan General de Car reteras 1984- 1991 explicitaba que el Estado estaba pr ioritariam ente más necesitado de la puesta en servicio de m ejo res carreteras que de la construcción de nuevos kilómetros. A tenor de lo referido, la Administració n de carreteras del Estado convenía en que, “en general, l os problem as de las carreteras español as tiene n más que ver con la cal idad y e stado de la red que con la cantidad o ex tensión de la misma” (pág., 17). 261 E v o lu c ió n d e l c o s t e d e la g a s o lin a y g a s o il. 1 9 5 7 -1 9 8 3 . 0 20 40 60 80 100 1 95 7 19 6 0 1 96 3 19 6 6 19 69 19 72 19 7 5 19 78 1 98 1 19 8 4 E v o lució n t ar ifaria e n tr e 1957-1983. V alor es d e las tar ifas en pt as. Ga s o l i n a Ga s ó l e o Ilustración 13: Evo lución de las tarifas de las gasolinas y el gasoil entre 19 57 y 1984 en España. Con respecto a la incidencia que la coyuntura económica le ocasionó al nuevo modelo de planificación de las infraes tructuras de transportes, el Plan General de Carreteras 1984-1991 había sido consciente de que el conflicto entre Irán-Irak le acabaría acarreando a la econom ía nacional una coyuntura adversa . 29 En este sentido, las previsiones formuladas para el comportam iento de nuestro com ercio exterior a la hora de actuar en los mercados mundiales, y ello por causa de la creciente internacionalizac ión de la economía mundial, era m á s que seguro que el saldo de nuestra balanza de pagos arrojaría un saldo negativo , toda vez que estaba previsto que se incrementarse el capítulo gastos im putables a las importaciones de productos energéticos. 30 En la siguiente tabl a se puede seguir la evolución tarifaria de los costes energéticos correspondientes a los combustibles fósiles (gaso il y gasolina) que eran los 29 Para un c onocim iento m ás detallado s obre los efectos de la coyunt ura económ ica internaci onal sobre la española pued e seguirse a TORRES y GÁMIR CASARES, L. Política exterior , pág., 132 y sig., en GÁMIR CASARES, L. Política económica de España, op ., cit., 30 MARTÍN, J. M. Política energética , pág., 323, e n: GÁM IR CASARES, L. op., cit. Sostiene el autor que (...) D urante años, el origen exteri or de buena par te de la energía cons umida ha ejerci do una influenci a negati va sobre la balanza de pa gos y ha situado a un nivel bajo la cobertura de c onsum o energético con producción interior (pág., 323). Po r último, señala el profesor MARTÍN qu e (...) “El shock energético de 1979-1980 afe ctó en unos 50 00 mill ones de dólares a la bala nza por cuenta corrie nte, pasó de un li gero superávi t a un fu erte défici t.” (pág., 32 5) 262 transversales . El tercero de los propósitos nos acla ra un poco m ejor el hecho de que los numerosos itinerarios transversales abiertos al tráfico se encontrasen registrando unas densidades circulato rias insuficientes , un hecho debido más a las malas características geométricas y de trazado que padecía la red que a la carencia de demanda de m ovilidad hacia los territo rios sobre los que discurrían dichos ejes. En consecuencia, el programa recogido por el nuevo marco planificado r trataba de salvar lo s escollos localistas , de fragmentación y falta de conexión en los qu e se habían visto sumidas las planificaciones que le habían precedido en el tiem po: Plan REDIA, Plan PANE , Plan Nacional de las Redes Arteriales , etc. En suma, no resulta aventurado significar que se tratab a de un Plan que recogí a, de un modo global, un cúmulo de esfuerzos propuestos por la Ad m inistración del Estado y destinados a la elaboración de una política de transportes integradora , al tiempo que debía posibilitarle a cada Comunidad Autónoma la consecución de un modelo de desarrollo regional descentralizado . Con todo, el alcance asignado a las invers iones que se encontraban glosadas en el texto del Plan tenía todavía mayor reli eve. L a planificación propuesta asumía como su cometido increm entar la oferta de conec tividad inter regional, para así pon er en funcionamiento una red de transportes por carretera capaz de garantizar la plena cobertura territorial al conj unto del Estado. Ciertamente, de la redacción del Plan se podía deducir una filosofía de m arcado tinte conciliador tendente a articular las d istintas planificaciones de carreteras propuestas por part e de cada una de las Administraciones con competencias sobre red viaria. Explica do de este m odo, apreciamos com o en la finalidad de es te nuevo escenario programático se anhelaba la armonización de esfuerzos entre la Adm inistración Cent ral (MOPU) y las perten ecientes a las Comunidades Autónom as, para fijar, de modo coordinado, las líneas de actuación que primarían en el futuro. Otro de los aspectos destacados que puede ser extraído del carácter de este modelo de planificación, y además, estr echam ente relaciona do con el expuesto anteriormente, es el establecim ien to de una política de transporte integrada y multimodal . Se pretendía instrumentalizar, por parte la Administración Central, la prestación de servicio público de trans porte a cargo de cada uno de los modos que concurrían en el mercado es pañol según fuese el nivel de especia lización de cada operador para, en últim a instancia, obtener la participación de una oferta pública que 269 pretendiese alcanzar el principio de complementariedad de la oferta, y no una competencia entre m odos. En efecto, como recogía el propio Avance del Plan General de Carreteras 1984- 1991 , se trataba de que el Plan formulase un te xto en el que debería estar p resente su carácter coordinador . 34 La propuesta del Plan estaba encaminada a servir de nexo de unión respecto de las actuaciones propuestas por las diferentes Administraciones con competencias en m ateria de infraestructur as de transportes y comunicaciones. Así, señalaba el texto de la nueva política de tran sporte respecto al papel y función que éste necesariamente debía cu mplir: “Elemento de coordinación con las actuaci ones en el resto de las infraestructuras de transporte (y en concreto con lo s serv icios de transporte por carretera). Ello en consonancia con la tendencia actual de englobar, o cuando menos articular, los planes de carreteras dentro de los pl anes de infraestructura de transporte o incluso de planes integrales de transporte”. Por último, el Plan General de Carreteras 1984-1991 se constituía en un medio ideal para promover “una adecuada localizació n de actividades, [donde] se tienda al equilibrio territorial y se ar ticule una acertada asignación de recursos,” pe ro ello no sin antes haber establecido un escenario de coor dinación para las “act uaciones de materia de política territorial , económica y s ocial.” 35 Estudiados de un modo amplio los epígrafes co ntenidos en el Plan General de Carreteras 1984-1991, tan sólo resta aproximarnos a la s diversas vertientes sobre las que la Administración de carreteras había de sarrollado en el nuevo modelo de Plan. La Administración Central había tratado de esbozar el nu evo escenario de la política nacional del transporte, contemplando en la m isma influencias tan destacadas como las que había ejercido el Libro Blanco del Transporte de 1979 . Se trataba, por tanto, de que el nuevo escenario en el que se iba a desa rrolla r la política de transporte público contemplase dos variables estructurantes : el tráfico y el terr itorio, puesto que la participación de ambas definían los nive les de dotación de inversión pública en infraestructuras. 34 Avance del Plan General de C arreteras 1984-1 991 , op., cit ., pág., 49. 35 Plan Gener al de Carreter as 1984-1991, pág., 154 y sig. MOPU. Est os mism os supuestos pue den igualm ente ser estudia dos en el Avance del Plan Ge neral de Carrete ras 1984-1 991 , pág., 49 y sig., MOPU. 270 Con referen cia a la prim era de las mism as, las inversiones en m ateria de carreteras estaban destinadas a asegurarle al tráfico m otorizado la oferta de una completa red de com unicaciones, a fin de que ésta diese servicio al parque nacional de vehículos. Por lo que atañe a la segunda de las citadas, la red viaria de titularid ad del Estado al presentar unos itinerarios que discur rían por el co njunto del territorio español incidirían, prim eramente, en la con secución de una m alla que oferte una adecuada cobertura territorial, en razón a que es el propi o territorio el lugar sobre el que se genera la demanda regular de tráfico. Por otra pa rte, también habría que señalar un segundo aspecto: la oferta de conec tividad territorial según la capacidad de carga de la red es quien ordena las demandas de trans porte que se tienden a registrar. En conclusión, no resulta ocioso manifestar que el primer Plan General de Carreteras de la era democrática española había sido gestado en base a la conformación del triángulo : tráfico, territorio y economía. 36 Al tratar de explicar la importancia que cada uno de los tres vértices ostenta en el modelo de planificación que estamos a analizar, comenzarem os por el pa pel del tráfico. La dotación de inversión pública en materia de carreteras p retendía modernizar la red nacional, para que se adecuase el nivel de servicio registrado a la dem anda real de trans porte. Aún más lejos, el crédito presupuestario destinado a obtener una red viaria equilibrada en lo que a demanda de m ovilidad se refiere, lleva apare jado dos externalidades pos itivas. Una, la consecución de unos mejores estándares de seguridad vi al gracias a la homogeneización de las condiciones de circulación en itinerarios completos, reduciendo , al tiempo, el impacto del tráfico de paso en los núcle os de población. Dos, efectuar un nivel de inversión pública en infraestructu ras de trans porte vinculado a la si tuació n en la que se encontraba anclada la coyuntura económi ca. En cualquier caso, siempre según la potestad normativa de que disfruta la Administ ración del Estado, que es quien instrumenta una prescrip ción técnica actualizad a, y que a la postre regirá la normativa de carreteras. 36 Efectivam ente, dejaba disp uesto el propi o Avance del Plan Gener al de Carreter as , op., cit ., pág. 49 y sig., que dentr o de los objetivos que se le habí an as ignado, uno alcanzaba m ayor peso específico: el papel del transp orte en la or denación del t erritorio. E xplicit aba el Plan que el hecho de “m ejorar las ca rreteras es conseguir d e manera sim ultánea que sirv an mejor al tráfico y se integren más armónicamente en el territorio”. 271 Con referencia ahora al papel que cump le la economía, la redacción del Plan había pretendido la consecuci ón de los principios de racionalización económica en la ejecución del gasto público programado para optimizar la gestión de la red a planificar, y de eficacia en la asignación de recursos d es tinados a financiar íntegram ente las dotaciones de las partidas presupuestarias. En otras palabras, la Administración del Estado se había propuesto ejecutar una red de carrete ras íntimam ente relacionada con las necesidades del país y siempre según el interés general ; así también, a la hor a de determinar la longitud total de la mism a se habían evaluado las posibilidades de cubrir su financiación con cargo a sus recursos. Por otro lado, el principio de racionalidad económica y de eficacia en la gestión , estaban presentes desde el momento en el que el Plan les había dispensado una atenci ón preferente a los ca pítulos de conservación y modernización de la red existente. Como bien recoge el texto del Plan, 37 “no se trata tan sólo de aumentar la inversión, sino de mejora r el rendim iento de la que se haga.” En consecuencia, no cabe duda de que el principio de racionalidad económica había sido un criterio presente en el Plan, y ello máxime en los primeros com pases de la década de los años 1980 en los que el Estado se encontraba tratando de remontar los efectos de la crisis del petróleo . De este m odo, la Administración de carreteras del Estado tenía que hacer frente, con urgencia, a la superación del handicap a que había dado lugar la caída de los niveles de dotación de inversión públic a registrados en la re d viaria del Estado desde los últimos años de la década de los 1970. En efecto, la caída del montante de las dotaciones presupuestarias había provocado el progresivo deterioro de la red nacional en lo que a estado de los firmes y capacidad de carga s e refiere. Por tanto, a fin de solventar estos problemas se tuvo que habilitar una asignación de crédito con cargo a los Presupuestos Gene rales del Estado que se iría revalorizando interanualmente a partir de 1984 a un ritm o de incremento del 10%. El tercero y último de los vértices lo ocupaba los efectos previsibles que el Plan General de Carreteras 1984-1991 le ocasionaría a la cohesión del recientem ente estrenado Estado de las Autonomías . De entrada, la plan ific ación había configurado una malla destin ada a cubrir el crecim iento de la demanda de transporte nacional. Así, al poder tener ésta su matriz O-D en los difere ntes territorios autonóm icos era menester que la Administración del Estado im pulsa se decididamente una política para las 37 Avance del Pl an General de Carreteras , op., cit ., pág., 50. 272 inversiones en materia de transporte, en el seno de la cual los objetivos de desarrollo regional ocuparían un lugar preferencial . La oferta pública de com unicaciones, por consiguiente, tendería a experimentar una m ayor fluidez en la canalización d e los tráficos que operaban a escala interreg io nal, toda vez que se había logrado descongestionar los itinerarios m ayoritariamente dem andados por el tráfico. Contemplado desde este punto de vista, ni que decir tiene que este tipo de actuaciones debían ser examinadas desde una amplia perspectiva, la de la ordenación del territorio . Ciertamente, una de las m edidas que con mayor insistencia estaban demandándole las Administraciones au tonómicas al Gobierno del Estado era la de reforzar la capacid ad de carga de aquellos itinerar ios de largo recorrido . En estrecha relación con la anterior, situaremos la m ejora sustantiva que a la oferta de conectiv idad territorial le suponía la vertebración interna del Estado, y la consecución de un m ás amplio equilibrio so cial y territorial . Finalmente, la of erta de conectividad territo rial reportaba a los territorio s sobre los que discurría la nueva red nacional una considerable m ejora en los índices de accesibilidad territorial. Efectivam ente, la necesidad de increm entar los niveles de accesibilidad territorial debía ser un obje tivo prioritario en aquellas re giones que como la gallega se encontraba n acusando unos estándares deficitari os si los comparam os con Madrid, Cataluña, País Vaco y País Valenciano. 38 La obtención de unos niveles de accesibilid ad territorial bajos repercutía en la consiguiente desarticulación a que se encont raba expuesto el sistema productivo gallego a la hora de participa r en el mercado inte ri or español. Así, este i ndicador constituye una de las principales claves explica tivas de la escasa capacidad de transformación y de modernización que caracterizó en el tiempo la econom ía regional. En la tabla siguiente se ha tratado de computar los co eficientes de la accesibilid ad territorial interpro vincial de las provincias gallegas respec to de las restantes españolas. 39 Asimismo, se ha estimado oportuno efectuar el cálculo del coeficiente de accesibilidad territorial media 38 Plan General de Carretera s 1984-1991. Balance , op., cit ., pág., 56-60. MOPTMA . 1994. Ma drid. 39 Para un c onocim iento po rmenori zado del c álculo del coeficiente de a ccesibilidad media interprovincial puede seg uirse el inte resante estudi o de MARCO B ORDETAS, L. ( Et., al .,) Incidencia del transporte en el desarroll o regional , pág., 502. Edit. Subsecretaría de Plan ificación. Presidencia del Gobierno. 1977. Madrid. 273 interprovincial de las provincias gallegas respect o de los “tres grandes focos de expansión económica: Madrid, Barcelona y Vizcaya.” 40 El cálculo de los índices de accesibilidad terr itorial propuestos por MARCO BORDETAS se ha basado en la aplicación de la metodología que en su mom ento había seguido la planificaci ón francesa para trat ar de superar las problemáticas del enclavamiento territorial . 41 La elaboración de la metodología sobre los coeficientes de accesibilidad medios partía del hecho de que cada una de las provincias españolas se comportaban com o unas unidades económicas espaciales bastante autónomas entre sí. 42 Esta situación im plicaba que los territor ios provinciales o stentaban un determ inado poder de atracción de transporte que podí a ser ejercido sobre las demás provincias españolas. El gradiente o la intensidad de la atracción de los flujos de transporte era diferente entre unas provincias y otras. Algunos factores explicativos son los que hacían referencia al nivel de desa rrollo ec onómico existen te, la disposición geográfica que presentan las provincias españolas respecto de la tra za que siguen los itinera rios de comunicación que ofertan conectividad territ orial a cada territorio provincial, la disponibilidad efectiva de unas infraestruc turas de transporte de buena calidad operativas en régimen de intermod alidad , y la distancia física en kilómetros habida entre territorios provinciales. Este últim o fact or nos concluye por mo strar la intensidad de los tráficos contabilizados entre provincia s. N o coge lugar a dudas que los territorios provinciales limítrofes e ntre sí tienden a oste ntar unas relaciones inte nsas, a tenor de su proximidad geográfica. En igual dirección cab rí a expresarse respecto de las provincias que se encuentran formando parte de un m ism o territorio regional y que disfrutan de una 40 MARCO BORDETAS, L. ( Et., al. ,) Incidencias del transport e en el desarrol lo regional, pág., 504 y sig., op., cit., 41 La elaboración del m étodo de estu dio del cálculo de los índices de accesibilidad fue propuesta a raíz de la aplicación exitosa de la planif icación del transporte en Francia. El relieve que en la plani ficación francesa tenía esta variable hay que tratar de exam in arla desde el prisma de la incidencia que estaba ejerciendo el enclav amiento territorial . Por ello, la Adm inistración espa ñola (Direc ción General de Planificación Territorial) pr onto entendería co mo necesari o la aplicación de los índices de accesibilidad territorial para tratar de superar e n la medi da de lo s posible en acent uado enclavamiento que estaba n acusando territorios como Galicia. 42 Es de destacar que ya en la I Encuesta de Transporte de Mercancías por Carretera de 1969 se indicaba que por térmi no medio el 8 5% del trá fico origi nado y el destinado en cada provi ncia españ ola se reali zaba en la pr opia pr ovincia. 274 [Document text truncated for crawler view.]