¡No son 30 pesos, son 30 años! Chile (1989-2019). ¿Los fracasos de la transición y el modelo económico chileno?

43 ¡NO SON 30 PESOS, SON 30 AÑOS! CHILE (1988-2019). ¿LOS FRACASOS DE LA TRANSICIÓN Y EL MODELO ECONÓMICO CHILENO? IT’S NOT ABOUT 30 PESOS, IT’S ABOUT 30 YEARS! CHILE (1988-2019). THE FAILURES OF THE TRANSITION AND THE CHILEAN ECONOMIC MODEL? ClaudIo llanos reyes Pontificia Universidad Católica de Valparaíso davId aCeITuno sIlva Pontificia Universidad Católica de Valparaíso RESUMEN En este artículo analizamos desde la mirada de la historia del presente, algunas de las causas que desembocan en un malestar generalizado, que ponen en entredicho los “éxitos” del Chile postdictadura. Se abordarán algunos de los procesos que configuraron un Chile que al cerrar la primera década del siglo XXI evidenció tanto, la permanencia, como la emergencia de importantes problemas históricos en el orden económico, social y político, que permiten entender la amplia exigencia de cambio resumidas en las consignas del “Chile despertó” y “No son 30 pesos, son 30 años”. Palabras clave: Chile, dictadura, democracia, economía, política y crisis. ABSTRACT From the perspective of the history of the present, this paper analyses some of the causes which led to the generalized unease that called into question the “successes” of the post-dictatorship in Chile. The paper addresses some of the processes which shaped a country which, at the end of the first decade of the 21st century, witnessed both the permanence and the emergence of important historical problems in the economic, social and political order which allow us to understand the broad demand for change summarized in the slogans “Chile woke up” and “It’s not about 30 pesos, it’s about 30 years”. Keywords: Chile, dictatorship, democracy, economy, politics and crisis. 44 RESUM NO SÓN 30 PESOS, SÓN 30 ANYS! XILE (1988-2019). ELS FRACASSOS DE LA TRANSICIÓ I EL MODEL ECONÒMIC XILÉ? En aquest article analitzem des de la mirada de la història del present, algunes de les causes que desemboquen en un malestar generalitzat, que deixen en dubte els “èxits” del Xile post dictadura. S’abordaran alguns dels processos que configuraren un Xile que en acabar la primera dècada del segle XXI va evidenciar tant la permanència com l’emergència d’importants problemes històrics en l’ordre econòmic, social i polític, que permeten entendre l’àmplia exigència de canvi resumida a les consignes de “Xile va despertar” i “No són 30 pesos, són 30 anys”. Paraules clau: Xile, dictadura, democràcia, economia, política i crisis. http://dx.doi.org/10.6035/Millars.2021.50.3 - ISSN: 1132-9823 - vol. L 2021/1 - pp. 43-76 45 El retorno a la democracia en Chile planteó desafíos que debieron enfrentarse bajo distintas estrategias. Para la Concertación de Partidos por la Democracia, se plantearon un conjunto de problemas que requerían acciones concretas como reducir el número de pobres que superaban el 40%, implementar reformas jurídicas, lograr justicia en la violación a derechos humanos, etc., hasta aquellos que requerían complejas negociaciones políticas y económicas. Con todo, hay consenso en que el resultado de estas, dejó pendientes una serie de ataduras y enclaves autoritarios que tensionaban constantemente la vida democrática. En esto no ayudó que el propio dictador permaneciera vigente e impune durante casi toda esta primera etapa. En este sentido, es un desafío actual para los historiadores e investigadores sociales desentrañar las diversas vertientes de estos cambios y permanencias, que manteniéndose en el tiempo fueron incubando un profundo malestar. Este artículo aborda algunos de los elementos que consideramos centrales para aproximarnos a una mejor comprensión histórica de los procesos que durante las últimas décadas han configurado un Chile, que manteniendo aspectos centrales de las lógicas capitalistas neoliberales ha sostenido relevantes niveles de tensión y demandas sociales, aun en marcos de “crecimiento económico” y “estabilidad política”. De esta manera, son relevantes las relaciones entre economía, política y sociedad que configuradas desde fines de los años 1980 y el término de la dictadura militar con colaboración civil, permiten acercarnos a las causas de los importantes cuestionamientos y exigencias que desde la sociedad se han hecho con las consignas de “Chile despertó” y “no son 30 pesos son 30 años”. Exigencias que ponen en jaque y hacen muy difícil, la mantención de las lógicas de relación entre claudio llanos y david aceiTuno ¡No son 30 pesos, son 30 años! Chile (1988-2019) 46 el Estado y la sociedad que se sostuvieron mediante los acuerdos político– económicos de las últimas tres décadas. Dividimos nuestro artículo en dos apartados centrales, primero las dinámicas económico–políticas que aun con relevantes avances en términos del manejo macroeconómico y el crecimiento de la riqueza, se han desplegado profundos problemas de desigualdad, pobreza multidimensional y marginalidad. El segundo apartado nos aproxima a las condiciones políticas que desde el término de la dictadura dieron forma a un conjunto de mecanismos de negociación y articulación que permitieron niveles de reforma económico y social, manteniendo los pilares centrales del orden capitalista neoliberal impuesto y configurado en la dictadura y consagrado en la constitución de 1980. eConomía, CreCImIenTo, soCIedad y malesTar (1988–2019) Para aproximarnos a una comprensión de los procesos políticos y sociales desatados en Chile desde fines del año 2019, en la serie de movilizaciones de protestas y demandas sociales, definidas como “el estallido”, es preciso abordar las condiciones generales del desenvolvimiento económico en Chile, particularmente desde el fin de la dictadura. La trayectoria de la relación entre economía y sociedad permitirá acercarnos de mejor forma a los cuestionamientos al sistema económico que si bien se instaló en la dictadura, en muchos aspectos, fue mantenido por los gobiernos desde el “retorno a la democracia”. Economía y crecimiento: los datos y el orden Desde el triunfo del NO en el plebiscito del 5 de octubre de 1988 y el término de la dictadura (marzo 1990), hasta “el estallido social” de 2019, la sociedad chilena experimentó importantes cambios: en lo político fue el fin de la dictadura y en democracia se iniciaron medidas económicas que disminuyeron la pobreza extrema (que en 1989 alcanzó casi el 40%),1 también se observaron aumentos en los ingresos y en el empleo, etc.2 1 Como se verá más adelante, desde el año 2014 con los nuevos criterios para el cálculo de pobreza, en 1989 el índice habría llegado al 68%. 2 Posteriormente, entrado el siglo XXI, en el marco de un conjunto de protestas y demandas sociales, se implementó la gratuidad para miles de estudiantes. También fueron ampliados los derechos maternales y se avanzó en medidas antidiscriminación. http://dx.doi.org/10.6035/Millars.2021.50.3 - ISSN: 1132-9823 - vol. L 2021/1 - pp. 43-76 47 La década de 1990, comenzó con un cambio de régimen político, la dictadura había dado paso a una democracia “limitada”, regulada por el entramado constitucional dejado por Pinochet. Aun con esta traba institucional, se lograban mejoras económicas que, para diversos observadores, podían colocar a Chile, como un ejemplo de manejo económico y estabilidad. Datos del Banco Mundial, apuntan que entre 1990 y 2017, los niveles de desigualdad (GINI) se redujeron de forma considerable, pasando del 57,2 al 44,4.3 La economía política chilena, mantuvo desde el “retorno a la democracia” los elementos impuestos por la dictadura, implementando ciertas modificaciones orientadas a mejorar aspectos socio–económicos, esto en un contexto de una importante integración global de la economía. En este sentido, al revisar las políticas económicas, sociales y de bienestar, se observa que hay, “trazas de continuidad y cambio. Entre las primeras destacan la centralidad otorgada al mercado y la consiguiente retracción del Estado. Tanto en dictadura como en democracia los servicios públicos se han privatizado, de forma tal que el mercado se ha convertido en el mecanismo central para proveer no solo de teléfonos, luz o agua sino, también, de salud, educación o las pensiones. En cambio, la prioridad asignada al gasto social y, en particular, al combate a la pobreza, constituye quizá la principal diferencia entre ambas etapas”. (RODRÍGUEZ, 2018: 237). Parte de la primera década del “retorno a la democracia”, se articuló con un conjunto de mejoras en la economía nacional. Ricardo Ffrench– Davies observa que “el dinamismo exportador” se desplegó en forma importante con la “integración y liberalización comercial” (FFRENCH–DAVIES, 2018: 293). En este sentido Chile logró mejoras de los indicadores dejados por la dictadura, tanto en crecimiento, inflación y otros avances en aspectos como el empleo y salarios.4 3 BANCO MUNDIAL [https://datos.bancomundial.org/indicador/SI.POV.GINI?end=2005&locations=CL&start=1987]. 4 “Entre 1991 y 1997 las remuneraciones crecen a una tasa promedio de 6.2 anual real (…). Esta tendencia se frena a partir de este último año, y en el periodo 1997 al 2001 las remuneraciones crecen en un 3.4% anual. Frente al menor ritmo de expansión económica se observa una moderación en el crecimiento de las remuneraciones reales, pero no una disminución de los salarios reales” (COWAN, 2003: 44). claudio llanos y david aceiTuno ¡No son 30 pesos, son 30 años! Chile (1988-2019) 48 “el crecimiento económico en 1991 alcanzó un 7,3% y en 1992 un 11%. De 1990 hasta la recesión de 1998 producida por la crisis asiática Chile mantuvo un crecimiento económico de 6,6%. La inflación se redujo del 27,3% en 1990 al 6,2% en 1997 (...) El crecimiento sostenido también redujo el desempleo que alcanzó un 5,3% en 1998, aunque subió a niveles superiores durante 1999, 11,5% entre julio y agosto”. (FRANK, 2000). En términos de desempleo, entre 1990 y 1997, la "realidad" presentada por las cifras, evidenció mejoras importantes, comparada con el desastroso manejo que la dictadura había tenido frente al desempleo.5 Entre 1990 y 1997, el desempleo cayó del 8,3% al 5,3% (ALARCÓN, 2008: 3), el año 1998 el índice se elevó al 9,9% y el 2000 a aproximadamente el 10%. Hasta el año 2006 las tasas de desocupados se mantuvieron cercanas al 10%, para recién desde 2007 bajar a indicadores entre el 7 y 8%. Una nueva crisis, como la de 2008 volvería a elevar el desempleo, que recién hacia 2013 mostró niveles cercanos a los anteriores a 1998. Estas condiciones, se desenvolvieron en marcos internacionales complejos, para las economías latinoamericanas, que debieron enfrentar nuevas y recurrentes crisis económicas durante la década de 1990. En este sentido la integración económica internacional ejerció un importante rol en lo que corresponde a la difusión y “contagio” de las crisis en América Latina. Una de las más relevantes por su impacto fue la crisis asiática que, iniciada en 1997, se transmitió particularmente por canales comerciales6 y financieros. Frente a esto, se implementaron una serie de medidas en la política económica asociadas a recortes en los gastos presupuestados.7 Desde la crisis asiática, el desempeño de la economía chilena experimentó un escenario cada vez más complejo, con varios indicadores menos alegres que los de los primeros años del “retorno a la democracia”. Luego de un periodo de recuperación desde el 2004, la crisis internacional del año 2008 golpeó de forma profunda al desempeño del capitalismo chileno, particularmente en lo que corresponde a las exportaciones, 5 El promedio de desempleo en dictadura (1974-1989) fue de 18%, mientras para el periodo 1990 – 2009 la tasa fue de 8,7%. Ver FFRENCH-DAVIES (2016: 16). 6 Chile era uno de los países con importantes niveles de intercambio con Asia, pues 8 países del Este y Sudeste asiáticos, más Japón, eran los mercados del 30,5 % de las exportaciones chilena. Perú le seguían a una considerable distancia con un 15,8%. Ver: COMISIÓN Económica para América Latina y el Caribe (1998: 17). 7 COMISIÓN Económica para América Latina y el Caribe (1998: 17-18, 21). http://dx.doi.org/10.6035/Millars.2021.50.3 - ISSN: 1132-9823 - vol. L 2021/1 - pp. 43-76 49 “Desde 2008 ha predominado un estancamiento de las exportaciones que, con ciertos altibajos, ha promediado un aumento mínimo de 0,5 por ciento anual al 2016. Luego de que las exportaciones crecieran más rápido que las mundiales, desde 2008 la relación se revirtió. Sorprendentemente, gobiernos y analistas parecían no tomar nota del cambio tan lamentablemente negativo, vigente por cerca de un decenio”. (FFRENCH–DAVIES, 2018: 294). Sin perder de vista la importancia del marco económico capitalista internacional y sus crisis, datos oficiales apunan que la pobreza y desigualdad, entre 1990 y 2013 se redujeron. En cuanto a pobreza, con nuevos criterios de medición (aplicados desde 2014), se observa que la herencia dejada por la dictadura en 1990 era de un 68%, que se redujo a 36% en 2000 y a 14,4% en 2013.8 En términos de desigualdad, entre 1990 y 2017, está también se habría reducido desde 57,2 a 44,4.9 Aun con los impactos y vaivenes de la economía mundial, Chile experimentó desde el término de la dictadura cambios y mejoras en las condiciones de vida de sectores importantes de la sociedad. Ese era el panorama que acompañaba a parte importante de las miradas políticas y económicas hasta octubre de 2018, no desconocían que había mucho que avanzar, particularmente en reducir la “desigualdad”, aun así, para algunos sectores dirigentes del país, en términos generales el horizonte era de optimismo. En junio de 2017, la presidenta Michelle Bachelet señalaba: “Ese es nuestro desafío y para eso estamos gobernando: para reducir y revertir las desigualdades que persisten y que están tan fuertemente enquistadas en nuestra sociedad. De acuerdo a la CASEN 2015, entre 2013 y 2015 más de 400 mil familias salieron de la pobreza, disminuyendo de un 14,4 por ciento a 11,7 por ciento. En las zonas rurales, este descenso fue de 6 puntos porcentuales. 8 Con los criterios anteriores la pobreza en 1990 era del 38%. Sobre estos datos ver LARRAGAÑA y RODRÍGUEZ (2014: 17). 9 BANCO MUNDIAL, Índice de Gini, Chile [https://datos.bancomundial.org/indicator/SI.POV. GINI?locations=CL]. claudio llanos y david aceiTuno ¡No son 30 pesos, son 30 años! Chile (1988-2019) 50 Y por primera vez el índice Gini, que mide las desigualdades de ingresos en el país, baja del 0.5, ubicándose en un 0,495. Esta cifra puede parecer menor, pero cada décima menos representa un esfuerzo arduo y creciente. Y muestra que caminamos en la dirección correcta en materia de equidad, aunque algunos quieran desconocerlo. La protección social fue el eje de mi anterior gobierno, y enfocamos los esfuerzos en los más vulnerables. En este gobierno, además, estamos poniendo el énfasis en las realidades de cada territorio y en un enfoque de derechos universales”.10 El mismo año, el Programa de las Naciones Unidas Para el Desarrollo (PNUD), desplegaba una lectura similar de los desafíos que enfrentaba el país, teniendo una “mancha” en el orgullo sobre los avances experimentados. “La tasa de pobreza se ha reducido de manera notoria, los ingresos de los hogares han aumentado de forma considerable, la matrícula escolar y universitaria se ha expandido significativamente y el sistema democrático se ha mostrado estable. Pese a ello, la desigualdad sigue siendo una pesada herencia de la cual Chile no parece poder desprenderse con facilidad. La persistencia de enormes diferencias socioeconómicas, que se reflejan en espacios urbanos segregados, tratos discrimatorios y capacidades muy distintas de influencia y poder, son una mancha en un listado de logros de los cuales el país puede sentirse, con justa razón, orgulloso”.11 El 5 de octubre de 2018, el presidente Sebastián Piñera, a partir de los cambios experimentados en la sociedad y la economía, valoraba la experiencia histórica con optimismo: “De hecho, durante ese período de nuestra nueva y renovada democracia –y me refiero al período post–recuperación de la democracia– hemos logrado, todos los chilenos, multiplicar por 5 nuestro ingreso per 10 Gobierno de Chile, Mensaje Presidencial de Michelle Bachelet Jeria, 1 de junio de 2017 p. 19 [https://www.camara.cl/camara/doc/archivo_historico/mensaje_2017.pdf]. 11 PROGRAMA de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) (2017), Desiguales. Orígenes, cambios y desafíos de la brecha social en Chile, Uqbar Editores, Santiago de Chile, p. 17. http://dx.doi.org/10.6035/Millars.2021.50.3 - ISSN: 1132-9823 - vol. L 2021/1 - pp. 43-76 51 cápita, reducir a la quinta parte los niveles de pobreza, y pasar de la medianía de la tabla en América Latina a encabezar el esfuerzo y la misión del desarrollo en nuestro continente. Y quizás lo más importante, empezamos a sanar las heridas, que décadas y décadas de odios, enfrentamientos y divisiones, habían logrado transformar a nuestros compatriotas, que por el solo hecho de pensar distinto dejaban de ser adversarios a convencer y se transformaban en enemigos a eliminar. Y avanzamos también en valorar, apreciar y practicar las virtudes de la democracia, las virtudes de la República tan importantes como el respeto, la tolerancia y la amistad cívica, y reconocer que es mucho más fuerte lo que nos une como chilenos que lo que nos divide como chilenos. Después de todo, somos hijos del mismo Dios, respiramos el mismo aire, nos calienta el mismo sol, nos emocionamos con los mismos amaneceres y atardeceres, cantamos la misma Canción Nacional y reconocemos la misma bandera. Y la historia habla con fuerza y elocuencia. Estos últimos 30 años de nuestra renovada democracia han sido uno de los mejores, sino el mejor período de nuestra historia. Nuestro país ha vivido momentos estelares en los últimos 30 años, y los chilenos hemos demostrado durante estos momentos estelares la madera de la cual estamos hechos, y hemos podido mostrar nuestras mejores virtudes cívicas, y hemos podido hacer los mayores aportes a ese Chile que todos queremos, para nosotros, nuestros hijos, nuestros nietos y los que vendrán”.12 Chile, lucía en términos del producto interno, poco más de 25.000 dólares per cápita, lo cual era motivo de la alegre conclusión de variados economistas y expertos sobre un país “camino al desarrollo”, y donde el Banco Central apuntaba que “la economía chilena cerró con la mayor expansión económica desde 2013”.13 12 “Presidente Piñera encabeza conmemoración de los 30 años del Plebiscito de 1988”, 5 de octubre de 2018 [https://prensa.presidencia.cl/discurso.aspx?id=83602] 13 EMOL, “PIB de Chile casi en US$300.000 millones y un per cápita de US$25,8 mil: Expertos analizan “camino al desarrollo”, 19 de marzo de 2019 [https://www.emol.com/noticias/ Economia/2019/03/19/941583/PIB-total-del-Chile-al-borde-los-US300000-millones-Expertos-azan-el-alza-de-la-economia.html] claudio llanos y david aceiTuno ¡No son 30 pesos, son 30 años! Chile (1988-2019) 58 sobre el 20% (TOKMAN, 2001: 17). Al año 2017, los indicadores eran de “más de 670 mil subempleados, y el 50 % gana menos de $130.765. Además, se registran casi 1 millón de asalariados que no tienen contrato de trabajo, y el 80 % gana menos de $420.000” (DURÁN y KREMERMAN, 2017: 3). Entrado el siglo XXI, en lo que corresponde a empleo informal, contratos a corto plazo y empleos precarios, el diagnóstico no era positivo, toda vez que estos trabajos implican la ausencia de contribuciones al sistema “privado” de pensiones existente en Chile, junto a importantes niveles de precarización laboral. “La excesiva dependencia del trabajo por cuenta propia y los contratos a corto plazo ha llevado a una alta proporción de trabajadores con trabajos precarios. La proporción de contratos temporales, aunque ha disminuido desde 2012, es la más alta entre los países de la OCDE. La informalidad, la proporción de asalariados y autónomos sin contribuciones al sistema de pensiones, fue del 32% del empleo en 2015 y se ha mantenido estable desde 2006, frenada por condiciones cíclicas. La informalidad afecta particularmente a los trabajadores poco calificados, mujeres, jóvenes, inmigrantes e indígenas”.31 Junto a la informalidad y fragilidad laboral, las condiciones salariales, nos aproximan a una mejor comprensión de los altos niveles de endeudamiento, donde “el 64% de los hogares sin vivienda posee alguna deuda y que sólo el 34% de este grupo posee algún tipo de activo” (MARTÍNEZ y URIBE, 2017: 15). En este marco, la deuda es un complemento de sueldos precarios, en una sociedad donde el crédito se ha transformado en parte de la subsistencia de los sectores populares. En términos de la configuración social, desde la dictadura y el periodo democrático posterior, el capitalismo neoliberal chileno se vincula a la mantención de importantes y resistentes niveles de marginalidad.32 Pero en lo que corresponde al periodo histórico que abarca desde la década de 1980 hasta entrado el siglo XXI, la marginalidad tendría como elemento 31 OECD (2018), Economic Surveys Chile, p. 35 [www.oecd.org/eco/surveys/economic-survey-chile.htm]. 32 Efectivamente, esto no es una novedad histórica, ya Ximena Urbina, nos ha mostrado las condiciones de vida de los sectores populares, alejados, al margen de las ventajas y pujanza económica de una ciudad como Valparaíso entre fines del siglo XIX e inicios del XX. URBINA (2002). http://dx.doi.org/10.6035/Millars.2021.50.3 - ISSN: 1132-9823 - vol. L 2021/1 - pp. 43-76 59 característico la pauperización y estigmatización de los servicios y beneficios sociales, son pobres que además son segregados tanto en lo social, la económica, en salud, educación, etc. En esto la observación de Bauman tiene mucha pertinencia en cuanto a que los servicios para pobres son servicios empobrecidos, donde la asignación a partir de los criterios de índices e investigación de ingresos, alteran los principios se solidaridad, definiendo una política que divide a la sociedad “de quienes dan, sin conseguir nada a cambio y los que consiguen, sin dar”, con lo cual “la nueva y más reducida comunidad de contribuyentes, cierra filas, y organiza su poder político para segregar a los deficientes” (BAUMAN, 2011: 79–80). Parte importante de las políticas “sociales” de la postdictadura, ancladas en la focalización, han generado distancias sociales y estigmatizaciones. El viernes 18 de octubre del 2019 se desplegó desde Santiago y en todo Chile, un movimiento de protesta social, que expresó el profundo malestar y crítica de millones de personas hacia orden económico social y político existente. La política y la “estabilidad” de la experiencia chilena, postdictadura fue remecida; años de acuerdos entre partidos cuestionados; se abrió desde lo económico y social un importante cuestionamiento al ordenamiento político, a su “legitimidad”. El entramado ideológico de justificación del régimen de desigualdad comenzó a ser golpeado desde la sociedad masivamente. Se evidenciaba un rasgo observado por Gabriel Salazar y Julio Pinto, “históricamente la estabilidad a sofocado y enterrado a la legitimidad, Tanto, que la historia de aquella es pública, oficial y visible, y la de ésta oscura y soterrada, que solo se hace visible cuando revienta sobre la superficie de aquella” (SALAZAR y PINTO, 1999: 15). PolíTICa y el CamIno de la CrIsIs (1988–2019) La derrota de Pinochet tras el plebiscito llegó rápidamente a las principales portadas de los periódicos y las pautas televisivas del mundo. La euforia de cientos de chilenos que celebraban el fin de una época oscura para Chile se veía en todas las calles y plazas. Esta alegría multitudinaria se vería confirmada institucionalmente tras las primeras elecciones y anunciadas con elocuencia por Patricio Aylwin en el recordado discurso del Estadio Nacional el 12 de marzo de 1990 que daba por reinaugurada la democracia: “Nos reunimos esta tarde con esperanza y alegría. Con esperanza, porque iniciamos, por fin, con espíritu fraterno y anhelantes de libertad y de justicia, una nueva etapa en la vida nacional. Con alegría, porque –por primera vez al cabo de veinte años– emprendemos una ruta que claudio llanos y david aceiTuno ¡No son 30 pesos, son 30 años! Chile (1988-2019) 60 ha sido elegida consciente y voluntariamente por nosotros mismos; no nos ha sido impuesta, sino que corresponde a la decisión libre y soberana del pueblo de Chile”.33 El optimismo de la época caló profundo entre los ciudadanos tras meses de campaña que apelaban a un nuevo Chile, y que fue reafirmado por los triunfos electorales en esta primera etapa. En esto, como vimos, colaboró la imagen de una economía pujante que daba cifras alentadoras sobre el presente y futuro del desarrollo económico. Sin embargo, esta euforia inicial no dejaba ver con claridad la fragilidad política que se vivía y de la cuál bastante tempranamente dieron cuenta algunos cientístas sociales, lo cual sólo serán los primeros trazos de una historia de decepción lenta, pero profunda (BRIONES, 1999; PORTALES, 1999; MENÉNDEZ–CARRIÓN y JOIGNANT, 1999; ESCALONA, 1999; MOULIAN, 2002). Con el avance de la democracia, más especialistas –y poco a poco la ciudadanía también– comenzaron a darse cuenta que el ideal democrático chileno se desvanecía. Un país donde el dictador podía seguir viviendo con una cuota importante de poder, incluso insertándose institucionalmente en el Congreso nacional, mientras la economía sufría bajo los vaivenes globales que repercutían significativamente en las personas, aumentando la brecha social entre ricos y pobres. En la década siguiente nuevos investigadores sociales comenzarán constatar los “errores” del sistema político e institucional que seguían sin corregirse y en algunos casos parecían incluso profundizarse. Surgen de esta manera diversas nomenclaturas para referirse a nuestra democracia: semisoberana (HUNEEUS, 2014), incompleta (GARRETÓN y GARRETÓN, 2010: 115–148), pospinochetista (GARRETON, 2007), etc. Estas denominaciones y sus correspondientes análisis ponen en evidencia, una vez más, que lo que en apariencia aparecería como un país modélico en su transición a la democracia y su economía, tenía grandes desajustes que fueron erosionando sus cimientos, hasta el punto que el año 2011 se llegó a señalar que el modelo estaba pronto a derrumbarse (MAYOL, 2012). 33 AYLWIN, Patricio, “El discurso con que Patricio Aylwin reinauguró la democracia”, Santiago de Chile, 12 de marzo de 1990 [https://www.gob.cl/noticias/el-discurso-con-que-patricio-aylwin-reinauguro-la-democracia-1/]. http://dx.doi.org/10.6035/Millars.2021.50.3 - ISSN: 1132-9823 - vol. L 2021/1 - pp. 43-76 61 Los políticos: los acuerdos, sus limitaciones y consecuencias Identificar y sintetizar aquellos aspectos que desatan una crisis es siempre una tarea compleja. Por una parte, porque las variables y factores que la producen no se dan siempre de manera sincrónica, muestran avances y retrocesos, pueden ser de corto o mediano plazo, etc. Y por otra parte, porque asignarle importancia a uno sobre otro no siempre es posible, ya que se entrecruzan los problemas políticos, con decisiones económicas y sociales, la mayoría de las veces vinculada a situaciones coyunturales o emergentes. Sin embargo, existen algunos problemas que es posible rastrear y fijar como crisis dentro de las crisis, que son tópicos claves para entender el Chile actual. Uno de estos problemas, está vinculado al quehacer de la política institucional, tanto desde la perspectiva institucional y electoral, como desde la administración del poder, ya que esto es el centro de la toma decisiones y lo que la ciudadanía resiente rápidamente. En especial, cuando observan que se pasa de la esperanza de las promesas electorales a la desazón del abandono por parte de sus representantes. En relación con el desenvolvimiento de la crisis y sus causas, compartimos la tesis de Fuentes (FUENTES, 2019), en el sentido que, si bien podemos detectar una serie de limitaciones o trabas heredadas del periodo dictatorial que afectarán e incluso condicionarán la política de los años 90, consideramos que tras el avance de la democracia algunas de las decisiones tomadas por los gobiernos y el Congreso no ayudaron a corregir la calidad de la misma, sino que más bien tendieron a socavarla aún más. En efecto, la política, y en especial, la que se inicia tras la dictadura es histórica, en el sentido que su quehacer se desarrolla en un marco previo a veces poco considerado para dar explicaciones a los problemas de la democracia, reafirmando, como hemos dicho, que no es la única explicación de la crisis, sino que más bien su punto de partida. La política y los políticos de oposición de los años ochenta y noventa asumen la necesidad de sobrevivir –a veces literalmente– a la lucha contra la Dictadura mediante una serie de estrategias de acuerdo y coaliciones que ayudaron a organizarse,34 logrando hacer convivir posturas diversas y hasta opuestas con el fin de superar la “maquinaría” institucional del dictador. Este fue el marco en el que se pudo revivir la política durante el Régimen y 34 Sobre el devenir de la oposición en la lucha contra la Dictadura, mediante diferentes acuerdos, cambios en la estrategia política, etc. se puede leer en AYLWIN (1998); BOENINGER (1997); MÉNDEZ, GODOY, BARROS y FONTAINE (1989); ARRIAGADA (1998); OTANO (2006); y MENÉNDEZ-CARRIÓN y JOIGNANT (1999). claudio llanos y david aceiTuno ¡No son 30 pesos, son 30 años! Chile (1988-2019) 62 que marcará el periodo posterior, aprendiendo de la necesidad de alcanzar acuerdos y realizar pactos (por ejemplo durante la denominada “primavera de Jarpa”35 o tras el reconocimiento de la Constitución de 1980)36 a que esta era la única forma de derrotar a Pinochet y posteriormente hacer avanzar la democracia. Este aprendizaje que más tarde se reconoce como parte de la identidad del retorno a la democracia (BRUNNER, 1990; GODOY, 1999), se asume en su continuidad democrática como la estrategia principal para alcanzar mayores grados de democratización, en vistas de las condiciones existentes para desarrollar la política. Podemos analizar críticamente, como se ha venido haciendo hasta ahora, si los acuerdos y pactos fueron la mejor manera de iniciar la democracia, pero no cabe duda que, al menos, uno de sus efectos más positivos tiene que ver con el derrocamiento de Pinochet gracias a la coalición conocida como Concertación de partidos por la democracia formada para este efecto. En este sentido, concordamos con la descripción que hace Maira sobre este periodo, al señalar que: “la construcción de una situación intermedia, de tránsito a la Democracia, supone un equilibrio en la correlación de fuerzas entre los sostenedores del viejo régimen que se retiran y los partidarios de la recuperación de la Democracia que logran acceder a la dirección del Estado, luego de acreditar su respaldo en la sociedad y de una negociación explícita o implícita”. (MAIRA, 1999: 116). 35 Se le conoce al periodo en que fue nombrado como Ministro del interior de Pinochet a Sergio Onofre Jarpa, que coincide con el periodo de debilidad del Régimen tras las grandes protestas de inicio de los ochenta. Este periodo de apertura política que se da entre 1983 y 1984 se conoce como la «Primavera de Jarpa». Uno de los logros más relevantes alcanzados fue por ejemplo la flexibilización del exilio. 36 El acuerdo se inició tras el seminario denominado “Un sistema jurídico-político constitucional para Chile” en el Hotel Tupahue en 1984. En este seminario organizado por el Instituto Chileno de Estudios Humanísticos, participaron políticos e intelectuales de izquierda y centro derecha opositores al Régimen (Alejandro Silva Bascuñán, Carlos Briones, Enrique Silva Cimma, Francisco Bulnes). En este encuentro por primera vez Patricio Aylwin plantea la necesidad de organizar la lucha contra la Dictadura partiendo del reconocimiento de la Constitución de 1980 y su itinerario. http://dx.doi.org/10.6035/Millars.2021.50.3 - ISSN: 1132-9823 - vol. L 2021/1 - pp. 43-76 63 De este “necesario” equilibrio, es casi imposible conocer en detalles todos sus acuerdos –varios de ellos realizados intraelitariamente–, pero sí podemos afirmar que con el tiempo, lo que para los políticos y algunos especialistas fue positivo, fue mirado con recelo por la ciudadanía, y esto no porque se considere que los acuerdos iniciales no fuesen necesarios e incluso positivos en algunos aspectos,37 sino porque estos terminaron por naturalizarse, convirtiendo a los pactos en una forma de hacer política que se gesta en este periodo y que tendió a durar demasiado tiempo vigente, pero que además se trasladó de la negociación con lo que aún quedaba del Régimen, a la negociación con otros poderes fácticos, como lo eran los empresarios y sus controladores.38 Evidentemente no todo fue negativo, hay coincidencia en reconocer que esta primera etapa de la “Concertación”,39 logro reunir bastante apoyo social y supo interactuar de manera más o menos eficiente con sus bases, sin ellos habría sido imposible alcanzar la democracia, como señala Boeninger respecto a las negociaciones de fines de los años ochenta: “la Concertación, consciente de lo que estaba ocurriendo, tuvo que adoptar una decisión política de enorme trascendencia: o rechazaba la propuesta gubernativa por insuficiente, manteniendo su negativa a reconocer la legitimidad del orden institucional o se conformaba con una reforma sustancialmente más modesta, para evitar la prolongación del conflicto constitucional al período de gobierno que se iniciaría en marzo de 1990, aceptando las consiguientes limitaciones a la soberanía popular y al poder de la mayoría”. (BOENINGER, 1997: 364). De esta manera, la democracia chilena se inauguraba al menos con dos grandes pactos simultáneos, el que aceptaba el itinerario establecido por el 37 Levitsky y Ziblatt destacan la capacidad de generar acuerdos como un signo de estabilidad para las democracias que la implementan, en especial en Latinoamérica (LEVITSKY y ZIBLATT, 2019). 38 Algunos autores hablan de en Chile se pasó de una democracia protegida a una democracia controlada. BRIONES, Ramón y BOSSELIN, Hernán (2015), “De la democracia protegida a la controlada”, El Mostrador, 1 de abril de 2015 [https://www.elmostrador.cl/noticias/ opinion/2015/04/01/de-la-democracia-protegida-a-la-controlada/]. 39 La Concertación de Partidos por la Democracia (Concertación) fue una coalición de partidos políticos de izquierda, centroizquierda y centro, que gobernó Chile desde año 1990 hasta el 2010. Varios partidos miembros luego de la derrota por parte de la derecha en las urnas, crean un nuevo pacto electoral el año 2013 denominado “Nueva Mayoría”. claudio llanos y david aceiTuno ¡No son 30 pesos, son 30 años! Chile (1988-2019) 64 Régimen desde fines de los setenta y el pacto expreso para aceptar las reformas constitucionales que permitirían destrabar el primer gobierno de la Concertación. Este pragmatismo en las negociaciones con el Régimen, hizo que por bastante tiempo se debió convivir en Democracia con las limitaciones impuestas (PORTALES, 1999) por la Dictadura,40 ya que si bien se pudo eliminar las cláusulas más extremas del texto constitucional original, tales como la proscripción de organizaciones políticas por su ideología (artículo 8); la facultad de representación que inicialmente permitía al Consejo de Seguridad Nacional objetar los proyectos y decisiones de las autoridades civiles, a su vez se vuelve a legitimar la Constitución de 1980 elaborada en Dictadura. (ATRIA, 2013). Algunas de las limitaciones que siguieron vigentes lograron superarse tras largas y complejas negociaciones, pero otras se mantienen incluso hasta nuestros días. Entre las limitaciones y enclaves de la Dictadura se encontraban por ejemplo: la ley electoral de sistema único binominal por distrito electoral, la ley que suspendía la facultad constitucional de la Cámara de Diputados para investigar y fiscalizar los actos de todos los miembros y funcionarios del Régimen militar, la existencia de senadores designados, la inamovilidad de los funcionarios públicos, la ley sobre el Banco Central que especificó lo contenido en la Constitución sobre su autonomía con respecto al Poder Ejecutivo, dejándolo a cargo de la política monetaria, una ley especial para que los jueces de la Corte Suprema pudieran acogerse a la jubilación con una indemnización considerable, con lo cual Pinochet pudo nombrar a nueve nuevos jueces, una mayoría de los miembros de la corte, antes de dejar el gobierno y una ley para que las Fuerzas armadas recibieran cada año del presupuesto nacional un monto ligado al 10% de la venta del cobre, entre otras.41 Sin embargo, entre todas estas normativas y leyes, una de las que más impacto ha tenido para el funcionamiento institucional ha sido el establecimiento de normas rígidas para la reforma de la Constitución de 1980 que establece altísimos cuórums para su modificación creando una verdadera 40 Se aprobó el paquete de reformas político constitucionales (54) moderadas por el mismo Régimen y la Junta de Gobierno aprobó, sujeto a la ratificación plebiscitaria (85,7% de aprobación y un 8,2% las rechazó). 41 El régimen también dicta otras leyes de “último minuto” que afectan aspectos políticos-sociales como son la Ley 18.962: LOCE ( Ley Orgánica Constitucional de Enseñanza), la Ley 18.933 que crea la Superintendencia de Salud Previsional y Ley 18.965: que dicta lo que denomina como una “imposición al Estado” para “obligarlo” a que enajene todos aquellos derechos o acciones que tenga “en sociedades cuyo objeto social esté fuera de la autorización para desarrollar actividades empresariales concedida al Estado” http://dx.doi.org/10.6035/Millars.2021.50.3 - ISSN: 1132-9823 - vol. L 2021/1 - pp. 43-76 65 “malla de contención” (MAIRA, 1999) para el desarrollo de la democracia, y que interactúa con el Tribunal Constitucional (repuesto por la Constitución de 1980 y modificado el año 2005) y que servirá como último mecanismo para evitar modificaciones profundas a la carta magna. De esta manera, se confirma el interés por los seguidores del Régimen y el propio Pinochet por trabar la transición hacia la democracia, se crea una especie de estado dentro del Estado (con las Fuerzas Armadas con un rol protagónico como garante42 donde Pinochet seguirá como Comandante en Jefe hasta 1998) y se maximiza la influencia de la derecha en el Congreso. Si bien estos primeros acuerdos, pudieron ser en algunos casos beneficiosos para el funcionamiento de la democracia durante los primeros años, estos “pactos de élite” (HIGLEY, 2008; JOIGNANT y GÜELL, 2011), entendidos como los “amplios compromisos previamente acordados entre las facciones enfrentadas de la élite, lo que resulta en la estabilidad política y proporciona una condición necesaria para la práctica sostenida de la democracia representativa” (HIGLEY y BURTON, 1987) ponen en evidencia que no sólo fueron amarres constitucionales los que convirtieron la democracia chilena en un modelo único, sino que también las decisiones estratégicas de la oposición con el fin perpetuarse en el poder liderado por los “tecno–pols” legitimando y manteniendo la democracia de Pinochet en base a su desempeño y rendimiento (HUNEEUS, 2014). Llama la atención que los “consensos” alcanzados por los políticos en los primeros años de la democracia hayan sido también focalizados en aspectos económicos (como continuar con el modelo neoliberal) o en algunas políticas mínimas que permitieran el funcionamiento de la democracia, pero se pasan por alto cuestiones centrales como los derechos humanos o el reemplazo de la Constitución, con lo cual se deja de lado definitivamente el discurso de la “aplanadora” utilizado solo meses antes de asumir el primer presidente de la democracia chilena, para reafirmar el discurso de los consensos que buscaban la “estabilidad”. Por otra parte, muchos acuerdos declarados “transitorios” terminaron por convertirse en permanentes, lo que dañó aún más la propia democracia, en especial cuando las manifestaciones sociales comenzaron a ponerlas en evidencia, por ejemplo, 42 Y esto se hizo efectivo en caso tan reconocidos como el denominado “ejercicio de enlaces” acontecido en septiembre de 1990. Este “ejercicio” que fue más bien un movimiento de tropas o acuartelamiento de nivel uno, sirvió como amenaza al gobierno, debido a que se habían comenzado a investigar varios casos en los que estaban envueltos familiares de Pinochet y el mismo ejército (el caso de su hija con su yerno, el del ejército y una financiera ilegal, y el de su hijo en lo que se denominó “pinocheques”). claudio llanos y david aceiTuno ¡No son 30 pesos, son 30 años! Chile (1988-2019) 66 exigiendo el cambio del sistema binominal y constitucional. Es evidente que es necesario que existan acuerdos durante la primera etapa de democratización, pero cuando ellos se mantienen en el tiempo perjudican la calidad de la democracia (BARTOLINI, 1986). En este sentido, Alan Angell señala que para entender el Chile actual se debe reconocer que existe una “democracia incompleta” en el sentido que incorporó un modelo que no se fue “ajustando” a la realidad del país, quedando tempranamente obsoleto (SEHNBRUCH y SIAVELIS, 2014: 11–17). Es importante recalcar que, tras este complicado inicio de la democracia y sus limitaciones, ha habido oportunidades para hacer cambios –no sin dificultades–, pero que estos han ido, en ocasiones, en sentido contrario a lo que se hubiera necesitado para mejorar la calidad de la democracia y la vida de las personas. A continuación, ofrecemos algunos ejemplos para dar cuenta de cómovarias de las decisiones tomadas durante los gobiernos de centro izquierda y de derecha no han mejorado la situación crítica inicial, sino que la han hecho incluso aún más compleja para sus ciudadanos. Los casos que mostraremos son: la Constitución y sus reformas, la modificación del periodo presidencial y los mecanismos de control sobre la corrupción (dejaremos para el siguiente apartado las reformas del sistema de votaciones). La Constitución de 1980, ha sido reconocido como uno de los principales obstáculos para avanzar en una mejor democracia, no sólo por sus características –haber sido aprobada en plena dictadura–, sino porque además es un símbolo de la pervivencia del régimen de Pinochet en la democracia hasta nuestros días. Chile a diferencia de otros países en vez de optar por un cambio total en su Constitución tras el retorno a la democracia prefirió la vía de las enmiendas, que, como ya vimos, respondieron en un principio a complejas negociaciones con el Régimen, pero que con el tiempo se convirtieron en una práctica común en la política nacional, que aunque fue en incremento, nunca se convirtió ni para el gobierno ni para la oposición en una lucha profunda por el cambio profundo, por lo que primó el gradualismo y la negociación cupular durante décadas. Como señala Fuentes43 en un detallado estudio sobre este aspecto, entre 1989 y 2005 se promulgaron una serie de reformas sustanciales a la Constitución (sólo entre 1990 y 2019 hubo 342 proyectos de ley) que ayudaron en gran parte a destrabar las limitaciones impuestas por Pinochet. A partir del 2005 debido a cambios en la derecha (más abierta a ciertas reformas) y gracias a la presión ciudadana que se comenzaba a hacer notar, se realizaron cambios en lo que se dio a conocer como la gran reforma de Ricardo Lagos, que luego 43 Todo el derrotero de estos cambios constitucionales se puede leer en FUENTES (2014). http://dx.doi.org/10.6035/Millars.2021.50.3 - ISSN: 1132-9823 - vol. L 2021/1 - pp. 43-76 67 se reconocería como insuficientes y limitados.44 Luego de ese año, los actores siguen enviando reformas a la Constitución, pero ningún intento real por cambiarla completamente, lo que ha terminado desatando el malestar de la ciudadanía, convirtiéndose en una de las solicitudes del estallido de octubre del 2019 y una de las decisiones políticas más esperadas por la ciudadanía, que se vio concretada tras varias décadas en el triunfo del Plebiscito de octubre del 2020. La reducción del periodo presidencial desde el año 2006 de seis a cuatro años ha sido otra de las reformas que ha impactado de manera negativa en la política nacional, esto porque reducir de seis a cuatro años el periodo en un sistema donde el presidente es tan relevante, ha sometido al cortoplacismo las decisiones de los gobernantes. En primer lugar, porque acelera el inicio de las campañas y la competencia, en segundo lugar, obliga a focalizar al gobierno en las reformas de mayor magnitud que no siempre son las mejores, además coinciden los periodos presidenciales con la elección municipal lo que obliga al ejecutivo y sus parlamentarios a centrarse en el territorio local, entre otros aspectos. El principio de fondo, como reconoció Boeninger uno de los impulsores de este cambio, era que “un mandato corto conduce a programas moderadamente ambiciosos, que no pretendan dar vuelta todo lo existente”.45 En síntesis, facilitar el orden, el statu quo y evitar cambios profundos. El control de la corrupción fue un tema muy relevante para la ciudadanía a partir de casos emblemáticos en Chile, como PENTA y SOQUIMICH entre otros (MÖNCKEBERG, 2015) que ponían en evidencia el conflicto de interés en que incurrían los congresistas para favorecer los intereses de grandes empresas. Si bien desde 1999 existía una ley orgánica (ley N° 19.653) que promovía la probidad, creaba un comité de ética e incluso la posibilidad de inhabilitarse cuando hubiese conflicto de interés. La realidad evidenció que ninguno de estos mecanismos evitaba eficientemente el lobby en el Congreso, por cuestiones tan simples como que la inhabilitación era voluntaria. Será, por tanto, recién el año 2015 tras los escándalos mencionados que vuelve a ponerse el tema en la palestra, pero tras discutirse por dos años, siguió sin hacerse efectiva. Un paso adelante se dio con la Ley de Transparencia (Ley 20.285 del año 2009), al menos en términos de información de acceso público, pero que resultó ser insuficiente. 44 “Lagos dijo que la derecha no lo dejó hacer más cambios a la constitución: “Los vetó para mantener sus intereses”, CNN Chile, 13 de enero de 2020 [https://www.cnnchile.com/ pais/lagos-derecha-no-dejo-mas-cambios-constitucion-los-veto-para-mantener-sus-intereses_20200113/]. 45 Edgardo Boeninger en Historia de la ley. HL 20.050 (p. 2093), cit. FUENTES (2019: 34). claudio llanos y david aceiTuno ¡No son 30 pesos, son 30 años! Chile (1988-2019) 74 FRANK, Volker (2000), “El movimiento sindical en la nueva democracia chilena. Perspectivas de los dirigentes sindicales de base: ¿hechos y ficción?”, Revista Universum, vol. 15. FUENTES, Claudio (2014), “Democratizando mediante reformas constitucionales”, en SEHNBRUCH, Kirsten y SIAVELIS, Peter (eds.) 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