La política exterior de la UE en materia ambiental. Interacciones, normas y preferencias

LA POLÍTICA EXTERIOR DE LA UE EN MATERIA AMBIENTAL. INTERACCIONES, NORMAS Y PREFERENCIAS*1 THE EU FOREIGN POLICY ON ENVIRONMENTAL MATTERS. INTERACTIONS, NORMS, AND PREFERENCES por ORIOL COSTA Universitat Autònoma de Barcelona * Este texto forma parte del proyecto EU-IANUS, «La Unión Europea en un sistema internacional en transición: crisis, polaridad y multilateralismo», financiado por el Plan Nacional de I+D del Ministerio de Economía y Competitividad (CSO2012-33361). [373] RESUMEN La Unión Europea emite un discurso muy nítido sobre su papel como actor internacional. En una época de fuerte interdependencia y de graves problemas globales, sostiene el argumento, la Unión es multilateral en lo interno y favorable a las soluciones multilaterales en lo internacional. Y ciertamente, a lo largo de las últimas dos décadas la relación entre la UE y las instituciones internacionales se ha hecho más sostenida y coherente. La política ambiental internacional ha jugado un papel relevante en la construcción de este perfil multilateralista de la UE. Y dentro de la política ambiental internacional, han ocupado un lugar central las negociaciones internacionales del clima, con toda probabilidad las que gozan de más visibilidad desde hace ya prácticamente tres décadas. En general, el papel de la UE en las negociaciones del clima ha sido bien estudiado, en el sentido de que sabemos en qué ha consistido y cuáles han sido sus puntos fuertes y débiles. No obstante, este texto argumenta que para entender la política de la UE respecto del clima debemos tomar en consideración la influencia, muy sustancial, que sobre ella ha tenido lo internacional. Estamos, pues, ante una relación de doble sentido, a la vez ascendente y descendente, de co-constitución recíproca. La UE construye sus medidas internas y sus posiciones ante las negociaciones internacionales interactuando con otros, esto es, en tanto que actor social, no atomísticamente en un entorno vacío de actores y desprovisto de normas. De hecho, la propia calidad de la UE como actor internacional no hubiera podido construirse, en los momentos clave, sin una fuerte influencia de las negociaciones multilaterales sobre el clima. ABSTRACT The European Union (EU) provides a neat presentation of itself as a global player. In an age of enhanced interdependency, the argument goes, the EU is multilateral internally and multilateralist internationally. To be sure, during the last two decades the relationship between the EU and international institutions has become more sustained and consistent. More the point, international environmental politics and international climate negotiations in particular have played a relevant role, in the construction of the EU as a multilateralist actor. On the whole, the role of the EU in such negotiations has been thoroughly explored, in that we know what it has consisted of and which have been its strong and weak points. Nevertheless, this text argues that in order to understand EU climate policies and politics we need to take into account the rather remarkable influence that international institutions have had on the EU. In other words, the relationship between the EU and climate negotiations goes both bottom-up and top-down, and 374 ORIOL COSTA it has co-constitutive consequences. The EU puts together its internal measures and negotiation stances by inter-acting with other agents, i.e. as a social actor, not in an atomistic manner, as if it lived in a space devoid of actors and norms. Actually, the actorness of the EU itself could have not been built without a strong influence of multilateral climate negotiations. Palabras clave: Unión Europea, política exterior, cambio climático, instituciones internacionales. Key words: European Union, foreign policy, climate change, international institutions. [375] SUMARIO I. INTRODUCCIÓN. LA UNIÓN EUROPEA COMO LÍDER DE LA POLÍTICA AMBIENTAL INTERNACIONAL II. LA INTERACCIÓN ENTRE LA UNIÓN EUROPEA Y LAS INSTITUCIONES INTERNACIONALES III. QUIÉN DECIDE LA POLÍTICA EXTERIOR DEL CLIMA 1. Un grupo de decisores de rango intermedio 2. Construcción de alianzas e integración europea IV. LA UNIÓN EUROPEA EN LAS NEGOCIACIONES INTERNACIONALES DEL CLIMA 1. 1985-1994: De ausente a poco relevante 2. 1995-2001: Ambición internacional y poquedad interna 3. 2001-2013: Crisis de lo internacional y auge de lo doméstico V. CONCLUSIONES [377] I. INTRODUCCIÓN. LA UNIÓN EUROPEA COMO LÍDER DE LA POLÍTICA AMBIENTAL INTERNACIONAL La Unión Europea emite un discurso muy nítido sobre su papel como actor internacional. En una época de fuerte interdependencia y de graves problemas globales, sostiene el argumento, la Unión es multilateral en lo interno y favorable a las soluciones multilaterales en lo internacional. Y ciertamente, a lo largo de las últimas dos décadas la relación entre la UE y las instituciones internacionales se ha hecho «más sostenida y coherente»1. La Estrategia Euro1 K. E. Jørgensen, The European Union and International Organizations, Routledge, Londres, 2009. Esta evolución ha venido acompañada de un aumento paralelo de la atención prestada por los académicos al papel de la UE ante las instituciones internacionales. Así, se ha estudiado el origen de la identidad y la preferencias multilaterales de la UE, el papel de la UE en la promoción del regionalismo, lo complicado de la intersección entre la UE y las organizaciones multilaterales de lógica estatocéntrica y el potencial de la UE para conformar las normas y reglas del sistema multilateral. Véase, por ejemplo, K. E. Jørgensen (2006a), «A Multilateralist Role for the EU?», en O. elgström y M. E. smith (eds.), The European Union’s Role in International Politics: Concepts and Analysis, Routledge, Londres; I. manners y S. lucarelli (2007), Values and Principles in European Union Foreign Policy, Routledge, Londres; groom, J. (2007), «Multilateralism as a way of life in Europe», en E. newman, R. thakur y J. tirman (eds.), Multilateralism under Challenge? Power, International Order, and Structural Change, United Nations University Press, Tokyo; J. grugel (2007), «Democratization and Ideational Diffusion: Europe, Mercosur and the Concept of Social Citizenship», Journal of Common Market Studies, 45(1), 43-68; F. söderbaum y L. Van langenhoVe (eds.) (2007), The EU as a Global Player. The Politics of Interregionalism, Routledge, Londres; K. V. laatikainen y K. E. smith (eds.), The European Union at the United Nations. Intersecting Multilteralisms, Palgrave, Houndmills; N. chaban, O. elgström y M. holland (2006), «The European Union as Others See It», European Foreign Affairs Review, 11(2), 245-262; M. E. smith (2011), «A liberal grand strategy in a realist world? Power, purpose and the EU’s changing global role», Journal of European Public Policy, 18(2), 144-163; R. kissack (2008), «EU Actorness in the International Labour Organisation: Comparing declaratory and voting cohesion», Global Society, 22(4), 469-89; J. L. mortensen (2009), «The World Trade Organization and the European Union», en K. E. Jørgensen (ed.), The European Union and International Organizations, Routledge, Londres. Entre nosotros, véanse E. barbé (dir.) (2012), Cambio mundial y gobernanza global. La interacción entre la Unión Europea y las instituciones internacionales, Tecnos, Madrid; E. barbé (2012), «La UE frente a la emergencia de un mundo posoccidental: en busca del prestigio perdido», Revista CIDOB d’Afers Internacionals, 100, 91-112; y J. I. torreblanca (2011), La fragmentación del poder europeo, Icaria, Barcelona, por ejemplo. Pueden revisarse también los resultados del proyecto EU4Seas, liderado por el Dr. Jordi Vaquer desde el CIDOB (www.EU4Seas.eu) y los del proyecto DYNAMUS, liderado por la Dra. Esther Barbé desde el IBEI y la UAB (http://multilateralismo.blogspot.com.es/). El grupo liderado por la Dra. Barbé, articulado en torno al Observatorio de Política Exterior 378 ORIOL COSTA pea de Seguridad2 es muy explícita, acerca de la elección del apoyo al multilateralismo como pilar básico de la política exterior de la UE. Más en general, el refuerzo de las negociaciones e instituciones multilaterales se encuentra «entre los objetivos estratégicos más claramente formulados en los documentos y discursos» de la UE3. Además, esta preferencia tiende a expresarse no en términos estratégicos, no como una preferencia basada en el interés egoísta, sino en términos normativos4. Blavoukos y Bouratonis han argumentado que, a pesar de la inclusión de la palabra eficaz en la fórmula multilateralismo eficaz, «lo que arroja un análisis de los discursos y documentos de la UE es una fuerte creencia en el valor del multilateralismo per se»5. La UE, pues, se presenta y a menudo es percibida como un actor especial o «distinto»6. La literatura académica ha reflejado esta singularidad de la UE como actor internacional, a veces con la poco disimulada complicidad de las instituciones comunitarias, mediante conceptos como «potencia normativa»7, «objetivos de milieu»8 y «potencia gentil»9, entre otros. La política ambiental internacional ha jugado un papel relevante, en la construcción de este perfil multilateralista de la UE10. Como han argumentado Charlote Bretherton y John Vogler, «el desarrollo de concepciones internacionales de la política ambiental y la sostenibilidad han proporcionado oportunidades para la afirmación de la actorness [la calidad de actor internacional] de Europea, ha iniciado recientemente otro proyecto que incluirá estudios sobre la relación entre la UE y las instituciones internacionales cuya actividad puede consultarse aquí: http://euianus. wordpress.com/ 2 estrategia europea de seguridad (2003), «Una Europa segura en un mundo mejor. Estrategia europea de seguridad», Bruselas, 12 de diciembre de 2003. 3 K. E. Jørgensen (2009), The European Union and International Organizations…, 1; K. E. Jørgensen (2006a), «A Multilateralist Role for the EU?...», op. cit., 38. 4 M. E. smith (2011), «A liberal grand strategy in a realist world?...», op. cit., 148. 5 S. blaVoukos y D. bourantonis (2011), «Introduction. The EU presence in international organizations», en S. blaVoukos y D. bourantonis (eds.), The EU Presence in International Organizations, Routledge, Londres, 1-15, 7. 6 O. elgström y M. smith (2006), «Introduction», en O. elgström y M. smith (eds.), The European Union’s Roles in International Politics. Concepts and Analysis, Routledge, Londres, 1-10, 3. 7 I. manners (2002), «Normative power Europe: A contradiction in terms?», Journal of Common Market Studies, 40(2), 235-258. 8 N. tocci (2008), «Profiling Normative Foreign Policy: The European Union and its Global Partners», en N. tocci (ed.), Who is a Normative Foreign Policy Actor? The European Union and its Global Partners, CEPS, Brussels, 1-23. 9 C. merlini (2001), «Europe’s Gentle Power», The International Spectator, 36(3), 113-116. 10 Véase, por ejemplo, N. J. Vig y M. G. Faure (2004), Green Giants? Environmental Policies of the United States and the European Union, The MIT Press, Cambridge (MA). Y, entre nosotros, véase T. M. FaJardo (2005), La Política exterior de la Unión Europea en materia de medio ambiente, Tecnos, Madrid. LA POLÍTICA EXTERIOR DE LA UE EN MATERIA AMBIENTAL... 379 la Comunidad Europea»11. Y dentro de la política ambiental internacional, han ocupado un lugar central las negociaciones internacionales del clima, con toda probabilidad las que gozan de más visibilidad desde hace ya prácticamente tres décadas12. Es un lugar común, afirmar que la UE ha liderado las negociaciones del clima —pero en esta ocasión se trata de un lugar común bien fundado. Veamos de manera muy sumaria en qué ha consistido este liderazgo, que más adelante será desmenuzado y matizado. Hasta principios de la primera década de este siglo, la UE lideró las negociaciones por la vía de defender en ellas las posiciones ambientalmente más avanzadas. Durante la negociación de la CMNUCC, a principios de los años noventa, la entonces Comunidad Europea defendió la necesidad de estabilizar las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) a los niveles de 1990 para el año 200013. Más tarde, en el camino hacia el Protocolo de Kioto (1997), la UE presentó la propuesta de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero más ambiciosa, de entre todas las defendidas por países industrializados14. Similarmente, la Unión se mostró reticente a las distintas fórmulas para disminuir los costes de reducir las emisiones, ya fueran los llamados mecanismos de flexibilidad o algunos tipos de sumideros (esto es, almacenes temporales de CO2 de carácter natural, como los bosques)15. En algunos otros momentos el liderazgo de la UE ha implicado la adopción de iniciativas diplomáticas que han resultado clave. Después de que George W. Bush anunciara en marzo de 2001 que los EEUU no iban a ratificar el Protocolo, la Unión se embarcó en una intensa actividad diplomática para evitar una cascada de renuncias por parte de otros países16. Los estados miembros y la propia Unión fueron los primeros grandes emisores en ratificar el Protocolo de Kyoto en mayo de 2002. Asimismo, la decisión rusa de ratificar Kioto, que permitió su entrada en vigor, 11 C. bretherton y J. Vogler (1999), The European Union as a global actor, Routledge, Londres, 106. 12 S. oberthür (2011), «The European Union’s performance in the international climate change regime», Journal of European Integration, 33(6), 667-682, 669. 13 T. goldman (1990), «Global Climate», en G. handl (ed.), Yearbook of International Environmental Law, 1, Graham and Trotman Ltd, Londres, 103; kJellen, B. (1994), «A personal assessment», en I. M. mintzer y A. leonard J. (eds.), Negotiating the climate change: the inside story of the Rio Convention, Cambridge University Press/Stockholm Environment Institute, Cambridge, 162. 14 S. H. schneider (1998), «Kyoto protocol: the unfinished agenda», Climatic Change, 39, 1-21, 4. 15 R. loske y S. oberthür (1994), «Joint implementation under the climate change convention», en International Environmental Affairs, 6(1), 45-58, 53; K. G. begg (2002), «Institutions for global environmental change. Implementing the Kyoto protocol on climate change: environmental integrity, sinks and mechanisms», Global Environmental Change, 12, 331-336, 334. 16 C. VroliJk (2002), «A new interpretation of the Kyoto Protocol. Outcomes from The Hague, Bonn and Marrakesh», Briefing Paper, Sustainable Development Programme, The Royal Institute of International Affairs. 386 ORIOL COSTA presenten coaliciones de interés peor articuladas y posiciones menos cerradas, lo que debería facilitar que los actores redefinieran sus posiciones y adoptaran una norma externa. Bajo estas circunstancias, la UE adoptará como propia la norma internacional derivada de la institución internacional y empezará a actuar internacionalmente de acuerdo con ella. La norma internacional llenará el vacío creado por la falta de una posición común de la UE, proporcionándole así un sistema coherente de preferencias y objetivos. En otras palabras, la UE se constituirá como actor internacional a causa de la influencia de la norma derivada de una institución multilateral, que ganará de esta forma su apoyo41. A la inversa, la UE puede verse influenciada por normas promovidas por ella misma con anterioridad, cerrándose así un ciclo de exportación-importación. Las normas promovidas por la UE en los foros internacionales pueden experimentar mutaciones o reinterpretaciones, en el proceso de ser asumidas multilateralmente. Otros actores van a querer y posiblemente poder influir en el contenido específico y los límites de la norma, que por tanto puede experimentar transformaciones. De hecho, de esto es exactamente de lo que se trata en las negociaciones internacionales, tanto formales como informales. Esta nueva versión de la norma puede, entonces, influir en las políticas o los procesos de toma de decisiones de la UE de una manera probablemente inesperada por la propia Unión42. La UE puede verse, en estos casos, atrapada retóricamente43: en la medida en que ha invertido recursos en defender la (primera versión de la) norma, y presentándose a sí mis41 O. costa (2013), «A force for and because of multilateralism: when is the EU a multilateralist actor in world society?», Journal of European Public Policy, http://dx.doi.org/10.10 80/13501763.2012.760322, 4. 42 Los ejemplos abundan: en el caso de las minas anti-persona, las negociaciones de Ottawa facilitaron un cambio en las posiciones, ni más ni menos, de Francia, el Reino Unido e Italia [O. costa (2010), «The Unexpected EU Leadership on Landmines. The influence of the Ottawa Convention on the EU», European Security, 18(3), 245-261, 251]. Riddervold y Sjursen han argumentado que el Convenio sobre Trabajo Marítimo de la Organización Internacional del Trabajo permitió a la Comisión Europea utilizar sus competencias formales para establecer una política común de la UE respecto de los derechos sociales y laborales de los marinos, a pesar de las reticencias o incluso de la oposición abierta de países como Grecia, Malta, Chipre, Alemania, Dinamarca y el Reino Unido [M. ridderVold y H. sJursen (2012), «Playing into the hands of the Commission? Accounting for the impact of international organizations on EU foreign policy: the case of the ILO», en O. costa y K. E. Jørgensen (eds.), The Influence of International Institutions on the EU: When multilateralism hits Brussels, Palgrave Macmillan, Houndmills, 42-57]. De forma parecida, la influencia de la norma sobre acceso a la justicia en asuntos ambientales incluida en el Convenio de Aarhus muestra cómo la UE puede verse aceptando disposiciones inesperadas y no deseadas incluso en los casos en que la Unión ha liderado con éxito la negociación internacional [A. wetzel (2012), «The influence of international institutions on access to justice in environmental matters in the EU and its member states», en O. costa y K. E. Jørgensen (eds.), The Influence of International Institutions on the EU: When multilateralism hits Brussels, Palgrave Macmillan, Houndmills, 76-95]. 43 F. schimmelFennig (2001), «The community trap...», op. cit. LA POLÍTICA EXTERIOR DE LA UE EN MATERIA AMBIENTAL... 387 ma como un actor favorable al multilateralismo, la Unión Europea puede tenerlo difícil para rechazar de plano el proceso de importación. En otras palabras, los actores internacionales que apoyan la nueva versión de la norma lo tendrán más fácil para influir en el proceso de decisión dentro de la UE. En resumen, la UE en su conjunto (sus posiciones negociadoras, su carácter como actor internacional) puede verse como el resultado de un conjunto amplio de interacciones entre actores sociales, que podemos pensar en tanto que estructuradas en tres niveles distintos. Naturalmente, estos procesos tienen lugar en espacios de toma de decisiones concretos e implican a decisores concretos. Esto es, debemos ser capaces de trazar no únicamente su plausibilidad teórica, sino sus manifestaciones factuales en el comportamiento, las preferencias, las interrelaciones, las capacidades y la propia existencia de determinados actores. En el próximo apartado identificamos la arena institucional en la que se toman las decisiones clave acerca de la política exterior del clima de la Unión Europea, así como sus principales lógicas de funcionamiento y sus implicaciones. III. QUIÉN DECIDE LA POLÍTICA EXTERIOR DEL CLIMA Cada arena institucional está regida por un conjunto de normas, formales e informales, que condicionan las decisiones que en ellas se toman. Estén albergadas en la UE, en los estados o en las instituciones internacionales, las arenas institucionales y sus lógicas estructuran el proceso de toma de decisiones y determinan el acceso a éste del que disfrutan ciertos actores. La política exterior de la UE en materia de cambio climático no es, naturalmente, una excepción. En este apartado, basado en una detallada investigación de las fuentes primarias y en una serie de entrevistas semi-estructuradas44 a funcionarios y actores clave, se argumentará que el papel de la UE en las negociaciones internacionales del clima se decide en un proceso que, en lo básico, está dominado por un órgano reducido y virtualmente invisible, compuesto por decisores nacionales y de la UE de rango intermedio. Este proceso está notablemente abierto a la influencia de las negociaciones internacionales del clima. 1. Un grupo de decisores de rango intermedio Los actores que participan en la toma de decisiones acerca de la política exterior del clima en la UE son, en primer lugar, los miembros del Grupo de Trabajo sobre Asuntos Ambientales Internacionales-Cambio climático (WPIEI/CC, en sus siglas en inglés). El WPIEI/CC es uno de los muchos grupos de trabajo 44 B. littig (2009), «Interviewing the Elite – Interviewing Experts: Is there a Difference?», en A. bogner, B. littig y W. menz (eds.), Interviewing Experts, Palgrave, Houndmills, 98-113. 388 ORIOL COSTA que preparan las decisiones del Consejo de la UE y fue creado justo después de la primera Conferencia de las Partes (COP) de la CMNUCC, celebrada en 1995 en Berlín. El mandato del WPIEI incluye, en primer lugar, la formación de la posición negociadora de la UE en las cuasi-permanentes negociaciones internacionales sobre el clima, en las que goza de total capacidad para toma de decisiones (dentro de los límites marcados por el Consejo en su formación de medio ambiente, propuestos asimismo por el propio WPIEI/CC). En segundo lugar, el Grupo de Trabajo negocia y redacta la parte de las conclusiones del Consejo relativas al clima, un proceso este en el que también puede intervenir el Comité de Representantes Permanentes (COREPER). El WPIEI/CC es un grupo de trabajo del Consejo algo particular. En vez de estar compuesto, como es habitual, por attachés de las Representaciones Permanentes (REPER), está formado por los jefes de las unidades dedicadas al cambio climático en los ministerios de medio ambiente (o equivalentes) de los estados miembros. Se reúne unas dos veces al mes en Bruselas, así como durante las prácticamente dos semanas que duran las principales reuniones anuales sobre el clima. El WPIEI/CC toma sus decisiones por consenso, incluso en los casos en los que el asunto requeriría únicamente de su aprobación por mayoría cualificada, puesto que las políticas del clima son transversales a tantas áreas sectoriales diversas que cualquier decisión podría estar sujeta a virtualmente cualquier procedimiento de toma de decisiones. Este es un aspecto clave del funcionamiento del WPIEI/CC: la prevalencia de los mecanismos informales en la organización de la toma de decisiones. A la vez, las negociaciones internacionales del clima han desarrollado gradualmente un alto nivel de complejidad técnica, de manera que se han creado varios grupos informales de expertos, supervisados por el WPIEI/CC, cuyo número y tareas varían conforme a la evolución y los requerimientos de las negociaciones. Como veremos, la importancia de estos grupos de expertos se ha incrementado notablemente en los últimos años. Sin embargo, lejos de ser un órgano meramente experto, el WPIEI/CC tiene una naturaleza nítidamente política. La preparación de las decisiones que después adoptarán formalmente los ministros de medio ambiente va mucho más allá de lo técnico. Los propios ministros prefieren que los desacuerdos políticos entre estados miembros sean abordados con anterioridad a la reunión del Consejo, en los niveles inferiores de su estructura. Así pues, no hace falta esperar a la intervención de los ministros para observar la defensa de los intereses nacionales: éstos son defendidos ya en el marco del Grupo de Trabajo. Es allí donde emergen las diferencias entre estados miembros. Además, el hecho de que los miembros del WPIEI/CC sean especialistas en políticas del clima y traten únicamente con este dosier les permite identificar sistemáticamente las consecuencias políticas de los detalles aparentemente técnicos45. 45 Entrevista a un funcionario de la Secretaría General del Consejo, mayo de 2007. LA POLÍTICA EXTERIOR DE LA UE EN MATERIA AMBIENTAL... 389 Así pues, el WPIEI/CC podría ser la arena de todos los desacuerdos en la política europea del clima. Y no obstante, se ha convertido en un marco que promueve el acuerdo entre los estados miembros. Para decirlo con brevedad, los miembros del Grupo de Trabajo están insertados en contextos múltiples; se identifican «con distintas normas y expectativas, relacionadas con los múltiples contextos en los que están insertos»46 y ello refuerza su capacidad para llegar a acuerdos. Esta idea general puede dividirse en tres argumentos más concretos. En primer lugar, en el WPIEI/CC los problemas se abordan de una forma aparentemente técnica, incluso cuando son abiertamente políticos47. Esto limita la capacidad de los miembros del Grupo de Trabajo para defender ciertas posiciones, reduce la legitimidad de algunas propuestas y favorece la autocontención en las demandas y los argumentos de las partes48, como ya se ha descrito para el caso del COREPER49. En estas condiciones, el WPIEI/CC orienta su trabajo a la resolución conjunta de problemas, lo que permite la creación de una atmósfera de comprensión mutua y el acuerdo entre los miembros del grupo. En el mismo sentido, los grupos informales de expertos vinculados al WPIEI/CC funcionan exclusivamente de acuerdo con una «cultura experta» que permite «discusiones más libres» en las que los intereses nacionales no juegan ningún papel50. En segundo lugar, los jefes de las unidades del clima que participan de las reuniones del WPIEI/CC tienen un interés institucional en promover una aproximación ambiciosa a la política del clima, en la medida en que ello permite elevar la importancia de su dosier en la agenda política, legitima sus argumentos y los refuerza ante otras ramas de sus administraciones nacionales. Una aproximación ambiciosa por parte de la UE a la política del clima proporciona un mayor margen de maniobra a sus unidades. En otras palabras, además de defender sus posiciones nacionales (lo cual hacen «seriamente», en palabras de 46 J. beYers (2005), «Multiple Embeddedness and Socialization in Europe: The Case of Council Officials», International Organization, 59, 899-936; J. trondal (2002), «Why Europeanisation Happens - The transformative Power of EU Committees», ARENA Working Papers 2002/3, Centre for European Studies, University of Oslo, Oslo. 47 Entrevista con un administrador del Parlamento Europeo, mayo de 2007. 48 Entrevistas con dos funcionarios de la Secretaría General del Consejo, mayo de 2007. Entrevista con una miembro del WPIEI/CC, abril de 2007. 49 J. lewis (2005), «The Janus Face of Brussels Socialization and Everyday Decision Making in the European Union», International Organization, 59, 937-71, 943; M. rhinard (2002), «The Democratic Legitimacy of the European Union Committee System», Governance: An International Journal of Policy, Administration, and Institutions, 15, 185-210, 196; J. beYers (2005), «Multiple Embeddedness and Socialization in Europe: The Case of Council Officials...», op. cit. 50 O. costa (2009), «Who decides EU foreign policy on climate change? Actors, alliances and institutions», en P. G. harris (ed.), Climate Change and Foreign Policy. Case Studies from East to West, Routledge, Londres, 134-147, 136. 390 ORIOL COSTA una entrevistada51), también comparten el deseo de favorecer que la UE lidere las negociaciones internacionales del clima. Esta tensión entre representación nacional e intereses compartidos se concreta de las formas más diversas. Por ejemplo, puede darse que un miembro del WPIEI/CC se dirija a la Presidencia del Consejo para pedirle que presente tal o cual propuesta de una manera que la haga más aceptable para sus capitales, o que revele cuáles de sus demandas deben ser tomadas seriamente y cuáles pueden simplemente obviarse52. Lewis ha descrito comportamientos similares en sus análisis sobre los miembros «con faz de Jano» del COREPER y de algunos Grupos de Trabajo del Consejo53. Así pues, aunque efectivamente en el WPIEI/CC se defiendan intereses nacionales, se hace en unas condiciones que hacen posible «responder con más flexibilidad a las oportunidades políticas», así como reducen «el control del comportamiento de los negociadores en Bruselas» por parte de los gobiernos nacionales54. De manera similar, parece que opera lo que podríamos llamar una economía del veto, en el Grupo de Trabajo: sus miembros evitan un uso repetido de su capacidad de vetar las decisiones, para así facilitar el funcionamiento del WPIEI/CC y para construirse una reputación de socios cooperativos y fiables55. En tercer lugar, en el WPIEI/CC ha emergido una cierta cultura organizacional. En las palabras de una entrevistada, «un recién llegado tiene que aprender algo más que el dosier»56. Ciertamente, aunque los miembros del WPIEI/ CC no se reúnan tan a menudo como los miembros de las REPER57, las largas estancias en las negociaciones internacionales y la notable estabilidad de algunas delegaciones proporcionan también oportunidades para que los participantes se socialicen, establezcan fidelidades y desarrollen determinados códigos que facilitan la toma de decisiones. Naturalmente, estos códigos tienen mucho que ver con la política internacional del clima. Así, por ejemplo, los miembros del Grupo de Trabajo sobre Medio Ambiente (WGE) o del COREPER suelen encontrar difícil colaborar con el WPIEI/CC, al que califican de demasiado 51 Entrevista con una funcionaria de la Secretaria General del Consejo, mayo de 2007. 52 Entrevistas telefónicas con dos miembro del WPIEI/CC, abril y mayo de 2007. Entrevista con un funcionario de la Secretaría General del Consejo, abril de 2007. 53 J. lewis (1998), «Is the “Hard Bargaining” Image of the Council Misleading? The Committee of Permanent Representatives and the Local Elections Directive», Journal of Common Market Studies, 36, 479-504, 483. 54 D. lieFFerink y M. skou andersen (1998), «Strategies of the “Green” Member States in EU Environmental Policy-Making», Journal of European Public Policy, 5, 254-270, 262. 55 Entrevistas telefónicas con dos miembro del WPIEI/CC, abril y mayo de 2007. Entrevista con un funcionario de la Secretaría General del Consejo, abril de 2007 56 Entrevista con una funcionaria de la Secretaría General del Consejo, mayo de 2007. 57 Un proceso similar ha sido descrito para los miembros de las REPER que forman parte de Grupo de Trabajo del Consejo. Véase A. héritier (1996), «The Accomodation of Diversity in European Policy-Making and its Outcomes: Regulatory Policy as a Patchwork», Journal of European Public Policy, 3, 149-167, 156. LA POLÍTICA EXTERIOR DE LA UE EN MATERIA AMBIENTAL... 391 técnico y poco orientado a la formulación de políticas. Probablemente, más que sobre la naturaleza real del trabajo del WPIEI/CC, esta percepción revela la existencia de una aproximación propia del WPIEI/CC a su dosier, estrechamente relacionada con los conceptos, normas, criterios y jerga desarrollados en el contexto de las negociaciones relacionadas con la CMNUCC y con el Protocolo de Kioto58. Como se ha argumentado más arriba, el WPIEI/CC prepara la parte dedicada al clima de las conclusiones del Consejo de Medio Ambiente, de las que tratará también el COREPER antes de que llegue a los ministros. La relación entre los Representantes Permanentes y el Grupo de Trabajo ha sido tradicionalmente difícil. El hecho de que el WPIEI/CC no esté conformado por attachés de las REPER, así como su capacidad para abordar un amplio abanico de asuntos sectoriales explican lo que algunos llaman, prudentemente, «problemas de comunicación» y «una relación algo especial»59. Ya la propia creación del WPIEI/CC fue recibida con reticencias por los Representantes Permanentes, que percibieron enseguida el Grupo de Trabajo como una organización rival con una visión parcial y sesgada de las políticas del clima. De forma similar, los miembros del WGE tienen la impresión de que el WPIEI/CC decide sobre asuntos que forman parte de su mandato. El malestar ha llevado al WPIEI/CC a informar (que no consultar) al WGE antes de que las decisiones lleguen al COREPER. De todas formas, el COREPER no introduce modificaciones sustanciales a las propuestas presentadas por el WPIEI/CC, en la medida en que, de acuerdo con los entrevistados, los textos están, en la mayoría de las ocasiones, totalmente negociados cuando llegan a ese nivel. Tampoco el Consejo de Ministros introduce modificaciones relevantes en las propuestas del WPIEI/CC. El papel de los ministros, pues, tiende a ser el de proporcionar aprobación política y legitimidad. De todas formas, esto no implica necesariamente que haya perdido el control sobre el asunto. Se trata más bien de una delegación: sus intereses institucionales, las preferencias de sus constituencies y sus paradigmas de política tienden a coincidir con los de los miembros del WPIEI/CC. En otras palabras, los ministros de medio ambiente también tienen sus razones para favorecer la situación actual, en la que la toma de decisiones a este respecto tiene lugar «de forma bastante autónoma respecto los intereses no ambientales», lo cual resulta relativamente poco habitual en el mundo desarrollado60. Los entrevistados generalmente coinciden en reconocer 58 O. costa (2009), «Who decides EU foreign policy on climate change? Actors, alliances and institutions», en P. G. harris (ed.), Climate Change and Foreign Policy. Case Studies from East to West, Routledge, Londres, 134-147, 137. 59 Entrevista con una funcionaria de la Secretaría General del Consejo, mayo de 2007. 60 M. L. P. groenleer y L. G. Van schaik (2005), «The EU as an “Intergovernmental” Actor in Foreign Politics. Case Studies of the International Criminal Court and the Kyoto Protocol», CEPS Working Document No. 228/August 2005, Centre for European Policy Studies, 13. 392 ORIOL COSTA que las decisiones del Consejo de Medio Ambiente refuerzan a los ministros de este ramo ante sus colegas de gabinete, ya sea porque las decisiones de la UE promueven el desarrollo de la legislación nacional vía transposición o, más en general, porque legitiman su aproximación y empujan el medio ambiente hacia arriba en la lista de prioridades de la agenda61. De esta forma, no deberíamos «asumir automáticamente que el Consejo de Ministros sea siempre la institución europea más cauta, en relación al medio ambiente»62. Al contrario, los ministros de medio ambiente tienen siempre la tentación de activar los mecanismos de la «política burocrática y evitar la coordinación con otros ministerios, con la esperanza de que las objeciones de estos aparezcan demasiado tarde»63. La autonomía de la que goza el WPIEI/CC y la poca influencia del COREPER, pues, pueden llegar a ser útiles para los ministros de medio ambiente, dada la mayor proximidad de las REPER con los ministerios de asuntos de exteriores y las oficinas de los jefes de gobierno64. El grupo de decisores clave va algo más allá de los representantes de las administraciones nacionales de medio ambiente e incluye también a la Dirección General competente de la Comisión Europea —a saber, la de Medio Ambiente hasta febrero de 2010 y la de Acción por el Clima desde entonces—. De hecho, algunos observadores han identificado la existencia de una «alianza proclima a través de todos los niveles de toma de decisión del sistema de la UE». Dentro de la Comisión, algunas personas «han trabajado duramente y durante mucho tiempo a favor de la actual posición de la UE sobre el clima y por tanto tienen interés en que se mantenga esta orientación»65. Además, a causa de su posición permanente en la troika, su conocimiento del «desempeño de la UE en la reducción de las emisiones y las políticas ya planificadas» y sus «contactos con otros estados y actores no estatales», así como su papel cada vez más importante en las políticas internas de la UE acerca del clima, la Dirección Ge61 Entrevista con un administrador del Parlamento Europeo, mayo de 2007; entrevista con un funcionario de la Comisión Europea, mayo de 2007; entrevista telefónica con un miembro del WPIEI/CC, mayo de 2007. 62 A. weale et al. (2000), Environmental Governance in Europe. An Ever Closer Ecological Union?, Oxford University Press, Oxford, 100. 63 S. pellegrom (1997), «The Constraints of Daily Work in Brussels: How Relevant is the Input from National Capitals», en D. lieFFerink y M. skou andersen (eds.), The Innovation of EU Environmental Policy, Reproset I/S, Copenhange, 43; D. lieFFerink y A. Jordan (2002), «The Europeanisation of National Environmental Policy; A Comparative Analysis», Working Paper Series 2002/14, University of Nijmegen, 9; J. golub (1996), «British Sovereignty and the Development of EC Environmental Policy», Environmental Politics, 5, 700-728, 722. 64 S. pellegrom (1997), «The Constraints of Daily Work in Brussels: How Relevant is the Input from National Capitals…», 44. 65 J. hoVi, T. skodVin, y S. andresen, (2003), «The Persistence of the Kyoto Protocol: Why other Annex I Countries Move on without the United States», Global Environmental Politics, 3: 1-23, 11-12. LA POLÍTICA EXTERIOR DE LA UE EN MATERIA AMBIENTAL... 393 neral de la Comisión es vista por el Consejo como «un estado miembro extra, con conocimiento experto, puntos de vista y posiciones en casi todos los temas que están sobre la mesa»66. En otras palabras, la Comisión ha jugado un papel mayor del que uno esperaría dadas sus competencias formales y dado el hecho de que el WPIEI/CC decide por consenso. La relación entre el WPIEI/CC y la Dirección General tiene más de colaboración basada en el hecho de compartir una misma aproximación al problema que de competición institucional, de forma que algunos entrevistados señalan que las propuestas emergen, circulan y se debaten sin distinción sea quien sea que las haya concebido. La toma de decisiones, pues, ha estado fuertemente condicionada por procesos informales de socialización, aprendizaje y creación de culturas burocráticas como los descritos en el apartado 2, bajo el influjo de las negociaciones internacionales del clima. Esto ha proporcionado al sistema una cierta maleabilidad. En 2004, la UE emprendió una reforma de sus mecanismos de coordinación y representación ante las negociaciones internacionales del clima. La reforma consistió, fundamentalmente, en reforzar a los grupos sectoriales de expertos que preparan el trabajo del WPIEI/CC, en detrimento de la Presidencia del Consejo y del propio grupo de trabajo. Bajo este nuevo método de trabajo la presidencia determina, para cada aspecto concreto de las negociaciones, un negociador en jefe y tres expertos clave (líderes de tema), procedentes ya sea de los Estados miembros o de la Comisión, «cuyo potencial se ha reforzado»67. Además, la creación en febrero de 2010 de una Dirección General de Acción por el Clima en la Comisión ha dado a esta institución mayor musculatura administrativa y peso político. En suma, parece que la reforma «ha incrementado la continuidad […] de los negociadores de la UE y ha resultado en una reducción del tiempo empleado en reuniones oficiales de coordinación del grupo de trabajo del Consejo». Cabe añadir que estos cambios han sido hasta el momento bastante más relevantes que las consecuencias derivadas del Tratado de Lisboa. Ni la Alta Representante ni el Servicio Europeo de Acción Exterior han jugado ningún papel relevante, «ni el Parlamento ha traducido aún sus mayores competencias en la ratificación de tratados internacionales […] en una mayor influencia en la diplomacia del clima de la UE»68. Estos procesos cuestionan la versión habitual acerca del funcionamiento de la UE, que suele separar y confrontar los niveles nacional y de la UE. Los de66 M. L. P. groenleer y LG. Van schaik (2005), «The EU as an “Intergovernmental” Actor in Foreign Politics....», op. cit., 13; E. Fouilleux, J. de maillard y A. smith (2005), «Technical or Political? The Working Groups of the EU Council of Ministers», Journal of European Public Policy, 12, 609-623, 611. 67 S. oberthür (2011), «The European Union’s performance in the international climate change regime...», op. cit., 671. 68 S. oberthür (2011), «The European Union’s performance in the international climate change regime...», op. cit., 672. 394 ORIOL COSTA bates cruzan transversalmente a los estados miembros y a las instituciones de la Comunidad. «Las interacciones recurrentes entre las élites administrativas nacionales y de la UE», o las interacciones que tienen lugar en los comités o en los grupos de trabajo del Consejo, pueden dar lugar a la emergencia de un «comportamiento cooperativo transgubernamental». Aparecen, pues, alianzas entre actores de rango medio, representantes de agencias burocráticas similares de distintos estados miembros, que buscan aumentar su influencia y su autonomía y que pretenden «conformar las políticas contra los deseos de otras agencias de sus propias administraciones nacionales»69. En suma, la interacción entre la UE y las negociaciones internacionales del clima es clave para entender tanto los sesgos de los acuerdos alcanzados en torno al WPIEI/CC como su influencia. 2. Construcción de alianzas e integración europea Así pues, la toma de decisiones está dominada, en primer lugar, por una coalición altamente especializada y conformada por decisores de nivel intermedio, tanto nacionales como de la UE, interesados en promover posiciones ambiciosas en las negociaciones internacionales del clima. De todas formas, como ha argumento Anthony R. Zito, «la UE es una cadena de instituciones» en la que muchos actores pueden potencialmente bloquear cualquier acuerdo. Así pues, la coalición descrita en el apartado anterior necesita persuadir a otros actores para que apoyen sus propuestas, «atraer apoyos […], aumentar la legitimidad del objetivo que mantiene unida a la coalición y responder a la oposición externa»70. Es necesario, en otras palabras, dar cuenta de las alianzas que han sido capaces de establecer los actores presentados en el apartado anterior. Algunas de estas alianzas se han establecido de manera muy casuística e implican aspectos concretos de la política del clima. Para citar algunos ejemplos71, este es el caso de la Dirección General ahora llamada de Investigación e Innovación de la Comisión Europea, espoleada por las posibilidades que se pueden abrir en el campo de la eficiencia energética y las renovables. Es también el caso de los ministerios de agricultura, interesados en el potencial de los biocombustibles. El 69 J. peterson (1995), «Decision-making in the European Union: Towards a framework for analysis», Journal of European Public Policy, 2(1), 69-93, 79; J. checkel (2005), «International Institutions and Socialization in Europe: Introduction and Framework», International Organization, 59(4), 801-826; W. wallace (2000), «Collective Governance», en H. wallace y W. wallace (eds.), Policy-Making in the European Union, 4.ª ed., Oxford University Press, Oxford, 523-542, 529. 70 A. R. zito (2001), «Epistemic Communities, Collective Entrepreneurship and European Integration», Journal of European Public Policy, 8(4), 585-603, 586-587. 71 O. costa (2009), «Who decides EU foreign policy on climate change? Actors, alliances and institutions», en P. G. harris (ed.), Climate Change and Foreign Policy. Case Studies from East to West, Routledge, Londres, 134-147, 139. LA POLÍTICA EXTERIOR DE LA UE EN MATERIA AMBIENTAL... 395 apoyo proporcionado por los ministerios y la Dirección General de la Comisión de cooperación al desarrollo también es fácil de entender, dado que sus objetivos y aproximaciones parecen plenamente compatibles con los de los miembros de la coalición articulada en torno al WPIEI/CC. La DG de Energía merece también nuestra atención. En este caso, la debilidad de las competencias de la UE en materia energética ha incentivado la voluntad de la Comisión de ver las políticas del clima como una oportunidad para desarrollar políticas de eficiencia y ahorro de la energía72. La DG de Energía ha mostrado por tanto una actitud diferente a la de los ministros de energía e industria, generalmente mucho más reticentes a las propuestas ambiciosas de reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero. El hecho de que el Consejo en su formación de energía fuera reticente a apoyar la propuesta de la Comisión de establecer el objetivo de un 20 por 100 de renovables para 2020 ilustra claramente este argumento73. Más allá de la coincidencia más o menos casuística de intereses con otras unidades burocráticas, hay otras dos oportunidades más sistemáticas para construir alianzas que los promotores del liderazgo de la UE en las negociaciones internacionales del clima han sabido explotar. Una de ellas es interna a la UE y la otra se refiere a su dimensión internacional. En primer lugar, es razonable esperar que las políticas que prometan un refuerzo de las competencias de las instituciones de la UE puedan tenerlo más fácil para encontrar el apoyo de aquellos que están a favor (o están interesados en) un mayor grado de integración europea74. El impulso de ciertas políticas puede favorecer un papel más importante para las instituciones de la UE, incluso sin el apoyo formal de los estados miembros, y en ocasiones incluso «imponiendo gradualmente límites a su capacidad para deshacer el proceso»75. Henry Farrell y Adrienne Héritier han mostrado cómo «los asuntos sustantivos pueden ser instrumentalizados para establecer ganancias institucionales informales» que pueden, a su vez, crear un nuevo status quo que lleve a cambios «en las institucionales formales con el tiempo»76. Este argumento puede aplicarse también a la proyección internacional de la UE. Podemos esperar que las políticas que ayudan a construir el carácter de la UE como actor internacional encuentren el apoyo de los actores preocupados por la proyección exterior de la Unión. En este sentido, y según 72 Véase, por ejemplo, I. solorio (2011), «Bridging the Gap between Environmental Policy Integration and the EU’s Energy Policy: Mapping out the “Green Europeanisation” of Energy Governance», Journal of Contemporary European Research, 7(3), 396-415. 73 O. costa (2009), «Who decides EU foreign policy on climate change?...», op. cit., 140. 74 O. costa (2008), «Is climate change changing the EU? The second image reversed in climate change», Cambridge Reivew of International Affairs, 21(4), 527-544, 536. 75 A. Jordan (2001), «National Environmental Ministries: Managers or Ciphers of European Union Environmental Policy?», Public Administration, 79, 642-663, 649. 76 H. Farrell y A. héritier (2003), «Formal and Informal Institutions Under Codecision: Continuous Constitution-Building in Europe», Governance: An International Journal of Policy, Administration and Institutions, 16(4), 577-600, 580. 402 ORIOL COSTA negociadoras de los estados102. Dicho de otro modo, la creciente politización de los debates los apartaba de la búsqueda del consenso científico para acercarlos a la toma en consideración de los menos homogéneos y más complejos intereses nacionales. Más particularmente, en Noordwij se pusieron «plenamente a la vista» las diferencias entre los países industrializados, oponiéndose Estados Unidos, Japón y la Unión Soviética al establecimiento de un objetivo de reducción de emisiones y un calendario de aplicación a todos los países industrializados, que era la opción defendida por los países de la Comunidad Europea y otros estados de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Economómico (OCDE)103. A pesar de todo, aunque los estados estaban más preocupados que en ocasiones anteriores por las implicaciones económicas de las medidas de respuesta al cambio climático que se proponían, «la mayoría de ellos veía el tema en términos principalmente ambientales». Dicho de otro modo, Noordwijk reflejó la politización del cambio climático, pero no aún la «desambientalización» (ni la «economización») de la percepción de este issue por parte de la mayoría de los gobiernos104. La institucionalización del clima como parte de la agenda internacional recibió otro impulso en 1988 con la creación del Panel Intergubernamental sobre el Cambio Climático (IPCC) por parte del PNUMA y la OMM105. Las tareas del IPCC son tres. A saber: 1) «evaluar la información científica disponible sobre el cambio climático»; 2) «evaluar los impactos ambientales y socio-económicos del cambio climático; y 3) »formular estrategias de respuesta para la gestión y la mitigación del cambio climático»106. Además de constituir un paso importante hacia la consolidación del consenso científico, el establecimiento del IPCC debe considerarse también parte del proceso por el que el cambio climático pasó de la arena científica a la agenda gubernamental. En efecto, la creación del IPCC, «fuertemente apoyada por los Estados Unidos», pretendía, en parte, recuperar para los gobiernos el control de una cuestión crecientemente [consultado en junio de 2003 citado en O. costa (2004), El estudio de los regímenes internacionales. Diagnosis y propuesta, Tesis Doctoral, Universidad Autónoma de Barcelona]. 102 S. andresen (1998), «The Development of the Climate Regime...», op. cit., 10. 103 D. borione y J. ripert (1994), «Exercising common but differentiated responsibility…», op. cit., 80. 104 D. bodanskY (1994), «Prologue to the Climate Change Convention...», op. cit., 55. Véase «The Noordwijk Ministerial Declaration on climate change», documento del sitio web oficial de la UNFCCC, encontrado en http://unfccc.int/resource/ccsites/senegal/fact/fs218.htm [consultado en junio de 2003 citado en O. costa (2004), El estudio de los regímenes internacionales. Diagnosis y propuesta, Tesis Doctoral, Universidad Autónoma de Barcelona]. 105 Para la historia del IPCC, véanse los artículos S. agrawala (1998), «Structural and process history of the intergovernmental panel on climate change», Climatic Change, 39, 621-642; S. agrawala (1998), «Context and early origins of the intergovernmental panel of climate change», Climatic Change, 39, 605-620. 106 S. andresen (1998), «The Development of the Climate Regime…», op. cit, 4. LA POLÍTICA EXTERIOR DE LA UE EN MATERIA AMBIENTAL... 403 importante en la agenda política y hasta entonces en manos de las comunidades científicas y los grupos ambientalistas107. No se trataba únicamente de generar un sólido consenso científico, sino de otorgar a los estados un papel en esta generación, permitiendo así que se sintieran co-partícipes de y vinculados a los resultados de los llamados Informes de Evaluación del IPCC108. En paralelo a todos estos desarrollos, algunos estados se mostraron especialmente activos en el anuncio de medidas u objetivos en la lucha contra el cambio climático. Así, el cambio climático apareció ya en el primer «Programa indicativo pluri-anual para el medio ambiente» adoptado por los Países Bajos en 1985. En 1987 se creó en el Bundestag alemán la «muy influyente» Comisión de Investigación sobre Medidas de Precaución para la Protección de la Atmósfera de la Tierra, que preparó el terreno para que en junio de 1990 el gobierno federal anunciara su compromiso de reducir las emisiones de CO2 en un 25 por 100 para 2005109. Por su parte, el Reino Unido empezó a abordar el asunto a finales de los años ochenta, promoviendo activamente desde abril de 1989 la negociación de una convención sobre el clima110. Así las cosas, puede afirmarse que a finales de los años ochenta «empezó a emerger una norma [internacional] que requería a los países desarrollados aceptar una reducción de sus emisiones de CO2», hasta el punto que «en 1990 los Estados Unidos estaban prácticamente aislados» en su rechazo a esta idea111. Durante la segunda mitad de los años ochenta la Comunidad Europea se aproximó al clima de manera reactiva. A decir verdad, en 1986 el Parlamento 107 D. bodanskY (1994), «Prologue to the Climate Change Convention...», op. cit, 51. 108 En efecto, los gobiernos juegan un papel destacado en el trabajo del IPCC. Ellos son quienes, en primer lugar, nombran a «expertos con un determinado historial de investigación y publicación sobre temas relevantes». De entre éstos, «el bureau de representantes gubernamentales selecciona equipos de redacción para cada uno de los tres equipos de trabajo, sobre criterios de nivel y amplitud de su experiencia», así como de representación adecuada de los distintos puntos de vista y procedencia geográfica. Una vez producidos los textos, son sometidos «a un amplio proceso de evaluación por parte de otros expertos que implica a cientos de individuos y grupos de todo el mundo». Finalmente, cada grupo de trabajo produce un Resumen para Generadores de Políticas y el Plenario del IPCC acuerda un Informe de Síntesis. «En tanto que esto representa una afirmación de lo que los gobiernos aceptan oficialmente como una explicación equilibrada del estado del conocimiento [acerca del cambio climático] las expresiones utilizadas son objeto de intensas negociaciones entre delegaciones gubernamentales», lo que no sucede con los Informes de Evaluación completos, que son, exclusivamente, responsabilidad de sus autores [M. grubb, C. VroliJk y D. brack (1999), The Kyoto Protocol. A guide and assessment, Londres: Royal Institute of International Affairs/Earthscan, 5]. 109 J. caVender y J. Jäger (1993), «The history of Germany’s response to climate change», International Environmental Affairs, 5(1), 3-18, 9. 110 L. cass (2006), The failures of American and European climate policy. International norms, domestic politics and unachievable commitments, SUNY Press, Nueva York, 23. 111 L. cass (2005), «Norm entrapment and preference change: The evolution of the European Union on international emission trading», Global Environmental Politics, 5(2), 38-60, 42. 404 ORIOL COSTA Europeo aprobó una resolución sobre el clima y en 1988 y 1989 dos comunicaciones de la Comisión revisaron algunos de los aspectos científicos del problema y mencionaron posibles medidas políticas. De todas formas, el Cuarto Programa de Acción Medioambiental de la CE (1987-1992) ni siquiera mencionó el calentamiento global. De la misma manera, el Programa de la Comisión para 1989 sólo acertó a incluir un compromiso llamativamente vago, acerca del cambio climático: «la Comisión hará propuestas con vistas a permitir a la Comunidad jugar un papel constructivo sobre una base común»112. La CE, pues, estuvo muy a menudo ausente, durante los últimos años de la década de los ochenta. Y cuando no estuvo ausente, estuvo dividida. En la reunión de Bergen de mayo de 1990, se hicieron evidentes fisuras «tanto entre los estados miembros como entre algunos de ellos y el Comisario de Medio Ambiente, el italiano Carlo Ripa di Meana, en lo que se convertiría en una de las claves para entender el progreso de las conversaciones» durante los años siguientes. Más concretamente, el comisario exhibió en Bergen un «fuerte apoyo a la aproximación que abogaba por el establecimiento de objetivos [de reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero], así como a la adopción del principio de precaución», lo que «podía representar el punto de vista de la DGXI de la Comisión […], pero no era compartido por todos los países europeos». Además, Ripa di Meana no tuvo reparos en verbalizar «una crítica extremadamente dura hacia la política de los EEUU», que ya entonces había adoptado una actitud muy reticente frente a las negociaciones internacionales del clima; lo que no fue del agrado de todos los estados miembros de la UE, y muy en particular del Reino Unido113. No obstante, para esas fechas la dinámica de las negociaciones internacionales ya había empezado a cambiar, lo que terminaría por conducir también a un cambio en el papel de la UE en ellas. En diciembre de 1989, la Asamblea General de Naciones Unidas aprobó, en su Resolución 44/207, el objetivo de negociar una «convención marco sobre el clima y protocolos asociados que contengan compromisos concretos a la luz de las prioridades que puedan ser identificadas con autoridad sobre la base de un conocimiento científico adecuado, y tomando en cuenta las necesidades específicas de los países en desarrollo». El texto debía estar listo para su adopción en la Conferencia de Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo, que iba a celebrarse en Río en junio de 1992. La existencia de este objetivo y de una fecha para su cumplimiento proporcionó un mayor impulso a las negociaciones internacionales y un contexto diferente para los desarrollos que se estaban dando en el seno de la CE. 112 Programme of the Commission for 1989. Address by Jacques Delors, President of the Commission, to the European Parliament and his replay to the debate, 16 de febrero de 1989, p. 38 (http://aei.pitt.edu/7631/). 113 S. andresen (1998), The Development of the Climate Regime: Positions, Evaluation and Lessons, Working Paper del Fridtjof Nansen Institute (http://ciaonet.org/wps/ans01), p. 10. LA POLÍTICA EXTERIOR DE LA UE EN MATERIA AMBIENTAL... 405 En efecto, no fue hasta 1990, y como preparación a las negociaciones internacionales del clima114, que «el proceso adquirió un impulso considerable»115. Así pues, el Consejo Europeo de Dublín de junio de 1990 decidió establecer objetivos para limitar las emisiones, presentando el siguiente argumento: La Comunidad y los Estados Miembros tienen una responsabilidad especial en estimular y participar en la acción internacional para combatir los problemas ambientales globales. Su capacidad para proporcionar liderazgo en este campo es enorme116 (se han añadido las cursivas). Dicho de otra forma, la primera decisión de la CE acerca de las negociaciones del clima fue liderarlas. De acuerdo con ello, en octubre un Consejo conjunto de ministros de Energía y Medio Ambiente adoptó el objetivo de estabilizar las emisiones de CO2 en el año 2000 en los niveles de 1990, lo que se convirtió en la posición negociadora de la UE/CE ante la Conferencia de Río. Así pues, fue la voluntad de liderar las negociaciones la que condicionó la adopción de la posición negociadora, no al contrario. La evaluación del acuerdo tiene que ser forzosamente matizada. Por una parte, no estaba faltado de mérito, en la medida en que la unanimidad (que se aplicó a los asuntos ambientales hasta el Tratado de Maastricht) multiplicaba los jugadores con capacidad de veto. Además, la meta de la estabilización se convirtió inmediatamente en un punto de referencia tanto para las negociaciones internacionales como dentro de la CE. Por otra parte, algunos autores han cuestionado la audacia del objetivo, bajo el argumento de que la decisión fue «un reflejo del hecho de que los compromisos ya anunciados por los países miembros […] ya serían prácticamente suficientes para conseguir la estabilización 1990-2000 en el conjunto de la UE»117. Probablemente, el mejor indicador de la primacía de los objetivos nacionales es que la aceptación del objetivo común de la CE en las negociaciones para la CMNUCC118 no dio lugar a la emergencia de una estrategia conjunta en las negociaciones. En efecto, «desde el principio Alemania, los Países Bajos, Dinamarca, Italia 114 A. michaelowa (1998), «Impact of interest groups on EU climate policy», European Environment, 8(5), 152-160, 153. 115 J. wettestad (2000), «The complicated development of EU climate policy», en J. gupta y M. grubb (eds.), Climate change and European leadership. A sustainable role for Europe?, Kluwer Academic Publishers, Dodrecht, 24-45, 27. 116 European Council, Dublín 25-26 de junio de 1990, the Bulletin of the European Communities, n.º 6/1990, 18. 117 M. grubb (1995), «European climate change policy in a global context», en H. O. bergesen, G. parmann y O. B. thommessen (eds.), Green globe yearbook of international co-operation and development 1995, Oxford University Press, Oxford, 41-50, 43. 118 J. Vogler (1999), «The European Union as an actor in international environmental politics», Environmental Politics, 8:3, 24-48, 31. 406 ORIOL COSTA y Francia promovieron un concepto ambicioso de Convención e insistieron sobre la necesidad de empezar la negociación de protocolos sin esperar el resultado de la negociación» de la CMNUCC. Mientras, los países del sur de Europa «mantuvieron posiciones muy cautas» ante el temor de que la limitación de las emisiones de gases de efecto invernadero dificultara su camino hacia los niveles de desarrollo del resto de estados de la Europa comunitaria. En fin, los negociadores del Reino Unido «tuvieron siempre cuidado de no comprometer las posibilidades de que el texto final pudiera ser acordado con los EEUU», por lo que actuaron en ocasiones como puente entre las dos orillas del Atlántico119. En cualquier caso, deben subrayarse los dos siguientes aspectos, que resultan centrales para nuestro análisis. En primer lugar, el acuerdo tuvo lugar justo antes de la Segunda Conferencia del Clima (Ginebra, noviembre de 1990) y estuvo moldeado por la voluntad explícita de asumir el liderazgo, tal y como se había acordado en el Consejo de Dublín. La aspiración principal, de acuerdo con Brian Wynne, era tener «una presencia importante en la Cumbre de la Tierra de Río»120. En otras palabras, las negociaciones del clima fueron percibidas como una manera de «presentarse como un bloque fuerte y unificado en la escena internacional»121. Esto permitió reformular el debate interno y aumentó los incentivos para que la CE adoptara una posición ambiciosa. En segundo lugar, la decisión de liderar permitió que la DG de Medio Ambiente de la Comisión argumentara que si había que mantener el papel de líderes en las negociaciones de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC), la CE necesitaba adoptar políticas de control de sus emisiones de gases de efecto invernadero122. Así, desde 1993 la Comisión ha elaborado informes anuales para el Parlamento Europeo y el Consejo respecto del progreso de la Comunidad hacia sus objetivos de control de las emisiones123, llegando habitualmente a la conclusión de que el objetivo era alcanzable si se adoptaban más medidas para toda la Unión. 119 D. borione y J. ripert, «Exercising common but differentiated responsibility», I. M. mintzen y A. J. leonard (eds.), Negotiating the climate change: the inside story of the Rio Convention, Cambridge University Press/Stockholm Environment Institute, Cambridge, 1994, 83-84. 120 B. wYnne (1993), «Implementation of greenhouse gas reductions in the European Community. Institutional and cultural factors», Global Environmental Change, 3(1), 101-128. 121 S. andresen y S. agrawala (2002), «Leaders, pushers and laggards in the making of the climate regime...», op. cit., 45. 122 J. wettestad (2000), «The complicated development of EU climate policy...», op. cit., 28. See European Communities (1991), Communication from the Commission to the Council: A Community strategy to limit carbon dioxide emissions and to improve energy efficiency, Brussels, 14.10.1991, SEC(91) 1744 Final. 123 J. B. skJaerseth (1994), «The Climate Policy of the EC: Too Hot to Handle?», Journal of Common Market Studies, 32(1), 25-45, 25. LA POLÍTICA EXTERIOR DE LA UE EN MATERIA AMBIENTAL... 407 A la progresiva aunque precaria construcción de la política exterior de la CE/UE acerca del clima debe contraponerse la incapacidad para avanzar ni siquiera tímidamente en el camino de las medidas internas. Las propuestas de la Comisión dividieron muy profundamente a los estados. El primer paquete de medidas estaba compuesto por: 1) un impuesto sobre el carbono y la energía; 2) medidas de promoción de las renovables y de la eficiencia energética; y 3) un mecanismo de monitorización. De entre estas iniciativas, el impuesto conformaba la piedra de toque de la propuesta124; y dado que era también la más polémica, condicionó negativamente el conjunto de políticas domésticas de control de las emisiones. La idea se enfrentó a la oposición tanto de los que se oponían a los impuestos energéticos como de los que se oponían a que los fijara y cobrara la CE (en primer lugar el Reino Unido). La propuesta fue también polémica en el seno de la Comisión, en la que el Comisario de la DG XXI (fiscalidad) «se opuso al impuesto desde el principio»125. Así pues, el paquete de medidas se aprobó únicamente en una forma extremadamente aguada, en 1993126. Este embrollo iba a durar años. Y como se verá en el subapartado 4.3, su resolución se debió en muy bien medida a la influencia de las negociaciones internacionales del clima. En suma, y a pesar de la insistencia con la que se presenta a la Europa comunitaria como la pionera de la política internacional del clima, durante los años en que ésta echó a andar la CE no jugó virtualmente ningún papel en su impulso. De hecho, la CE/UE construyó su política exterior del clima con las negociaciones ya en marcha y en íntima relación con éstas. Algunos de sus estados miembros sí desarrollaron un rol clave en la inserción del clima en la agenda de las relaciones internacionales, pero la CE, en tanto que CE, estuvo prácticamente desaparecida. Y no sólo eso: sus intentos por aparecer evidenciaron que la construcción de una posición común no podía basarse en la pre-existencia de preferencias coincidentes entre los estados miembros, ni entre estos y la Comisión. El mejor indicador de esto es que, en el último momento, las diferencias internas en la CE llevaron al Comisario de Medio Ambiente Carlo Ripa di Meana a la decisión de no asistir a la Cumbre de Río127. La única excepción (muy matizada, como hemos visto) a esta norma general fue el objetivo de la estabilización de las emisiones en los niveles de 1990 para 2000. Será sobre esta frágil base que la UE construirá, en la siguiente fase, su carácter de actor internacional en materia de cambio climático. 124 N. haigh (1996), «Climate change policies and politics in the European Community», en T. o’riordan y J. Jäger (eds.), Politics of climate change. A European perspective, Routledge, Nueva York, 155-185, 163. 125 J. B. skJaerseth (1994), «The Climate Policy of the EC: Too Hot to Handle?...», op. cit., 28. 126 J. wettestad (2000), «The complicated development of EU climate policy...», op. cit., 28. 127 B. wYnne (1993), «Implementation of greenhouse gas reductions in the European Community. Institutional and cultural factors…», op. cit., 102. 408 ORIOL COSTA Así las cosas, la influencia de la CE en las negociaciones que condujeron a la CMNUCC resultó limitada, en particular en lo tocante al objetivo (central) de la estabilización de las emisiones. Aunque el artículo 2 de la CMNUCC establece que su objetivo último es impedir «interferencias antropogénicas peligrosas en el sistema climático», su redactado está formulado de manera «suficientemente flexible como para proporcionar a todos los países un espacio considerable para maniobrar». De la misma manera, los EEUU consiguieron «evitar un compromiso vinculante para mantener sus emisiones de CO2 a un nivel especificado en una cierta fecha»128. En cambio, la influencia de las negociaciones del clima en la CE resultó mucho más decisiva: facilitó la construcción de los rudimentos de una política exterior del clima basada en la voluntad de liderar las negociaciones. 2. 1995-2001: Ambición internacional y poquedad interna Después de la entrada en vigor de la CMNUCC (1994), las negociaciones internacionales se centraron en la preparación del Protocolo de Kioto129 y (desde 1998) en las reglas para su operacionalización (los llamados acuerdos de Bonn y Marrakech de 2001130). Durante esta época, la UE presentó una unidad de acción marcadamente superior a la de la fase anterior y alcanzó su cuota más alta de influencia (aunque, como se verá, ésta estuvo lejos de ser completa). Y sin embargo, las políticas internas continuaron sin despegar. Las negociaciones que llevaron al Protocolo de Kioto se articularon en torno a tres asuntos principales. En primer lugar, se debatió acerca de la propuesta de la UE de que los estados acordaran qué políticas y medidas iban a implementar contra el cambio climático. En 1995 la Unión presentó una iniciativa que dividía tales políticas y medidas en tres listas distintas: algunas de ellas debían ser preceptivas, otras tenían que ser consideradas de «alta prioridad», de manera que los estados debían «trabajar para su pronta coordinación», y finalmente algunas más debían ser «prioritarias […] según las circunstancias nacionales». La propuesta logró hacerse un espacio en las negociaciones del clima, pero contó desde el principio con la oposición de los EEUU y del G77/ China (el bloque negociador de los países del Sur), de manera que terminó por 128 W. A. nitze (1994), «A failure of presidential leadership», en I. M. mintzen y A. J. leonard (eds.), Negotiating the climate change: the inside story of the Rio Convention, Cambridge University Press/Stockholm Environment Institute, Cambridge, 188. 129 Para un estudio pormenorizado del Protocolo de Kioto, véase M. grubb, C. VroliJk y D. brack (1999), The Kyoto Protocol. A guide and assessment..., op. cit. 130 Para un estudio pormenorizado de estos acuerdos, véase C. VroliJk (2002), «A new interpretation of the Kyoto Protocol. Outcomes from The Hague, Bonn and Marrakesh», Briefing Paper, Sustainable Development Programme, The Royal Institute of International Affairs. LA POLÍTICA EXTERIOR DE LA UE EN MATERIA AMBIENTAL... 409 ser descartada. Como argumentaron Michael Grubb, Christiaan Vrolijk y Duncan Brack, las listas eran tan largas que maximizaron su propia oposición: eran muchos los estados preocupados por algún aspecto concreto de la propuesta. Además, de tan amplias, «resultaba difícil imaginar qué más podrían razonablemente querer hacer las partes si estaban genuinamente decididas a cumplir con sus compromisos». Finalmente, «la UE había gastado tanto tiempo acordando el texto internamente» que sus negociadores gozaron de un margen de maniobra demasiado reducido como para poder hacer frente a la oposición que suscitó su propuesta131. En segundo lugar, las negociaciones prestaron una atención principal a los objetivos de reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero y los calendarios para su cumplimiento. La UE fue el primer gran actor del Norte en presentar su posición acerca de cuál debía ser el porcentaje de reducción de las emisiones recogido en el protocolo. De todas formas la propuesta tardó en llegar, si se tiene en cuenta el empeño con el que la UE había defendido tradicionalmente la necesidad de acordar targets and timetables. Hubo pues que esperar hasta marzo de 1997 para que la UE propusiera una reducción de las emisiones de los países desarrollados del 15 por 100 para 2010, respecto de 1990132. Al mismo tiempo, la UE se manifestó contraria a las demandas de Japón, Estados Unidos, Canadá, Australia y Nueva Zelanda (el grupo llamado JUSCANZ) para que cada país pudiera adoptar un compromiso diferenciado de limitación de las emisiones. Debe señalarse, no obstante, que la oposición de la UE a la diferenciación se vio lastrada por la defensa de su propio derecho (justificado por el proceso europeo de integración regional) a tener un objetivo común que pudiera repartirse desigualmente entre los estados miembros. En cualquier caso, éste resultó un paso clave para la UE: permitió que todos los estados miembros percibieran que sus intereses estaban razonablemente reflejados en el objetivo común y permitió también a la UE detallar cómo se distribuirían las responsabilidades en su cumplimiento. Esto, junto con el hecho de ser el primer gran actor en proponer objetivos específicos, dio a la UE «un 131 M. grubb, C. VroliJk y D. brack (1999), The Kyoto Protocol. A guide and assessment..., op. cit., 68. 132 La UE aprobó dos acuerdos de reparto de la carga, uno antes de las negociaciones del Protocolo de Kioto, que preveía una reducción de las emisiones de la UE de un 10 por 10 (no del 15 por 10), y uno ya en 1998, con el fin de distribuir el objetivo de reducir las emisiones en un 8 por 10. Los documentos pueden encontrarse en Consejo de la UE, Estrategia comunitaria relativa al cambio climático. Conclusiones del Consejo, 6309/97, Bruselas, 3 de marzo de 1997, encontrado en http://ue.eu.int/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/ es/envir/011g0009. htm (consultado en octubre de 2003) y en http://europa.eu/rapid/press-release_PRES-97-60_ es.htm (consultado en febrero de 2013) y Consejo de la UE, Estrategia comunitaria relativa al cambio climático. Conclusiones del Consejo, 09402/98, Bruselas, 16 de junio de 1998, encontrado en http://ue.eu.int/ueDocs/cms_Data/docs/press Data/es/envir/011g0009.htm (consultado en octubre de 2003). 410 ORIOL COSTA perfil y una iniciativa renovada en las negociaciones»133. Y permitieron a la UE desplegar «una retórica dura hacia los Estados Unidos y Japón, puesto que ambos eran grandes emisores y, sin embargo, no deseaban unirse a la UE en la asunción de sacrificios a favor del planeta»134. Para terminar con el capítulo de los compromisos de reducción de emisiones, debemos hacer notar que la UE puso menos énfasis que los demás grandes actores de la OCDE en que el Sur estuviera sujeto también a objetivos cuantificables. Como es bien sabido, las negociaciones alumbraron finalmente una reducción media de un 5 por 100 de las emisiones del Norte para el período de compromiso 2008-2012, diferenciado país a país y con un objetivo común de un 8 por 100 para la UE135. El tercer aspecto clave en las negociaciones fue la introducción de fórmulas para el intercambio de permisos de emisión de gases de efecto invernadero. Ya durante la negociación de la CMNUCC (1990-1992) la UE se había mostrado reticente con respecto de los llamados mecanismos de flexibilidad; a saber, mecanismos de mercado orientados a reducir el coste del cumplimiento con el Protocolo. Sin embargo, los EEUU convirtieron la introducción de los mecanismos de flexibilidad en condición indispensable para su participación en el Protocolo, lo que forzó la UE a ceder136. A partir de entonces, pues, la UE argumentaría en dos direcciones. Por una parte, hizo saber a EEUU y Japón que la inclusión de un mercado de emisiones y el nivel de los objetivos de reducción eran dos asuntos interdependientes, intentando presionarlos así para que aceptaran y propusieran objetivos más ambiciosos. Por otra parte, la UE argumentó que los mecanismos de flexibilidad debían ser suplementarios a las reducciones que se consiguieran en el ámbito doméstico. Este argumento tuvo muy poco éxito. A pesar de la aceptación formal del llamado principio de suplementariedad en las negociaciones, la UE no consiguió forzar ninguna concreción del mismo que lo convirtiera en operacionalizable137. En suma, la UE tuvo un papel central en la negociación del Protocolo de Kioto. No obstante, su influencia no debería ser exagerada. Como ha señalado Steinar Andresen, el Protocolo fue un compromiso entre las preferencias de 133 M. grubb, C. VroliJk y D. brack (1999), The Kyoto Protocol..., op. cit., 58. 134 S. H. schneider (1998), «Kyoto Protocol: the unfinished agenda», Climate Policy, vol. 39, 1998, 4. 135 Forman parte del Annexo B 38 estados industrializados, tanto de la OCDE como del antiguo bloque del Este (además de la Comunidad Europea). Esto es: los estados de la UE a 15, Bulgaria, Eslovaquia, Eslovenia, Estonia, Letonia, Lituania, la República Checa, Rumania, Liechtenstein y Mónaco se comprometieron a reducir sus emisiones en un 8 por 100. Los EEUU en un 7 por 100, Canadá, Hungría, Japón y Polonia en un 6 por 100 y Croacia en un 5 por 100. Nueva Zelanda, la Federación Rusa y Ucrania se comprometieron a estabilizar sus emisiones, Noruega en no aumentarlas en más de un 1 por 100, Australia en un 8 por 100 e Islandia en un 10 por 100. 136 M. grubb, C. VroliJk y D. brack (1999), The Kyoto Protocol…, op. cit., 87. 137 F. Yamin (2000), «The role of the EU in climate negotiations...», op. cit., 88. LA POLÍTICA EXTERIOR DE LA UE EN MATERIA AMBIENTAL... 411 distintos actores: la UE consiguió introducir objetivos cuantificados de reducción de emisiones, los EEUU consiguieron la adopción de los mecanismos de flexibilidad, Japón se llevó el prestigio como anfitrión de la conferencia, los estados de JUSCANZ ganaron el debate sobre la diferenciación y los países del Sur evitaron estar sujetos a compromisos138. En otras palabras, la influencia de la UE tuvo más que ver con la capacidad para fijar la agenda y el tono de las negociaciones (esto es: la necesidad de adoptar compromisos legalmente vinculantes de reducción de emisiones) que con la capacidad de moldear su resultado final. Una vez terminada la negociación del Protocolo, la atención se centró en las reglas que debían permitir su operacionalización. El asunto clave era el papel de los sumideros (es decir, los bosques y ciertas actividades silvícolas y agrícolas que capturan temporalmente CO2) en el cumplimiento de los compromisos contraídos en Kioto. Para ser más precisos, el problema de fondo radicaba en la imprecisión del Protocolo acerca de la posibilidad de contabilizar ciertos tipos de sumideros, de monitorización más bien compleja, y sustraer sus capturas de CO2 del monto total de emisiones139. Estos sumideros despertaban reticencias en la UE, la Alianza de los Pequeños Estados Insulares (AOSIS) y un buen número de países del Sur, pero eran vistos con buenos ojos por el Grupo Paraguas, formado básicamente por JUSCANZ, la Federación Rusa y Ucrania. De esta negociación, revestida de tecnicismos, nos interesa aquí fundamentalmente el papel de la UE y su (limitada) capacidad para mantener su unidad. La sexta Conferencia de las Partes, celebrada en la Haya en el año 2000, debía permitir alcanzar un acuerdo acerca del asunto de los sumideros. Pero la tensión alcanzó niveles inéditos en la política internacional del clima. Las negociaciones quedaron bloqueadas por la oposición entre los partidarios de regular restrictivamente los sumideros (UE, AOSIS y otros) y los partidarios de un uso flexible de los mismos en la contabilidad de las emisiones (el Grupo Paraguas). Ante el impasse, el Reino Unido intentó mediar, y si bien EEUU respondió positivamente a la propuesta británica, algunos negociadores de la UE consideraron que la oferta era excesiva. En efecto, la mediación de los británicos «se encontró con una oposición inflexible por parte de las ONGs y de la UE»140. Las diferencias se revelaron finalmente insuperables. Se ha argumentado que la actitud de la UE contribuyó a la ruptura de las negociaciones en 2000 de dos formas distintas. En primer lugar, la UE mostró una clara «incapacidad a la hora de responder rápidamente» en los momentos clave de la negociación, «a causa de la necesidad de alcanzar un acuerdo entre los quince 138 S. andresen (1998), «The Development of the Climate Regime...», op. cit., 28. 139 K. G. begg (2002), «Institutions for global environmental change. Implementing the Kyoto protocol on climate change: environmental integrity, sinks and mechanisms», Global Environmental Change, vol. 12, 334. 140 K. G. begg (2002), «Institutions for global environmental change...», op. cit., 334. 418 ORIOL COSTA La Conferencia de Copenhague de 2009 arrojó también un resultado desesperanzador. El llamado Acuerdo de Copenhague no podía estar más lejos de los objetivos fijados por la UE para la Conferencia de 2009164. La Unión aspiraba a alcanzar un acuerdo que permitiera limitar el incremento global de las temperaturas a un máximo de 2 °C en relación con los niveles anteriores a la revolución industrial. Para ello, la UE defendía un acuerdo vinculante que previera que las emisiones de gases de efecto invernadero de los países del Norte se redujeran en un 25-40 por 100 en 2020 y en un 80-95 por 100 en 2050, en comparación con los niveles de 1990. Así mismo, a mediados de siglo las emisiones globales debían haberse reducido a la mitad, lo que implicaba también un esfuerzo por parte (de los grandes países industrializados) del Sur, cuyas emisiones de 2050 debían estar un 15-30 por 100 por debajo del escenario del business-asusual165. El Acuerdo de Copenhague estuvo muy lejos de las aspiraciones de la UE. Se trata de un acuerdo adoptado al margen del proceso formal de las negociaciones internacionales del clima, no es legalmente vinculante y se estructura en torno a las promesas unilateralmente formuladas por cada país, que por otra parte no alcanzan ni de lejos a evitar un calentamiento global superior a 2 °C. Más allá de sus contenidos, también el proceso de adopción del Acuerdo de Copenhague mostró la pérdida de centralidad de la UE en las negociaciones del clima. Como es bien sabido los lineamientos del texto fueron decididos por EEUU y los países BASIC (Brasil, Sudáfrica, India y China), quienes daban por descontado el apoyo de la UE a cualquier acuerdo que pudiera salvar la Conferencia en el último minuto. Las negociaciones posteriores a Copenhague dieron lugar en Durban 2011166 a una nueva versión, algo mejorada, del Plan de Acción de Bali, ahora con fecha final en 2015, y a una extensión del Protocolo de Kioto (sin Canadá, Japón, Nueva Zelanda, Rusia ni Estados Unidos) con compromisos legalmente vinculantes de reducción de sus emisiones hasta el 2020167. Estos últimos tiempos han conocido una cierta recuperación de la influencia de la UE, aunque 164 Como es bien sabido, la Conferencia de las Partes se limitó a la fórmula «toma nota» en su decisión sobre el Acuerdo de Copenhague (Acuerdo de Copenhague, Decisión 2/CP.15, FCCC/CP/2009/11/Add.1) 165 O. costa (2012), «Puestos a liderar. Unidad e influencia de la UE en la política internacional del clima», en E. barbé (dir.), Cambio mundial y gobernanza global. La interacción entre la Unión Europea y las instituciones internacionales, Tecnos, Madrid, 124-141, 137; R. M. Fernández egea y F. sindico (2007), «El papel de la UE en la lucha contra el cambio climático: ¿líder en la política climática global?», Revista Electrónica de Estudios Internacionales, 14, disponible en http://www.reei.org/index.php/revista/num14/agora/papel-ue-luchacontra-cambio-climatico-lider-politica-climatica-global (consultado en febrero de 2013). 166 Establecimiento de un Grupo de Trabajo Especial sobre la Plataforma de Durban para una acción reforzada, 1/CP.17, FCCC/CP/2011/9/Add.1. 167 Enmienda al Protocolo de Kyoto de conformidad con su artículo 3, párrafo 9, Proyecto de decisión -/CMP.8, FCCC/KP/CMP/2012/L.9 LA POLÍTICA EXTERIOR DE LA UE EN MATERIA AMBIENTAL... 419 sin llegar, ni de lejos, a los niveles alcanzados en la fase anterior (1995-2000). Como muestra la Conferencia de las Partes celebrada en 2011, en Durban, la Unión sólo ha conseguido (parcialmente) recuperar el pie en la medida en que ha abandonado la flexibilidad respecto de las propias posiciones desarrollada a partir de la segunda mitad de los años noventa y ha buscado la articulación a su alrededor de amplias coaliciones de estados poco poderosos, basadas en la ambición ambiental y en la sensibilidad hacia los problemas de los estados más empobrecidos168. Esta etapa (2001-2013) ha conocido dos desarrollos notables, en la política del clima de la UE, uno en su dimensión externa y otro en la interna; y ambos han sido conformados, parcialmente como mínimo, por la interacción con el régimen internacional del clima. En lo tocante a la dimensión externa, en 2004 la UE emprendió una reforma de sus mecanismos de coordinación y representación ante las negociaciones internacionales del clima. Esta reforma, que ha sido ya presentada en el apartado 3.1, se emprendió en respuesta a las críticas acerca de la tendencia de la UE a dedicar demasiado tiempo a alcanzar acuerdos internos y acerca de sus dificultades para acumular memoria institucional por culpa del sistema de presidencias de turno del Consejo. Como se ha indicado más arriba, consistió en una mayor especialización y tecnificación del trabajo del WPIEI/CC y, por tanto, en una reducción de su carácter de foro intergubernamental. En lo referente a las políticas internas, hay que señalar que la UE ha adoptado e implementado, durante este período, medidas bien relevantes para el control de las emisiones de gases de efecto invernadero. Estas políticas han permitido, por primera vez, aunar la ambición ad extram con la ambición ad intram. Los cimientos de este cambio hay que buscarlos en la inclusión de los mecanismos de flexibilidad en el Protocolo de Kioto, en 1997, en la medida en que supuso la progresiva aceptación del hecho que los mecanismos de mercado iban a tener un papel central en la reducción de las emisiones de GEI. Hay que recordar aquí que la UE aceptó muy reticentemente el mercado de permisos de emisión meses antes de la COP3 celebrada en Kioto, únicamente como concesión a los EEUU a cambio de la aceptación por su parte de compromisos cuantificables y legalmente vinculantes de control de las emisiones. La aceptación reticente de los mecanismos de mercado ha evolucionado hacia una aproximación más positiva, cuando no entusiasta. En este viraje han jugado un papel una diversidad de factores169, pero la inevitabilidad del mercado de emisiones, la voluntad de jugar un papel importante en su funcionamiento, la necesidad imperiosa de acompañar la ambición internacional con políticas internas, la lentitud de las negociaciones posteriores a Kioto y el inicio de un proceso de aprendizaje esti168 O. costa (2012), «Puestos a liderar…», op. cit., 138. 169 J. B. skJaerseth y J. wettestad (2008), EU emissions trading..., op. cit. 420 ORIOL COSTA mulado por estas mismas facilitaron el cambio de actitud170. Se trata, en suma, de un proceso de importación de políticas internacionales apoyadas previamente en una forma modificada, del tipo ya mencionado en el apartado 2. Dos aspectos adicionales parecen particularmente relevantes, en este contexto. En primer lugar, fueron «funcionarios de la Comisión dentro de la DG de Medio Ambiente» los que promovieron la opción del comercio de permisos de emisión, ya desde 1998. Uno de los factores que explican que el comercio de emisiones fuera identificado como un instrumento adecuado para las políticas internas de la UE fue que prometía «control sobre el conjunto de la política del clima de la UE y aumentar el nivel de cohesión»171. Además, algunos estados habían empezado ya a considerar la posibilidad de establecer sistemas nacionales de comercio de emisiones, lo que se percibía como una amenaza al mercado interior172. Así pues, la Comisión alteró «su oposición tradicional al comercio de emisiones»173. En 2003 la UE adoptó la principal directiva para la creación de un mercado que ya en su primer período de funcionamiento acogería a cerca de 12.000 instalaciones. Es interesante observar el «papel extraordinariamente fuerte» que jugó la Comisión en todo este proceso, en el que su propuesta de 2001 fue «alterada sólo marginalmente por el Parlamento Europeo y el Consejo de Ministros»174. El comercio de emisiones estaba contenido en un Protocolo apoyado por la UE y encajaba bien con los intereses institucionales de la Comisión (véase el apartado 3). En segundo lugar, el EU-ETS ha facilitado el desarrollo de políticas internas del clima. Después de años de bloqueo provocado por el veto de algunos estados miembros al impuesto sobre la energía y clima175, el comercio de permisos de emisión se convirtió en «la joya de la corona de la política del clima de la UE»176. Junto con la voluntad de liderar las negociaciones internacionales del clima, la aceleración de las políticas internas ha llevado la UE a la adopción de políticas más ambiciosas, como el llamado paquete de medidas sobre clima y energía, diseñado para que la UE pudiera llegar a la Conferencia de Copen170 J. wettestad (2005), «The making of the 2003 EU emissions trading directive: An ultra-quick process due to entrepreneurial proficiency?», Global Environmental Politics, 5:1, 1-23. 171 J. wettestad (2005), «The making of the 2003 EU emissions trading directive...», op. cit., 12. 172 A. C. christiansen y J. wettestad (2003), «The EU as a frontrunner on greenhouse gas emissions trading…», op. cit., 7. 173 L. cass (2005), «Norm entrapment and preference change...», op. cit., 48. 174 J. wettestad (2005), «The making of the 2003 EU emissions trading directive...», op. cit., 6. 175 A. C. christiansen y J. wettestad (2003), «The EU as a frontrunner on greenhouse gas emissions trading…», op. cit., 6. 176 J. wettestad (2005), «The making of the 2003 EU emissions trading directive...», op. cit., 17. LA POLÍTICA EXTERIOR DE LA UE EN MATERIA AMBIENTAL... 421 hague con «un frente ambicioso y unificado»177. Para reforzar su papel en las negociaciones de 2009 (ambición vana, como se vería) la UE se comprometía unilateralmente a reducir sus emisiones en un 20 por 10 para 2020, con la opción de elevar el porcentaje hasta un 30 por 10 si otros grandes emisores se comprometían a esfuerzos comparables. Más allá del incremento de la credibilidad de la UE en las negociaciones internacionales del clima, las políticas internas de reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero han favorecido también la convergencia de las preferencias de los estados miembros. Ciertamente, «las políticas comunes internas tienden a unificar los intereses de los estados miembros, de manera que se puede esperar de todos ellos que apoyen la internacionalización» de las medidas domésticas178. En suma, también en esta tercera etapa las negociaciones internacionales han tenido un impacto considerable en las políticas (exteriores e interiores) de la UE acerca del cambio climático. A pesar de que la progresiva institucionalización de las medidas adoptadas por la UE ha propiciado un mayor impacto de los factores endógenos, para dar cuenta de papel de la UE en los foros multilaterales y de la adopción de medidas para el control de los GEI todavía necesitamos entender la UE como un actor social, esto es, como un actor que conforma sus preferencias en interacción con otros. V. CONCLUSIONES El papel de la UE en las negociaciones internacionales del clima presenta una paradoja remarcable. A saber: la UE desarrolló antes la voluntad de liderarlas y (posteriormente) la capacidad para hacerlo que el mínimo consenso interno necesario para desplegar medidas domésticas de limitación de las emisiones de GEI. Esto es, antes de poder aplicar ad intram lo que defendía en los foros internacionales. En el apartado hemos llamado a esta paradoja la lógica AETR invertida. No parece que el cambio climático sea un caso necesariamente aislado. La literatura ofrece indicios, aquí y allá, de que estas dinámicas pueden ser más que anecdóticas. Este parece ser en efecto el caso de las negociaciones internacionales para la prohibición del uso, la producción, el almacenamiento y el comercio con minas anti-persona, por ejemplo. La política exterior de la Unión en este campo ha sido presentada como un «ejemplo prominente de la resistencia Europea ante el unilateralismo de los Estados Unidos»179, o incluso como «una 177 J. curtin (2010), The Copenhagen Conference: How Should the EU Respond?, The Institute of International and European Affairs. 178 S. oberthür (2011), «The European Union’s performance in the...», op. cit., 673. 179 C. Fehl (2008), «Living with a reluctant hegemon: The transatlantic conflict over multilateral arms control», European Journal of International Relations, 14(2), 259-287, 265. 422 ORIOL COSTA verdadera historia de éxito»180. De todas formas, nadie lo hubiera dicho, durante los primeros compases de las negociaciones de Ottawa, en octubre de 1996, cuando la UE parecía incapaz de jugar ningún papel relevante en el proceso. En efecto, los estados miembros estaban lejos de tener una posición unánime, tanto acerca del objetivo como acerca del método del llamado proceso de Ottawa, de forma que la campaña internacional contra la minas anti-persona «se encontró hasta la primera de 1997 con la oposición o, como mucho, el apoyo tibio de las Grandes Potencias europeas, con la excepción de Alemania»181. Algunos estados ponían en duda incluso la capacidad de la UE para estar implicada en un asunto tan vinculado a la seguridad como éste. De todas formas, esta situación no duró mucho: a los pocos meses la Convención de Ottawa era saludada por el Consejo y, desde 2001, la UE ha contado tanto con los instrumentos como con la voluntad política para ser pro-activa en este terreno y se presenta a sí misma como la principal promotora de la universalización del tratado de Ottawa y la líder de las políticas internacionales sobre minas anti-personas. También en esta ocasión, para explicar la política exterior de la UE es necesario tomar en consideración la influencia sobre la UE de las instituciones internacionales. Las negociaciones internacionales cambiaron las preferencias de los estados miembros y las instituciones de la UE182 y empoderaron a los actores más favorables a Ottawa y a la integración europea. Martijn Groenleer y Louise van Shaik han propuesto un argumento similar acerca del Tribunal Penal Internacional (TPI). Según estos actores «antes de las negociaciones del Estatuto de Roma no se había formulado ninguna posición común», puesto que «la UE estaba dividida acerca de asuntos polémicos como la independencia del fiscal, el papel del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas y la jurisdicción del Tribunal sobre conflictos armados internos»183. No fue hasta el transcurso de las negociaciones internacionales que las posiciones de los estados miembros convergieron. Una vez establecido el TPI, sin embargo, «ha dejado huella en la UE», en la medida en que «ha reforzado su papel como actor internacional de propio derecho»184. 180 benita Ferrero-wadtner, A World without Landmines. Speech in the European Parliament, 6 July 2005, «http://www.eu-un.europa.eu/articles/fr/article_4865_fr.htm» accessed 29 June 2009. 181 D. long y L. hindle (1998), «Europe and the Ottawa process. An overview», en M. A. cameron, R. J. lawson y B. W. tomlin (eds.), To walk without fear. The global movement to ban landmines, Oxford University Press, Oxford, 248. 182 O. costa (2009), «The unexpected EU leadership on landmines: the influence of the Ottawa Convention on the EU», European Security, 18(3), 245261, 251. 183 M. groenleer y L. Van schaik (2007), «United we stand? The European Union’s international actorness in the cases of the International Criminal Court and the Kyoto Protocol», Journal of Common Market Studies, 45(5): 969-999, 977. 184 M. groenleer y D. riJks (2009), «The European Union and the International Criminal Court: The politics of international criminal justice», en K. E. Jørgensen (eds.), The European Union and International Organizations, Routledge, Londres, 67-187, 168. LA POLÍTICA EXTERIOR DE LA UE EN MATERIA AMBIENTAL... 423 En un sentido algo distinto, otros autores han identificado lo que parecería consistir en un intercambio entre la UE y algunas instituciones internacionales, a saber, un intercambio de apoyo a la institución internacional por parte de la UE a cambio de reconocimiento de ésta última como actor internacional. También esto nos permite pensar en una relación en la que la UE se construye en interacción con el medio. Por ejemplo, George Christou y Seamus Simpson han mostrado cómo la Internet Corporation for Assigned Names and Numbers ha moldeado la aproximación de la UE al respecto, en parte a causa de «la voluntad de la Unión de establecerse como actor»185. De manera parecida, Anne Wetzel ha argumentado que la UE se ha visto forzada a aceptar las normas acerca del acceso a la información ambiental que antes había rechazado porque había caído en una trampa retórica186 al intentar exportar su propio acerbo acerca del acceso a la información y la participación ambiental a los países de la Europa central y oriental187. Martijn Groenleer (de nuevo) ha afirmado que las agencias de la UE a menudo se alinean con los objetivos de las instituciones internacionales con el fin de poder actuar como sus socios y perseguir sus propios objetivos188. Finalmente, de acuerdo con Franziska Brantner y Richard Gowan, la relación entre la UE y la Organización del Tratado del Atlántico Norte refleja «la tendencia de la UE de usar la cooperación con otras organizaciones para reforzar y desarrollar su propia calidad de actor internacional, capacidad e identidad estratégica»189. En otras palabras, la UE parece ofrecer apertura en relación a la influencia de las instituciones internacionales a cambio de un papel en las negociaciones, limitando así su capacidad para decidir aisladamente sobre sus propias preferencias en ellas. En suma, el argumento presentado en este texto, a saber, que el papel de la UE en las negociaciones internacionales del clima no puede entenderse sin tomar en consideración la influencia que estas propias negociaciones ejercen en la UE, podría aplicarse a un cierto número de áreas temáticas. Resulta significativo que entre ellas se encuentren, precisamente, algunas de las que suelen aducirse como casos paradigmáticos del compromiso de la Unión con las 185 G. christou y S. simpson (2012), «The influence of global internet governance institutions on the EU», en O. costa y K. E. Jørgensen (eds.), The Influence of International Institutions on the EU. When Multilateralism Hits Brussels, Palgrave MacMillan, Houndmills, 96-110, 101. 186 F. schimmelFennig (2001), «The community trap...», op. cit. 187 A. wetzel (2012), «The influence of international institutions on access to justice in environmental matters in the EU and its member states…», op. cit. 188 M. groenleer (2012), «Linking up levels of governance: agencies of the European Union and their interaction with international institutions», en O. costa y K. E. Jørgensen (eds.), The Influence of International Institutions on the EU. When Multilateralism Hits Brussels, Palgrave MacMillan, Houndmills, 135-154, 135. 189 R. gowan y F. brantner (2008), A Global Force for Human Rights? An Audit of European Power at UN, European Council on Foreign Relations Policy Paper, 123. 424 ORIOL COSTA instituciones multilaterales. Bajo ésta la UE aparece con claridad como un actor social, esto es, como un actor que conforma sus preferencias en interacción con un medio social del que forman parte otros actores, normas e instituciones internacionales. Esta podría parecer una conclusión de Perogrullo. Y sin embargo entra en contradicción con buena parte de la literatura sobre la política exterior de la UE, que ha tendido a interpretarla en términos de la externalización de los atributos o los impulsos internos de la Unión. Como ha argumentado Robert Kissack, la política exterior ha evolucionado desde principios de los años setenta respondiendo, en primer lugar, a los cambios internos en la arquitectura de la Europa Comunitaria y ello ha marcado muy poderosamente la academia190 —quizá demasiado—. Así, por ejemplo, la literatura que se centra en conceptos como «potencia normativa Europa»191, «potencial gentil»192 y otros, a los que nos hemos referido más arriba, comparten la visión de que «la UE es internacionalmente distinta» a causa de su «telos inicial (la paz a través de la integración), su desarrollo histórico y su actual marco institucional y normativo»193. Esto es, a causa de (una parte de) sus características internas. En el caso más extremo, «la UE ni siquiera necesita una política exterior: los demás desean hasta tal punto copiar el exitoso modelo europeo que la Unión necesita únicamente ser, sin necesidad de hacer nada»194. Como se ha argumentado en otras partes195, también la literatura sobre las relaciones entre la UE y sus vecinos del Este y 190 Su libro, sin embargo, es una excelente forma de equilibrar esta tendencia. Véase R. kissack (2010), Pursuing Effective Multilateralism. The European Union, International Organisations and the Politics of Decision Making , Palgrave, Houndmills (la cita corresponde a la p. 15). 191 I. manners (2002), «Normative power Europe: A contradiction in terms?...», op. cit. 192 C. merlini (2001), «Europe’s Gentle Power…», op. cit. 193 S. lucarelli y L. Fioramonti (2010), «Introduction. The EU in the eyes of the others - why bother?», en S. lucarelli y L. Fioramonti (eds.), External Perceptions of the EU as a Global Actor, Routledge, Londres, pp. 1-9, 3. 194 O. costa y K. E. Jørgensen (2013), «The Influence of International Organisations on the European Union: A Political Science Perspective», en R. A. wessel y S. blockmans (eds.), Between Autonomy and Dependence. The EU Legal Order Under the Influence of International Organisations, Springer, The Hague, 69-84, 70. Véase también el producto más desarrollado y extenso de esta misma investigación: O. costa y K. E. Jørgensen (eds), The influence of international institutions on the EU. When multilateralism hits Brussels, Palgrave Macmillan, Houndmills. 195 E. barbé, O. costa, A. herranz surrellés, E. Johansson-nogués, M. natorski y M. A. sabiote (2009), «Drawing the neighbours closer... to what? Explaining emerging patterns of policy convergence between the EU and its neighbours», Cooperation and Conflict, 44(4), 378-399. En este artículo se argumentaba que la UE actúa no únicamente como productora y exportadora de normas internacionales, sino también como importadora y como transmisora de normas. En una línea similar, véase E. barbé, O. costa, A. herranz surrellés y M. natorski (2009), «Which rules shape the EU’s external governance? Patterns of rule selection in foreign and security policies», Journal of European Public Policy, 16(6), 834-882. LA POLÍTICA EXTERIOR DE LA UE EN MATERIA AMBIENTAL... 425 del Sur enfatiza habitualmente el argumento de que la UE tiende a reproducir la experiencia de su integración y a externalizar sus estructuras regulatorias más allá de sus fronteras196. En sentido crítico, este mismo argumento se ha usado para caracterizar la política exterior de la UE como una política orientada por ambiciones de dominación o civilizatorias más que universalistas o cosmopolitas197. Finalmente, señalaremos lo ubicuo de la presuposición (nunca o casi nunca verificada) de que la influencia de la UE ante las negociaciones internacionales depende en primer lugar de una variable interna: su capacidad para hablar con una única voz. Esta suposición ha sido contestada por algunos autores, que han señalado que los esfuerzos de la UE para presentarse unida pueden tener el efecto contrario al deseado en algunas negociaciones internacionales y que la unidad está lejos de ser la única (ni siquiera la más importante) variable en la explicación de la influencia de la UE198. Sin embargo, el leitmotiv de la single voice sigue formando parte de los lugares comunes de la literatura sobre la UE como actor internacional. Este texto ha explorado la política exterior de la UE acerca del cambio climático. Se trata únicamente de un caso. Pero, conjuntamente con algunos otros indicios recopilados en este apartado conclusivo, ofrece algunas pistas que, de verificarse, hablarían del carácter social (quizá profundamente social) de la UE como actor internacional. En otras palabras, el caso estudiado en estas páginas abre una agenda de investigación potencialmente relevante. Nos atreveremos, aquí, a proponer todavía otro argumento. La suerte de mecanismos descritos 196 Véanse, por ejemplo, S. laVenex (2004), «EU External Governance in “Wider Europe’», Journal of European Public Policy, 11, 680-700; S. laVenex (2008), «A Governance Perspective on the European Neighborhood Policy: Integration Beyond Conditionality?», Journal of European Public Policy, 15, 938-955; F. bicchi (2006), «“Our Size Fits All”: Normative Power Europe and the Mediterranean», Journal of European Public Policy, 13: 286-303; M. W. bauer, C. knill y D. pitschel (2007), «Differential Europeanization in Eastern Europe: The Impact of Diverse EU Regulatory Governance Patterns», Journal of European Integration, 29, 405-424; schimmelFennig, F. (2012), «Europeanization beyond Europe», Living Review in European Governance 7(1). Available at: http://www.livingreviews.org/lreg-2012-1 (febrero de 2013). 197 F. bicchi (2006), «“Our Size Fits All”…», op. cit.; S. lucarelli (2007), «The European Union in the Eyes of Others: Towards Filling a Gap in the Literature», European Foreign Affairs Review, 12, 249-270; M. merlingen (2007), «Everything is Dangerous: A Critique of “Normative Power Europe”», Security Dialogue, 38, 435-453; H. sJursen (2007), «Doing Good in the World? Reconsidering the Basis of the Research Agenda on the EU’s Foreign and Security Policy», RECON Online Working Papers, 9, Arena Centre for European Studies, Oslo. 198 G. macaJ (2011), «More United, Less Credible: the Adverse Effects of the EU’s External Coherence on the Promotion of Human Rights in the UN Human Rights in the UN Human Rights Council», Comunicación presentada en la conferencia de UACES, Cambridge, 5-7 de septiembre de 2011; R. gowan y F. brantner (2008), A Global Force for Human Rights? An Audit of European Power at UN. European Council on Foreign Relations Policy Paper; e. barbé (dir.) (2012), Cambio mundial y gobernanza global…, op. cit. 426 ORIOL COSTA en el apartado 3 y vistos en funcionamiento en el apartado 4 parecen asociados a la sui generis arquitectura institucional de la UE. Esto es, parecen posibles, fundamentalmente, porque la UE es una polity muy particular. Se abre pues un interrogante: ¿es la UE, quizá bajo algunas condiciones, un actor especialmente abierto a la influencia de las instituciones y normas internacionales? Una respuesta afirmativa resultaría irónica, dada la tendencia de la literatura a presentar la política exterior de la UE como poco más que la expresión externa de su carácter interno.