Consideraciones en torno a la dimensión mundialista de la política de cooperación para el desarrollo

CONSIDERACIONES EN TORNO A LA DIMENSIÓN «MUNDIALISTA» DE LA POLÍTICA COMUNITARIA DE COOPERACIÓN PARA EL DESARROLLO por José Manuel SOBRINO HEREDIA (') SUMARIO Introducción.—I. El Sistema de Preferencias Generalizadas.— II. Las ayudas financieras y técnicas a los PVD no asociados.— III. Las ayudas de urgencia y el Fondo de Urgencia de las Naciones Unidas.—IV. La ayuda alimenticia.—V. La ayuda a las acciones ejecutadas por Organizaciones no gubernamentales.— Conclusiones. INTRODUCCIÓN Al examinar las relaciones de cooperación para el desarrollo que la Comunidad viene manteniendo desde su creación con los países subdesarrollados, una de las primeras constataciones que pirede efectuarse es la de la preferencia que en todo momento han demostrado los responsables comunitarios hacia los campos de acción restringidos geográficamente como ámbitos de actuación privilegiados (1). Siendo dos las áreas geográficas beneficiadas fundamentalmente: una, la determinada por 'la continuidad histórica expresada en 'la cadena PTUM, EAMA, ACP y que hoy viene constituida por la política de Lomé; otra, la basada en la contigüidad geográfica representada por la política mediterránea. En su generalidad estas políticas de dimensión «regional» se fundamentan en unos acuerdos Internacionales libremente pactados y que obligan Jurídicamente, por tanto, a las partes: en ellos se prevén unas Instituciones paritarias más o menos desarrolladas encargadas de administrar y gestionar el funcionamiento de los mismos, poniéndose en pie unos Instrumentos financieros, técnicos y comerciales. Junto al regionalismo selectivo de dimensión preferentemente africana y mediterránea, la Comunidad ha tratado de trazar a través de unas acciones concretas y no siempre coordinadas las líneas maestras de su política de cooperación para •°A desarrollo a escala mundial (2). Desde el origen de la CEE, y al 'lado de (*) Prof. Colaborador de Derecho Internacional, Universidad de Santiago. II) En este sentido ABELLAN HONRUBIA. V : -Las relaciones entre las Comunidades europeas y los países en vías de desarrollo». El Derecho de las Comunidades Europeas (Diez de Velasco, M. dlr.), Madrid. 1982. p. 209. (2) Sobra estos aspectos pueden consultarse entre otros, BOECKEL. A.: •Bllatérallsme, regional Isme ou mondlallsme de l'alde». Le Tlers Monde et la Contmunautá économlque européonno, París, 1978. pp. 17-25; PIERROT, D.: Mondlallsme et regionalismo dans la polltlque extérleure de la CEE (Thése Univ. de Rennes I). Rennes. 1981. 757 JOSÉ MANUEL SOBRINO HEREDIA orientaciones regionalistas entroncadas con el pasado colonial de alguno de los países miembros, Holanda y Alemania se manifestaron partidarias de ampliar el campo de actuación comunitaria en la lucha contra el subdesarrollo (3). La incorporación del Reino Unido a la CEE vendrá a enriquecer esta perspectiva, pues dicho país —que' mantenía unas estrechas relaciones con un amplísimo grupo de países en desarrollo institucionalizadas en el marco de la Commonwealth— no podía ver con buenos ojos una política tan limitada a escala geográfica del África Latina. Y así vemos cómo coincidiendo con el segundo decenio de las N.U. para el desarrollo (4) y ante las nuevas realidades que estaban surgiendo en la sociedad internacional y en el mundo comunitario, la Comisión en su 4." Informe General (5) va a plantear la necesidad de una política global de lucha contra el subdesarrollo. Dentro de esta línea va a enmarcarse su Memorándum de 27 de julio de 1971 (6), donde se intenta elaborar una estrategia de cooperación equilibrada, en el sentido de que junto a la política de asociación geográficamente limitada, va a ser necesario el tomar en consideración la situación de los Países en Vías de Desarrollo (PVD) no asociados. Siendo a parttir de este momento cuando se pueda empezar a hablar de una doble orientación en la política comunitaria de cooperación para el desarrollo, de ámbito regional por un lado y de pretensión mundiallsta por el otro. Va a ser en la Conferencia de Jefes de Estado y de Gobierno celebrada los días 19 y 20 de octubre de 1972 en París donde se perfilen estas orientaciones, fijándose como misión la de establecer una política de cooperación global a escala mundial que prosiga y refuerze la cooperación realizada en el marco regional (7). En su desarrollo el Consejo adoptó en 1974 nueve resoluciones y una recomendación, entre las que en razón del objeto estudiado destacan, una sobre la mejora del Sistema de Preferencias Generalizadas (SPG), otra sobre la distribución geográfica de la ayuda, y otra sobre las ayudas financieras y técnicas para los PVD no asociados. La crisis económica de los años 70 unido a las catástrofes naturales que se cernieron sobre numerosos países subdesarrollados (p.e. la sequía en el Sahel) propiciaron una mayor concienciación de la CE ante los problemas de los PVD; resultado de ello sería la presentación por la Comisión al Consejo, el 5 de noviembre de 1974, de una comunicación relativa a 'la ayuda al desarrollo (8), donde ya de manera concreta se dibuja una política «mundiallsta» global con proposiciones concretas a los PVD no asociados, supeditada, eso sí, a los compromisos regionales con Estados asociados (ejemplo de ello serian la ayuda alimenticia, las medidas de urgencia en favor de los PVD más afectados por los recientes movimientos de precios internacionales, 'la ayuda excepcional en favor de los países del Sahel, etc.). (3) Véase, p.e . KOSTER. H. J.: -Les aspects extárleures de l'aasoclatlon avec les Etats Afrlcalnset Malgache. Le polnt de vue néerlandals-, RMC. núm. 123, 1969. pp. 226-230. (4) AGNU, Res. 2626 (XXV), 1970. (5) COM (CE): Ouatrléme Rapport General, parágr. 397. (6) COM (CE): •Memorándum de la Commlsslon sur une polltique communautaire de coopératlon au développement. Document de synthese-. Bull. CE: Suppl. 5/71, Bruxelles, 1971. (7) Bull. CE: Suppl. 2/72. Bruxelles. 1972. 18) COM (CE): .L'alde au développement. Fresque de l'actlon communautaire demaln., Bull. CE: Suppl. 8/74, Bruxelles, 1974. 758 CONSIDERACIONES EN TORNO A LA DIMENSIÓN .MUNDIALISTA. En su más reciente Memorándum sobre la política comunitaria de desarrollo de 4 de octubre de 1982 (9), la Comisión, ante la necesidad de elaborar una estrategia comunitaria acorde con el Tercer Decenio de las N.U para el desarrollo, y la verificación de una progresiva y global degradación económica de los PVD, va a proponer junto a 'las formas contractuales preferenciales y regionales de cooperación, unas acciones mundialistas de carácter global, algunas de ellas vinculadas a políticas comunes (p.e., el SPG, la ayuda alimenticia) y otras fijadas unllateralmente por la CEE [p.e. las ayudas de urgencia, las ayudas financiaras y técnicas a los PVD no asociados, 'las ayudas a las organizaciones no gubernamentales (ONG)]. De este modo se van elaborando unas acciones concretas dentro de unos ámbitos delimitados, realizadas con mayor o menor continuidad, siendo factible hablar de unos ejes centrales en torno a los que va a girar la aproximación «mundialista» al desarrollo de la Comunidad; así el SPG, la ayuda alimenticia, la ayuda financiera y técnica a los PVD no asociados, la ayuda de urgencia y el Fondo de Urgencia de las N.U., y la ayuda a 'las accionas ejecutadas por las ONG. I. EL SISTEMA DE PREFERENCIAS GENERALIZADAS Dentro de los instrumentos de alcance general con los que la Comunidad se dotó para llevar a cabo una aproximación global al fenómeno del subdesarrollo se inscribe el SPG, que entraría en vigor el 1° de Julio de 1971, Sistema éste que se previo en favor de los países que formaban parte del «Grupo 77» en el seno de la CNUCYD, así como de los países y territorios dependientes de los Estados miembros o de terceros países (10). Progresivamente el área geográfica abarcada por el mismo fue ampllándose a medida que iba incrementándose el número de países del «Grupo 77», aplicándose en la actualidad a más de 128 Estados y a 21 países y territorios dependientes (11). La Idea de este sistema fue avanzada por primera vsz en la reunión de ministros del GATT que tuvo lugar en mayo de 1963, siendo retomada en la primera CNUCYD de 1964 y, viéndose adoptada con ocasión de la segunda CNUCYD de New Delhl de 1968 (12). La CEE fue la primera en adoptarlo, y durante bastante tiempo 1a única en llevar a la práctica dicho acuerdo (13), configurándolo como un marco dentro del (9) COM (CE): -La polltlque communautalre de dáveloppement. Memorándum do la Commlasion au Consell transmls le 4 octobre 1982*. Bull. CE: Suppl. 5/82, Luxembourg, 1982. (10) JOCE, núm. L 142. 1971. (11) Estos serán el número de Estados y territorios que se beneficiarán en 1985 del SPQ. a tenor de lo dispuesto en las -Proposltlons de la Commlsslon au Consell relativas á la flxatlon du schéma des préférences tarlfalres générallsées de la Communauté pour l'anné 1985., JOCE, núm. C 294. 5-11-1984, pp. 94-95. El sistema comunitario se prevé que cubrirá unos 1.800 millones de ecus de exportaciones de los PVD que les permitirá realizar una economía potencial de unos 800 millones de ecus. Véase, Igualmente, Bol. CE 12-1984, p. 2.2.37. (12) Resolución 21 (II), 26-111-1968, Actas CNUCED I, T. I.; véanse al respecto LACHARRIERE, G. de: «Le nouveau systeme de préférences générallsées au proflt du Tlers Monde*, RMC, número 123. 1969. pp. 247-253: LEBULLENGER. J.: Les systémes da préfároncas tarlfalres générallsées (Contrlbutlon au «nouvel ordre áeonomlque Internationale»}, Rennes, 1980. (13) RAUX, J.: «Le Systeme de Prérérences Genérales (SPG) et les accords externes de la CEE-, RTDE, núm. 3, 1977, pp. 485-507: HURNI, B. S.: •Evolutlon of the Generalizad System of Preferencea 759 JOSÉ MANUEL SOBRINO HEREDIA cual los países desarrollados son invitados a ofrecer preferencias no recíprocas y no discriminatorias a la exportación de productos manufacturados y semiacabados provenientes de los PVD. El mecanismo utilizado por la Comunidad viene siendo un esquema qiv? contiene un sistema de techo y de contingentes aplicables a los productos sensibles y unos topes dirigidos a favorecer a los países menos avanzados. Se van a conceder así unilateralmente y sin reciprocidad por la Comunidad unas ventajas arancelarias preferenciales para ciertos productos agrícolas transformados y determinados productos industriales acabados o semiacabados. De manera que los países beneficiados pueden exportar esos productos libres de cargas arancelarias, hacia la Comunidad, dentro de los límites de un techo fijado anualmente por 'la Comunidad por país y producto (14]. Estos esquemas se van modificando progresivamente dentro de períodos de diez años. Así vemos que el 16 de diciembre d<5 1980 el Consejo adoptaría las nuevas orientaciones que la Comisión le había dirigido el 17 de marzo de 1980 para la década 1981-1990 (15) entre las que destacan la intensificación de preferencias según el grado de desarrollo de los países beneficiados, de modo que los Estados más pobres disfrutan de una franquicia sin limitaciones cuantitativas no restringida por frschos ni contingentes (16). Estas orientaciones fueron retomadas por la Comisión en una propuesta transmitida al Consejo el 15 de septiembre de 1980 relativa a la fijación de un esquema quinquenal para el período 19811985 (17). Los puntos esenciales del mismo van a ser: a) mantenimiento y mejora del esquema entonces en vigor por lo que respecta a sus aspectos fundamentales, tales como cobertura de productos, régimen arancelario y lista ds beneficiarlos, b) para los productos industriales, salvo los textiles, simplificación de los mecanismos de gestión y de modelación de las ventajas en función de la competitlvldad de los países beneficiarios; c) simplificación del propio sistema para fomentar una mayor utilización; d) aumento de la lista de productos agrícolas y nuevas reducciones para ciertos productos ya incluidos, y una mayor liberalización para los PMA. Al respecto podemos hacer las siguientes observaciones: el número de productos «afectados» disminuye cada año y las ventajas concedidas van a recaer cada vez más sobre productos agrícolas transformados; en este sentido, y por lo que se refiere a 1983, vemos cómo el margen preferenclal para 58 productos no obstante se ha mejorado y han sido eliminadas ctertas exclusiones por lo que se refiere a China (18); se produjeron modificaciones a la «noción de origen» dirigida a posibilitar la cooperación interregional (19). Sin embargo, la existencia of the European Communitíes: A perspective.. JWTL. 1976. pp. 383-389: BORRMANN. A.: BORRMANN. CL.; STEGGER. M: The EC a Generalizad System of Preferences, The Hague. 1981. (14) Las modalidades del cálculo de los techos y de las cantidades máximas están establecidas en los Reglamentos (CE) núm. 2.787/79 y 2.789/79 del Consoló. JOCE, núm. L 328, 24-12-1979. (15) Bull. CE: 3-1980. p. 1.4.1. a 1.4.7. Sobre su revisión, véase COM (85). 203 final, 7-V-1985. (16) Observándose cómo entre 1979 y 1982 las Importaciones efectuadas en el marco del SPG originarlas de los 9 PMA que no forman parte del Grupo ACP, y deben por tanto acudir a este sistema para beneficiarse de un acceso preferenclal al mercado comunitario se ha triplicado pasando de 54,5 millones a 150,4 millones de ecus. JOCE, núm. C 78. 19-111-1983, p. 6. (17) JOCE, núm. C 205, 17-11-1980. (18) Por lo que se refiere al SPG para 1985. véase: JOCE, núm. L 338. 27-XI1-1982. (19) La noción de producto originarlo se determina según el procedimiento previsto en el ar760 CONSIDERACIONES EN TORNO A LA DIMENSIÓN -MUNDIAUSTA. de PVD fuertemente competitivos (Hong-Kong, Corea, Yugoeslavia...) ha frenado en gran medida esta evolución del SPG ante la amenaza que representa para los sectores en crisis en la CEE los productos que estos países puedan exportar exentos de tasas aduaneras. La necesidad de llevar a cabo una divulgación que permitiera facilitar la utilización práctica de esto sistema llevó a la Comisión a organizar seminarios periódicos de información y a participar en las sesiones del Comité especial de preferencias de la CNUCYD. Constituye el SPG un instrumento áñ cooperación para el desarrollo que se integra en las políticas comunes de la CEE, y va a desplegarse en un ámbito mundialista, basándose en el reconocimiento de la interdependencia económica y política que existe entre los países industrializados y los PVD; apareciendo como uno de los medios a través de los cuates la CEE va a tratar de participar en la eliminación del desequilibrio Norte-Sur procurando una redistribución más equitativa de las riquezas (20). II. AYUDAS FINANCIERAS Y TÉCNICAS A LOS PVD NO ASOCIADOS Dentro del amplio mandato para la elaboración de una •política global de cooperación para el desarrollo» que había recibido la Comisión con ocasión de la Cumbre de París de 1972, podemos situar el Programa de acción en favor de los PVD «no asociados» para el período 1976-1980, que ésta presentaría al Consejo en marzo de 1975 (21). Este Programa obedece a la necesidad de ampliar la acción de la Comunidad al conjunto del Tercer mundo, y fue el resultado de la presión ejercida por Gran Bretaña, que se negó en junio de 1974 a pronunciarse sobre la suma dfí la ayuda financiera a los ACP en tanto no se hubiera decidido igualmente una cantidad para los países no asocidos. De este modo la Comunidad decidió sumar a su política de desarrollo una cooperación financiera y técnica en favor de los PVD no asociados más pobres. Estas ayudas van a fundamentarse jurídicamente en el artículo 235 del TCEE, y su base económica s-9 encuentra en el Título 9 del Presupuesto de las Comunidades: «Gastos de cooperación con los PVD». €l Programa antes citado se orientó principalmente hacia Asia y América, estableciéndose en él unas acciones anuales a cargo del Presupuesto, en orden cte progresiva importancia; así, 20 millones de u.c. para 1976, 45 millones de u.c. para 1977, 70 millones de u.c. para 1978, 133,62 millones de u.c. para 1979, 138,5 millones de u.c. para 1980, 50 millones de ecus en 1981, 185 millones de ecus en 1982 y 235 millones de ecus en 1983 (22). tlculo 14 del reglamento (CEE) núm. 802/82 del Consejo de 27 de Junio de 1968, JOCE, núm L 148. 28-6-1968. Por lo que respecta a 1983, véase el reglamento (CEE) 3.606/82. JOCE, núm. L 377, 1982. (20) Véanse al respecto: «Le Systéme des Préférences Générallsées de la Communauté européenne, le nouveau schéma 1981-1990», Europe Information, févrler 1981, Bruxelles; Guido pratlque pour l'utlllsatlon du schéma des préférences tarlfalres généralisées des Cornmunautés européennes, Luxembourg, 1984. (21) Bull. CE: 3-75, p. 2.2.1.5. (22) «Alde aux PVD non associés. Programme de financement au tltre du budget 1980-, Infor. á la presse, Bruxelles, 30-12-1960; COM (CE): Sabiente Rapport Genérale, 1982. núm. 768. 761 JOSÉ MANUEL SOBRINO HEREDIA Las ayudas van a dirigirse esencialmente a aumentar la producción alimenticia, a potenciar el desarrollo de las regiones rurales, a intensificar la cooperación regional y los intercambios y a suministrar una ayuda de urgencia en los casos de catástrofes. Sus objetivos así como las modalidades de aprobación de las acciones a financiar, se hallan contenidos en un «reglamento-marco» relativo a la ayuda financiera y técnica en favor de los PVD no asociados adoptado en 1981 (23), en el que, entras otras cosas, se señala que la ayuda se dirigirá por regla general a los países en desarrollo menos favorecidos, y tratará de asegurar una presencia comunitaria en las grandes regiones del mundo en desarrollo, buscando un equilibrio geográfico razonable entre estas regiones; indicándose, igualmente, que la Comisión habrá de solicitar el dictamen de un comité de financiación (formado por representantes de los Estados miembros y presidido por la Comisión) antes de adoptar una decisión de financiación. 'Dicho comité podrá reunirse varias veces al año, de manera que los proyectos podrán ser aprobados desde el momento en que se hallen dispuestos sin necesidad de esperar a la confección de la totalidad del Programa. Dicha ayuda contribuirá esencialmente a mejorar las condiciones de vida de las capas de la población más necesitadas en esos países. Se concede una importancia particular al desarrollo del medio rural así como a la mejora de la producción alimenticia. La ayuda pretende ser aumentada considerablemente en los años venideros (de 150 millones a 300 millones se pretendió que se incrementase durante el período 1981-1983), concentrándola fundamentalmente en determinados países; por ejemplo, en 1981 se concentraría en Bangladesh, Pakistán y Nicaragua (24), mientras que la distribución geográfica del Programa de 1983 fue del 74/78 por 100 para Asia, 20/17 por 100 para América Latina y 6/5 por 100 para los países africanos no asociados, conteniendo un total de 55 proyectos que beneficiaban directamente a 19 países en desarrollo y a 8 organismos regionales, siendo su objetivo principal la producción agrícola o intervenciones vinculadas con la agricultura (24 bis). Van a constituir éstas unas ayudas no reembolsables, basadas en un acuerdo bilateral, en el que no se prevé una estructura paritaria, y estarán apoyadas financieramente en el artículo 930 del Presupuesto comunitario, dirigiéndose a desarrollar acciones en un marco anual en favor de un determinado Estado, bien de modo autónomo, bien en colaboración con el Banco Mundial, el Banco Asiático o el Banco Interamerlcano; pudlendo integrarse en un marco interreglonal, por ejemplo, mediante su contribución al Programa de Investigación del International Rice Research Instituto. En su Memorándum sobre la Política de cooperación y desarrollo de 1982, la Comisión recomendó ampliar sus programas de ayuda orientados hacia los países más pobres de Asia y América latina, estimando que sería deseable comprortw- (23) Réglement (CEE) num. 442/81 du Consell du 17 fávrler 1981. JOCE, núm. L 48, 21-2-1981. (24) SCHIPULLE, H.: -La polltlque de coopóratlon au développement de la Communauté européenne en 1980», Le Courrlar ACP-CEE, núm. 69, 1981. p. 66. (24 bis) El crédito previsto en el Presupuesto de 1985 en favor de los PVD no asociados alcanza 106 268 millones de Ecu, tal y como se dispone en su articulo 930. JOCE, núm. L 206, 5-VIII-1985. 762 CONSIDERACIONES EN TORNO A LA DIMENSIÓN -MUNDIALISTA. terse en la vía de una programación plurianual de la ayuda acordada, rechazando inscribir su política de cooperación bilateral con los PVD en una división ya superada de «países asociados» y «países no asociados- (25). No obstante, consideramos de muy difícil realización práctica las propuestas presentadas por el equipo del Comisario PISANI. La magnitud de los problemas a los que debe hacer frente, la escasez de medios financieros de los que la Comunidad puede disponer para tal fin, la preocupación de los ACP ante lo que podría significar una reducción considerable en su trato preferente, hace que a pesar de las buenas intenciones de la Comisión no se pueda hablar aún hoy de una política global de ayuda a los PVD no asociados, sino el contrario, de una serie d^ acciones fragmentarias y hasta cierto punto aisladas que difícilmente pueden frenar la dinámica de infradesarrollo en la que se ven inmersos la treintena de países afectados por esta actividad comunitaria. Actividad que, por otra parte, permite a la Comunidad estar presente en áreas geográficas alejadas de su campo de influencia y sometidas al influjo de otras potencias competidoras. Por último, procede señalar que esta forma de ayuda prevé que una parte de la misma —aproximadamente del 7 al 10 por 100 d^ los créditos anuales— sea reservada a acciones de reconstrucción una vez ocurrida alguna catástrofe, o para prevenir los posibles efectos de la misma (26). III. LAS AYUDAS DE URGENCIA Y EL FONDO DE URGENCIA DE LAS NACIONES UNIDAS Ante la situación de inestabilidad económica y política por la que atraviesa buena parte del planeta, y ante la magnitud de las catástrofes que periódicamente asolan la Tierra, la Comunidad intentó elaborar un instrumento de intervención en favor de las personas víctimas de las calamidades naturales, b constreñidas a huir de los conflictos militares o políticos. Estas ayudas de carácter concreto e Individualizado podemos diferenciarlas según sv produzcan en el marco del Convenio de Lomé o fuera de él, o según constituyan o no una participación en el Fondo de Urgencia de las N.U. Por lo que se refiere a los PVD no asociados, la Comisión dispone de una dotación presupuestarla especial financiada sobre los créditos inscritos en el artículo 950 del Presupuesto, y se dirige a paliar dentro de lo posible las necesidades más perentorias cuando alguna calamidad natural o sucesos de carácter (251 COM (CE): •Memorándum.. 1982>. clt., pp. 20 y 30; COM (CE): .Proposltlon de decisión du Consell détermlnant les orlentatlons genérales pour 1985 en matlére d'alde financiera et technlque en faveur des pays en développement no assoclés», COM (84 526 final. (26) P.e. en 1980 fueron reservados 6,1 millones de u.c. de los cuales serfan destinados cuatro millones en favor de Zlmbabwe, o, seis en favor de la India y 1.5 en favor de Perú. En 1983, un 6 por 100 del Programa fue reservado a este tipo de Intervenciones. COM (CE): Dlx-septléme Rapport Genérale, 1983, pargr. 750. Las orientaciones relativas al Programa de 1985 han sido sometidas por la Comisión al Consejo y al Parlamento en septiembre de 1984, JOCE, núm. C 278. 18-X-1984, alendo objeto el 18-1-1985 de un informe favorable del PE. JOCE, núm. C 46. 1611-1985. 763 JOSÉ MANUEL SOBRINO HEREDIA político se producen; estas ayudas en caso muy concretos, s<3 hallan coordinadas con las ayudas bilaterales de los Estados miembros, siendo efectuadas a través de ONG (27). La crisis económica iniciada a principios de los años setenta como consecuencia del vertiginoso incremento de los precios de los crudos y los efectos que el mismo ocasionaría sobre los países menos desarrollados, motivaron que la CEE presentara en el sexto período extraordinario de la AGNU (1974) una proposición dirigida a la creación de una acción internacional de urgencia en favor áñ los PVD más afectados por los recientes movimientos de precios internacionales, señalando su intención de participar en un Fondo aportando 1/6 del total —que w?nía siendo de unos 500 millones USS—. A partir del 3 de octubre de 1974, el Consejo decidió llevar a cabo la primera entrega de 150 millones USS, de los cuales 35 millones se dirigieron a engrosar una cuenta especial de las N.U, y el resto se destinó a acciones bilaterales, resultando directamente beneficiados un total de 21 Estados de los 42 Most Severely Affected (MSA) (30). Como su enunciado deja entrever, se trata de unas ayudas extremadamente selectivas que obedecen más a criterios de caridad que a planteamientos de desarrollo, pero que, obviamente, constituyen unas acciones de marcada importancia para los países que las reciben. Encuentran su fundamento en el Presupuesto y no en un Fondo particular, y no tienen una bas^ contractual, sino que responden a decisiones unilaterales adoptadas por el Consejo (30 bis). IV. AYUDA ALIMENTICIA Constituye el instrumento esencial, hoy por hoy, de la lucha contra el hambre, y más concretamente de la estategia internacional de lucha contra el hambre, en la que participa da CEE desde 1968 (31). Si tenemos en cuenta datos de la FAO, 450 millones de personas sufren hambre en el mundo, cifra ésta que el Banco Mundial ^leva a mil millones, lo que significa que entre la cuarta parte y la mitad de la población de los PVD está padeciendo hambre, bien de forma endémica o (27) 150 millones de ecus en el Convenio de Lomé I y 200 millones en el Convenio de Lomé II se reservan a esta eventualidad, mientras que en Lomé III se eleva la cifra a 292 millones. (28) Pe., en el caso de Santa Lucia, la ayuda fue recibida diez dfas después de que el ciclón • Allem» se abatiera sobre la isla, y siete días después de la presentación de la solicitud oficial. (29) Asi, en 1980 se destinaron 40 millones de ecus que afectaron a 10 pafses; en 1981 fueron 22 millones de ecus y 8 los paises concernidos: en 1982 la cantidad alcanzó los 75 millones de ecus y una decena de paises fueron asistidos, y en 1983 se destinaron 19.845 millones de ecus distribuidos asi: victimas de catástrofes naturales: inundaciones en cinco paises de América Latina (1.170.000), Inundaciones en España (500.000). Sequía en Bolivla (350.000). en Brasil (750.000), en Mozambique (325.000); victimas de sucesos pu.iticos: Líbano (150.000): Nicaragua (250.000) y Polonia (14.000.000). (30) JOCE, núm. C 89, 1976. (30 bis) Según el articulo 950 del Presupuesto de 1985, el crédito para 1985 se eleva a 18.500.000 ecus. JOCE, núm. L 206. cit. (31) JOUVE, E : .L'aide alimnntaire de la CEE au Tiers Mondo, Le Tiers Monde , cit., pp. 70-82. 764 CONSIDERACIONES EN TORNÓ Á LA DIMENSIÓN «MUNDIALISÍA. bien de forma periódica (32), y los cálculos de los expertos internacionales señalan un progresivo deterioro de esta situación a partir de los años sesenta. El origen de la ayuda alimenticia de la CEE se sitúa en su firma de la Convención relativa a la ayuda alimenticia concluida en 1967 como resultado del Kennedy Round y del Acuerdo Internacional sobre el trigo de 18 de agosto de 1968 (33); previamente la ayuda se desarrollaba en el marco nacional de los Estados miembros (34). Esta política de ayuda alimenticia inspirada por los grandes productores de alimento a escala universal y encabezada por los Estados Unidos, ¡ría a descansar en la seguridad de un mercado —el Tercer Mundo— donde canalizar los excedentes de sus agriculturas, garantizando así una cierta estabilidad de precios (35). Aparacerá, pues, como una ayuda vinculada a situaciones coyunturales de excedentes agrícolas, con la consiguiente inadaptación de la misma a los problemas estructurales derivados de hambres endémicas que asolan reglones e incluso países enteros del Tercer Mundo. Estas ayudas serían vivamente criticadas por conducir, más que a reforzar las estrategias nacionales, a modificar en muchos casos los gustos alimenticios de las poblaciones aumentando así más aún la dependencia de las mismas respecto del exterior (36). Dentro de este marco se van a iniciar las acciones comunitarias de ayuda alimenticia, y así en 1968 serán inauguradas a través de la firma de una serie de acuerdos mixtos; en base a los compromisos adquiridos en razón del Convenio de ayuda alimenticia, la Comunidad, para una campaña de tres años (1968-1971, contribuyó con 1.035.000 toneladas de cereales. El Convenio fue renovado el 1 de Julio de 1971 por otros tres años, y así ocurriría regularmente a partir de esta fecha. La ampliación de la Comunidad ocasionó un incremento considerable del volumen de la ayuda a partir de 1975: 'la participación cte 1a Comunidad pasaría a ser igual a 'la del conjunto cfc sus Estados miembros, volviéndose cada vez más importante, y consagrándose así la comunitarización creciente de este sector de las relaciones exteriores de la CEE (37). Además de los cereales, la Comunidad desenvuelve esta ayuda a través de otros productos, esencialmente los lácteos, concibiéndola de manera autónoma, en el marco de sus «medidas particulares» (32) -lalde allmentalre de la Communauté: nouvelle approche>, Europa Information DE42, déc. 1982. p. 1; sobre e3tos problemas, véase BOURRINET, J., y FLORY, M.: L'Ordre allmentalre mondlal. París. 1982. (33) El Acuerdo internacional sobre el trigo, que está constituido por dos Instrumentos jurídicos distintos (el Convenio sobre el comercio del trigo de 1971 y el Convenio de ayuda alimenticia de 1980). ha sido prorrogado del 1 de Julio de 1980 al 30 de junio de 1986 (JOCE, núm. L 181. 6-3-1983). A título del convenio de ayuda alimenticia, el compromiso anual mínimo de la CE y de sus Estados miembros permanece en 1.650.000 tn. de trigo o su equivalente en otros cereales. (34) MARENCO, G.: -Bases Jurldlques de laide allmentalre aux pays en volé de développement>. CDE. núm. 6, 1974. pp. 623-647. (35) Pensemos en la Public Lew 484 adoptada por el Congreso USA en 1954 organizando la ayuda alimenticia bajo estos parámetros. (36) Sobre el carácter a veces desestablllzador de la ayuda alimenticia, véanse, p.e . DUMONT. R.: La croissance de la famlne, París, 1975; CASTRO, J. de: Géopolltlque de la falm. París. 1962. (37) El Programa anual de ayuda alimenticia en cereales se divide en acciones nacionales y comunitarias: a partir de 1969 las acciones comunitarias pasaron del 29 al 56 por 100. 765 JOSÉ MANUEL SOBRINO HtREDlA CONCLUSIONES A partir del Memorándum de la Comisión de 1971 y de la Cumbre de París de 1972, podemos distinguir dentro de la acción comunitaria contra el subdesarrollo una doble orientación: por un lado una tendencia dirigida a alcanzar el objetivo del desarrollo a través de la cooperación entre países de desigual nivel de vida y de riquezas que pretenden armonizar sus intereses para la consecución de un fin prioritario: el desarrollo de la parte menos favorecida; pero al tratarse de una cooperación deberá ir acompañada de un interés también para la otra parte, interés que no será inmediato sino de consecución a largo plazo; en este plano la ayuda ya no deberá considerarse como un sacrificio sino como una simple redistribución de recursos para favorecer un desarrollo más solidario de unos y otros; flsta orentación va a estar caracterizada por tener una base contractual, una continuidad en el tiempo, estructura institucional paritaria, programas de financiación de cierta entidad y a largo plazo, así como una clara locálización geográfica: dentro de ellas se sitúa la política de Lomé, la política mediterránea y, tal vez también en el futuro la política alimenticia. Y por otro lado, junto a ella, van a desplegarse unas acciones «mundialistas» de carácter global, que van a adoptar la forma de ayuda, e incluso de mera asistencia, y que en la mayoría de los casos van a ser discontinuas, fragmentarias, dg poca entidad, desparramándose por áreas muy diversas del Planeta. Dentro de ellas debemos distinguir aquellas que se inscriben en las políticas comunes de la CE, y que a nuestro entender podrían permitir una mayor homogeneización de la política comunitaria de cooperación para el desarrollo, al posibilitar una mayor coordinación entre las distintas políticas comunes y hacer d'3 esta última una «super-política» en este ámbito, al tiempo que va a compenetrarse mucho mejor que las políticas regionales con las actuaciones de los Estados miembros en la lucha contra el subdesarrollo, garantizando además la presencia europea en grandes zonas del mundo subdesarrollado alejadas de su campo tradicional de Influencia y sometidas a la presión directa de otras potencias competidoras. Va a ser aquí, en nuestra opinión, donde se aprecie una mayor comunltarización d.9 la ayuda al desarrollo, y especialmente en su manifestación de ayuda alimenticia dentro de la cual se enmarcan dos instrumentos que, a nuestro entender, s^ sitúan dentro de los aspectos más prometedores de la 'política comunitaria de cooperación para el desarrollo: las «acciones triangulares» y las «estrategias alimenticias». Completando estas acciones aparece un sistema d.9 ayudas fijadas unilateralmente por la Comunidad y que por su carácter disperso y su escasa entidad financiera se acercan más a una ayuda concebida como «caridad dominical» que a una verdadera cooperación para e\ desarrollo. Ahora bien, dentro de ellas destaca, en nuestra opinión, por su originalidad así como por sus resultados prácticos, la colaboración con las ONG, mucho más cercanas a la realidad económica y soclocultural de las colectividades beneficiadas, y mucho más precisas y eficaces a la hora de aplicar los micro-proyectos que lo que al final resultan los grandes proyectos de cooperación inscritos en las políticas de ayuda al desarrollo; por lo que creemos se debería propiciar este tipo de estrategia, incre772 CONSIDERACIONES EN TORNO A LA DIMENSIÓN «MUNDIALISTA. mentando los fondos de las ONG y permitiendo también que la actividad de éstas se inscriba con mayor profundidad en la política de alcance regional de Lomé en el marco del recientemente firmado Convenio de Lomé III. Frente a la opción regional que continuará siendo el o?ntro de gravedad de las relaciones comunitarias de cooperación para el desarrollo —donde, además, se presencia una profundización de los vínculos de solidaridad ACP-CEE—, los esfuerzos mundialistas de la Comunidad aparecen más como simbólicos que como verdaderamente operativos (excepción hecha de la ayuda alimenticia y de la colaboración con las ONG, que también, por otra parte, pueden venir a apoyar 'la cooperación regional completando las acciones enmarcadas en la política de Lomé); si bien en su favor podemos indicar que al descansar su financiación en el presupuesto comunitario van a permitir una mayor coordinación con las políticas comunes y con las de los Estados miembros en esta materia; y un control del Parlamento europeo, lo que no ocurre con la mayor parte de la cooperación para el desarrollo regional que se canaliza al margen del presupuesto. 773