UE: el proyecto de "Libro verde sobre las normativas relativas a los productos alimenticios" y la "Directiva general". Perspectivas de reorganización del Derecho alimentario comunitario

25 UE: EL PROYECTO DE LIBRO VERDE SOBRE LAS NORMATIVAS RELATIVAS A LOS PRODUCTOS ALIMENTICIOS Y LA DIRECTIVA GENERAL. PERSPECTIVAS DE REORGANIZACIÓN DEL DERECHO ALIMENTARIO COMUNITARIO por Luís González Vaqué Jefe de la División «Aplicación de los artículos 30 a 36 CE y eliminación de las restricciones a los intercambios», Comisión Europea (*). INTRODUCCIÓN LOS «PROYECTOS» DE LA COMISIÓN La Comisión Europea —en su primer Informe Anual sobre el funcionamiento del mercado interior comunitario, correspondiente a 1993 (1)— anunció su intención de publicar un Libro verde sobre las normativas relativas a los productos alimenticios, al que podría seguir una propuesta de Directiva general en la materia. Habiendo preconizado la conveniencia (2) de adoptar —tras la entrada en vigor de todas las medidas previstas para el sector alimentario en el Libro blanco para la realización del Mercado interior (3)— una normativa comunitaria general como clave de la bóveda del ordenamiento comunitario en la materia, nos congratulamos ahora de la iniciativa que consiste en que la propuesta de una Directiva general vaya precedida por la elaboración de un documento más completo que permitirá un amplio debate sobre las mejoras a aportar al Derecho alimentario comunitario. En este contexto, con el presente artículo pretendemos aportar, desde la perspectiva de la protección del consumidor, algunas reflexiones sobre cuáles podrían ser, a corto y medio plazo, los objetivos del legislador comunitario para asegurar el correcto funcionamiento del mercado interior alimentario, es decir cuál puede, o debe, ser el futuro desarrollo del Derecho alimentario comunitario (el contenido del citado Libro verde). Todo ello teniendo en cuenta lo que hemos aprendido en los ya más dos años que el mercado interior lleva funcionando (4), así como la larga experiencia comunitaria en la materia, pues no debemos olvidar que el sector alimentario se caracteriza precisamente por ser uno de los primeros que atrajo la atención del legislador comunitario (5). UN ACERVO COMUNITARIO CONSIDERABLE Cabe señalar en primer lugar que la iniciativa de la Comisión, que debe concretarse en la próxima publicación de un Libro verde, no parece resultar de un análisis crítico de la normativa comunitaria vigente, sino que se presenta como el lógico colofón a un largo proceso de aproximación y armonización de las legislaciones alimentarías de los Estados miembros. (*) Las opiniones expresadas en este articulo son de la exclusiva responsabilidad del autor (1) Véase Comisión Europea, «El mercado interior de la Comuni dad—Informe 1993» OPOCE, Luxemburgo 1994 p IX La elabora cion de dicho informe fue el resultado de la correspondiente reco mendacion formulada en el Informe Sutherland[«El mercado interior después de 1992 responder al desafio» Bruselas, 1992, 74 pp (Doc 111/21'92)] de la que se hizo eco la comunicación de la Comisión de 2 de diciembre de 1992 sobre el funcionamiento del mercado interior de la Comunidad después de 1992 (seguimiento del informe Suther tand) [Doc SEC(92) 2277 final] (2) Mas que la estricta necesidad (3) COM (85) 310 final (4) El presente articulo fue completado en el mes de febrero de 1995 (5) Recordemos que las primeras directivas comunitarias, adoptadas a comienzos de la decada de los sesenta, mucho antes de la apro bacion del Programa General de Eliminación de Obstáculos Técnicos en los Intercambios (Resolución del Consejo de 28 de mayo de 1969) se referían específicamente a ciertos aditivos [empezando por los colorantes (Directiva de 23 de octubre de 1962), los conservantes (Directiva de 5 de noviembre de 1963) etc (véase GONZÁLEZ VA QUE «CEE Legislación relativa a los aditivos alimentarios» Estudios sobre Consumo, n° 20 1991 pp 49-65)] 26 En efecto, sería injusto no subrayar lo mucho que se ha hecho en este campo, así como el acierto en la orientación adoptada (6), especialmente desde 1985. Hasta esa fecha se habían seguido dos técnicas para asegurar la libre circulación y realizar el mercado común: — una armonización de tipo horizontal que se re fería al conjunto de los productos alimenticios, para prevenir ciertos riesgos (por ejemplo, en relación a la utilización de aditivos), o para asegurar una correcta información de los consumidores (por ejem plo, mediante reglas de etiquetado); — una armonización de tipo vertical relativa a de terminadas categorías de productos alimenticios: cacao y chocolate, azúcares, miel, zumos de fruta, confituras, leche conservada, caseínas y caseinatos, aguas minerales, café y achicoria. El 8 de noviembre de 1985, la Comisión presentó al Consejo y al Parlamento Europeo una comunicación «sobre la realización del mercado interior: legislación comunitaria de los productos alimenticios» (7). Dicha comunicación se inscribía en el marco del ya mencionado Libro blanco, adoptado ese mismo año, que preconizaba una nueva orientación de la política comunitaria de eliminación de obstáculos a la libre circulación de mercancías, combinando los principios del reconocimiento mutuo de las reglas y normas nacionales con un nuevo enfoque para la armonización de las legislaciones, teniendo en cuenta las especificidades propias del sector alimentario: gran sensibilidad de la opinión pública en esta materia, co-existencia de normativas nacionales generalmente muy detalladas (over-regulation) y ausencia casi total de normas en el sentido del artículo 1.2 de la Directiva 83/189/CEE sobre la información en materia de normas y reglamentaciones técnicas. En dicha comunicación se enumeraban los que deberían considerarse elementos fundamentales del Derecho alimentario comunitario: — la legislación comunitaria debía únicamente com prender las reglas justificadas por: • la protección de la salud pública, • las necesidades de información de los consumi dores y su protección (distinta de la sanitaria), • la lealtad de las transacciones comerciales, • la necesidad de asegurar un control público; — como consecuencia de esta limitación de la in tervención comunitaria, la Comisión precisó que se abstendría de proponer especificaciones de calidad (reglas de composición de los productos alimenticios o reglas de fabricación que no afectaran a la salud pública); por otro lado, la información de los consumidores sobre los productos alimenticios y la lealtad de las transacciones comerciales que darían aseguradas reforzando la reglas de etique tado y el fomento de las políticas de calidad; — se proponía igualmente la instauración de procedimientos simplificados (delegación a la Comisión para adoptar las disposiciones de aplicación de las reglas básicas establecidas por el Consejo); — el programa de acción comunitaria propuesto preveía exclusivamente regulara nivel comunitario: • los aditivos alimentarios, • los materiales y objetos en contacto con los pro ductos alimenticios, • los productos alimenticios destinados a una ali mentación especial (productos dietéticos), • ciertos procedimientos de fabricación o de tra tamiento de los productos alimenticios (los alimen tos ultracongelados, la ionización, tos novel foods), • el etiquetado (así como el etiquetado nutricional), (6) Cabe destacar que, a nivel internacional, el propio Codex Alimentanus ha adoptado, siguiendo el ejemplo de la CEE, un enfoque horizontal para sus propias normas. (7) Comunicación de 8 de noviembre de 1985, doc. COM (85) 603 final. Versión española en: Estudios sobre Consumo, n.° 20, 1991, pp 133-142 (8) Doc. COM (89) 256, de 24 de octubre de 1989, DO n.° C 271, p. 3. 27 • el control oficial de los productos alimenticios (incluyendo el muestreo y los métodos de análisis). Señalaremos igualmente que, en su comunicación «relativa a la libre circulación de los productos alimenticios en la Comunidad» (8), así como en la comunicación interpretativa sobre las denominaciones de venta (9), la Comisión precisó el régimen de reconocimiento mutuo de las normativas nacionales en los ámbitos no armonizados del sector alimentario, y aceptó también la posibilidad de adoptar disposiciones comunitarias de carácter sectorial consideradas como necesarias para llevar a la práctica determinadas políticas comunitarias (por ejemplo, definición del modo de producción ecológica, indicaciones de calidad para los productos considerados como tradicionales, etc.). En la actualidad, el programa legislativo establecido por la Comisión en la citada comunicación de 1985 ha sido cumplido en su casi totalidad (10) (las propuestas de directiva sobre la ionización y los novel foods son objeto todavía de examen por el Consejo) Además, se han armonizado nuevos sectores no incluidos en ese programa (por ejemplo, la Directiva 93/43/CEE sobre la higiene de los productos alimenticios), en particular para lograr el objetivo de la armonización de las reglas relativas a la protección de la salud y completar de este modo la realización del mercado interior. Es lógico preguntarse, finalmente, qué ocurrirá con las directivas verticales, que afectan a categorías específiras de productos alimenticios En este contexto recordaremos que, con ocasión de la cumbre de Edimburgo, a finales de 1992, se acordó la racionalización de las directivas que se consideraban demasiado detalladas (confituras, azúcares, miel, extractos de café, zumos de frutas, cacao y chocolate, leche conservada y aguas minerales) de modo que traten exclusivamente los requisitos fundamentales que deben respetar los productos para poder circular libremente. La Comisión ha iniciado ya este ejercicio que se va concretado en las correspondientes propuestas de Directiva, sucesivamente publicadas en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas. NECESIDAD DE PRINCIPIOS Y DEFINICIONES COMUNES LA (¿SUPUESTA?) UNIDAD DEL DERECHO ALIMENTARIO COMUNITARIO El reiterado empleo, por nuestra parte, de la expresión «Derecho alimentario comunitario» puede hacer pensar que existe realmente, a nivel comunitario, un ordenamiento relativo a los alimentos uniforme y coherente. En realidad, si bien no puede negarse que, como señala DEBOYSER, «...el Derecho alimentario comunitario forma un conjunto bastante homogéneo para ser objeto de un comentario general...» (11), pues se articula básicamente alrededor de determinados principios comunes (12) y se fundamenta en las disposiciones del Tratado CE relativas a la libre circulación de las mercancías, existen actos comunitarios que se refieren también a los productos alimenticios que se encuentran en el marco de otras legislaciones. Tal es el caso, en especial, de la legislación agrícola comunitaria en materia de organización de los mercados de los productos agrícolas, de la legislación veterinaria o de ciertos textos generales de protección de los consumidores como la Directiva 92/59/CEE sobre la seguridad general de los productos. (9) Doc 91/C 270/02, de 15 de octubre de 1991, DOn°C270, p 2 (10) En este momento (véase la nota 4) quedan pendientes solo al gunos flecos del programa del Libro blanco de 1985, puesto que en tre 1993 y 1994 se adoptaron la mayoría de los actos legislativos pendientes [el Reglamento (CEE) n ° 315/93 sobre contaminantes pre sentes en los productos alimenticios la Directiva 93/5/CEE sobre la co operación científica la Directiva 93/43/CEE sobre higiene de los pro ductos alimenticios la Directiva 93/99/CEE sobre medidas comple mentarias relativas al control oficial de los productos alimenticios la Directiva 93/77/CEE que consolida la normativa comunitaria relativa a los zumos de fruta la Directiva 94/34/CE por la que se modifica la Di rectiva 89/107/CEE relativa a los aditivos alimentarios autorizados en los productos alimenticios destinados al consumo humano la Directi va 94/35/CE relativa a los edulcorantes y la Directiva 94/36/CE relati va a los colorantes (para facilitar al lector la localizacion de los textos ci tados tanto en las notas como en el texto del articulo se incluye al fi nal de este ultimo una lista con las correspondientes referencias)] (11) Véase de dicho autor «Le droit communautaire relatif aux denrees alimentaires» Story Scientia, Bruselas 1989, p 3 (12) Protección de la salud y la segundad de los consumidores, protección de los intereses económicos de los consumidores y lealtad de las transacciones comerciales, consulta del Comité consultivo de los productos alimenticios exigencia de un dictamen del Comité cien tífico de la alimentación humana en caso de disposiciones de carac ter sanitario, recurso al Comité permanente de productos alimenti cíos (compuesto por representantes de los Estados miembros y pre sidido por un representante de la Comisión) sea por la vía consultiva o de comité de reglamentación delegada, reglas de aplicación y de control idénticas (Directivas 89/397/CEE y 99/93/CEE sobre el control oficial de los productos alimenticios) 28 Las críticas relativas a la diversidad de enfoques (el industrial y el agrario, fundamentalmente) en la elaboración y gestión de los actos legislativos comunitarios referentes a los productos agroalimentarios, no son siempre justificadas, pero es cierto que —desde la perspectiva de la seguridad jurídica— podría preverse una mejor organización de los textos en cuestión, así como una racionalización de los conceptos discordantes, articuladas sobre principios y criterios comunes (que no deberían ser difíciles de identificar). La (re-)organización del Derecho alimentario comunitario —deseable para mejorar su eficacia en el ámbito del mercado interior— no debería quedar prisionera de las estructuras heredadas o verse obstaculizada por la propia organización administrativa de las instituciones comunitarias. No sería fácil explicar a los agentes económicos —e incluso a los propios consumidores, o a sus representantes— porqué problemas idénticos de gestión del mercado interior, como la prevención de riesgos, eran resueltos de forma divergente por razones de mera organización interna de los servicios de la Comisión, cuando, en principio, los objetivos fundamentales son los mismos... Y no se trata de hipótesis académicas: cabe recordar, desde un punto de vista práctico, que un mismo producto (13) puede ser objeto de varias normativas comunitarias diferentes, lo que evidencia aún más si cabe la necesidad de lograr, a corto o medio plazo, una cierta unidad y coordinación en este sector. Unidad y coordinación que suponen mejorar la coherencia e inteligibilidad del Derecho alimentario comunitario, dotándolo, por ejemplo, de un sistema de principios y definiciones comunes. En ambos casos —principios y definiciones— esta tarea no debería resultar, a estas alturas, muy problemática, como trataremos de explicar a continuación. COORDINACIÓN Y SEGURIDAD JURÍDICA En primer lugar cabe señalar que disponemos ya de ciertos principios positivos en los que se inspiran los diversos actos legislativos comunitarios adoptados a partir de 1985 (véase la nota 12). (13) Por ejemplo un producto que contenga carne, derivados lácteos, aditivos, etc (14) Se trata de una lista no exhaustiva, a titulo onentativo. . (15) Artículo 1 2 de la Directiva 89/107/CEE A dichos principios podrían añadirse (en la Directiva general que se anuncia) el principio de coordinación y el de la seguridad jurídica que se encuentra en estrecha relación con aquél. Por lo que se refiere a las definiciones entendemos que sería útil considerar como de aplicación general en el sector alimentario muchas de las que figuran ya en las directivas marco vigentes, como por ejemplo (14): • aditivo alimentario: «cualquier substancia que, como ingrediente característico en la alimentación, independientemente de que tenga o no valor nutritivo, y cuya adición intencionada a los productos alimenticios, con un propósito tecnológico en la fa se de su fabricación, transformación, preparación, tratamiento, envase, transporte o almacenamiento tenga o pueda esperarse razonablemente que ten ga, directa o indirectamente, como resultado que el propio aditivo o sus subproductos se conviertan en un componente de dichos productos alimenti cios» (15); • aroma(s): «las substancias aromatizantes, las preparaciones aromatizantes, los aromas de trans formación, los aromas de humo o sus mezclas» (16); • auxiliar tecnológico: «cualquier substancia que no se consuma como ingrediente alimenticio o en sí, que se utilice intencionadamente en la transforma ción de materias primas, de productos alimenticios o de sus ingredientes, para cumplir un objetivo tec nológico determinado durante el tratamiento o la transformación, y que pueda tener como resultado la presencia no intencionada, pero técnicamente inevitable, de residuos de dicha substancia o de sus derivados en el producto acabado siempre que dichos residuos no presenten riesgo sanitario y no tengan efectos tecnológicos sobre el producto aca bado» (17); • etiquetado: «las menciones, indicaciones, marcas de fábrica o comerciales, dibujos o signos relacio nados con un producto alimenticio y que figuren en cualquier envase, documento, rótulo, etiqueta, faja o collarín, que acompañen o se refieran a dicho envase» (18); (16) Articulo 1 2.a de la Directiva 88/388/CEE (17) Articulo 1 3 a [nota] de la Directiva 89/107/CEE 29 • fecha de duración [caducidad] mínima: «la fecha hasta la cual [...] (un) producto alimenticio mantiene sus propiedades específicas siempre que el pro ducto se guarde en condiciones de conservación adecuadas» (19); • ingrediente: «cualquier substancia, incluidos los aditivos, utilizada en la fabricación o en la preparación de un producto alimenticio y que todavía se encuentra presente en el producto acabado eventualmente en una forma modificada» (20), • lote: «un conjunto de unidades de venta de un producto alimenticio, producido, fabricado o enva sado en circunstancias prácticamente idénticas»(21); • producto alimenticio envasado: «la unidad de venta destinada a ser presentada sin ulterior trans formación al consumidor final y a las colectivida des, constituida por un producto alimenticio y el en vase en el cual haya sido acondicionado antes de ser puesto a la venta, ya recubra el envase al pro ducto por entero o sólo parcialmente, pero de tal forma que no pueda modificarse el contenido sin abrir o modificar dicho envase» (22); • publicidad: «toda forma de comunicación realizada en el marco de una actividad comercial, industrial, artesanal o liberal con el fin de promover el suministro de bienes o la prestación de servicios, in cluidos los bienes inmuebles, los derechos y las obligaciones» (23), • substancia aromatizante, «una substancia quí mica definida que posea propiedades aromatizantes y i) obtenida por procedimientos físicos apropia dos (incluidos la destilación y la extracción por di solvente o procedimientos enzimáticos o microbiológicos a partir de una materia de origen vegetal o animal en estado natural o transformada con vistas al consumo humano por procedimientos tradicio nales de preparación de productos alimenticios (incluidos el secado, la torrefacción y la fermentación); n) obtenida por síntesis química o aislada por procesos químicos y químicamente idéntica a una substancia presente de manera natural en una materia de origen vegetal o animal tal como se describe en el inciso i); m) obtenida por síntesis química pero no químicamente idéntica a una substancia presente de manera natural en una materia de origen vegetal o animal tal como se describe en el inciso i) (24)». Sin embargo, se echan en falta en el Derecho alimentario comunitario dos definiciones básicas, la de producto alimenticio y la de introducción en el mercado. En relación a la primera de dichas definiciones, señalaremos que, hasta la fecha, no se ha considerado imprescindible formularla a nivel comunitario. De todos modos, la definición de alimento se encuentra en los ordenamientos de algunos Estados miembros, en la mayoría de casos en una forma muy general de manera que cubre el conjunto de lo que se incluye en el régimen alimentario de los seres humanos y, en algunos supuestos, los productos y substancias que pueden tener una influencia sobre la salubridad de los alimentos y bebidas. Inspirándose en este concepto de que es alimento lo que se considera alimento en el marco de una determinada cultura o civilización, será preciso elaborar una definición comunitaria suficientemente amplia para cubrir el conjunto de substancias y productos que son ingeridos por el hombre a efectos alimentarios, o que están destinados (25) a ser ingeridos por el hombre a efectos alimentarios. Otro concepto que merece una definición comunitaria es el de introducción en el mercado, debido a su importancia para llevar a la práctica el principio de segundad de los productos alimenticios. Brevitatis causa, no vamos tampoco a entrar en detalles sobre esta noción. Nos limitaremos a señalar que, en nuestra opinión, ésta debería comprender toda operación tendente a suministrar a terceros productos alimenticios, incluyendo la distribución a título gratuito (entrega de muestras comerciales gratuitas, operaciones caritativas, etc.) ya que es necesario asegurar la protección de la salud pública, incluso cuando no exista una compraventa propiamente dicha. (18) Articulo 1 3 a de la Directiva 79/112/CEE (19) Ibidem articulo 9 1 (20) Ibidem articulo 5 1 (21) Articulo 1 2 de la Directiva 89/396/CEE (22) Articulo 1 3 b de la Directiva 79/112/CEE (23) Articulo 2 1 de la Directiva 84/450/CEE (24) Articulo 1 2 b de la Directiva 88/388/CEE (25) El hecho de que la segundad del producto alimenticio sea el ob jetivo primordial de la legislación alimentaría implica que se tenga en consideración no solo el producto terminado sino también los ele mentos que se le integraran para constituirlo. 30 Por el contrario, las operaciones de índole familiar no estarían incluidas en esta noción de entrega o suministro a terceros (por ejemplo, el almacenado por los particulares de productos alimenticios para el consumidor final, la entrega de productos alimenticios a su propia familia), ni tampoco las actividades relacionadas con la investigación científica, sometida a ciertas garantías. Para completar este epígrafe no será superfluo subrayar que la sistemática (¿automática7) refundición de todo texto comunitario modificado, y la publicación en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas del texto refundido, sería un excelente método para mejorar la transparencia y facilitar la correcta información de los agentes económicos. La obligatoriedad de proceder así podría ser una importante propuesta a incluir en el Libro verde, y un elemento fundamental de la subsiguiente Directiva general... „• LA SEGURIDAD DE LOS PRODUCTOS ALIMENTARIOS EL PRINCIPIO DE COMPLEMENTARIEDAD El 29 de junio de 1992, el Consejo adoptó la Directiva 92/59/CEE relativa a la seguridad general de los productos, cuyo objetivo primordial es imponer, en el ámbito comunitario, una obligación general de seguridad, garantizando que los productos puestos en el mercado, destinados a los consumidores o susceptibles de ser utilizados por éstos, sean seguros (26). Este principio se complementa con la exigencia de una información adecuada a los consumidores y usuarios sobre los riesgos aceptables en relación a los productos comercializados, durante su período de utilización normal o razonablemente previsible. La Directiva 92/59/CEE constituye el eje fundamental sobre el que debe desarrollarse una política comunitaria de seguridad, que mejore la situación por lo que se refiere a la protección de la salud y de la seguridad de los consumidores y usuarios europeos Política que, a su vez, se basará fundamentalmente en la prevención, disponiendo de un eficaz sistema de intercambio de información, en especial en las situaciones de urgencia, así como de un mecanismo adecuado que permita, en su caso, la adopción de medidas aplicables a toda la Comunidad para afrontar las citadas situaciones de emergencia relacionadas con la seguridad de los productos Cabe destacar que el artículo 1.2 de la Directiva 92/59/CEE consagra el principio de la complemen-tanedad (27) que orienta las relaciones entre las diferentes normativas comunitarias específicas que rigen la segundad de los productos que regulan y dicha Directiva, en el sentido de que las disposiciones de ésta última, sólo se aplican en la medida en que no existan —en el marco de las citadas normativas comunitarias— disposiciones específicas relativas a la seguridad de los correspondientes productos (28). LA(S) OBLIGACION(ES) DE SEGURIDAD EN EL DERECHO ALIMENTARIO COMUNITARIO Es evidente que, en el sector alimentario, el principio de complementar/edad debe ser aplicado con rigor, prestando mucha atención a su alcance y efectos (29). En efecto, lo que hemos dado en llamar Derecho alimentario comunitario impone ya a los agentes económicos del sector ciertas obligaciones de segundad relativas a los productos. (26) Véanse los artículos 1 1 y 3 1, asi como el considerando n ° 4 de la Directiva 92/59/CEE (27) Véanse GIELISSE, «La nouvelle directive relative a la secunte ge nerale des produits», Revue du Marche Umque Europeen, n ° 3, 1992, pp 49 71 y GONZÁLEZ VAQUE, «CEE Nuevo régimen relativo a la se gundad general de los productos», Estudios sobre Consumo, n ° 27, 1993, pp 31-42 (28) En virtud de este principio, hemos de entender igualmente que la Directiva 92/59/CEE y en particular sus artículos 2, 3 y 4, se apli caran a los aspectos relativos a la seguridad o a las categorías de ríes go no cubiertas por la normativa especifica de la que se trate Dichos artículos se aplicaran también cuando la normativa comunitaria especifica no contenga disposiciones relativas a la obligación que incumbe a los productores de tomar las medidas apropiadas, según las características de los productos que suministren, de manera que pue dan mantenerse informados de los riesgos que dichos productos pu dieran presentar [para poder actuar en consecuencia, llegando si fuere necesario a la retirada del mercado del producto de que se trate, para evitar dichos riesgos (articulo 3)] (29) Véase «CEE Propuesta de Directiva del Consejo sobre la se gundad general de los productos consideraciones sobre su aplicación a los productos alimenticios», Alimentalex, n ° 2, 1989, pp 277-286 31 En este sentido, las normativas comunitarias sobre los aditivos, aromas, contaminantes, materiales en contacto de los productos alimenticios, e higiene establecen reglas generales de seguridad por lo que se refiere a los riesgos relacionados con la alimentación humana. Subrayaremos en particular que la Directiva 94/43/CEE sobre la higiene de los productos alimenticios, en su artículo 3.1, prevé una obligación general de segundad al disponer que «la preparación, la transformación, la fabricación, el envasado, el almacenamiento, el transporte, la distribución, la manipulación y la venta o el suministro de productos alimenticios se llevarán a cabo de manera higiénica (30)». Otras obligaciones, que incumben a los agentes económicos, previstas en disposiciones más específicas y más detalladas que las que figuran en la Directiva 92/58/CEE sobre la seguridad general de los productos, previstas en el Derecho alimentario comunitario se refieren a: — la información de los consumidores sobre los productos (Directiva 79/112/CEE sobre el etique tado, Directiva 87/250/CEE sobre el grado alcohó lico volumétrico, Directiva 90/496/CEE sobre el eti quetado nutricional); — los ensayos, análisis y seguimiento de los pro ductos alimenticios [sistema de autorización pre via precedida de evaluaciones científicas para los aditivos, los aromas, obligación de llevar a la prác tica los principios HACCP (análisis de riesgos-pun tos críticos para su control para todas las empresas alimentarias, salvo en la fase de la producción pri maria), obligación de indicación del lote en la tota lidad de los productos alimenticios]; — las obligaciones de retirada de los productos ali menticios que no sean seguros y saludables (Di rectiva 93/43/CEE sobre la higiene). Ello no debiera ser óbice para la inclusión en la futura Directiva general sobre los productos alimenticios de una disposición que confirme y consagre el principio general de seguridad en la materia (los productos alimenticios puestos en el mercado deben ser seguros, sanos y aptos para el consumo humano) lo que permitiría clarificar y racionalizar las relaciones entre los diversos textos comunitarios evitando toda ambigüedad. El Libro verde, que la Comisión prevé publicar antes de la definitiva elaboración de una propuesta de Directiva general, sería también el instrumento idóneo para plantear la posibilidad de incluir en dicha propuesta una cláusula en virtud de la cual se presuma que los productos alimenticios son seguros, sanos y aptos para el consumo humano cuando sean conformes a las disposiciones comunitarias que rigen su seguridad, salubridad y aptitud para el consumo humano (31). LA LIBRE CIRCULACIÓN DE LOS PRODUCTOS ALIMENTICIOS EL PRINCIPIO DEL RECONOCIMIENTO MUTUO No creemos que haga falta insistir mucho en la importancia del principio del reconocimiento mutuo para asegurar la libre circulación de los productos alimenticios en el marco del mercado interior, ya que esta última no depende exclusivamente de la aplicación de los actos legislativos comunitarios (directivas y reglamentos) que se integran en el Derecho alimentario comunitario, sino que es también posible gracias a los principios que el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (TJCE) ha ido desarrollando en el ámbito de su fructífera jurisprudencia «Cassis de Dijon». Inspirándose en estos principios de la jurisprudencia, la Comisión ha forjado y explicitado el del reconocimiento mutuo (véase la ya citada comunicación de la Comisión «relativa a la libre circulación de los productos alimenticios en la Comunidad» de 1989), que ha sido y continúa siendo el fundamento de su actuación en materia de supresión y prevención de los obstáculos a los intercambios. En virtud de este principio, ningún Estado miembro puede prohibir la venta en su territorio de productos comercializados legalmente en otros Estados miembros, aunque estén fabricados con arreglo a pres cripciones técnicas o cualitativas diferentes de las previstas en su propia normativa nacional, siempre que estos productos cumplan de manera adecuada y satisfactoria el objetivo legítimo que se quiere asegurar con dicha normativa. (30) La higiene se define en el artículo 2.1 de la Directiva 94/43/CEE como «todas las medidas necesarias para garantizar la segundad y sa lubridad de los productos alimenticios». (31) Brevilatis causa tampoco podemos incluir en el presente artículo un análisis detallado de las modalidades de esta presunción, ni de sus excepciones. Dicho análisis podría ser objeto de un futuro trabajo de carácter específico. En el citado trabajo podríamos referirnos también a la posibilidad de introducir el medio de defensa conocido como la diligencia exigióle (due diligence) y su incidencia en la protección de los intereses del consumidor. 32 LA ELIMINACIÓN DE OBSTÁCULOS: ALGUNOS EJEMPLOS DE NEGOCIACIÓN PRECONTENCIOSA Nos parece útil recordar aquí que la Comisión procura, por todos los medios de los que dispone, en especial mediante la negociación con los Estados miembros (en una fase pre-contenciosa), que el principio del reconocimiento mutuo sea una realidad... Y son muchos los casos en los que dichas negociaciones se ven coronadas por el éxito. En este sentido, cabe señalar que, en el sector de los productos alimenticios, el resultado de tales acuerdos consiste en la eliminación de obstáculos al comercio intracomunitario, sin tener que recurrir al TJCE. A continuación enumeraremos algunos ejemplos correspondientes al período 1992-1993 que figuran en el ya citado Informe sobre el funcionamiento del Mercado Interior de 1993: — Una normativa italiana, que exigía que el pan vendido en el mercado italiano reuniese determi nadas características y propiedades, tenía por con secuencia que el pan comercializado legalmente en otros Estados miembros, pero de composición di ferente a la admitida por dicha normativa, no pu diera venderse en Italia con la denominación pan. Esta normativa fue modificada con el objetivo de hacer posible la venta de ese pan mediante un eti quetado adecuado. (32) Sentencia de 12 de marzo de 1987, asunto 178/84, RJTJ 1987, p. 1227 (véase: GONZÁLEZ VAQUÉ, «El Cassis de Dijon o la importancia de la nueva jurisprudencia comunitaria», Alimentaría, n.° 121, 1981, pp. 43 ss.). — Como resultado de la sentencia del TJCE «ley de pureza de la cerveza alemana» (32), se modificó la legislación alemana en la materia de modo que ya no se prohibiera la importación de cerveza elabo rada según normas de composición distintas a la vi gente en Alemania. Sin embargo, dicha normativa después de la citada modificación preveía que, en el caso de productos importados que no se atuvie sen a las prescripciones alemanas, se debían indi car sus ingredientes en la correspondiente lista, a pesar de que este requisito no se exigía con respecto a la cerveza alemana conforme a la fórmula nacional {Fteinheitsgebot). La Comisión, considerando que esta exigencia equivalía a reservar una denominación genérica —en este caso la de cerveza— exclusivamente para aquellos productos que se atuvieran estrictamente a una fórmula nacional, dificultando así la comercialización de las cervezas importadas, solicitó al Estado miembro en cuestión que se modificara de nuevo la legislación nacional contestada, lo que éste llevo a cabo oportunamente. — Una normativa italiana prohibía el empleo del aditivo glutamato monosódico en las carnes cru das. Esta prohibición tenía por efecto impedir la Im portación del salchichón y jamón crudo que contu vieran dicha substancia, pese a comercializarse le galmente en el resto de la Comunidad. Según la jurisprudencia del TJCE, explicitada en la Comu nicación interpretativa «relativa a la libre circula ción de los productos alimenticios en la Comuni dad», los Estados miembros están obligados a aceptar los productos alimenticios legalmente fa bricados o comercializados en otros Estados miem bros, siempre que dichos productos no pongan en peligro la salud de los consumidores. En el caso del glutamato monosódico, toda vez que su utiliza ción en las carnes crudas no planteaba problema al guno para la salud, la Comisión obtuvo la corres pondiente modificación de la normativa nacional. — La legislación portuguesa disponía que la de nominación de los productos elaborados con ma terias grasas vegetales en sustitución total o parcial de la manteca de cacao fuese precedida de la ex presión sucedáneo de chocolate. Las autoridades portuguesas derogaron la normativa impugnada promulgando un decreto que impone la denomina ción de «sucedáneo...» sólo cuando los productos contienen más del 5% de materias grasas vegeta les distintas de la manteca de cacao. — Determinados fabricantes de pasta han inventado un tratamiento que permite comercializar pasta fres ca con una fecha de caducidad de hasta 120 dí as. En Francia estos productos tropezaban con una normativa según la cual los productos alimenticios no podían denominarse frescos si podían conser varse durante más de 42 días. A instancias de la Comisión las autoridades francesas autorizaron la comercialización de esta pasta a condición de que en su etiquetado se informe adecuadamente al con sumidor sobre el tratamiento especial aplicado pa ra conservarla fresca durante tres meses. Estos cinco ejemplos confirman que el principio del reconocimiento mutuo es un instrumento válido para garantizar la libre circulación de mercancías y productos de todo tipo sin perjuicio de las exigencias dignas de protección a escala comunitaria, lo cual constituye una prueba adicional de que el mercado interior no tiene por qué desembocar en una disminución del nivel de dichas exigencias. 33 Por el contrario, gracias al principio del reconocimiento mutuo, la Comunidad tampoco necesita recurrir constantemente a la armonización y se aleja así el peligro de uniformización de los productos, que sería especialmente negativa para el sector alimentario. En este contexto el principio del reconocimiento mutuo garantiza el mantenimiento de las diferencias nacionales y de las distintas tradiciones y costumbres que siguen vivas en los Estados miembros, tan apreciadas por sus ciudadanos que las consideran en muchos casos parte integrante de su patrimonio cultural. Así pues, el principio del reconocimiento mutuo puede considerarse en cierto sentido como una aplicación empírica de ese otro elemento fundamental de la construcción europea: el principio de subsidiariedad, inscrito en el artículo 3 B del Tratado CE modificado por el Tratado de la Unión Europea. Además, el principio del reconocimiento mutuo ha redundado en beneficio de los consumidores al permitir una constante ampliación de la gama de productos disponibles a precios que, gracias al inherente incremento de la competencia, no cesan de representar un porcentaje cada vez menor del presupuesto familiar. De este modo el mercado interior ofrece a los agentes económicos la posibilidad de comercializar sus productos en un mercado que cubre medio continente y de lograr de este modo economías de escala, de lo que los consumidores serán, son ya, los principales beneficiarios. La libre circulación que resulta de la aplicación del principio del reconocimiento mutuo abre brecha en las reglamentaciones nacionales que condicionan las expectativas de los consumidores frente a un producto dado, por ejemplo, al imponer determinada composición para tal o cual producto alimenticio [las denominadas leyesreceta (33)]. Tales disposiciones tienden a congelar los hábitos de consumo para mantener la ventaja adquirida por las industrias nacionales. Asimismo, no sólo privan arbitrariamente a los consumidores de la posibilidad de descubrir las especialidades y productos tradicionales procedentes de otros Estados miembros cuya composición no se ajusta a la establecida por la ley del país de importación, sino que además impiden la interpenetración de los mercados en perjuicio tanto de los agentes económicos como de los consumidores. EL PAPEL DEL SOFTLAWEN LA REGULACIÓN DEL MERCADO INTERIOR VENTAJAS E INCONVENIENTES DE LOS INSTRUMENTOS NORMATIVOS VOLUNTARIOS Otro de los temas que nos parece oportuno tratar en el presente artículo es el de la utilización de Soft Law como medio (complementario) para la regulación del mercado Interior. En efecto, en la constante búsqueda de mecanismos flexibles y de disposiciones de rápida adopción para la gestión del mercado interior, se suele citar a menudo la posibilidad de utilizar a tal fin instrumentos normativos voluntarios. También en el sector alimentario existe la creencia de que el recurso a instrumentos normativos voluntarios serviría para subsanar (?) los defectos de la armonización horizontal, paliar los inconvenientes de la desreglamentación, etc. Antes de seguir adelante, aclararemos que, bajo el calificativo de Soft Lawse incluyen toda una serie de instrumentos normativos que no pueden calificarse propiamente de jurídicos, es decir de pertenecer al Derecho, por ser voluntarios, es decir «no-obligatorios» (34). (33) Este barbarismo, aceptado a regañadientes en la lengua francesa, se esta haciendo cada vez mas habitual en nuestros textos. Se refiere a disposiciones relativas a la composición y otras características técnicas de una categoría de alimentos, que suelen comportar la reserva de una determinada denominación de venta a los productos que son conformes a las mismas (véase. BARROS, «Nuevas orientaciones para la aplicación de la política comunitaria, referencia a las designaciones genéricas», Alimentaria, n.° 197, noviembre de 1988, pp 9ss) (34) En nuestra opinión las comunicaciones interpretativas (de las que, sin embargo, nos ocuparemos al final de este epígrafe) no deben incluirse el concepto de Sofl Law, ya que no son instrumentos que contengan disposiciones propiamente dichas, ni tienen efectos normativos (en cuyo caso deberían basarse en un determinado artículo de los tratados), sino que se limitan a interpretar disposiciones preexistentes, sistematizar la jurisprudencia en determinada materia, etc (véase la opinión contraria de SNYDER en «Soft Law and Institutional Practice in the European Community», European University Institute, Florencia, 1993, 36 pp). 40 «Reglamentación de los edulcorantes utilizados en la producción de los alimentos en la CEE», Estudios sobre Consumo, 1990, n.° 19, pp. 43 ss. «Segundo simposio sobre el control alimentario», Comisión de las Comunidades Europeas, 1992, 351 pp. «Self-regulation of business and the professions», National Consumer Council, Londres, 1986, 40 pp. «Subsidiarity: Backing the right horse?», Common Market LawReview, 1993, 30, n.° 2, pp. 241-245. «Symposium sur le controle des denrées alimentaires» (61), CCE, 1980, 320 pp. ABAD DUPERIER, JOSÉ ANTONIO: «CEE: la protección a los consumidores en el ámbito del Derecho alimentario», Derecho agrario y alimentario, n.° 2, 1985, pp. 24 ss. 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(63) Véase la nota anterior 42 (64) ídem (65) ídem (66) Ponencia presentada en el marco del coloquio que con el mis mo titulo organizo la «Associacio Catalana de Ciencies de I Alimen tacio> Barcelona junio de 1992 (67) Ponencia presentada en el curso de verano de la UIMP <Ali mentación y salud > Barcelona junio-julio de 1992 JOERGES, CHRISTIAN: «Social regulation by the European Com-munity. The Case of Foodstuffs» (69), en A Regulatory Fra-mework for Foodstuffs in the Interna! Market, European Uni-versity Institute, Florencia, 1994, pp. 50-56. KIMBRELL, EDDIE F.: «Joínt FAO/WHO Conference on Food Standards», EFLR, n.° 4, 1991, pp. 301-312. LAWLOR, E.: «Droit de choisir et impulsión economique. L'ob-jectif de la politique européenne des consommateurs», Com-mission des Communautés européennes, Luxemburgo, 1988, 65 pp. LORZ, B.: «The Draft Product Safety Directive: The Core Ele-ment of an Integrated Approach to Product Safety», Euro-pean Consumer Law Journal, 1991, pp. 129-137. 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(68) Publicado como suplemento de la revista Food Technology de marzo de 1993 (vol. 47, n.° 3). (69) Informe-ponencia presentado en el curso del coloquio sobre el mismo tema celebrado en el IUE de Florencia, mayo de 1993. (70) Véase la nota anterior.flegulating (71) Ponencia presentada en el curso del seminario the Food Industry in the EC», Bruselas, junio de 1992. (72) Publicado también en «A Regulatory Framework for Foodstuffs in the Interna! Market», European University Institute, Florencia, 1994, pp. 82-112. 43 REFERENCIAS LEGISLATIVAS REGLAMENTOS (CEE): N.° 315/93, de 8 de febrero de 1993, por el que se establecen procedimientos comunitarios en relación con los contaminantes presentes en los productos alimenticios, DO n.° L 37, 13 de febrero de 1993, p. 1. 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