Constitución europea y derechos sociales

Documentación Administrativa / núm. 271-272 (enero-agosto 2005) Elisenda Malaret Marc Marsal Constitución europea y derechos sociales* SUMARIO: 1. INTRODUCCIÓN. 2. LOS PASOS PREVIOS A LA ELABORACIÓN DE LA CONSTITUCIÓN: LA DIMENSIÓN SOCIAL DEL PROCESO DE INTEGRACIÓN EUROPEA. 3. EL DEBATE ACERCA DE LA PRESENCIA DE LOS ASPECTOS SOCIALES EN EL PROCESO DE ELABORACIÓN DE LA CONSTITUCIÓN EUROPEA. 4. LAS DECLARACIONES DEL PREÁMBULO Y LOS VALORES DE LA UNIÓN. 5. LOS OBJETIVOS DE LA UNIÓN. 6. LOS DERECHOS SOCIALES. 7. LAS COMPETENCIAS O FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE ACTUACIÓN DE LA UNIÓN Y LAS POLÍTICAS DE LA UNIÓN. 8. LAS FORMAS DE ACTUACIÓN DE LA UNIÓN: EL MÉTODO ABIERTO DE COORDINACIÓN. 9. EL PAPEL DE LOS INTERLOCUTORES SOCIALES. 10. CONCLUSIONES. 1. INTRODUCCIÓN Los servicios sociales, en su heterogeneidad de contenidos y en su diversidad institucional, plasman muy bien la pluralidad de aproximaciones que caracteriza las distintas tradiciones político-institucionales que hoy confluyen y constituyen la Unión Europea. Pero esta diversidad no impide no sólo un común denominador, sino que se configura en sí misma como algo positivo, como un elemento generador de riqueza. Ello no es óbice para que no seamos conscientes de las dificultades y complejidades * Este artículo ha sido elaborado en el marco del proyecto de investigación financiado por el Ministerio SEJ 2004-08248-COL-01, Regulación y Derechos Fundamentales en la Integración Europea, cuya responsable y directora es Elisenda Malaret García. DA-2005, núms. 271-272. ELISENDA MALARET Y MARC MARSAL. Constitución europea y derech... DA-2005, núms. 271-272. ELISENDA MALARET Y MARC MARSAL. Constitución europea y derech... Elisenda Malaret y Marc Marsal82 del proceso de integración europea, cuando como en esta ámbito ocurre de lo que hablamos es de ir más allá de la construccción de un gran mercado; cuando de lo que se trata es de definir nuevas políticas comunes y generar espacios nuevos de solidaridad. Como bien expresa la denominada Agenda Social aprobada en Niza, «el modelo social europeo, que se caracteriza en particular por la existencia de unos sistemas de protección social de alto nivel, por la importancia del diálogo social y por unos servicios de interés general que incluyen actividades esenciales para la cohesión social, se apoya hoy en día, por encima de la diversidad de los sistemas sociales de los Estados miembros, en una base común de valores»1. A la determinación de dicha base común de valores no es ajena la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea, proclamada también en Niza e incorporada ahora al texto de la Constitución Europea. En torno del modelo social europeo (¿o del modelo europeo de sociedad? si bien no entramos ahora en el debate bien conocido acerca de la existencia de una sociedad europea2) giran también gran parte de las reflexiones sobre los servicios de interés general3. Unos servicios que constituyen uno de los «pilares del modelo europeo de sociedad» y por ello pese a las diferencias existe «una concepción común de tales servicios»4, por ello las autoridades públicas —de forma compartida entre la UE y los Estados Miembros— tienen la responsabilidad de definir las obligaciones o misiones de servicio público, cuyo objetivo debe ser, aunque no exclusivamente, el garantizar la cohesión social y territorial de la UE5. La declaración de Laeken (Consejo Europeo de 14 y 15 de diciembre de 2001) establecía como objetivos para satisfacer las expectativas y las necesidades de los ciudadanos europeos la obtención de «resultados en el ámbito del empleo y la lucha contra la pobreza y la exclusión social, así como en el ámbito de la cohesión económica y social». Así mismo planteaba la cuestión de cómo intensificar la cooperación en, entre otros, el ámbito de la lucha contra la pobreza y la exclusión social, así como el ámbito de la cohesión económica y social; ámbitos en los que se desarro- 1 Consejo Europeo de Niza, 7, 8 y 9 de diciembre de 2000, Anexo I, pár. 11. 2 Nótese que el Libro Blanco sobre los servicios de interés general utiliza la expresión «sociedades europeas», Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones, Bruselas, 12.5.2004, COM (2004) 374 final 3 MALARET, E., «Servicio público, actividad económica y competencia. ¿Presenta especificidad la esfera local?», REAL, 2003, 291, especialmente pp. 579 y ss. 4 Libro Blanco sobre los servicios de interés..., op. cit. 5 Libro Blanco sobre los servicios de interés..., op. cit. DA-2005, núms. 271-272. ELISENDA MALARET Y MARC MARSAL. Constitución europea y derech... DA-2005, núms. 271-272. ELISENDA MALARET Y MARC MARSAL. Constitución europea y derech... Constitución europea y derechos sociales 83 llan, entre otros, los servicios sociales. A pesar de ello, el mandato a la Convención (que después elaboró el Tratado por el que se establece una Constitución para Europa) era limitado y no dejaba un margen amplio a la innovación6. La propia Comisión Europea, en su contribución al debate de la Constitución Europea7, reconocía que los ciudadanos europeos formulan demandas concretas de reducción de la pobreza8 y que «La Unión debe profundizar un proyecto en el que los ciudadanos se reconozcan y que les aporte bienestar y solidaridad, así como el respeto de una cierta calidad de vida basada en la conservación del medio ambiente, la existencia de servicios de interés general de calidad a los que todos puedan acceder y un alto nivel de protección social», por lo que «las políticas comunes deberán profundizarse en torno a dos ejes: el desarrollo de una economía próspera basada en un crecimiento importante y duradero y la garantía de la solidaridad necesaria para una sociedad y un espacio sin exclusión». Lucha contra la pobreza y la exclusión social, cohesión económica y social, bienestar y solidaridad, alto nivel de protección social, son ideas que aparecen en el debate constitucional europeo y que integran cualquier discusión sobre cualquier sistema de protección social y, en particular, sobre la asistencia social. Se trata, en definitiva, de los vectores de lo que se ha convenido en llamar modelo social europeo. El objeto de este trabajo es mostrar en qué medida estos componentes del modelo social europeo han encontrado un anclaje en el texto de la Constitución Europea, dejáremos de lado las cuestiones referidas al empleo y a los sistemas de seguridad social, para concentrarnos en aquellos aspectos relativos a los servicios sociales en sentido estricto. 2. LOS PASOS PREVIOS A LA ELABORACIÓN DE LA CONSTITUCIÓN: LA DIMENSIÓN SOCIAL DEL PROCESO DE INTEGRACIÓN EUROPEA La dimensión social del proceso de integración europea ha tenido una evolución no lineal ni homogénea, fruto de los avatares históricos y de 6 Véase para todo el proceso y el análisis del contenido en concreto, ALBERTÍ, E. (dir.), El Proyecto de nueva Constitución Europea (Balance de los trabajos de la Convención sobre el futuro de Europa), ed. Tirant lo Blanch, Valencia, 2004. 7 Comunicación de la Comisión de las Comunidades Europeas, Un proyecto para la Unión Europea, Bruselas, 22.5.2002 COM(2002) 247 Final. 8 Sobre la evolución histórica de la concepción de la pobreza véase MARSAL i FERRET, MARC, Pobreza y Beneficencia Pública en el Siglo XIX Español, Ed. Lex Nova, 2002. En especial en cuanto a una visión de actualidad el prólogo de MALARET, ELISENDA. DA-2005, núms. 271-272. ELISENDA MALARET Y MARC MARSAL. Constitución europea y derech... DA-2005, núms. 271-272. ELISENDA MALARET Y MARC MARSAL. Constitución europea y derech... Elisenda Malaret y Marc Marsal84 las posibilidades de avanzar en un ámbito en el que la base jurídica que sustentaba la actuación de las instituciones europeas ha sido siempre muy débil y el traslado de un enfoque de las políticas sociales de una perspectiva eminentemente laboral a una perspectiva que tuviera en consideración el carácter multidimensional del fenómeno de la exclusión social, especialmente dificultoso. La inspiración de la actuación comunitaria en la esfera de la política social deriva de la cumbre de París de 1972, que concluyó que el crecimiento y la integración económicas no eran un fin en sí mismo, sino que deberían tener como consecuencia la mejora en la calidad de vida de los ciudadanos. El Programa de Acción Social que siguió a dicha constatación se inició en 19749 y propuso «the implementation, in cooperation with Member States, of specific measures to combat poverty by drawing up pilot schemes». Ante la temprana constatación del carácter multidimensional del fenómeno de la pobreza y de la exclusión social, diversas decisiones del Consejo diseñaron programas multianuales con formas más específicas de actuación destinados a financiar proyectos de lucha contra la pobreza y la exclusión social10. Dichos programas fueron tempranamente abortados por la inexistencia de base jurídica en los Tratados que permitiera llevarlos a cabo (El Reino Unido y Alemania cuestionaron ante el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas los programas de acción comunitaria contra la exclusión social)11. Posteriormente el Tratado de Amsterdam (art. 136 CE) introdujo entre los objetivos de la Comunidad la «lucha contra la exclusión». A pesar de ello, el fundamento jurídico para la actuación de la Comunidad continuó siendo un tanto ambiguo. Por una parte, y en tanto que la noción de exclusión se construyera como exclusión del mercado laboral, parecía clara la competencia reconocida al Consejo en el Artículo 137.2 CE para adoptar directivas sobre la cuestión. Por otra parte, el tercer párrafo del artículo era mucho más explícito sobre las acciones para combatir la exclusión social, permitiendo al Consejo adoptar aquellas medidas diseñadas para «fomentar la cooperación entre los Estados Miembros mediante iniciativas para mejorar los conocimientos, desarrollar el intercambio de información y de buenas prácticas, y promover fórmulas 9 Resolución del Consejo de 21 de enero de 1974, DOCE C 13, de 12 de febrero de 1974, pp. 1-4. 10 Decisiones del Consejo 75/458/CEE, 85/8/CEE, y 89/457/CEE. 11 Sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas de 12 de mayo de 1998, Asunto C-106/96, Reino Unido vs. Comisión (Exclusión Social). DA-2005, núms. 271-272. ELISENDA MALARET Y MARC MARSAL. Constitución europea y derech... DA-2005, núms. 271-272. ELISENDA MALARET Y MARC MARSAL. Constitución europea y derech... Constitución europea y derechos sociales 85 innovadoras y experiencias de evaluación con el fin de luchar contra la exclusión social». La ambigüedad de la base jurídica no resultó ningún obstáculo para avanzar en la discusión sobre la introducción del Método Abierto de Coordinación (en adelante, por su acrónimo en inglés OMC) para la lucha contra la exclusión social12. El término OMC fue acuñado durante el Consejo Europeo de Lisboa13, en el que se fija como objetivo de la Unión «convertirse en la economía basada en el conocimiento más competitiva y dinámica del mundo, capaz de crecer económicamente de manera sostenible con más y mejores empleos y con mayor cohesión social14. Obtener dicho objetivo requiere una estrategia global dirigida, entre otros objetivos a modernizar el modelo social europeo mediante la inversión en capital humano y la lucha contra la exclusión social»15. Desde el punto de vista conceptual es importante constatar que el objetivo de cohesión social marcado en Lisboa es cumulativo con los objetivos de competitividad y crecimiento económico y se encuentra en plano de igualdad con los mismos. Es decir, el conseguir unos debe servir para conseguir los otros. Por otra parte, la estrategia de modernizar el modelo social europeo viene también complementada por una mayor exigencia de implicación de las autoridades públicas en la lucha contra la exclusión social, lo que descarta que la voluntad de modernización del modelo social europeo pueda interpretarse unívocamente como un mandato para reducir el papel del Estado. Debe destacarse que se habla de un método abierto de coordinación y no de una competencia, una política, un objetivo o una vía de integración o de armonización de los sistemas de protección social de los Estados Miembros. Por último, cabe destacar la institucionalización y, por tanto, la singularización y el realce en la agenda de la Unión Europea de la política social en general y del método abierto de coordinación aplicado a dicha política social en particular, mediante la institución de la obligación de celebración de un Consejo Europeo de Primavera dedicado a estas cuestiones16. 12 Para una aproximación al funcionamiento de dicho método véase infra el apartado que dedicamos a su posible constitucionalización. 13 Conclusiones de la Presidencia, Consejo Europeo de Lisboa de 23 y 24 de marzo de 2000, pár. 5. 14 Énfasis añadido. 15 Énfasis añadido. 16 Así: «El Consejo Europeo celebrará, en consecuencia, una sesión cada primavera dedicada DA-2005, núms. 271-272. ELISENDA MALARET Y MARC MARSAL. Constitución europea y derech... DA-2005, núms. 271-272. ELISENDA MALARET Y MARC MARSAL. Constitución europea y derech... Elisenda Malaret y Marc Marsal86 Si existía alguna ambigüedad en cuanto a la base jurídica de la utilización del OMC en el ámbito de la lucha contra la exclusión social ello ha sido abordado en el Tratado de Niza, en cuyo texto se incluye la lucha contra la exclusión social entre los objetivos de la Unión, excluyendo la posibilidad de la armonización de las legislaciones de los Estados Miembros en este campo. Por tanto, las medidas de lucha contra la exclusión social pueden ir únicamente en la línea de potenciar la cooperación entre los Estados Miembros. Se trata quizá de la única vía posible para proceder a una cierta colaboración a nivel europeo, debida a la enorme diversidad de los sistemas de protección social de los Estados Miembros17, cuya estricta armonización es extremadamente dificultosa, a la par que resistida desde aquellos Estados Miembros recelosos de avanzar en la Europa social, pero también de aquéllos cuyo sistema de protección avanzado podría ser puesto en peligro. Las prioridades de actuación de la Unión Europea se fijan, tomando como base las conclusiones del Consejo Europeo de Lisboa, en el Consejo Europeo de Niza18. Dichas prioridades se estructuran en torno a seis orientaciones estratégicas en todos los ámbitos de la política social. Dejando a un lado las cuestiones más relacionadas con el mercado de trabajo y con la igualdad entre hombre y mujer, nos interesan especialmente las líneas estratégicas III (Lucha contra todas las formas de exclusión y de discriminación para favorecer la integración social) y IV (Modernización de la protección social), que incluyen diversas medidas a adoptar por la Unión Europea o por los Estados Miembros. Visto someramente el estado de la cuestión en el momento de iniciarse el proceso de elaboración de la Constitución Europea, debemos analizar en qué medida éste se ha visto reflejado o mejorado en el texto de la misma. a las cuestiones económicas y sociales. El trabajo debería, por lo tanto, organizarse como preparación y seguimiento de dicha reunión. El Consejo Europeo invita a la Comisión a que prepare un informe anual de síntesis sobre los progresos basado en los indicadores estructurales que deben acordarse sobre el empleo, la innovación, la reforma económica y la cohesión social», en Conclusiones de la Presidencia, Consejo Europeo de Lisboa de 23 y 24 de marzo de 2000, pár. 35. 17 ESPING-ANDERSEN, G., The Three Worlds of Welfare Capitalism, Cambridge Polity Press, 1990, y Fundamentos sociales de las economías postindustriales, Ariel, Barcelona, 2000. 18 Véanse las Conclusiones del Consejo Europeo de Niza, de 7, 8 y 9 de diciembre de 2000, y el anexo conteniendo la Agenda Social Europea. DA-2005, núms. 271-272. ELISENDA MALARET Y MARC MARSAL. Constitución europea y derech... DA-2005, núms. 271-272. ELISENDA MALARET Y MARC MARSAL. Constitución europea y derech... Constitución europea y derechos sociales 87 3. EL DEBATE ACERCA DE LA PRESENCIA DE LOS ASPECTOS SOCIALES EN EL PROCESO DE ELABORACIÓN DE LA CONSTITUCIÓN EUROPEA En la misma declaración de Laeken se prefijaba el proceso de elaboración de la Constitución Europea mediante una Convención con 28 representantes de los jefes de Estado o de Gobierno de los Estados Miembros y de los Estados candidatos y 56 miembros de los Parlamentos estatales, así como de las instituciones europeas (2 representantes de la Comisión y 16 miembros del Parlamento Europeo). Asímismo, se cuenta con observadores del Comité Económico y Social, del Comité de las Regiones, del Defensor del Pueblo y de los interlocutores sociales europeos. El método de la Convención contaba con el exitoso precedente de la que elaboró la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea, encabezada por el insigne jurista francés Guy Braibant19. El contraste del método de la Convención frente al de la Conferencia Intergubernamental se debía a la potenciación de la colegialidad, el consenso, la transparencia y la participación. El funcionamiento del método de la Convención ha sufrido una cierta erosión en el proceso actual. A ello no es ajeno el nombramiento, mediante la misma declaración de Laeken, de un presidente y dos vicepresidentes cuyo perfil se decanta más hacia la experiencia de gobierno en sus propios Estados. Efectivamente, Valery Giscard d’Estaign (presidente), Giuliano Amato y Jean-Luc Dehaene (vicepresidentes), han sido presidentes de gobiernos, de lo que es posible inferir su proximidad a los intereses gubernamentales. Ello dio lugar en seguida a determinadas suspicacias sobre el presidencialismo ejercido por ellos, y en especial por el presidente Valery Giscard d’Estaign20, que llegaron a su máximo en la discusión del apartado dedicado a las instituciones21. Las reuniones 19 MARSAL i FERRET, MARC, «Objetivos y génesis de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea: elementos moduladores de su eficacia jurídica», en Autonomies, revista catalana de dret públic, núm. 27, diciembre de 2001, Barcelona, pp. 27 a 51. 20 «...the powerful figure of the Convention president (...) and his degree of control over the agenda of the Convention and of the praesidium has attracted a good deal of adverse comment thus far», en DE BÚRCA, GRÁINNE, y ASCHENBRENNER, JO BEATRIX, «European Constitutionalism and the EU Charter of Fundamental Rights», en The Columbia Journal of European Law, vol. 9, núm. 3, Summer 2003, pág. 376. 21 «It is clear moreover that the Praesidium, and the Secretariat, exercised considerable power in deciding on the ultimate content of these provisions and in deciding which amendments should be adopted», en CRAIG, PAUL, «European Governance: Executive and Administrative Powers Under the New Constitucional Settlement», en WEILER and EISGRUBER, DA-2005, núms. 271-272. ELISENDA MALARET Y MARC MARSAL. Constitución europea y derech... DA-2005, núms. 271-272. ELISENDA MALARET Y MARC MARSAL. Constitución europea y derech... Elisenda Malaret y Marc Marsal88 del Praesidium de la Convención adolecieron también de una cierta opacidad22. Las discusiones entre los Estados sobre la composición de la Convención son una muestra de la importancia otorgada a la misma como foro decisorio23, pero también de la voluntad de los mismos de controlar todo el proceso24, hasta el punto de permitir a algún autor afirmar que la Conferencia Intergubernamental estaba teniendo lugar en el seno de la Convención25. El consenso (entendido como la discusión en profundidad de cada uno de los apartados hasta llegar a un acuerdo de gran amplitud) se ha visto erosionado también por el método de trabajo dividido en Grupos (cuya creación y mandato era propuesto por el Praesidium, y cuya presidencia correspondia a un miembro del mismo), por lo que únicamente se discutían en plenario las conclusiones de los grupos como un todo. Los seis primeros grupos de trabajo se constituyeron tras la reunión del Praesidium26 de 17 de mayo de 2002 (subsidiariedad, Carta de Derechos eds., Altneuland: The EU Constitution in a Contextual Perspective, Jean Monnet Working Paper 5/04, pp. 2-3, [http://www.jeanmmonnetprogram.org/papers/04/040501-12.html]. 22 DUCH i GUILLOT, JAUME, «El método innovador de la convención europea en contraste con el de la conferencia intergubernamental», en Unión Europea Aranzadi, año XXXI, número 4, abril 2004, pág. 12. «...the drafting group did not operate openly, and (...) it is difficult (...) to discern why particular drafts were accepted or rejected at different stages», en DE BÚRCA, op. cit., p. 376. 23 DE BÚRCA, op. cit., p. 357. 24 «...the Convention itself has certainly not been free from Member State power-politics, both in relation to the initial decisions on membership of the steering «praesidium», and in relation to the adoption of rules of procedure for its operation», en DE BÚRCA, op. cit., p. 374. 25 HUGHES, KIRSTY, «The Battle for Power in Europe: Will the Convention get it Right?», en Centre for European Policy Studies Working Paper, February 2003, available at: http:// forumeurope.ie/word_docs/battle_for_power_in_europe.doc. «the Covention was incapable of producing a real constitutional document and of adopting a form of constitucional deliberation. Instead, its composition and deliberation were inter-governamentalised, producing a constitutional treaty that appeals to constitutional legitimacy while adopting inter-governmental rules and deliberative methods», en POIARES MADURO, MIGUEL, «The new form of majoritarianism in the EU», en European Law Review, núm. 28, December 2003, p. 900. 26 «La decisión del Presidium de crear estos grupos de trabajo fue fuertemente contestada en el seno de la Convención (...) La principal crítica (...) fue que no todos los temas elegidos eran fundamentales, (...) y, sobre todo, que el Presidium no seguía un plan global de creación de grupos de trabajo que pudiese ser sometido a debate y aprobación por parte del pleno de la Convención. La contestación de la decisión del Presidium dejaba traslucir asimismo una lucha sorda por el control del calendario y el temario (...) entre quienes entendían que las conclusiones a las que llegasen los grupos de trabajo iban a predeterminar los resultados (...) y quienes (...) entendían los grupos como simples foros de discusión entre expertos destinados a proponer soluciones a algunos de los problemas identificados durante los debates del pleno de la Convención», en DUCH i GUILLOT, JAUME, «El método innovador de la Convención Europea DA-2005, núms. 271-272. ELISENDA MALARET Y MARC MARSAL. Constitución europea y derech... DA-2005, núms. 271-272. ELISENDA MALARET Y MARC MARSAL. Constitución europea y derech... Constitución europea y derechos sociales 89 Fundamentales de la Unión Europea, personalidad jurídica de la Unión, papel de los parlamentos nacionales, competencias complementarias y gobernanza económica) y concluyeron sus trabajos durante el otoño de 2002 (entre el 23 de septiembre y el 4 de noviembre), los cuatro siguientes (acción exterior, defensa, simplificación y libertad, seguridad y justicia) fueron propuestos por el Praesidium en julio de 2002 y aprobados por la convención en su sesión del 12 y 13 de septiembre de 2002 (sus trabajos concluyeron entre el 29 de noviembre y el 16 de diciembre de 2002). El último grupo de trabajo en constituirse fue el de la Europa Social (diciembre de 2002), y no surgió de la iniciativa del presidente de la Convención o de los miembros del Praesidium, sino de la fuerte presión ejercida por los miembros de la Convención. Cuando este último grupo inició sus trabajos, alguno de los primeros ya había concluído los suyos, por lo que su labor se vió condicionada por los debates que ya se habían llevado a cabo en relación con las otras cuestiones. Por ello el mandato del Grupo de Trabajo XI es restrictivo, limitándose a preguntar por la lista de valores y objetivos de la Unión, por la tipología de las competencias de la Unión en materia social y la posibilidad de incluir competencias nuevas, por los procedimientos de la Unión, por el lugar del OMC en el Tratado Constitucional, así como por la coordinación entre las políticas sociales y las económicas y por el papel de los interlocutores sociales en la vida democrática de la Unión. La Convención dividió su calendario de trabajo en tres fases: una fase de participación y consulta a la sociedad civil (marzo a julio 2002), una fase de estudio y reunión de la mayoría de los grupos de trabajo (septiembre a diciembre 2002), y una fase de elaboración y discusión plenaria de las propuestas y de las enmiendas a las mismas (de enero de 2003 hasta la aprobación del proyecto). Así pues, la intervención ante el plenario de los representantes de la sociedad civil se produjo al inicio de los trabajos de la Convención27, por lo que sus aportaciones sólo pudieron tener un cariz generalista, abordando en grandes líneas los grandes debates pero sin entrar en la redacción del articulado, posteriormente las aportaciones se derivaron hacia una página web específica e independiente (llamada europa futurum)28 de la de los trabajos de la Convención, sin que existiera la en contraste con el de la conferencia intergubernamental», en Unión Europea Aranzadi, año XXXI, núm. 4, abril 2004, p. 14. 27 La Convención dedicó dos sesiones plenarias a escuchar a las ONG y movimientos sociales en junio de 2002 (Escucha la sociedad civil, 24 y 25 de junio de 2002, Parlamento Europeo, http://register.consilium.eu.int/pdf/es/02/cv00/00167es2.pdf), y se llevó a cabo una «Convención de los Jóvenes» (con escasos resultados originales) en julio de 2002. (http:// european-convention.eu.int/youth.asp?lang=ES&content=intro. 28 http://europa.eu.int/constitution/futurum/index_es.htm. DA-2005, núms. 271-272. ELISENDA MALARET Y MARC MARSAL. Constitución europea y derech... DA-2005, núms. 271-272. ELISENDA MALARET Y MARC MARSAL. Constitución europea y derech... Elisenda Malaret y Marc Marsal96 principios), pero debe recordarse que, ante las limitadas competencias de la UE en el ámbito social, algunos de los derechos sociales reconocidos hubieran tenido un valor jurídico equivalente al de un principio. Además, atendiendo a la limitación del mandato de la Convención y a su limitada capacidad innovativa, tampoco se ha creado un proceso específico para la protección de los derechos fundamentales, manteniéndose la configuración restrictiva de la legitimidad para acceder a los órganos jurisdiccionales de la Unión. En lo que más nos atañe, es discutible en qué medida puede la Unión Europea tener una política activa de derechos humanos45 más allá de la estricta atribución de competencias que se lleva a cabo en la misma Constitución46, puesto que se mantiene (modificado) el art. II-111.2 que afirma la imposibilidad que la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea sea utilizada «...para ampliar el ámbito de aplicación del derecho de la Unión más allá de las competencias de la Unión, ni crea ninguna competencia o misión nuevas para la Unión, ni modifica las competencias y misiones definidas en otras partes de la Constitución», por lo que la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión no puede utilizarse como base de la expansión de la actuación de la Unión en el ámbito de la asistencia social, aunque se incorpore al texto de la Constitución. 7. LAS COMPETENCIAS O FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE ACTUACIÓN DE LA UNIÓN Y LAS POLÍTICAS DE LA UNIÓN En las conclusiones del informe del Grupo de Trabajo XI sobre la Europa Social se afirma que «Sobre las competencias de la Unión en el 45 «...the path to an effective EU human policy or policies remains obstructed. For all their references to the status of the Charter and the desirability of accession to the ECHR, the Laeken Declaration, the Convention and the draft Constitutional Treaty have failed to design and incorporate a meaningful, certain and lucid approach to human rights. Specifically, enduring obstacles to a human rights policy have not been tackled. Questions as to the clear competence assigned to the Union in the formulation of a human rights policy, the coherence with which that policy might be applied externally and internally, the consistency of practice in all spheres of operation, and the conceptual limits of fundamental or human rights, have been barely considered. Indeed, the Convention form and procedure as triggered by Laeken so constrained debate that these questions and other specific issues of human rights development have been at best sidelined and at worst silenced», en WILLIAMS, ANDREW, «EU human rights policy and the Convention on the Future of Europe: a failure of design?», en European Law Review, Number 28, December 2003, p. 795. 46 MARSAL, op. cit., p. 41. DA-2005, núms. 271-272. ELISENDA MALARET Y MARC MARSAL. Constitución europea y derech... DA-2005, núms. 271-272. ELISENDA MALARET Y MARC MARSAL. Constitución europea y derech... Constitución europea y derechos sociales 97 ámbito social, el Grupo considera que en general las competencias existentes son suficientes. No obstante, el Grupo sugiere que éstas podrían definirse más y que una acción a nivel europeo debería centrarse en cuestiones relacionadas con el funcionamiento del mercado único o en ámbitos con repercusiones transfronterizas considerables. El Grupo considera que deben preverse ampliaciones específicas de las competencias actuales en el ámbito de la sanidad pública, así como una posible reformulación del artículo 16 TCE que permita ampliar la legislación europea en el ámbito de los servicios públicos.» Dicha reformulación del artículo 16 TCE se ha llevado a cabo mediante el artículo III-122 precisando la necesidad de garantizar las condiciones económico-financeras como garantías de la prestación de los servicios públicos en cumplimiento de su cometido, así como ampliando la base legislativa de la Unión. En lo que se refiere a la asistencia social en sentido estricto las novedades son, pues, inexistentes. No se prevén a nivel formal nuevas bases jurídicas de actuación de la Unión en este ámbito y la competencia sobre política social y sobre cohesión social siguen siendo de carácter compartido. Precisamente, el principio de atribución de competencias debe ser respetado, según el artículo III-115 de la Constitución Europea, en la formulación de las políticas y las acciones de la Unión. Teniendo en consideración dicha importante salvedad, debemos resaltar la redacción del artículo III-117: «En la definición y ejecución de las políticas y acciones que prevee esta parte, la Unión tendrá en cuenta las exigencias relacionadas con la promoción de un nivel de ocupación elevado, con la garantía de una protección social adecuada, con la lucha contra la exclusión social y con un nivel elevado de educación, formación y protección de la salud humana». Se trata de una cláusula general que actua a modo de directriz política (por tanto, sin exigibilidad jurídica) y debe informar todas las políticas y actuaciones de la Unión incluidas en la parte III de la Constitución y que, significativamente, incluye el mercado interior, las libertades comunitarias, las normas sobre la competencia y sobre las ayudas de Estado, y la política económica y monetaria. Dicha parte III de la Constitución incluye la posibilidad que la Unión complemente y apoye la acción de los Estados miembros en la lucha contra la exclusión social y la modernización de los sistemas de protección social (dos de las líneas estratégicas fijadas en la Agenda Social de la Unión aprobada como anexo en el Consejo Europeo de Niza) en su artículo III-210. La forma de dicha actuación es la propia, aunque sin citarlo, del Método Abierto de Coordinación. DA-2005, núms. 271-272. ELISENDA MALARET Y MARC MARSAL. Constitución europea y derech... DA-2005, núms. 271-272. ELISENDA MALARET Y MARC MARSAL. Constitución europea y derech... Elisenda Malaret y Marc Marsal98 8. LAS FORMAS DE ACTUACIÓN DE LA UNIÓN: EL MÉTODO ABIERTO DE COORDINACIÓN El Método Abierto de Coordinación hizo su aparición, en su formulación actual, en el Consejo Europeo de Lisboa de 2000. Se trata de una nueva forma de coordinación de las políticas nacionales consistente en que los Estados miembros, por iniciativa propia o por iniciativa de la Comisión, definen colectivamente, respetando la diversidad nacional y regional, objetivos e indicadores en un área específica, permitiendo a los Estados miembros, tomando como base los informes nacionales, mejorar su conocimiento, desarrollar intercambios de información, opiniones, experiencia y prácticas, y fomentar, además de los objetivos acordados, enfoques innovadores que posiblemente producirán directrices o recomendaciones. Se concibió como una herramienta que permitiera la intervención de la Unión en política social, precisamente en aquellos ámbitos en los que no existía base competencial para dicha actuación ni visos de poder conseguirla (precisamente en el ámbito específico de la lucha contra la exclusión social). Dicho método es visto como una oportunidad de resolver el déficit social de la Unión Europea dotándola de una capacidad de actuación mediante un nuevo método de gobernanza que va más allá (o que rodea) el llamado «método comunitario»47. Precisamente por ello, el Grupo de Trabajo XI (aunque también el VI sobre Gobernanza Económica) sugirió en sus conclusiones proceder a la inclusión del Método Abierto de Coordinación en el texto Constitucional, «de forma que queden claros los procedimientos y papeles respectivos de los participantes. Esta disposición debería indicar claramente que el método abierto de coordinación no puede utilizarse para socavar las actuales competencias de la Unión o de los Estados miembros». Con ello se podrían haber resuelto algunas dudas sobre la legitimidad, la transparencia y el funcionamiento de dicho método, así como sobre el papel de las instituciones europeas (especialmente el Parlamento, claramente excluido en la actualidad) en dicho ámbito. Se trata de nuevo de una oportunidad perdida en lo que se refiere a nuestro objeto de estudio, pese a una tímida referencia en el artículo I- 15.3 («La Unión podrá tomar iniciativas para garantizar la coordinación de las políticas sociales de los Estados miembros»), y la inclusión de un apartado (Art. III-120.2.a)48 aplicable a la lucha contra la exclusión social 47 JOERGES, op. cit., p. 23, y DE BÚRCA, GRÁINNE, «The Constitutional challenge...», op. cit. 48 «La ley o la ley marco europea podrá establecer medidas destinadas a fomentar la cooperación entre los Estados miembros mediante iniciativas para mejorar los conocimientos, desa- DA-2005, núms. 271-272. ELISENDA MALARET Y MARC MARSAL. Constitución europea y derech... DA-2005, núms. 271-272. ELISENDA MALARET Y MARC MARSAL. Constitución europea y derech... Constitución europea y derechos sociales 99 que establece de forma muy principial y sin citarlo la forma de funcionamiento del Método Abierto de Coordinación, pero no el papel de las instituciones europeas, de los Estados miembros y de los interlocutores sociales en el mismo. Es difícil especular sobre las razones de la no precisión del Método Abierto de Coordinación en la Constitución Europea, pero quizá tenga que ver con la voluntad de los Estados de no perder protagonismo en su funcionamiento y aplicación, así como de mantener una de sus principales características, la flexibilidad, que algunos pueden ver reñida con su «juridificación». Ello no debe interpretarse como una voluntad de obstaculizar la evolución del modelo social europeo, sino únicamente, y en la línea de lo expuesto en la introducción de este trabajo, de mantener la diversidad de los sistemas de protección social de los Estados miembros y proteger aquellos cuyos resultados son considerados como más satisfactorios. Recapitulando, podemos afirmar que no se ha avanzado en términos de seguridad jurídica y transparencia, pero las bases jurídicas existentes para la aplicación del OMC en el marco de la política social se mantienen. 9. EL PAPEL DE LOS INTERLOCUTORES SOCIALES Teniendo en consideración que en el ámbito de la lucha contra la exclusión social el papel de la sociedad civil organizada es especialmente importante y cuenta con una gran diversidad de organizaciones que van claramente más allá de los interlocutores sociales habituales a nivel de la Unión Europea (esto es, sindicatos de trabajadores y organizaciones empresariales), el Grupo de Trabajo XI sugirió en sus conclusiones que «debería darse un papel a las organizaciones que representan a la sociedad civil, especialmente para luchar contra la exclusión social, sin perjuicio de la particular posición en que se encuentran los interlocutores sociales en el proceso de diálogo social». Dicha sugerencia no fue recogida en el texto de la Constitución de forma específicamente relacionada con la lucha contra la exclusión social. Se ha introducido un artículo de alcance general sobre la democracia participativa (el I-47) que aboga por el intercambio público de opiniones rrollar el intercambio de información y buenas prácticas, promover planteamientos innovadores y evaluar experiencias, excluyendo cualquier armonización de las disposiciones legales y reglamentarias de los Estados Miembros». DA-2005, núms. 271-272. ELISENDA MALARET Y MARC MARSAL. Constitución europea y derech... DA-2005, núms. 271-272. ELISENDA MALARET Y MARC MARSAL. Constitución europea y derech... Elisenda Malaret y Marc Marsal100 y por el diálogo entre las instituciones de la Unión y las asociaciones representativas de la sociedad civil en todos los ámbitos de actuación de la Unión. 10. CONCLUSIONES Ya desde el inicio del proceso de elaboración de la Constitución Europea ni las cuestiones sociales (y, en especial, la lucha contra la exclusión social) ni las organizaciones de la sociedad civil han tenido un papel protagonista. El debate sobre la cuestión social no era ni el objeto ni el objetivo del proceso constituyente. Así las cosas, no debe resultar extraño que la Constitución no articule un «discurso» global y coherente sobre el modelo social europeo (expresión ni tan siquiera mencionada), puesto que no es su función. Cierto es que la falta de visibilidad de algunos valores sociales no coadyuva a la identificación de los ciudadanos con un proyecto de construcción europea, pero tampoco podemos obviar que efectivamente se ha avanzado hacia la equiparación de los objetivos de mercado con los objetivos sociales. Quizá por ello, éste no ha sido el momento para profundizar en la articulación de nuevas bases jurídicas sólidas para la actuación de la Unión Europea en el ámbito de la lucha contra la exclusión social, pero sí para la consolidación y precisión de las existentes. La diversidad de los sistemas de protección social de los Estados Miembros y las resistencias a poner en peligro sistemas de protección social muy avanzados y que presentan buenos resultados, suponen serias dificultades para que el apartado competencial aporte novedades de carácter sustantivo y para que se produzca la constitucionalización precisa del método abierto de coordinación en el ámbito de la lucha contra la exclusión social, pero ello no pone en peligro el proceso de Lisboa ni la aplicación de la Agenda Social acordada en Niza, puesto que éstos dependen más de la voluntad política de los actores implicados. La consolidación de las bases jurídicas de actuación existentes permite avanzar en un futuro. Existen claramente dos vías de progreso que pueden ser utilizadas: la que amplía la posibilidad de actuación de la Unión Europea en el ámbito de la legislación sobre los servicios de interés económico general (y en particular en los aspectos de los mismos que garantizan la cohesión social), y la no constitucionalizada (aunque no por ello inutilizada) del Método Abierto de Coordinación para las políticas de lucha contra la DA-2005, núms. 271-272. ELISENDA MALARET Y MARC MARSAL. Constitución europea y derech... DA-2005, núms. 271-272. ELISENDA MALARET Y MARC MARSAL. Constitución europea y derech... Constitución europea y derechos sociales 101 exclusión social. La aplicación de la Agenda Social Europea aprobada en Niza y la profundización en el modelo Social Europeo dependen más de la voluntad política que de los instrumentos jurídicos, los cuales han permitido los avances conseguidos y permiten conseguir ulteriores metas. DA-2005, núms. 271-272. ELISENDA MALARET Y MARC MARSAL. Constitución europea y derech... DA-2005, núms. 271-272. ELISENDA MALARET Y MARC MARSAL. Constitución europea y derech...