La política regional en la CEE

REVISTA Dr . ESTUDIOS REGIONALES . Extraordinario Vol. IV. 198~ . ANTONIO GI OLlTII (*) La política regional en la CEE 1. UNA LAGUNA SIGNIFICATIVA EN EL TRATADO DE ROMA La Comunidad europea cumple veinticinco años en 1982. Ha alcanzado la mayoría de edad. La política regional comunitaria - o mejor dicho el Fondo regional que es sólo un instrumento de la misma, como veremos en breveestá aún en edad infantil: tiene sólo 7 años. En efecto, se tuvo que esperar hasta la Conferencia de París de octubre de 1972 para que los Jefes de Estado y de Gobierno decidieran crear un Fondo europeo de desarrollo regional (FEDR), cuya intervención, coordinada con las ayudas nacionales, habría tenido que eliminar, o por lo menos reducir, los desequilibrios regionales más graves de la Comunidad. Sin embargo, el lugar de nacimiento de la Comunidad -el Tratado se firmó en Romahabría debido atraer la atención sobre la importancia del problema regional representado por el Mezzogiorno. A pesar de eso el Tratado se limitó a enunciar -en el Preámbulo y en el art o 2la intención de "promover" un desarrollo armonioso de las actividades económicas en el conjunto de la Comunidad" y de reducir "las diferencias entre las distintas regiones y el retraso de las menos favorecidas". Pero no hay ninguna referencia con respecto a una política regional comunitaria. ¿ Por qué? En los años 50 el consenso sobre la construcción europea se agrupó alrededor de una concepción de la integración fundamentalmente mercantil y liberal. La agricultura (que desde el punto de vista regional también merece un tratamiento especial), la unión aduanera, la libre competencia y las diversas libertades de circulación, se han organizado casi exclusivamente en función de (*) Comisario encargado de Asuntos Regionales. Comisión de las Comunidades Europeas. 28 ANTONIO GIOLITTI la creación de un amplio mercado, en el que las regiones más favorecidas, desde el punto de vista estratégico, y que disponían de estructuras concretas o potenciales más dinámicas han consegui do d if ere ncial es cr e ci entes con respecto a otras regiones estructuralmente más débiles y muy a menudo peri féricas. Hay po r lo ta nto, en ori ge n, un error fundamen tal de tipo ideológico: es decir, el error de creer que para asegurar el crecimiento y la estabilidad de la construcción europea fue ra necesaria y suficiente la geometría del mercado competitivo. Es más, se ha cr eído e incluso se ha hecho cr eer que con ello se per petuarían el crecimiento y la pr osper idad que se habían manifestado en los años 50; que iba a haber cr e cimi e nto y prosperidad para todos: unos antes y otros después, es verdad, pero que las inev it ables dif erencias de los niveles de partida se salvarían paulatinamente gracias al desarrollo armonioso derivado necesariamente de la liberalización de los intercambios y de la aplicación ri gu rosa de las reglas de la competencia. Por lo tanto, los posibles retrasos en el proceso de armonización serían debidos sólo a retrasos en las dos tareas mencionadas. Ciertamente no sólo ha habido retrasos, y los sigue habiendo, sino que en el proceso de unifiación del mercado ha habido también resistencias y contradicciones. Pero ello no se debe a la nefasta influencia de herejías dirigistas, sino a una excesivamente rígida aplicación de la ortodoxia liberal, que no ha tenido en cuenta las diferencias estructurales en los niveles de renta, de productividad y de empleo de las distintas regiones. Europa occidental es un conj unto de economías bastante diferentes en sus estructuras, puesto que di ferente es su historia. Los fundadores quisieron ignorar aquellas diferencias a causa de preconceptos ideológicos o por cálculos políticos . Según ellos, a los atrasados les era suficiente con alargar el paso. Una experiencia de más de 20 años habría debido enseñar, incluso a los más reacios, que el problema no se resuelve sencillamente alargando el paso , puesto que los países que se han industrializado más tarde, tienen las piernas más cortas y para ellos el camino del desarrollo sigue un trazado que no es igual al recorrido por los primogénitos. 2. LOS PRINCIPIOS DE LA POLlTICA REGIONAL COMUNITARIA Con el FEDR se ha buscado sencillamente un instrumento LA POLlT ICA REGI ONAL EN LA CEE 29 financiero para la política regional comunitaria. Y es necesario definir los pri n cipios que la inspiran y regulan, el soporte con ceptual y los criterios o pe rativos. En primer lu gar creo conveniente limpiar el campo de los eventuales errores e il usione s, que no son únicamente imaginarios, y que se pueden perfilar así : la il usión de que en una sit uación pr evisible de dilatado debi lit amiento del crecimiento se pueda contar con la mov ili dad de capitales, y, po r lo tanto, con un fl ujo de inversiones desde las regiones ricas a las p obr es , por efecto de un proceso de "descentralización" de a ct ividades productivas (mientras que en las regiones ricas aumenta la demanda de inversiones de reestructuración y reconversión); el error de hacer hincapié exclusiva o principalmente en incentivos financieros (contribuciones al capital) para atraer nuevas inversiones en las regiones desfavorecidas; la ilusión de poder repetir, artificialmente y a breve plazo, la combinación de factores que, a través de una estratificación de acontecimientos y comportamientos de siglos, ha venido a determinar el "modelo de desarrollo" típico de las regiones más desarrolladas, que así se considera como un modelo " natural ". el error de perseguir la imitación de ese modelo, o bien de considerar la distancia como un abismo insalvable, sin que se cultiven las posibilidades alternativas de desarrollo "apropiado" a las potencialidades existentes yactivables en las regiones desfavorecidas. El enfoque correcto, como diré más adelante, me parece el de cultivar en profundidad las posibil idades alternativas de desarrollo "apropiado", las potencialidades existentes y posibles en las regiones desfavorecidas. Sin embargo, el error más difundido es el que lleva a considerar la política regional como una especie de distorsión sentimental con respecto a las inexorables leyes del mercado. A la pOlítica regi onal se le atribuyen finalidades no económicas desde un punto de vista inmediato, sino más bien de 30 ANTONIO GIOLITTI carácter social , de asistencia y de bienestar. Es fá cil af ir mar luego que estas fina li dades resul ta n d ifí c il mente c ompat ibles -e specialmente en los per íodos de c ri siscon las exigencias de eficacia. En efecto nos encontraríamos persiguiendo obje ti vos contradict orios. La equidad se contr apondría a la efic acia. La política regional se convertiría en un lujo incompa ti ble con la necesaria aust e ri d ad . Pe ro no es así. El obje ti vo al que ti ende la polí tica regional comu nit a ri a e s, en primer luga r, un ob jeti vo económico, es la converg en cia de estructuras pr od uctivas, de niveles de empleo, de niveles de productivi dad , de tasas de infl ación. Como "parte integrante de las políticas económicas de la Comunidad y de los Estados miembros" (como se lee en la Res ol ución del Consejo del 6 de febrero de 19 79), la PRC debe contribuir prioritariamente a lo siguiente: a aumentar la eficacia en el uso de los recursos comunitarios a través la plena utilización de los recursos existentes y la activación de los recursos potenciales en las regiones desfavorecidas; a salvar la distancia entre la productividad de estas regiones y las otras más desarrolladas; a promover la convergencia entre las economías de los Estados miembros; al crecimiento cuantitativo y a la mejora cualitativa del empleo. a la lucha contra la inflación. En la situación actual y en la que se prevé, el último problema mencionado (la inflación) merece una especial atención. Hay que tomar nota de que en la Comunidad y en cada Estado miembro existe una tendencia natural e irreversible hacia la armonización de los niveles de remuneración y de consljmo , sin tener en cuenta las diferencias de productividad. A mayor diferencia regional de productividad, mayor es la presión inflacionista de los costes. La divergencia entre la evolución de las rentas comunitarias y la productividad, obliga a la devaluación en las LA POLlT ICA REGI O:\AL El\: LA CEE 31 regiones que tienen una productividad menor, y ello puede repercutir sobre la paridad exterior de la moneda nacional. Por otro lado, las transferencias de renta in ter-regionales con fines meramente social e s, pu eden ser también un factor de inflación naciona l, puesto que aumentan el dé f icit plú b lic o. Estas t ra nsferencias de renta s, si no van acompañadas por unos increme ntos de la productividad, introduc en a su v ez un factor de i nflación po r la demanda. Por lo tanto, las graves diferencias regionales a nivel de área comu nitaria, son un factor permanente de diferencia en las tasas de i nflación nacionales y factor de inestabilidad en las relaciones entre las monedas de los países mi e mb ros. Por ello es indi spensable que la PRC esté considerada y ac túe como un componente de la polít ic a económica. Su obje ti vo general pri orit ario es el desa rr ollo eco nómic o. Esto se deta ll a en rel ac ión a las di st intas y es pec íf icas situa ci ones y posib ilidades concr etas, que las distintas regiones presentan. En consecuencia, es p ri oritaria la búsqueda de modalidades de desarrollo "apropiadas" a las características socio-económicas de las regiones des;avoreci das, para despertar y utilizar sus potencialidades de desarrollo y su capacidad de adaptación. Se trata de promover en estas regiones, una estructura productiva y una acumulación interna de capitales, que permitan la tasa y las modalidades de cre ci miento necesarios para acercar progresivamente a la media comunitaria los niveles de empleo y de renta per-capita sin tener que recurrir, de forma sistemática a transferencias de recursos financieros de las regiones más ricas. Estos problemas, ya graves en la Comunidad de los Nueve, se impondrá como problemas centrales para la vida de la Comunidad, a medida que ésta proceda a su ampliación. Es fundamental que la Comunidad pueda alcanzar los plazos siguientes con políticas e instrumentos adecuados e experimentados, evitando las improvisaciones. Las consideraciones arriba mencionadas se confirman en el "informe sobre la situación socio-económica de las regiones de la Comunidad", publicado por la Comisión en enero de 1981. La pr imera conclusión que a primera vista y globalmente se desprende de la lectura del informe, es que los desequilibrios regionales en la Comunidad -que ya a finales de los años 60 eran tales que obstaculizaban seriamente el proceso de integracióndurante los años 70 han empeorado considerablemente. LA POLITICA REGIOl\;AL E;,\ LA CEE 33 3. EL FEDR DE 1975 A 1981 El FEDR está destinado a corregir los principales de sequilibrios regionales de la Comunidad, resultantes fundamentalmente del predominio agrícola, de los cambios industriales y del subempl eo estructural. Los créditos del Fondo se han repartido en cuotas nacionales que tienen en cuenta la gravedad de los problemas regionales en los distintos Estados miembros. Puesto que en sus or ígenes la políti ca regional comunitaria fue concebida como po lí tica de apoyo a los esfuerzos nacionales en cuestión de desarrollo regi onal , las regiones y las zonas a favor de las cuales pue de int e rvenir el Fondo, se limitan a las zonas de ayuda fijadas por los Estados miembros en aplicación de su régimen de ayuda con fi nalidades regionales. Se da prioridad a aquellas inversiones localizadas en las regiones que se consideran prioritarias a escala nacional . El Fondo puede contribuir , bien a la financiación de inversiones industriales y de servicios que creen puestos de trabajo, bien a la financiación de estructuras que contribuyan al desairollo de la región. La ayuda del Fondo no puede superar el 20% de la inversión para proyectos industriales o de servicios y el 30% de la inversión para proyectos infraestructurales. Esta última tasa puede sin embargo llegar al 40% para proyectos de interés especial para el desarrollo de la región. Se pueden conceder ayudas de hasta un 50% para la financiación de estudios vinculados estrictamente con las operaciones del Fondo. Las solicitudes de intervención se presentan por los Estados miembros reagrupadas por regiones, por lo que respecta a los proyectos pequeños, e individualmente, para los grandes proyectos. La Comisión decide su propia intervención trás haber consultado con un Comité de gestión en el que están representados todos los Estados miembros. Los fondos del presupuesto asignados al FEDR han aumentado considerablemente desde 1975 a 1982; gracias en especial al apoyo constante del Parlamento europeo. (1975: 258 Mili. Ecus; 1981: 1.540 Mili. Ecus; 1982: 1.759 Mili. Ecus). 34 ANTONIO GIOLITTI Así, desde su creación has ta hoy, el Fondo ha participado en la financiación de aproximadamente 13 .000 proyectos, por una ayuda total de c uatr o mil quinientos millones de Ecus. Las inversiones directamente product ivas (3 .600 proyecto s, igual a una ayuda de mil doscientos millones de Ecus) han contribuido a la creación o al mante nimi e nto de ca si 425 .000 puestos de trabajo. En febrero de 1979 se han introduci do al gunas modificaciones en el Reglamento del Fond o. La más im po rt ante consiste en la creación de una sección "al margen de la cuota", cuyos recursos no se reparten aprioristicamente en cuotas na ci onales. La utilización de esta sección, que representa el 5% del presupuesto total del Fondo se efectúa sobre la base de programas concordados entre la Comisión y el Estado miembro interesado y sirve para hacer frente a problemas regionales produ ci dos por los efectos de otras políticas comunitarias. El hecho de que el método seguido se base, no ya sobre la co-financiación de proyectos, sino sobre la financiación de programas, permite una mejor coherencia de conjunto y un mejor control sobre el éxito de las operaciones. El tipo de acciones previstas también es nuevo: no se trata sólo de ayudas a la inversión, sino también de formas de ayuda tendentes a permitir una adaptación real a las nuevas condiciones de mercado de determinados sectores en determinadas regiones (estudios de mercado para la P.M.I., informaciones sobre las nuevas tecnologías, estudios de viabilidad, etc). En virtud de una Resolución del Consejo de Ministros de febrero de 1979, la Comisión elabora, por último , un informe periódico sobre la situación y la evolución socio-económica de las regiones de la Comunidad. Sobre la base de este informe, el Consejo procede a un debate sobre las prioridades y sobre las orientaciones propuestas por la Comisión de política regional. El informe, que tiene una periocidad de dos años y medio para poder coincidir una de cada dos veces con el programa de pOlítica económica a medio plazo, fue presentado por pri mera vez en diciembre de 1980. Por un lado permitía comprobar cómo las disparidades regionales no se habían reducido a lo largo de los. años 70 y por otro, elaborar una serie de orientaciones sobre las cuales la Comisión basó sus propuestas de revisión de las reglas del funcionamiento del FEDR para 1981. LA PO LIT ICA R F.G I ONAL EN LA CEE 35 El año 81 vió la adhesión de Grecia, país que tiene grav es probl emas regionales. Un a mod ific ación de l reglamento FEDR, a pl icada en diciembre de 1980 , le ha reservado una cuo ta del 13%. Como consecuencia de ello, se han reducido las cuotas de los demás países, pero en modo tal que el sacrificio resu lt ará proporci onalmente menor para los países menos prósperos. En juni o de 198 1, la Comisión presentó al Consejo un inf o rm e en cump li miento del ma ndato que había re ci bido de éste el 30 de mayo de 1980 , referente a la reestructuración de las polít icas comunitarias. En este informe la Comisión decidía, e ntr e otras cosas, un número determinado de directrices para una nueva política regional comunitaria. A este informe siguió, en julio de 1 981 , una comunicación donde explicitaban las or i en taciones y p ri oridades de la política regional para los años 80. En octubre de 1981 y sobre la base de estos documentos, la Comisión remitió al Consejo una propuesta con el fin de definir nuevamente los objetivos y las modalidades de intervención del FEDR. Las grandes líneas de esta revisión pueden resumirse de la forma siguiente: a) para favorecer la convergencia de las económías nacionales, es necesario, en primer lugar, reforzar la coordinación de las políticas regionales de cada Estado entre sí y con las de la Comunidad. El objetivo principal de esta coordinación es, por un lado, adecuar mejor el conjunto de las intervenciones nacionales y comunitarias con las necesidades relativas de las regiones, y por otro, hacerlas coherentes con respecto a las prioridades y a los objetivos comunitarios. Sus instrumentos son: los programas de desarrollo regional, el informe periódico sobre la situación socio-económica de las regiones, la valoración sistemática de los efectos regionales de cada política comunitaria, y la coordinación de regímenes nacionales de ayudas con finalidad regional. b) la sección "cuota" del FEDR ya no deberá repartirse entre todos los Estados miembros, sino que se concentrará . en aquellas regiones con problemas de desarrollo estructural más graves.