Ohlédnutí za počátky sociálního zabezpečení

Ohlédnutí za počátky sociálního zabezpečení Melanie Zajacová Obsah a cíle sociálního zabezpečení1 jsou dnes všeobecně známé. Je však třeba si uvědomit, že se od prvních systémů sociálního zabezpečení do dnešní podoby dlouho vyvíjely. Potřebu vzniku takových systémů přinesly narůstající změny ve společnosti, přispěl k ní rozvoj průmyslu, růst obyvatelstva, změny struktury společnosti, vznik jednotlivých národních států apod. Za prvními návrhy sociální legislativy ale nebyla pouze snaha řešit sociální problémy, v potaz je třeba brát i hlediska politická a ekonomická. Až do 19. století byly za příčiny sociálního selhání jedince považovány zejména osobní nedostatečnost, neschopnost, nebo dokonce i lenost apod. Vlivem změn ve společnosti, její kritiky a narůstajících sociálních problémů se začíná ustanovovat sociální práce jako profese (Matoušek 2001) a zároveň vznikají první pojišťovací zákony, které dávají základy budoucím systémům sociálního zabezpečení. Poprvé se s pojmem ‚seguridad social‘ setkáváme v souvislosti s Bolivarovými (S. J. A. Bolivar y Ponte) reformními snahami (1826). Pojem ‚social security‘ byl poprvé oficiálně použit v USA pro označení federálního zákona o důchodovém pojištění (1935). Po druhé světové válce se rozšířil v celé Evropě zejména po přijetí Úmluvy Mezinárodní organizace práce č. 102/1952 o sociálním zabezpečení (minimální normy) (Social Security /Minimum Standards/ Convention). Ve stejném významu byl použit i v Evropské chartě sociálního zabezpečení (European Social Security Charter). Od druhé světové války je sociální zabezpečení všeobecně považováno za právní zásadu.2 1 Pojem sociální zabezpečení (angl. social security) lze tedy dle mezinárodního práva definovat jako sociální instituce a instituty, které poskytují ochranu a pomoc lidem v případě ohrožení zdraví a nemoci, nezaměstnanosti, zdravotního poškození a invalidity, pracovního úrazu a nemoci z povolání, stáří, těhotenství, rodičovství a úmrtí živitele. Druhy (nástroje) sociálního zabezpečení jsou pak sociální pojištění, sociální podpora, sociální pomoc a sociální služby. V cizích jazycích se užívají obdobné pojmy: social security, securité sociale, Sozialsicherheit (Matoušek 2003 a Tomeš 1996). 2 Tato teze je zakotvena v mezinárodních konvencích, jako je Deklarace Mezinárodní organizace práce (Philadelphská deklarace) z 10. května 1944, Všeobecná deklarace lidských práv vyhlášená 10. prosince je to v poměrně čtivém textu najednou právní mluva 1948 Spojenými národy (články 22, 23 a 25) a také v Mezinárodní konvenci o ekonomických, 78 FÓRUM SOCIÁLNÍ PRÁCE 2/2014 Za hlavního protagonistu sociálního pojištění je považován německý státník Otto von Bismarck (1815–1898), který se zasloužil o přijetí prvních pojišťovacích zákonů (pro případ nemoci, pracovního úrazu a invalidity a stáří) (Tomeš 1996). Práce z minulého století používaly v souvislosti s Bismarckovou reformou (1883–7) nejprve pojem povinné pojištění nebo dělnické pojištění, které odrážely podstatu prvních úprav sociálního zabezpečení. Pojem sociální pojištění (Sozialversicherung) byl použit poprvé v Německu v osmdesátých letech minulého století. Po první světové válce se pojem sociální pojištění v Evropě rychle rozšířil díky úmluvám Mezinárodní organizace práce o sociálním pojištění“ (Tomeš 1996). Významnou roli v oblasti sociálního zabezpečení sehráli též lord John M. Keynes (1883–1946) a sir William H. Beveridge (1879–1963). J. M. Keynes položil ekonomický základ nového pojetí sociálního zabezpečení, zabýval se zejména problematikou nezaměstnanosti. Na jeho myšlenky navázal W. H. Beveridge, který se zasloužil o zavedení prvního povinného pojištění v nezaměstnanosti na světě (Velká Británie 1911). Významná je též jeho „Zpráva o sociálním pojištění“ (1942), která dala základ reformě sociálního zabezpečení ve Velké Británii po II. světové válce. KNÍŽE OTTO VON BISMARCK, SIR WILLIAM H. BEVERIDGE A JEJICH VLIV NA FORMOVÁNÍ SOCIÁLNÍHO ZABEZPEČENÍ Kníže Otto von Bismarck žil v letech 1815–1898. V období 1862–73 byl pruským ministerským předsedou a ministrem zahraničí, 1867–1871 byl současně kancléřem Severoněmeckého spolku a 1873–1890 německým říšským kancléřem a ministrem zahraničí. Byl to obratný diplomat a schopný vojevůdce a ve vnitřní politice prosadil sociální zákonodárství, jehož kořeny přežívají v Německu dodnes. Podle Tomeše (1996) bylo hlavní Bismarckovou zásluhou zavedení sociálního pojištění pro široké vrstvy zaměstnanců. Jeho politika vyústila ve třech sociálně pojišťovacích zákonech: pro případ nemoci (1883), pracovního úrazu (1884) a invalidity a stáří (1889). Bismarck se musel vypořádat zejména s tím, že se v 60. letech výrazně aktivizovalo dělnické hnutí a v roce 1869 vznikla Sociálně demokratická dělnická strana (ohrožující stabilitu pruského státu). Cílem sociálních opatření tedy bylo zejména udržet moc v rukou státu, snížit vliv církve, odcizit dělníky sociálně demokratické straně a zvýšit produktivitu práce. Zásadní tedy je, že Bismarckovi nešlo především o vytvoření nových občanských práv, ale o zachování tradičního (nerovného) vztahu jedince ke státu. Jeho snahou bylo mít prostřednictvím pojišťovacích zákonů kontrolu nad dělnickými spolky a zároveň ovládat stále se zvětšující obnosy peněz, které měly tyto spolky k dispozici (Potůček 1995; Ritter 1996; Tomeš 1996). „Bismarckův názor na humanitu a jeho pojetí politiky byly podbarveny vírou, že … politické názory lidí jsou ovládány jejich materiálními zájmy. … Proto se stali první sociálních a kulturních právech (článek 9). Toto právo bylo následně potvrzeno v konvencích Mezinárodní organizace práce, ratifikovaných řadou zemí celého světa. V Evropském kontextu bylo zakotveno v Sociální chartě Rady Evropy z 18. prosince 1961 (část 1, body 12 a 13). Znovu bylo zopakováno v ústavách téměř všech evropských zemí a jistě také ve všech ústavách koncipovaných po roce 1945 … (Langendonck 1997, s.71) MELaNIE ZaJaCOvÁ 79 cílovou skupinou jeho legislativy sociálního pojištění průmysloví dělníci, kteří byli nejvíce ovlivněni sociálními demokraty a odborovými svazy, a ne zemědělští dělníci, služebnictvo a dělníci v domáckém průmyslu, kteří byli do pojištění začleněni až později, přestože jejich strádání bylo ve většině případů mnohem horší a jejich společenské postavení daleko ubožejší…“ (Ritter 1996, s. 40). Nelze však říci, že sociální legislativa vznikla pouze za účelem udržení státní moci a obrany vůči dělnickému hnutí. Vedle motivů politických je třeba brát v potaz i faktory ekonomické a sociální. V důsledku rostoucího počtu průmyslových dělníků a širšího využívání strojů se významně zvyšovalo nebezpečí úrazů. Stávající legislativa dělníky příliš nechránila, navíc realizace a financování opatření (včetně chudinské péče) ležely na místní správě. Účelem navrhovaných zákonů bylo zlepšit ekonomickou situaci dělníků a převedením zodpovědnosti za chudé na stát ulevit obcím (Ritter 1996). „Legislativa sociálního pojištění v Německu zavedla opatření pro případy úrazu, nemoci, stáří a invalidity, která měla zabránit sociálnímu skluzu ke zbídačení, jež tehdy vyvolávalo v lidech závislých na chudinské podpoře značný pocit hanby. Mnohé ze sociálních úkolů, které dříve musely plnit místní a zemské úřady, přenesla na říšskou vládu, čímž účinně prolomila vysoký stupeň společenské kontroly příjemců obecní chudinské podpory. … Zároveň pomohla prosadit názor, že chudoba a ji provázející faktická ztráta občanských práv nejsou ranou osudu, již musí postižený a jeho rodina trpně snášet.“ (Ritter 1996, s. 45). Sir William H. Beveridge, britský ekonom a politik, žil v letech 1879–1963. Řídil London School of Economics. Zabýval se problematikou nezaměstnanosti a sociálního pojištění — zasloužil se o zavedení prvního povinného pojištění v nezaměstnanosti na světě (1911). V roce 1942 jako předseda státní komise parlamentu přednesl „Zprávu o sociálním pojištění“ (The Social Insurance and Allied Services Report), která se stala základem úprav sociální legislativy po II. světové válce ve Velké Británii. Reformní tlaky vycházely zejména z ministerstva financí a z ministerstva obchodu. Vláda v této době přijala řadu sociálních zákonů: zákon o odškodnění dělníků, zákon o dětech, o incestu, o zprostředkovatelnách práce či zákon o starobních důchodech aj. Toto vše představovalo počáteční kroky k vybudování systému národního pojištění (Jones 1996). „Konečná podoba zákona o národním pojištění byla výsledkem dlouhodobých a složitých vyjednávání se silnými nátlakovými skupinami: svépomocnými pojišťovacími spolky, odborovými svazy a lékaři. Zákon měl dvě samostatné části: pojištění proti nezaměstnanosti a zdravotní pojištění.“ (Jones 1996, s. 141). Po začátku II. světové války se britská vláda rozhodla pro reformu systému sociálního pojištění. Vláda požadovala zhospodárnění nepřehledného množství různých dávek v rámci sociálního zabezpečení a ustanovila komisi, která měla přezkoumat sociální služby z hlediska koncepce poválečných změn. Do čela této komise byl jmenován právě W. H. Beveridge. Beveridge této příležitosti využil k tomu, aby rozvinul program sociálních reforem (Lund 1996; Tomeš 1996). Za základní principy národního sociálního pojištění Beveridge označil: respektovat dosavadní tradice a zkušenosti, avšak požadovat vskutku „revoluční“ řešení, které by se neomezovalo jen na vylepšování existujících systémů, systémově sladit národní pojištění s ostatními základními sociálně politickými reformami, založit 80 FÓRUM SOCIÁLNÍ PRÁCE 2/2014 moderní sociální zabezpečení na spolupráci a přičinění jak státu, tak jednotlivce. Realizace národního pojištění byla též umožněna politikou plné zaměstnanosti, navrženou Keynesem (Potůček 1995; Tomeš 1996). Beveridge „…navrhl systém příjmových transferů a zdravotní péče, který měl řešit hlavní domácí problémy, jež se daly podle odhadů očekávat s koncem války: nezaměstnanost, chudobu a špatný zdravotní stav obyvatelstva. Ústředním bodem jeho plánu byla státem spravovaná, zjednodušená soustava programů příspěvkového sociálního pojištění, které budou účinným způsobem poskytovat základní, stigmatu hanby zbavené dávky v nezaměstnanosti, stáří a při pracovních úrazech“ (Lund 1996: 162). Jako charakteristický znak Beveridgeova programu se nejčastěji uvádí jeho opatření vedená duchem rovnostářství. Systém národního pojištění se dle návrhu vztahoval na celou populaci, tj. všechny výdělečně činné i nečinné občany (pro výdělečně nečinné byl dobrovolný). Všestranné sociální zabezpečení považoval za součást práv každého občana. Beveridge neargumentoval pouze sociální potřebností, ale i ekonomickou efektivností — potřebu komplexních a univerzálních dávek zdůvodňoval nejen občanskými právy, ale zároveň zdůrazňoval i jejich význam pro fungování moderní průmyslové ekonomiky (Lund 1996; Potůček 1995; Tomeš 1996). Systém sociálního zabezpečení poskytoval dávky při všech sociálních událostech spojených se zdravím, rodinou, stářím a nezaměstnaností. Dávky byly strukturovány a v základním systému poskytovány jen v jednotné sazbě (lat-rate benefits) — výše dávek byla navržena na úrovni existenčního minima. Na sociálním pojištění se finančně podílí občané (pojištěnci), zaměstnavatelé i stát (Potůček 1995; Tomeš, 1996). V roce 1943 „…vláda Beveridgeovy obecné principy přijala a oznámila, že zahájí práci na poválečné legislativě. … Tímto způsobem tedy Beveridge ustavil pořad jednání a vytyčil základní strukturu poválečné reformy sociálního zabezpečení“ (Lund 1996, s. 166). Stát / pojištění pracovní úraz nemoc penze Nezaměstnanost rodinné přídavky dobrov. povinné dobrov. povinné dobrov. povinné dobrov. Povinné Belgie 1903 1894 1944 1900 1924 1907 1944 1930 Dánsko 1898 1916 1892 1933 1891 1907 1952 Finsko 1895 1963 1937 1917 1948 Francie 1898 1946 1898 1930 1895 1910 1905 1914 1932 Itálie 1898 1886 1928 1898 1919 1919 1936 Německo 1884 1883 1889 1927 1954 Nizozemsko 1901 1913 1913 1916 1949 1940 Norsko 1894 1909 1936 1906 1938 1946 Rakousko 1887 1888 1927 1920 1921 Švédsko 1901 1916 1891 1913 1934 1947 Švýcarsko 1911 1911 1946 1924 1952 Velká Británie 1906 1946 1911 1908 1911 1945 tabulka: Přehled začátků sociálního pojištění a rodinných přídavků Zdroj: Večeřa (1996, s. 59). MELaNIE ZaJaCOvÁ 81 Je zřejmé, že obě velké osobnosti výrazně zasáhly do formování sociálního zabezpečení, Otto von Bismarck přispěl prosazením pojišťovacích zákonů v Německu, a W. H. Beveridge systémem národního pojištění a poválečnými reformami ve Velké Británii. Jejich myšlenky byly natolik osvícené, že z nich vychází systémy sociálního zabezpečení v evropských státech dodnes. V zásadě lze říci, že existují tři modely důchodových systémů států Evropské unie: (i) „bismarckovský“ — založený na povinném sociálním pojištění zaměstnanců; v různých obměnách používaný např. Německem, Francií a Itálií, (ii) „beveridgovský“ — vycházející z myšlenky zabezpečit všechny obyvatele, a to dávkou minimální a důrazem na odpovědnost jednotlivce (připojištění); obdobnou strukturu lze nalézt i v Norsku, Irsku a Švýcarsku, a (iii) „skandinávský“ jako kombinace dvou předchozích typů. Závěrem naší stručné exkurze lze ještě uvést přehled začátků sociálního pojištění v jednotlivých evropských státech, kdy počátek sociálního pojištění označuje rok zavedení povinného nebo dobrovolného pojištění (tj. rok vydání odpovídajícího právního předpisu). Data potvrzují, že vývoj sociálního zabezpečení byl velmi nerovnoměrný a rozdílné byly jak začátky sociálního zabezpečení, tak i dynamika dalšího vývoje. LITERATURA JONES, K., 1996. Zákon o národním pojištění z roku 1911. In: Vývoj sociálního státu v Evropě: čítanka z historie moderní evropské sociální politiky. 1. vydání. Brno: Doplněk, str. 136–143. ISBN 80-85765-62-4 LUND, M., 1996. Politika národního minimálního příjmu: Koalice chudinského zákona v poválečné Británii. In: Vývoj sociálního státu v Evropě: čítanka z historie moderní evropské sociální politiky. 1. vydání. Brno: Doplněk, str. 157–180. ISBN 80-85765-62-4 MATOUŠEK, O., 2003. Slovník sociální práce. 1. vydání. Praha: Portál. ISBN 80-7178-549-0. MATOUŠEK, O., 2001. Základy sociální práce. 1. vydání. Praha: Portál. ISBN 80-7178-473-7. NOVOTNÁ, V. — SCHIMMERLINGOVÁ, V., 1992. Sociální práce: vývoj a metodické postupy. 1. vydání. Praha: Karolinum. ISBN 80-7066-483-5. POTŮČEK, M., 1995. Sociální politika. 1. vydání. Praha: SLON. ISBN 80-85850-01-X. RITTER, G. A., 1996. Motivy a hlavní charakteristiky legislativy sociálního pojištění v Německu 80. let 19. století. In: Vývoj sociálního státu v Evropě: čítanka z historie moderní evropské sociální politiky. 1. vydání. Brno: Doplněk. str. 39–50. ISBN 80-85765-62-4 SIROVÁTKA, T., 1997. Sociální zabezpečení (vybrané texty). 1. vydání. Brno: Vydavatelství MU. ISBN 80-210-1671-X. THANE, P., 1996. Nezaměstnanost a hospodářská politika v období mezi válkami. In: Vývoj sociálního státu v Evropě: čítanka z historie moderní evropské sociální politiky. 1. vydání. Brno: Doplněk, str. 143–156. ISBN 80-85765-62-4 TOMEŠ, I., 1996. Sociální politika: teorie a mezinárodní zkušenost. 1. vydání. Praha: Sociopress. ISBN 80-902260-0-0. VEČEŘA, M. 1996. Sociální stát: východiska a přístupy. 2. vydání. Praha: SLON. ISBN 80-85850-16-8. MUSIL, Libor (ed.), 1996. Vývoj sociálního státu v Evropě: čítanka z historie moderní evropské sociální politiky. 1. vydání. Brno: Doplněk, 1996. ISBN 80-85765-62-4. WOODROOFE, K., 1962. From charity to social work: in England and the United States. 1st publ. London: Routledge & Kegan Paul. ISBN 0802061184