Národohospodářská analýza financování rezortu dopravy v ČR od 90. let do roku 2019

NÁRODOHOSPODÁŘSKÁ ANALÝZA FINANCOVÁNÍ REZORTU DOPRAVY V ČR OD 90. LET DO ROKU 2019 PAVLA CHMELOVÁ KAROLINUM Národohospodářská analýza financování rezortu dopravy vČR od 90. let do roku 2019 Pavla Chmelová Recenzovali: prof. Ing. Jaroslav Daňhel, CSc. prof. Ing. Bohumil Král, CSc. Vydala Univerzita Karlova Nakladatelství Karolinum Praha 2023 Grafická úprava Jan Šerých Sazba DTP Nakladatelství Karolinum Vydání první This work is licensed under a Creative Commons Attribution 4.0 International License (CC BY 4.0), which permits unrestricted use, distribution, and reproduction in any medium, provided the original author and source are credited. © Univerzita Karlova, 2023 © Pavla Chmelová, 2023 ISBN 978-80-246-5477-5 (pdf) https://doi.org/10.14712/9788024654775 Publikace byla vydána za podpory Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy a Národního plánu obnovy v rámci projektu Transformace pro VŠ na UK (reg. č. NPO_UK_MSMT-16602/2022). NextGenerationEU Univerzita Karlova Nakladatelství Karolinum www.karolinum.cz [email protected] PŘEDMLUVA AUTORKY ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ 7 ÚVOD ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ 9 1. TEORETICKÁ VÝCHODISKA KPROBLEMATICE VEŘEJNÝCH FINANCÍ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ 13 1.1 Vymezení aklasifikace veřejného sektoru ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ 13 1.2 Třídění příjmů avýdajů veřejných financí, fiskální pravidla ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ 22 1.3 Fáze rozpočtového cyklu, rozpočtové informační aúčetní systémy ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ 28 2. TEORETICKÁ VÝCHODISKA KPROBLEMATICE DOPRAVY ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ 33 2.1 Doprava– definice avýznam pro národní hospodářství ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ 33 2.2 Doprava vkontextu externalit, dopravní politika ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ 35 2.3 Druhy aklasifikace dopravy ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ 40 3. ANALÝZA INSTITUCIONÁLNÍHO ZAJIŠTĚNÍ (STRUKTURY) REZORTU DOPRAVY VČR VLETECH 1969–2019 ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ 43 3.1 Institucionální zajištění rezortu vletech 1969–1992 ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ 44 3.2 Institucionální zajištění rezortu vletech 1993–2002 ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ 51 3.3 Institucionální zajištění rezortu v letech 2003–2019 ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ 58 4. ANALÝZA ROZPOČTOVÉHO RÁMCE SEKTORU ÚSTŘEDNÍCH VLÁDNÍCH INSTITUCÍ REZORTU DOPRAVY VČRVLETECH 1995–2019 ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ 73 OBSAH 4.1 Základní agregátní rozpočtová data týkající se rezortu dopravy ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ 75 4.2 Vymezení příjmových položek rozpočtu Ministerstva dopravy aStátního fondu dopravní infrastruktury ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ 79 4.2.1 Souhrnné aspecifické ukazatele kapitoly 327– příjmy ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ 79 4.2.2 Druhové členění příjmů kapitoly 327 ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ 80 4.2.3 Druhové členění příjmů Státního fondu dopravní infrastruktury ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ 83 4.2.4 Klíčové ukazatele Státního fondu dopravní infrastruktury– příjmy ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ 86 4.3 Vymezení výdajových položek rozpočtu Ministerstva dopravy aStátního fondu dopravní infrastruktury ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ 88 4.3.1 Souhrnné, specifické aprůřezové ukazatele kapitoly 327– výdaje ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ 88 4.3.2 Druhové členění výdajů kapitoly 327 ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ 93 4.3.3 Druhové členění výdajů Státního fondu dopravní infrastruktury ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ 96 4.3.4 Klíčové ukazatele Státního fondu dopravní infrastruktury– výdaje ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ 98 4.4 Vývoj rozpočtových příjmů Ministerstva dopravy aStátního fondu dopravní infrastruktury vletech 1995–2019 ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ 100 4.5 Vývoj rozpočtových výdajů Ministerstva dopravy aStátního fondu dopravní infrastruktury vletech 1995–2019 ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ 109 4.6 Vývoj disponibilních zdrojů Ministerstva dopravy aStátního fondu dopravní infrastruktury vkontextu tvorby rezervního fondu, nároků znespotřebovaných výdajů apřevodů zůstatků bankovních účtů ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ 123 5. IDENTIFIKACE HLAVNÍCH DETERMINANTŮ NEGATIVNĚ OVLIVŇUJÍCÍCH FINANCOVÁNÍ AHOSPODAŘENÍ REZORTU DOPRAVY VČR ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ 131 6. SHRNUTÍ VÝSLEDKŮ DÍLČÍCH ANALÝZ AJEJICH DISKUSE ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ 147 ZÁVĚR ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ 161 Seznam zkratek ‑‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ 165 Seznam schémat, grafů atabulek ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ 167 Seznam příloh ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ 169 Literatura ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ 171 Přílohy ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ 185 Abstrakt ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ 223 Abstract ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ ‑ 224 PŘEDMLUVA AUTORKY Doprava je jedním z klíčových sektorů národního hospodářství. Míra rozsahu, kvality a funkčnosti dopravní sítě a transportu ovlivňuje ekonomiku na úrovni jednotlivce i celého státu, stěžejní je také z hlediska konkurenceschopnosti v mezinárodním měřítku. Národohospodářský význam dopravy lze usuzovat i z porovnání výdajů, které jsou na jednotlivé oblasti vynakládány z veřejných rozpočtů, kdy rezort dopravy se v České republice dlouhodobě řadí mezi kapitoly státního rozpočtu hospodařící s největším objemem finančních prostředků. Zachování tohoto trendu je přitom očekáváno i v budoucnu. Česká republika jakožto tranzitní země čelí permanentní a stále se zvyšující zátěži na dopravní infrastrukturu, tlak na výdaje spojené se segmentem dopravy je zesilován také nárůstem kvalitativních požadavků. Na straně druhé, na straně příjmů, je v současnosti akcentovaným tématem otázka zajištění dostatečných finančních zdrojů a jejich efektivní, hospodárné a účelné využívání, a to zejména v kontextu poklesu příjmů plynoucích do národního rozpočtu z Evropské unie. Přes výše nastíněný nesporný mikro i makroekonomický význam dopravy a nanejvýš kontinuální aktuálnost problematiky absentují na českém publikačním poli odborné články či monografie, které by vědecky, dlouhodobě a komplexně zkoumaly vývoj financování daného rezortu. Neexistují ani studie, které by se v dostatečném rozsahu a detailu zabývaly analýzou institucionálního vývoje rezortu dopravy, což je téma, jehož zohlednění v rámci analýzy financování rezortu činí výsledky výzkumu srozumitelnější i validnější. 8 Absence daného typu publikace, který lze ostatně postrádat i u ostatních důležitých segmentů národního hospodářství, byla jednou z hlavních motivací pro zahájení mého dlouhodobého výzkumu v této oblasti. Další motivací bylo propojit a využít mé znalosti a zkušenosti z teoretické i praktické hospodářské politiky, které jsem získala souběžným působením na akademické půdě a Ministerstvu financí. S aktuálním a zatím posledním publikačním výstupem zpracovaným v rámci tohoto mnohaletého výzkumu se nyní čtenáři mohou seznámit. Volba formátu e-knihy je přitom zcela záměrná. K vydání publikace v elektronické podobě jsem byla motivována cílem zajistit dostupnost výstupů shrnujících a završujících mou dosavadní vědeckou činnost v příslušném tématu co nejširšímu okruhu institucí i jednotlivců se zájmem o předmětnou problematiku. Věřím, že zvolený formát tuto mou ambici naplní. Publikace na základě výstupů provedeného výzkumu vývoje institucionálního zajištění rezortu dopravy v České republice v letech 1969 až 2019 a vývoje rozpočtového rámce sektoru ústředních vládních institucí rezortu dopravy v ČR v letech 1995 až 2019 souhrnně hodnotí vývoj v dané oblasti a identifikuje vhodná opatření a formuluje národohospodářská doporučení s potenciálem zlepšení institucionálního zajištění a financování rezortu dopravy v ČR v budoucím období. Co do rozsahu a hloubky analýzy se jedná o originální výzkum dlouhodobého vývoje jednoho z klíčových rezortů národního hospodářství, v současné chvíli jediný svého druhu, a jako takový jej lze považovat za pilotní projekt, který může sloužit jako vzor a inspirace pro zpracování obdobných analýz a publikací zaměřených na další významné rezorty. Právě možnost inspirování ostatních autorů a výzkumníků je poslední z mých nejzásadnějších motivací pro publikování této e-knihy. Z hlediska absolutní výše ročních rozpočtů lze jako „ideální“ rezort k provedení obdobného zevrubného výzkumu jednoznačně identifikovat rezort práce a sociálních věcí, v jehož působnosti je zejména výplata starobních důchodů a sociálních dávek. Dále, v kontextu aktuálního geopolitického vývoje, bych za velmi přínosný považovala vznik vědeckých prací zaměřených na rezort zdravotnictví a obrany. Závěr mé úvodní předmluvy bych ráda využila k poděkování všem, kteří mi jsou oporou, motivují mě či inspirují, a to jak v osobním životě, tak v rámci mého akademického, vědeckého i profesního působení. Děkuji zejména mým blízkým, jejichž podpora, které si nesmírně vážím, je nenahraditelná. Dále děkuji mým kolegům z Národohospodářské fakulty Vysoké školy ekonomické v Praze a Ministerstva financí, za kvalitní a vstřícné akademické a pracovní zázemí. Národohospodářskému ústavu Josefa Hlávky děkuji za podporu mé badatelské činnosti, a v neposlední řadě, za umožnění vydání této odborné monografie, náleží mé poděkování Nakladatelství Karolinum. ÚVOD Doprava, v nejširším slova smyslu, přispívá všeobecně výrazným dílem k ekonomické výkonnosti každého státu i k jeho mezinárodní konkurenceschopnosti. Úroveň fungování rezortu dopravy má nezanedbatelný dopad na hospodářský růst, ale také na kvalitu běžného života obyvatel. S ohledem na význam dopravy je zřejmá důležitost role státu v oblasti dopravní agendy, a to včetně řešení potřeby zajištění dostatečných finančních prostředků v rámci veřejných rozpočtů. Potřeba do určité míry nezastupitelné ingerence státu, věcné i finanční, vyplývá také ze skutečnosti, že některé segmenty dopravy vykazují v určitých ohledech rysy veřejného statku. Klíčovým parametrem fungujícího rezortu dopravy a jedním z hlavních cílů dopravní politiky je dobudování funkční dopravní sítě. Dalším stěžejním faktorem je udržitelnost dopravního systému (z hlediska financování i životního prostředí). Tyto i ostatní cíle národní i společné dopravní politiky Evropské unie (dále též EU) jsou spojeny s vysokými investičními i neinvestičními náklady, v čehož souvislosti nabývá na významu téma zabezpečení potřebných prostředků pro rezort dopravy a jejich efektivní, hospodárné a účelné využívání (tzv. princip 3E). Jedná se přitom jak o problematiku národních zdrojů, tak finančních prostředků z rozpočtu EU alokovaných na dopravní agendu zejména prostřednictvím evropských strukturálních a investičních fondů. Záměrem této odborné monografie je analyzovat a zhodnotit dlouhodobý vývoj institucionálního zajištění daného rezortu a jeho financování, resp. celkového hospodaření, což lze považovat za zastřešující téma výše naznačených 16 fondu z roku 1986, resp. 2001 (tzv. vládní finanční statistiky, dále jen metodika GFS 1986, resp. GFS 2001, popř. souhrnně GFS). Rozdílné vymezení vládního sektoru dle obou metodik znázorňuje schéma 1. Instituce spadající do sektoru vládních institucí dle metodiky ESA (EU 1996; 2013) jsou uváděny Českým statistickým úřadem v rámci Registru ekonomických subjektů (stav k 30. září 2020 viz ČSÚ 2020a). Metodiky ESA 95, ESA 2010 jsou založeny na výše zmíněném akruálním principu a podvojném účetnictví a jejich pojetí sektoru vládních institucí je širší. Za jejich implementaci je v České republice zodpovědný Český statistický úřad. Metodika GFS (IMF 1986; 2001) je více založena na hotovostním principu a jednoduchém účetnictví, který lépe vyhovuje potřebám přípravy, realizace i kontroly státních a některých dalších veřejných rozpočtů. Metodika GFS 2001 se svým pojetím již nicméně velmi přibližuje metodice ESA (zohledňováním akruálního principu i rozšiřováním institucionálního pokrytí). Vládní finanční statistika v ČR je v kompetenci Ministerstva financí ČR (dále též MF ČR), jakožto gestora rozpočtové politiky. S ohledem na účely výzkumu je zde i dále v textu, pokud není uvedeno jinak, vládním sektorem vždy myšlen sektor vládních institucí, a to podle metodiky GFS. Ta zahrnuje do subsektoru ústřední vlády pouze rozpočtové organizace, na které se publikace primárně zaměřuje – státní rozpočet (dále též SR) zahrnující správce kapitol a další organizační složky státu (dále též OSS, v případě správců kapitol ÚOSS – ústřední orgán státní správy2) a základní mimorozpočtové fondy. Oproti metodice ESA 95 jsou zahrnuty evropské prostředky Národního fondu, naopak ale není u OSS zohledněna jejich vedlejší hospodářská činnost (MF ČR 2013a). Pro upřesnění doplňme, že oproti metodice ESA, která definuje samostatný subsektor Fondů sociálního zabezpečení3, jsou dle metodiky GFS (IMF 2001; MF ČR 2017a) tyto fondy řazeny k té vládní úrovni, v rámci které operují. V případě zdravotních pojišťoven v ČR tedy k ústředním vládním institucím. V souladu s používanou terminologií MF ČR i IMF lze také ústřední vládní instituce a fondy sociálního zabezpečení souhrnně označit pojmem centrální vláda či vládní instituce centrální úrovně. V kontextu rozpočtové soustavy poté hovoříme o veřejných rozpočtech centrální úrovně (a analogicky o veřejných rozpočtech územní úrovně), což jsou termíny, se kterými je pracováno např. v MF ČR (1997). Popř. je používáno pro jednotlivé skupiny veřejných rozpočtů zjednodušené označení (např. dle MF ČR 2017a) centrální rozpočty 2) Vymezení a terminologie viz zákon č. 219/2000 Sb. a zákon č. 2/1969 Sb. OSS dělíme na OSS vykonávající státní správu a ostatní OSS (dále též OOSS), tj. OSS nevykonávající státní správu. 3) Pod označením S.1314. Ústřední vládní instituce jsou značeny jako S.1311, Místní vládní instituce jako S.1313. Národní vládní instituce, které s ohledem na státoprávní uspořádání nejsou v ČR klasifikovány, jsou podle metodiky ESA označované jako S.1312. (EU 1996; 2013). 17TEORETICKÁ VÝCHODISKA KPROBLEMATICE VEŘEJNÝCH FINANCÍ Schéma 1: Struktura vládního sektoru v ČR GFS 2001 ESA 2010 Ústřední vládní instituce Státní rozpočet + Státní příspěvkové organizace (ústředně řízené) Mimorozpočtové fondy Státní zemědělský intervenční fond + další mimorozpočtové fondy (Vinařský fond, a.s.) Státní fond kultury Státní fond pro podporu a rozvoj české kinematografie + Obchodní společnosti, státní podniky a organizace Státní fond dopravní infrastruktury Exportní garanční a pojišťovací společnost, a.s. Státní fond podpory investic PRISKO a.s. Státní fond životního prostředí Česká exportní banka, a.s. Státní fond pro zúrodnění půdy Českomoravská záruční a rozvojová banka, a.s. Fond národního majetku Podpůrný a garanční rolnický a lesnický fond, a.s. Pozemkový fond ČR ČPP Transgas, s.p. BALMED Praha, státní podnik Správa železnic, státní organizace apod. PPP centrum a.s.; Česká inkasní, s.r.o.; Česká konsolidační agentura + Veřejnoprávní instituce (ČESKÁ TELEVIZE, ČESKÝ ROZHLAS) + Veřejné vysoké školy a veřejné školské právnické osoby + Veřejné výzkumné instituce Místní vládní instituce Územní samosprávné celky + Příspěvkové organizace místně řízené Dobrovolné svazky obcí + Obchodní společnosti a ústavy Regionální rady regionů soudržnosti + Školské právnické osoby a veřejné výzkumné organizace + Spolky, zájmová sdružení právnických osob, nadace, nadační fondy Fondy sociálního zabezpečení Zdravotní pojišťovny + Spolky, zájmová sdružení právnických osob Pozn.: Šedě označené instituce již byly zrušeny. Zdroj: ČSÚ 2020a, MF ČR 2017a, vlastní úprava. 18 (dále v dělení na rozpočtové účty, mimorozpočtové fondy, fondy sociálního zabezpečení) a místní rozpočty. Pro následnou analýzu vymezme také termíny státní a veřejná správa (viz např. Čmejrek, Kopřiva 2007). Státní správa je stěžejní částí správy veřejné a jako taková je realizována vládou, ať už plně, částečně, přímo nebo na základě zmocnění. Dělí se na již výše uvedené ústřední orgány státní správy (ministerstva a další ústřední správní orgány jako např. Český telekomunikační úřad (dále též ČTÚ), Národní bezpečnostní úřad či Úřad vlády ČR), podřízené správní orgány s působností celostátní (např. Finanční ředitelství, Generální ředitelství cel) nebo regionální (např. Finanční úřady, Celní úřady) a ostatní úřady a instituce jako např. Kancelář prezidenta republiky. Hierarchii doplňují složky obrany a bezpečnosti (Armáda ČR, Vězeňská služba ČR apod.). Pro účely výzkumu je vhodné detailněji specifikovat některé jednotlivé složky ústředních vládních institucí, jejich postavení a vzájemné základní vazby; pro pochopení a následnou možnost zhodnocení struktury a financování ústřední vlády a potažmo i celého veřejného sektoru v ČR. Státní rozpočet je největší z veřejných rozpočtů, ve smyslu největší koncentrace veřejných příjmů a realizovaného objemu výdajů. I z jiných pohledů jej lze považovat za nejdůležitější veřejný rozpočet, jelikož jsou na něm závislé ostatní veřejné rozpočty, skrze něj je realizována de facto celá rozpočtová a fiskální politika státu a největší měrou se také podílí na výsledku hospodaření sektoru vládních institucí, který je v podobě dluhových ukazatelů (rozpočtového deficitu i dluhu) v metodice ESA sledován pro vyhodnocení plnění Maastrichtských kritérií. Nejvýznamnější postavení státního rozpočtu v rámci rozpočtové soustavy je typické pro řadu zemí, přestože se současně prosazuje i trend decentralizace (problematika centralizace, decentralizace a fiskálního federalismu je podrobněji řešena v závěru této kapitoly). Tvorbu, funkce, obsah i další náležitosti státního rozpočtu v ČR upravuje s účinností k 1. lednu 2001 zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), který nahradil zákon č. 576/1990 Sb., o pravidlech hospodaření s rozpočtovými prostředky České republiky a obcí v České republice (rozpočtová pravidla republiky). Podle § 5, odst. 3 a 7 rozpočtových pravidel je státním rozpočtem souhrn finančních dokumentů, konkrétně zákona o státním rozpočtu (včetně závazných ukazatelů na příslušný rozpočtový rok), rozpisu jednotlivých ukazatelů, podrobných rozpočtů organizačních složek státu a případných změn těchto dokumentů. Státní rozpočet nabývá podoby zákona předkládaného Vládou ČR ke schválení Poslanecké sněmovně ČR (dle Ústavního zákona č. 1/1993 Sb., Čl. 42) a lze jej tedy považovat za finanční plán s vysokou právní závazností. Schvalovány jsou i rozpočty státních mimorozpočtových fondů (dále též SF), a to Poslaneckou sněmovnou ČR. Nicméně rozpočty těchto institucí již nenabývají podoby zákonů. Rozpočtová pravidla vymezují SF jako právnické 19TEORETICKÁ VÝCHODISKA KPROBLEMATICE VEŘEJNÝCH FINANCÍ osoby zřizované pro finanční zabezpečení zvlášť stanovených úkolů; s tím, že tyto fondy hospodaří s prostředky pro ně určenými a jsou zřizovány a upravovány zvláštním zákonem. V této souvislosti lze uvést dvě základní kritiky těchto parafiskálních fondů. Za prvé klasickou ekonomickou, která se týká atomizace veřejných rozpočtů a obtížné evidence a řízení veřejných financí (Horčicová, Vašková 1994). Přestože SF hospodaří s finančními prostředky státu, jejich hospodaření se do státního rozpočtu promítá pouze skrze operace vzájemných transferů. S tímto ekonomickým pohledem do určité míry souvisí i pohled právní, kdy Sylla (2009) upozorňuje na možnou protiústavnost zřizování státních fondů. Vychází přitom z nálezu Ústavního soudu č. 95 z roku 2002, kterým byl rozlišen státní rozpočet ve formálním a materiálním smyslu – pokud přistoupíme k pojetí státního rozpočtu v širším smyslu a zároveň respektujeme Ústavu ČR ustanovující povinnost schvalování státního rozpočtu formou zákona, lze usuzovat v případě státních fondů na nenaplnění stanovené ústavní procedury. Současně Sylla polemizuje samu legitimitu činnosti Poslanecké sněmovny ČR jiné než jí Ústavou svěřené legislativní. Za pravděpodobně hlavní důvody zřizování státních fondů lze považovat jejich výše uvedené zaměření na zvláštní účely, z čehož vyplývá také jejich často užívané přízvisko účelové. Dále jsou dle zákona o rozpočtových pravidlech zůstatky prostředků SF převáděny do následujícího roku. Dané umožňuje koncentraci a akumulaci finančních prostředků na prioritní činnosti vlády. Je možná i redukce některých vládních selhání, a to zejména decentralizací veřejných financí a snížením vlivu politického cyklu. Na druhou stranu mohou decentralizační tendence naopak podpořit negativní působení některých vládních selhání, kdy v případech nedostatečného vymezení odpovědnosti dochází k neefektivnímu hospodaření s veřejnými prostředky, prohloubení problému pána a správce, asymetrické informovanosti apod. Obdobně oficiálně mimo státní rozpočet hospodaří státní příspěvkové organizace (dále též SPO), přestože jejich činnost je oproti státním fondům upravena rozpočtovými pravidly („starými“ z roku 1990 i „novými“ od roku 2001) výrazně detailněji. SPO v pojetí českého právního řádu je nicméně ve světě ojedinělá forma instituce. Jak uvádí Lovětínský a Mylková (2011), srovnatelný typ existuje pouze na Slovensku a v některých základních bodech podobné formy evidujeme v Německu, Rakousku a Francii. Vzhledem k charakteru SPO, kdy je značná část jejich rozpočtu kryta z rozpočtu zřizovatele (formou příspěvku na provoz, dotací na financování programů a akcí apod.), existuje opětovně riziko vzniku určitých vládních selhání. Stěžejní výhodou této právní formy je možnost výkonu jiné než hlavní činnosti, což snižuje záporný výsledek hospodaření a tedy potřebu dotací ze SR. Popř. při vysoké ziskovosti vedlejší činnosti může dosahovat SPO i kladného rozdílu mezi rozpočtovanými výnosy a náklady a na základě rozhodnutí zřizovatele může být tento potenciální zisk odváděn do rozpočtu zřizovatele. Tato situace 20 ovšem není častá. Pokud nastává, je uvažována nebo je vhodné uvažovat změnu právní formy organizace na nějaký druh obchodní společnosti, jež je charakteristická svým cílem tvorby zisku. Za další výhodu, jak zmiňuje Mitwallyová (2014), lze z pohledu veřejných výdajů považovat osvobození příspěvku zřizovatele a výnosů z hlavní činnosti od daňové povinnosti k dani z přidané hodnoty (dále jen DPH). Dále fakt pouhého spravování majetku státu, který však nepřechází do vlastnictví SPO. V případě jejího zániku tak na rozdíl od situace vložení majetku do obchodní společnosti stát o svůj majetek nemůže přijít. Specifikem SPO je systém odměňování zaměstnanců. Ten hodnotí Mitwallyová spíše jako nevýhodný, což vyplývá z jeho často silné závislosti na financování objemu platů z rozpočtu zřizovatele (pokud SPO nedisponuje dostatečnými zdroji z vlastní ekonomické činnosti), regulace vládou a omezených možností ohodnocení odborných pracovníků nad rámec tabulkových platů. Z jiné perspektivy, pokud bychom přijali tezi o vhodnosti jednotného systému odměňování v institucích vládního sektoru, lze ovšem tento do určité míry limitující systém odměňování považovat naopak za pozitivum příspěvkových organizací. V kontextu odměňování ve veřejném sektoru je nutné zohlednit také jiné než finanční složky motivace; častými motivy pro upřednostnění práce v neprivátním sektoru oproti soukromému jsou např. potřeba zapojení se do veřejně prospěšné činnosti, vnímání občanské zodpovědnosti apod. (Perry, Wise 1990). Obdobnými právními formami jako jsou SPO jsou v rámci subsektoru ústředních vládních institucí státní podniky, státní organizace či akciové společnosti s majetkovou účastí státu. V základu se obě skupiny liší svým účelem, kdy SPO jsou neziskové organizace, kdežto hlavním účelem druhé skupiny společností je vytváření zisku, podnikání. Sledování veřejně prospěšných a celospolečenských cílů je jim ovšem společné. Pro analýzu v další části textu vymezme stručně v souvislosti se státními podniky také národní podniky, které se od státních podniků neliší pouze terminologicky, ale i z věcného pohledu. Státní podniky vznikly transformací národních podniků, a to na základě zákona č. 88/1988 Sb., o státním podniku. Právní forma národních podniků ustanovená hospodářským zákoníkem (zákon č. 101/1963 Sb.) poté zanikla zrušením tohoto zákoníku, resp. jeho nahrazením obchodním zákoníkem (zákon č. 513/1991 Sb.).4 Zákon z roku 1988 byl přijat ještě v rámci socialistického Československa, nicméně již v době jeho restrukturalizace. To formovalo odlišnou úpravu státních podniků v porovnání s dřívějšími striktně centrálně řízenými národními podniky. Následnými novými zákony upravujícími oblast státních podniků (zákon č. 111/1990 Sb. a č. 77/1997 Sb.) a jejich novelami, 4) I po přijetí obchodního zákoníku trval výmaz národních podniků z obchodního rejstříku řadu let. V současné době jediným národním podnikem, resp. jediným reálně fungujícím (ne v likvidaci) je Budějovický Budvar, národní podnik. 21TEORETICKÁ VÝCHODISKA KPROBLEMATICE VEŘEJNÝCH FINANCÍ společně s vlivem reformování veřejné správy, docházelo dále ke změnám týkajícím se funkce zakladatele. Tento vývoj vyústil v omezení zakládání státních podniků pouze na ústřední orgány státní správy, a to jen za podmínky předchozího souhlasu vlády. V neposlední řadě v rámci této kapitoly definujme základní principy teorie fiskálního federalismu, která se zabývá mírou a efektivitou dělby kompetencí mezi jednotlivé výše vymezené úrovně veřejné správy. Jak uvádí Oates (1991), v úzkém (politickém) pojetí považujeme za federativní systémy pouze systémy oficiálně federativně státoprávně uspořádané, nicméně z širšího (ekonomického) pohledu je federativním sektorem každý veřejný sektor, kde je fiskální rozhodování rozděleno mezi různé úrovně řízení. V tomto případě poté řešíme míru centralizace a decentralizace rozhodování v daném systému, přičemž Oates upozorňuje na nutnost odlišení pouhé spíše formální delegace rozhodovacích pravomocí z centrální úrovně na nižší úroveň, která je však stále úrovní centrální, od faktického přenesení působností. Obdobně polemizuje o fiskální decentralizaci Bardhan (2002). Ten rozlišuje i politické a administrativní aspekty decentralizace a aspekty fiskální, decentralizaci rozhodování o veřejných výdajích a decentralizaci zahrnující také příjmovou stranu rozpočtů, politickou decentralizaci a decentralizaci následující po anarchistické erozi centrální kontroly. Oates ve svém textu zmiňuje zlom ve vývoji fiskální centralizace, kdy byla očekávána posilující centralizace řízení, ale v druhé polovině 20. století docházelo naopak k posilování subcentrálních úrovní veřejné správy. Současně začaly v kontextu vzrůstajících a měnících se požadavků na veřejný sektor vznikat zcela nové úrovně řízení. Paradoxně ve světle decentralizace se jeví vznik a fungování Evropské unie. Její úroveň řízení lze považovat za vrchol centralizačních snah, a to dokonce na nadnárodní úrovni. Na příkladu zemí OECD demonstrují Blöchliger a King (2006) neexistenci jednotného vzoru sub-centrálního fiskálního uspořádání. Jednotlivé typy i jejich výsledky jsou závislé na velikosti země či jejich stupni rozvoje, proto nejefektivnější řešení se může napříč jednotlivými zeměmi lišit. Obecně je v odborné literatuře fiskální decentralizace považována spíše za pozitivně působící, zvyšující výkonnost ekonomiky, ovlivněnou však řadou faktorů. Bardhan a Mookherjee (2006) vztah mezi centralizací a decentralizací vnímají jako „trade off“ mezi alokačními distorzemi způsobenými centralizovanou monopolní sílou neregulované a korupční byrokracie a tendencí subcentrálních vlád podléhat ovládnutí místními elitami (zejména v rozvojových zemích). Efekt decentralizovaného zajišťování služeb podle nich závisí na způsobu financování lokálních vlád. Z možných skupin zdrojů financování subcentrálních rozpočtů vyzdvihují středně vázané dotace, které kombinují výhody určité flexibility v poskytování služeb a limitování zneužívání nealokovaných zdrojů na jiné méně důležité účely. Z pohledu financování zdůrazňuje Oates (1991), že klíčovým faktorem 22 pro zajištění efektivnosti decentralizované fiskální autonomie je přenesení odpovědnosti za hospodaření na nižší úrovně a současně zabezpečení dostatečných vlastních příjmů. Disponibilními nástroji jsou nástroje dotační (mezi jednotlivými úrovněmi) či daňové, jako např. místní poplatky nebo dělba daní (vymezení daní svěřených a sdílených, v podmínkách ČR aktuálně definované zákonem č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení daní). Závěrem uveďme důvody a možné rozsahy reformy veřejného sektoru. Bouckaert (2009) za první hlavní skupinu problémů veřejné správy považuje příliš velký podíl vlády na HDP, významný vládní dluh a nižší příspěvek vlády k tvorbě HDP. Tedy makroekonomické faktory související zejména s existencí vládních selhání. Jako druhou příčinu krize ve veřejném sektoru identifikuje obecný pokles důvěry ve veřejné instituce i omezení jejich legitimity. Dané zahrnuje i pokles důvěry v úřadující politiky. Bouckaert upozorňuje na rizika nabízejícího se řešení (snížení podílu sektoru ústřední vlády na HDP, redukce deficitu, přerozdělení zdrojů) v tom smyslu, že řešením identifikovaného problému je možné podnítit vznik nových negativních jevů. Základním negativem je přebujelost vládního sektoru, který často i svou samoregulací opět bují. Na zvážení je tedy zásada, že méně je někdy více. Za klíčové považuje Bouckaert vyřešení nízké úrovně výkonu (jak reálného, tak i společností předpokládaného) a nové vymezení odpovědnosti mezi jednotlivými aktéry a úrovněmi. Rozsahů pro reformu veřejného sektoru identifikuje pět. Konkrétně limitování na jednotlivou organizaci, reformu sítí nebo řetězců organizací (reforma vzájemné závislosti, například při poskytování služeb nebo při řízení rozpočtového procesu), zahrnutí občanské společnosti, přesáhnutí infrastrukturní úrovně a reformování i ideologické a hodnotové oblasti spočívající v eliminaci korupčních praktik či v podpoře kultury veřejného podnikání se zodpovědností a odpovědností. Za komplexní reformu lze považovat úpravu mechanismů alokace a fungování veřejných, soukromých a neziskových organizací, včetně korekce jejich hierarchického uspořádání. 1.2 TŘÍDĚNÍ PŘÍJMŮ A VÝDAJŮ VEŘEJNÝCH FINANCÍ, FISKÁLNÍ PRAVIDLA Obecně je veřejné příjmy i výdaje možné dělit podle různých kritérií. Jako výchozí dělení pro účely této monografie uveďme základní členění dle platné legislativy v ČR, resp. dle jednotného třídění příjmů a výdajů, které je využíváno při rozpočtování a kontrole plnění hospodaření státního rozpočtu, státních fondů, územních samosprávných celků a dalších subjektů, na něž se vztahují rozpočtová pravidla a jiné dotčené právní normy. Tzv. rozpočtová skladba je aktuálně řešena v rámci prováděcí vyhlášky Ministerstva financí k rozpočtovým pravidlům č. 323/2002 Sb., o rozpočtové 23TEORETICKÁ VÝCHODISKA KPROBLEMATICE VEŘEJNÝCH FINANCÍ skladbě. Ta nahradila opatření č. j. 111/74 200/1997 ze dne 15. října 1997 o rozpočtové skladbě. Dle aktuální rozpočtové skladby rozlišujeme následující třídění příjmů a výdajů: Odpovědnostní Druhové Odvětvové Konsolidační Zdrojové Doplňkové Programové Účelové Strukturní Transferové Pro účely analýzy v další části publikace zdůrazněme první tři z uvedených třídění, odpovědnostní, druhové a odvětvové. Z odpovědnostního hlediska (dříve nazývaného kapitolního) se dělí příjmy a výdaje podle správců kapitol. Konkrétní značení kapitol státního rozpočtu a kapitol místních rozpočtů je obsahem přílohy 1. Druhové členění rozlišuje na příjmové straně v základu příjmy daňové, nedaňové, kapitálové a transfery a na straně výdajů výdaje běžné a kapitálové. Třídy příjmů a výdajů doplňuje třída financování. Dále se tyto třídy dělí na jednotlivé položky, podseseskupení a seskupení položek, viz příloha 2. Na základě existence či neexistence protihodnoty rozlišujeme výdaje na nákupy a transfery, výdajovým druhem je poté druh pořizovaných věcí apod. či v případě transferů druh podpory i jejího příjemce. Příjmovým druhem je myšlen právní důvod platby, popř. druh věcí apod., za něž příjem do rozpočtu organizace plyne, či u transferů jejich zdroj. Odvětvové třídění (dříve nazývané funkční) dělí veřejné finance dle odvětví národního hospodářství a je ve svém detailu uvedeno v příloze 3. Konsolidační třídění konsoliduje příjmy a výdaje organizací veřejného sektoru, na které se daná vyhláška vztahuje. Zdrojové třídění se dělí na podkladové (z hlediska podkladu pro změnu rozpočtu), prostorové (identifikuje prostorový původ příjmů a výdajů – tuzemsko či zahraničí) a nástrojové (dle konkrétních programů, projektů, fondů smluv, opět ve vazbě na rozlišení tuzemských zdrojů, rozpočtu EU, finančních mechanismů apod.). Třídění doplňkové, programové a účelové se vztahuje pouze k výdajům. Doplňkově se třídí výdaje státního rozpočtu jinými tříděními nedefinované, a to z hlediska příslušnosti ke zvlášť sledovaným celkům v podobě průřezových ukazatelů uvedených v příloze schvalovaného zákona o státním rozpočtu. Programové třídění se váže k výdajům, jež jsou dle rozpočtových pravidel realizovány v rámci programového financování prostřednictvím jednotlivých programů. Účelovým tříděním je myšlena identifikace účelu rozpočtového přesunu mezi OSS jiných kapitol, zejména z kapitoly Všeobecná pokladní správa. Rozpočtová skladba je doplněna tříděním z pohledu věcné podstaty (strukturování do logických celků) a rozlišením účelu transferů, kdy je sledován pů- 24 vod dotace a jeho následné použití. Všechna výše uvedená třídění jsou stanovena centrálně, tedy pro všechny organizace spadající pod režim rozpočtových pravidel v jednotné formě. Vyjma strukturního třídění (příjmové a výdajové struktury), které je upraveno dle specifik a potřeb jednotlivých kapitol. Doplňme, že součástí strukturního třídění jsou specifické ukazatele, které jsou stejně jako průřezové ukazatele uváděny přímo v příloze zákona o státním rozpočtu. Specifické a průřezové ukazatele jsou souhrnně nazývány závaznými ukazateli. Z hlediska klasifikace jednotlivých veřejných příjmů a výdajů a jejich objemu měl významný vliv vstup České republiky do Evropské unie v roce 2004. Stěžejním způsobem ovlivnil hospodaření veřejných rozpočtů i celý rozpočtový proces. Určitý fiskální i procesní dopad měly již předvstupní nástroje (programy Phare, Ispa, Sapard) a kompenzace (včetně tzv. vyrovnávacích plateb), které mají novým členským zemím snížit jejich náklady související se vstupem do EU, zejména s novým závazkem odvádění příspěvku do unijního rozpočtu. Skutečně významný dopad z pohledu finančních toků však evidujeme až s rozběhem strukturálních akcí financovaných ze strukturálních a investičních fondů (dále též ESIF) v programovém období 2007–2013. Dané je deklarováno vývojem čisté finanční pozice ČR vůči rozpočtu EU, což je ukazatel sledovaný a vykazovaný Ministerstvem financí. Dle MF ČR (2020c) jsou celkové příjmy z rozpočtu EU i celkové platby do rozpočtu EU rostoucí, nicméně tempo růstu je výrazně vyšší u inkasovaných prostředků, proto i výsledná bilance dosahuje v čase vyšších kladných hodnot. Bilance každého roku přitom představuje reálnou národní pozici vůči rozpočtu EU, jelikož zahrnuje pouze prostředky skutečně toho roku přijaté i odeslané. Prostřednictvím převodů z rozpočtu EU jsou realizovány vybrané evropské politiky, zejména politika hospodářské a sociální soudržnosti (nazývána také kohezní nebo regionální politika) či společná zemědělská politika. Z fondů EU jsou financovány jednotlivé programy investiční a strukturální povahy, a to za účelem naplnění stanovených cílů evropské regionální politiky přispívajících k rovnoměrnému vývoji a hospodářské prosperitě všech členských zemí. Součástí kohezní politiky jsou také projekty a programy cílené na rozvoj dopravy. Z makroekonomického a národohospodářského hlediska konstatujme, že příjmy plynoucí do národního hospodářství z EU zvyšují agregátní poptávku, zejména prostřednictvím vládních výdajů, a působí tak na výsledný produkt země. Je možné je považovat za regulérní nástroj fiskální politiky, vládní instrument pro oživení ekonomiky nacházející se v recesním pásmu či naopak bránící jejímu přehřátí v době konjunktury. S ohledem na účel monografie, pro následnou orientaci v rozpočtování a realizaci zdrojů z evropských strukturálních a investičních fondů, uveďme na tomto místě základní charakteristiku cyklu čerpání těchto zdrojů. Nejdříve jsou ze strany řídících orgánů (dále též ŘO) či zprostředkujících subjektů (dále též ZS) vyhlášeny výzvy pro jednotlivé operační programy (dále též OP), a to v sou- 25TEORETICKÁ VÝCHODISKA KPROBLEMATICE VEŘEJNÝCH FINANCÍ hrnné výši reflektující finanční rámec sjednaný s Evropskou komisí. V případě dopravy se jedná o Operační program Dopravy (dále též OPD), kde řídícím orgánem je Ministerstvo dopravy a zprostředkujícím subjektem Státní fond dopravní infrastruktury. Po vyhlášení výzev mohou uchazeči podávat žádosti o podporu, po jejichž shromáždění probíhá finální hodnocení projektů. V případě schválených projektových žádostí je podepsáno Rozhodnutí či Smlouva o poskytnutí dotace. Další fází životního cyklu prostředků alokovaných v ESIF je realizace schválených projektů a jejich proplácení z úrovně ŘO či ZS. Následně ŘO zadministruje finančně ukončené projekty a po jejich autorizaci je v souhrnné žádosti předkládá Platebnímu certifikačnímu orgánu (dále též PCO) k refundaci do příslušné kapitoly státního rozpočtu. V závěrečné fázi cyklu PCO, jehož činnost zajišťuje Ministerstvo financí ČR, předkládá certifikované výdaje k proplacení Evropské komisi. Certifikovanými výdaji jsou výdaje, u kterých bylo prověřeno jejich prokazatelné vynaložení v souladu s evropskými i národními předpisy. Prostředky do rozpočtu MF ČR jsou refundovány zpravidla v termínu do dvou měsíců od předložení výdajů Evropské komisi k proplacení. Podmínkou úspěšného čerpání je naplnění tzv. pravidla n+2 / n+3. Dané pravidlo je formulováno tak, že alokaci finanční podpory pro určitý rok je nutné vyčerpat (tzn. certifikovat realizované výdaje ze strany PCO a předložit je k proplacení z rozpočtu EU) v následujících dvou či třech letech. Pravidlo n+3 je platné pro začátek programového období, naopak pravidlo n+2 je aplikováno v závěru programového období. V případě nenaplnění pravidla je přistoupeno k tzv. automatickému zrušení závazku, tj. ponížení alokace na daný rok o nevyčerpanou část finančních prostředků. Závěrem této kapitoly konstatujme, že nastavení příjmů a výdajů veřejných rozpočtů je ekonomy i laickou veřejností široce diskutované téma. Předmětem hodnocení jsou výše rozpočtovaných zdrojů, jejich následná alokace a (re)distribuce, efektivita výběru daní i realizace výdajů v kontextu plnění principu 3E (efektivita, účelnost a hospodárnost). Podrobná analýza těchto problematik je nad rámec této publikace, zmiňme však alespoň základní doporučení pro tvorbu rozpočtu formulovaná Ochranou (2005). Za prvé by dlouhodobě neměly běžné výdaje převyšovat běžné příjmy. Pokud tomu tak není, je žádoucí přehodnotit běžnou rozpočtovou bilanci ve smyslu přezkumu účinnosti systému inkasa daní a kritického zhodnocení objemu výdajových položek, primárně mandatorních. Za druhé, v případě kapitálové bilance je možné a v mnoha případech velmi vhodné uvažovat o financování záporného salda hospodaření návratnými zdroji, resp. dluhovými nástroji. V tomto případě je ovšem klíčové správné nastavení řízení státního, potažmo vládního a veřejného dluhu. To spočívá zejména v udržitelnosti dluhového financování. K zajištění udržitelného vývoje dluhových ukazatelů bývají zaváděna různá fiskální pravidla, a to nejen na úrovni rozpočtového deficitu a dluhu, ale i na straně příjmů a výdajů. Jejich výčet a hodnocení uvádí např. Prušvic (2008). 2. TEORETICKÁ VÝCHODISKA KPROBLEMATICE DOPRAVY 2.1 DOPRAVA – DEFINICE A VÝZNAM PRO NÁRODNÍ HOSPODÁŘSTVÍ Doprava je velice obsáhlým a komplexním systémem a je stěžejním faktorem každé ekonomiky. Jedná se o sektor, který na mnoha úrovních a v různých intenzitách prostupuje národním hospodářstvím, přičemž v nejširším pojetí dopravy se její existence datuje k samému počátku lidského bytí. Definicí dopravy je vícero. Jako styčné body většiny z nich lze uvést proces, dopravní cestu a dopravní prostředky. V souladu s odbornou literaturou (např. Žemlička, Mynařík 2008) lze dopravu charakterizovat jako záměrnou a organizovanou činnost, jejímž cílem je přemístění věcí a osob z místa A do bodu B, a která je uskutečňovaná dopravními prostředky a s využitím dopravní infrastruktury. Eisler et al. (2011) doplňují faktor prostoru faktorem času a podmiňují celý proces existencí určitých podmínek, pravidel a předpisů. V obdobné šíři definují přepravu, jakožto produkt dopravy, kterým je kvantitativně vyjádřen výstup přemisťování – počtem přepravených osob nebo kusů zboží, přepravní vzdáleností, cenou a dobou, a to vždy za konkrétních právních či obchodních podmínek. Význam dopravy nebyl de facto nikdy zpochybňován. Jednotlivé studie se liší spíše ve vymezení konkrétních vztahů mezi dopravou a hospodářským růstem, popř. klíčových determinantů rozvoje dopravy a jeho konkrétních dopadů. Investice do dopravní infrastruktury (dále též DI) analyzoval např. již v šedesátých 34 letech minulého století Cole (1968), a to v kontextu zemědělských regionů. Dle něj má rozvoj dopravního systému pozitivní vliv na průmysl a rozvoj měst, ale spíše jako vedlejší efekt. Jako primární cíl nižších dopravních nákladů definoval podporu venkova a jeho příležitostí. To implicitně snižuje potenciální sociální napětí, které by mohlo ohrozit žádoucí efektivní růst průmyslu. Dále je stabilizován trh pro domácí produkci, kontrolována migrace mezi venkovem a městy (resp. venkovem a průmyslem) a umožněna transformace venkovského sektoru na peněžní ekonomiku. Zvýšená mobilita přispívá také ke zvýšení soudržnosti národa, což opět pozitivně přispívá k ekonomickému růstu. Rozvoj sektoru dopravy je spojen s vysokými požadavky na pracovní sílu. Proto může představovat řešení problému méně rozvinutých zemí, u kterých poptávka po práci v průmyslovém sektoru neodpovídá rychlému nástupu urbanizace. Rozvoj dopravy může být zapříčiněn rozdílnými faktory, na což upozornil např. Ibrahim (1978). Na základě příkladu indického státu určil základním faktorem přirozený socioekonomický vývoj, dále vymezil politické a vojenské důvody (vč. exogenních). Ve vazbě na charakter původních podnětů se následně může lišit i výsledná podoba dopravního systému. V analogii výše zmíněných pozitivních dopadů na venkovské regiony lze nahlížet také na současný proces globalizace. Vztah globalizace, otevřenosti ekonomik, dopravních investic a hospodářského růstu analyzuje např. Perera- -Tallo (2003). Ten ve svém článku konstruuje růstový model zahrnující geografický prostor a náklady dopravy. Dochází mimo jiné k závěru, že při zlepšení dopravního systému se snižují dopravní náklady a firmy jsou tak motivovány k expandování jejich geografické obchodní sítě. Prostřednictvím zvýšení produkce a objemu obchodu je poté generován i růst domácího produktu. Perera-Tallo jako klíčový faktor pozitivně působící na hospodářský růst identifikuje otevřenost ekonomiky, resp. jí generovanou expanzi obchodu. Přičemž konstatuje, že úroveň otevřenosti je v malých zemích větší než ve větších zemích, kde se velká část obchodu odehrává uvnitř státu. Otevřenost ekonomiky je současně ovlivněna výší HDP, které čím je vyšší, tím vyšší existují pobídky pro zahraniční firmy vstoupit na tento trh. Daným lze vysvětlit globalizační tendence dnešního světa i akcentování významu dopravní politiky pro podporu fungujícího vnitřního trhu (jak bude dále demonstrováno na příkladu dopravní politiky ČR i jednotné dopravní politiky EU). Jednotlivých typů studií zabývajících se ekonomickými přínosy investic do dopravní infrastruktury je velké množství, přičemž se liší zejména co do použité metodiky. Základní skupiny těchto textů byly komparovány a hodnoceny např. ve Vickerman (2007). V tomto příspěvku bylo shrnuto, že makroekonomické studie, kterými je analyzován celkový dopad dopravy na ekonomiku, jsou pro výchozí chápání základních vztahů stěžejní, nicméně nemusí představovat vhodnou metodu pro plánování nebo hodnocení nové výstavby dopravní infrastruktury. V situaci, kdy je nedostatečná a málo kvalitní infrastruktura 35TEORETICKÁ VÝCHODISKA KPROBLEMATICE DOPRAVY brzdou ekonomického růstu, je použití tradičních makroekonomických studií žádoucí. Při potřebě detailnějších a specifičtějších analýz (např. při řešení regionální konkurenceschopnosti či zvýšení účinnosti a maximalizaci společenského prospěchu) je vhodné využití přístupů založených na analýze tržního prostředí (zohledňující určité odchylky na konkurenčně nedokonalých trzích výrobků i práce) či studií na mikroekonomické úrovni, které by měly umožnit pochopit reakce a procesy rozhodování jednotlivců, domácností i firem. Zajímavým příspěvkem k chápání vztahu dopravní infrastruktury a konkurenceschopnosti, potažmo růstu ekonomické produktivity obohatil výzkum v dané oblasti Cervero (2009). Ten konfrontoval do té doby všeobecně vnímaný konflikt mezi podporou dopravy a tvorbou městských komunit, tedy že cílování ekonomické produktivity a mobility je v protikladu ke zlepšování podmínek pro žití ve městech. Na příkladu San Francisca, Soulu a Hong Kongu poukázal na možnosti souběžného dosažení obou cílů. V těchto městech zlepšila politika podporující projekty greenways9, veřejnou a pěší dopravu (namísto standardní výstavby dálnic apod.) tak významně celkovou kvalitu žití, že následně došlo ke zvýšení hodnoty tamní půdy. Což ovlivňuje ekonomickou míru návratnosti daných investic i jejich celkové ekonomické hodnocení. Výše uvedené má opět významné konsekvence ve formulaci a hodnocení dopravní politiky, kdy je zřejmé, že její správné nastavení musí zohledňovat řadu aspektů. V kontextu složitosti nastavení samotných cílů dopravních politik se dále detailněji zaměřme na problematiku externalit, které do značné míry vysvětlují řadu klíčových oblastí tvorby a nastavení dopravní politiky a také jejich častou určitou protichůdnost. 2.2 DOPRAVA V KONTEXTU EXTERNALIT, DOPRAVNÍ POLITIKA Specifikem dopravního sektoru včetně dopravní infrastruktury je, že generuje pozitivní i negativní externality. Povaha pozitivních externalit a obecný pozitivní dopad na ekonomiku již byly naznačeny v předchozím textu. Výstavba kvalitní dopravní infrastruktury přispívá ke zlepšení dopravní dostupnosti, kdy je zajištěn lepší pohyb pracovní síly i běžná mobilita obyvatelstva. Výsledkem je mimo jiné úspora času i nákladů. Fungující infrastruktura též zvyšuje příliv investorského kapitálu ze zahraničí, což přispívá k vyšší konkurenceschopnosti na mezinárodních trzích. Nemalým benefitem je též zvýšení atraktivity státu z hlediska cestovního ruchu. Nad rámec již uvedeného definujme tři základní 9) Greenways, v překladu „zelené cesty“, jsou určeny pro využívání nemotorovou dopravou, tedy pro pěší, cyklistickou a obdobnou dopravu. Jsou budovány často na okrajích měst mimo dopravně velmi vytíženou klasickou dopravní infrastrukturu. 36 efekty investic do sektoru dopravy dle Weisbroda (2009). Ten identifikuje dopady přímé, nepřímé a indukované. Přímé se vztahují přímo k dopravnímu sektoru dopravy, nepřímé k subdodavatelským sektorům a vyvolané se vztahují k navazující zvýšení spotřeby osob, které jsou v daných sektorech zaměstnané. Existence negativních externalit, spojená s užíváním dopravní, zejména silniční sítě, je zřejmá a vyplývá primárně z vlivu na životní prostředí. V kombinaci s dopady na zdraví se daným problémem zaobírá např. Světová zdravotnická organizace (Dora, Phillips 2000). Vymezením povahy a rozsahu negativních externalit souvisejících s automobilovým průmyslem se zaobírá např. Parry (2007). Jmenuje konkrétně místní i globální znečištění, závislost na ropě (ve smyslu náchylnosti na cenovou volatilitu ropy, vliv rozvržení tržních sil na ropném trhu, související vojenské a geopolitické náklady), dopravní kongesce, nehody, hluk, rozmáhání města apod. Z výše uvedeného vyplývá, že vládní garnitury odpovědné za koncepci a realizaci dopravní politiky musí jejím prostřednictvím plnit zejména funkci alokační a regulační, pokud vycházíme z vymezení základních funkcí veřejných financí, jak jsou definovány např. v Musgrave a Musgraveová (1994). Stabilizační funkce může být také naplněna, pokud je např. zvýšením objemu veřejných investic v dopravním stavitelství podporována agregátní poptávka v období, kdy se ekonomika nachází v recesním pásmu hospodářského cyklu. Stěžejní je nicméně výkon alokační funkce spojené s existencí neefektivního trhu. V tomto případě je cílem zabezpečení fungování oblasti dopravy, jež v některých ohledech naplňuje parametry veřejného statku, a dále internalizace negativních externalit. S daným úzce souvisí, resp. se do určité míry překrývá funkce regulační, jež má za cíl, v souladu se snahou o eliminaci negativních externalit, regulovat celkovou dopravu i její jednotlivé složky. Významnými nástroji alokační funkce jsou samotné investice do výstavby dopravní infrastruktury i následné vynakládání prostředků na její provoz, údržbu a opravy. Současně zajišťování některých dopravních služeb z různých důvodů nezajišťovaných soukromým sektorem. Ve věci posouzení vhodnosti dopravních investic ze strany privátní sféry uveďme závěry článku z roku 1997 (Rienstra, Nijkapm 1997), v rámci kterého jsou na základě analýzy soukromého financování a řízení dopravní infrastruktury v Evropě v 19. a 20. století identifikovány podmínky, za kterých je zapojení soukromých investorů v daném segmentu investic možné a žádoucí a kdy je naopak nevhodné. Rienstra a Nijkapm zastávají názor, že vliv vlády v dané oblasti zůstane a také by měl zůstat, a to z ekonomických, politických i environmentálních důvodů. Částečné soukromé financování připouští, nicméně vzhledem k rozdílným cílům považují zajišťování dopravní infrastruktury soukromým sektorem za komplikované. Stát se zaobírá problematikou izolovaných regionů i mobilitou občanů, jeho primárním cílem je redukce negativních externalit a zároveň dosažení pozitivních externalit. Stěžejním cílem soukromého sektoru je naopak dosažení zisku. 37TEORETICKÁ VÝCHODISKA KPROBLEMATICE DOPRAVY S ohledem na potenciálně velmi významné výhody zapojení soukromého sektoru – spočívající např. ve vyšší efektivitě výstavby, provozu i údržby, akceptaci vyšších poplatků, redukci vládních výdajů umožňujících dodržení cílů vládní finanční politiky a současně urychlení dokončení projektu, je však spolupráce obou sektorů možná a efektivní. Podmínkou je zainteresovanost soukromých subjektů (projekt nesmí být příliš rizikový ani málo ziskový – v souladu s výše uvedenými principy podnikání) a zejména snížení rizik vlády v co největším rozsahu tak, aby se náklady projektu v delším období pro vládu oproti původnímu plánu nenavýšily (v nejkrizovějším scénáři až nad úroveň nákladů, které by byly vynaloženy z veřejných zdrojů bez spolupráce se soukromým sektorem). Důležitost správného nastavení této spolupráce Rienstra a Nijkapm dokládají historickými zkušenostmi, kdy téměř u všech jimi diskutovaných projektů byly odhady nákladů a času výstavby špatné a nákladové položky dosahovaly ve skutečnosti významně vyšších hodnot. Správným nastavením smluv podmiňují efektivní spolupráci soukromého a veřejného sektoru, tzv. PPP projekty, i Grimsey a Lewis (2007). Ti vymezují konkrétní formy PPP projektů, jejich vývoj a specifika. Poukazují na to, že PPP projekty jsou vlastně určitý druh veřejné zakázky, přičemž s ohledem na různorodost potřeb veřejného sektoru není možné stanovit jednotná pravidla pro efektivní PPP projekt; je nutné v rámci konkrétní zakázky takovou zakázku přímo tvořit dle jejích konkrétních specifik. Formu financování prostřednictvím PPP nedoporučují pro dva druhy projektů – pro malé projekty je tato forma příliš komplexní a nákladná. V případě složitých, dlouhodobých a nákladných projektů je zde příliš velké riziko nesprávné implementace a nezvládnutí řízení projektu, což je i případ velkých infrastrukturních staveb. V kontextu zapojení soukromého sektoru diskutujme i liberalizaci a privatizaci dopravních systémů. Mimo uvedenou spolupráci s privátní sférou v oblasti výstavby a správy dopravní infrastruktury může být teoreticky celý dopravní systém liberalizován, resp. privatizován (jako tomu je např. v případě železnice v USA), popř. celý zestátněn (tzv. vertikálně integrován). Poslední z uvedených modelů fungoval dlouhá léta v ČR, potažmo v majoritní části evropského prostoru. V roce 2001 byl nicméně přijat první železniční balíček, který lze považovat za počátek reformování evropské železnice, přičemž současným trendem v EU je liberalizace (vertikální desintegrace) dopravních systémů. Její motivy jsou shrnuty v Martin et al. (2005). Tato studie Evropské centrální banky definuje vertikálně desintegrovaný systém jako ideální systém pro síťová odvětví strategického a celospolečenského významu, kdy infrastruktura zůstává ve veřejném vlastnictví a je otevřen trh dopravních služeb. Liberalizace by přitom měla zvýšením konkurence snížit cenu dopravních služeb, jejich kvalitu a zvýšit počet přepravených osob. Výhody a nevýhody jednotlivých systémových řešení přehledně uvádí Kvizda (2014), který převahu přínosů nad náklady identifikuje u vertikálně desintegrovaného trhu s volnou soutěží na trhu, tj. kdy 38 je veřejně soutěženo poskytování služeb v závazku veřejné služby. V tomto případě je nevýhodou státní dotování dopravní sítě a neziskových služeb, výhodami jsou zejména intermodální a omezeně i intramodální konkurence, možnost ziskových vítězů soutěží, stabilizace veřejných rozpočtů i sítě linek, zajištění dopravní obslužnosti a dalších cílů dopravní politiky. Tezi pozitivního vlivu liberalizace trhu podporují ekonometrické výzkumy Friebel et al. (2004) či Affuso, Newbery (2002). Jednat se přitom může i o konkurenci potenciální, jelikož s ohledem na charakter síťových odvětví může být ideálním počtem subjektů na trhu pouze jeden či pár dopravců (Boon et al. 2007). V článku Friebela et al. (2007) byl na základě vzorku 11 zemí EU v časové řadě 24 let také potvrzen pozitivní dopad reforem ve vyjádření zvýšení produktivity sektoru, současně ovšem bylo upozorněno na problém následných státních dotací, které dopady reforem snižují (riziko v případě zemí se silně vnímanou pozicí železnice, tj. zejména státy střední a východní Evropy i např. Rusko). Dalšími nástroji alokační a regulační funkce jsou daně a poplatky uvalené na dopravní sektor. Mezi „dopravní“ daně, jak lze tyto daně a poplatky souhrnně a zjednodušeně nazývat, teoreticky správně patří také DPH či daně z příjmu. Obecně se jimi nicméně myslí zejména zdaňování a zpoplatňování přímo související s rezortem dopravy, tedy zdaňování vlastnictví dopravního prostředku, spotřeby pohonných hmot či zpoplatnění využívání dopravní infrastruktury. Základní funkcí těchto daní je funkce fiskální, kdy inkasovaný objem prostředků lze využít na další rozvoj dopravy, popř. na údržbu a obnovu stávající sítě. Současně lze z těchto zdrojů kompenzovat výše vymezené negativní externality. Jednotlivé dopravní daně a poplatky reflektují (nebo by měly) míru negativních efektů, které dílčí druhy dopravních módů a vozidel způsobují. Nastavení těchto fiskálních nástrojů by tak jistě mělo zohledňovat např. hmotnost, spotřebu a ekologičnost dopravního prostředku, kdy se ve výsledku diferencují daňové sazby vztažené na jednotlivé segmenty dopravy více a méně zatěžující dopravní infrastrukturu i životní prostředí či se jinak odlišují konstrukce předmětných daní. Shrňme, že všechny „dopravní daně“ lze považovat za fiskální, ekonomicko-environmentální a regulační nástroje zdanění a zpoplatnění dopravní infrastruktury. Závěr kapitoly vymezuje základní charakteristiky a principy dopravní politiky. Ta představuje reálnou formu hospodářské politiky zaměřené na zabezpečení efektivního fungování rezortu dopravy včetně řešení v této kapitole nastíněných problémů a cílů. V souvislosti se vstupem České republiky do Evropské unie je přitom nutné rozlišovat dopravní politiku na národní a unijní úrovni. Významnou úlohu ve spojitosti s financováním dopravních projektů sehrává též kohezní (regionální či strukturální) politika EU. Koncepční národní dokumenty vychází z evropských koncepcí, resp. jsou s nimi v souladu a aplikují je v podmínkách národní ekonomiky. Základními 39TEORETICKÁ VÝCHODISKA KPROBLEMATICE DOPRAVY dokumenty ČR jsou v této oblasti Dopravní politiky, které jsou vždy víceleté a schvalované vládou. Aktuálně platnou je Dopravní politika ČR pro období 2021–2027 s výhledem do roku 2050 (MD ČR 2021a), která navázala na Dopravní politiku ČR pro léta 2014–2020. Na daný nejvyšší koncepční materiál navazují další koncepce, akční plány, strategie a podobné dokumenty, které základní principy dopravní politiky dále ve větším detailu rozvíjejí. Od komplexního výčtu a popisu předmětných dokumentů bude s ohledem na rozsah monografie a její stanovené cíle upuštěno, pro příklad zde jen zmiňme některé nejvýznamnější a aktuální materiály – Dopravní sektorové strategie 2. fáze vymezující konkrétní priority a cíle v oblasti rozvoje dopravy a dopravní infrastruktury napříč všemi dopravními módy a při zohlednění disponibilních finančních zdrojů (MD ČR 2013), z úžeji zaměřených koncepcí např. Koncepce veřejné dopravy 2020–2025 s výhledem do roku 2030 (MD ČR 2020a) či Koncepce nákladní dopravy pro období 2017–2023 s výhledem do roku 2030 (MD ČR 2017). Ze současných stěžejních materiálů na evropské úrovni jmenujme dokument Bílá kniha – Plán jednotného evropského dopravního prostoru – vytvoření konkurenceschopného dopravního systému účinně využívajícího zdroje (Evropská komise 2011). Z již samotného názvu vyplývá hlavní záměr evropské dopravní politiky, tedy podpořit integraci v evropském prostoru a dotvořit vnitřní trh. Integrace má být dosaženo zejména harmonizací národních dopravních politik (v oblasti norem, cen, daňové politiky), liberalizací všech druhů přepravy a vybudováním tzv. transevropských dopravních sítí (TEN-T) propojujících kvalitní infrastrukturou všechny regiony EU. K historii dopravní politiky EU stručně uveďme, že její základy byly obsaženy již v Římské smlouvě. Její počátek jakožto jedné ze společných politik EU ovšem datujeme až k roku 1992, kdy byly Maastrichtskou smlouvou vymezeny transevropské sítě a v rámci dopravní politiky definovány požadavky na ochranu životního prostředí (Evropská komise 2014). Základní cíl dopravní politiky EU (a potažmo i ČR) lze formulovat i jako vytvoření udržitelného dopravního systému. S tím souvisí otázka negativních externalit spojených s dopravou, které byly vymezeny v dřívějších částech textu. V dané logice EU za jeden z hlavních dílčích cílů akcentovala od roku 2011 (rok publikování výše zmíněné Bílé knihy) snížení emisí v odvětví dopravy o 60 % oproti roku 1990, a to již do roku 2050. Od roku 2018 je sledován ještě ambicióznější plán, a to snížení emisí z dopravy o 90 % do roku 2050. Dané je součástí cíle dosáhnout do třiceti let klimatické neutrality, k čemuž se EU zavázala schválením tzv. Zelené dohody pro Evropu (Evropská komise 2019). Za klíčové nástroje jsou považovány podpora ekologičtějších druhů dopravy než dopravy silniční i podpora vývoje alternativních paliv šetrnějších k životnímu prostředí. Cíl zredukovat silniční nákladní přepravu na střední a dlouhé vzdálenosti a současně posílit železniční a vodní dopravu (i v oblasti osobní dopravy) je promítnut také v národní koncepci. 40 Dalším z konkrétních cílů evropské dopravní politiky je dobudování hlavní sítě TEN-T do roku 2030. V tomto kontextu je dopravní politika EU doplněna politikou kohezní, jak již bylo naznačeno v kapitole 1.2 vymezující mimo jiné vztah mezi národním a unijním rozpočtem. Důvodem je, že řada členských států s nedobudovanou dopravní infrastrukturou čelí zároveň nedostatku potřebných vlastních národních zdrojů. 2.3 DRUHY A KLASIFIKACE DOPRAVY Druhy dopravy lze vymezit několika způsoby, s využitím široké škály hledisek a přístupů. Základně dělíme dopravu na dopravu podzemní, pozemní a nadzemní. V souladu s odbornou literaturou (např. Adamec 2008; Brinke 1999) dále tyto dělíme ve větším detailu dle využití dopravního prostředku a prostředí, v jakém doprava a přeprava probíhá, kdy rozlišujeme dopravu potrubní, silniční, železniční, cyklistickou, pěší, vnitrozemskou a námořní plavbu a dopravu leteckou a kosmickou. Využíváním několika druhů dopravních módů je charakterizovaná kombinovaná doprava (klasicky uvažujeme kombinaci silniční, železniční či vodní dopravy). Dopravu také dělíme z pohledu objektu přepravy na osobní a nákladní, z pohledu zapojení veřejného sektoru a veřejných financí na veřejnou a komerční, resp. v závazku veřejné služby, dotovanou a nedotovanou, z pohledu počtu přepravených osob na individuální a hromadnou, z pohledu přepravní vzdálenosti na místní, regionální, nadregionální (dálkovou), z pohledu geografických parametrů na vnitrostátní a mezinárodní apod. Členění dopravy na jednotlivé oddíly a skupiny sekce Doprava a skladování dle odvětvové klasifikace ekonomických činností CZ-NACE znázorňuje schéma níže. Podrobné členění včetně tříd, podtříd a číselných kódů je obsahem přílohy 4. CZ-NACE je statistická klasifikace ekonomických činností dle standardu NACE rev. 2, jež je platná od roku 2008 a jež nahrazuje předchozí klasifikaci OKEČ dle standardu NACE rev. 1.1. Věcně jsou obě klasifikace de facto totožné, nová verze je však více detailní (co do sekcí i oddílů) a mírně upravuje náplně jednotlivých sekcí např. přesunem některých oddílů (více k charakteristice daných klasifikací viz ČSÚ 2008). Uvádění dopravy ve společné sekci se skladováním naznačuje úzkou vazbu jednotlivých oblastí, kdy efektivní dopravní služby zahrnují i skladování přepravovaného nákladu. Do roku 2009 zahrnoval tento celek i spoje (ovšem bez poštovních a kurýrních služeb a telekomunikací). Naopak ale daná klasifikace není v souladu s širokou definicí dopravy v úvodu této kapitoly, dle které lze do dopravní agendy zařadit jak okruhy uvedené výše (primárně samotnou dopravní činnost, resp. přepravu), tak zejména i výstavbu dopravní infrastruktury. Z tohoto pohledu je agenda dopravy obsažena i v dalších sekcích a polož- 41TEORETICKÁ VÝCHODISKA KPROBLEMATICE DOPRAVY Schéma 2: Klasifikace oddílů a skupin sekce H (Doprava a skladování) dle CZ-NACE Pozemní a potrubní doprava Železniční osobní doprava meziměstská Železniční nákladní doprava Ostatní pozemní osobní doprava Silniční nákladní doprava a stěhovací služby Potrubní doprava Vodní doprava Námořní a pobřežní osobní doprava Námořní a pobřežní nákladní doprava Vnitrozemská vodní osobní doprava Vnitrozemská vodní nákladní doprava Letecká doprava Letecká osobní doprava Letecká nákladní doprava a kosmická doprava Skladování a vedlejší činnosti v dopravě Skladování Vedlejší činnosti v dopravě Poštovní a kurýrní činnosti Základní poštovní služby poskytované na základě poštovní licence Ostatní poštovní a kurýrní činnosti Zdroj: ČSÚ (2021). Vlastní úprava. kách CZ-NACE. Příkladem uveďme sekci C Zpracovatelský průmysl (zahrnující výrobu motorových vozidel (kromě motocyklů), přívěsů a návěsů, ostatních dopravních prostředků a zařízení a opravy a instalace strojů a zařízení), sekci F Stavebnictví (oddíl Inženýrské stavitelství) či sekci G Velkoobchod a maloobchod; opravy a údržba motorových vozidel. Dříve zahrnutá agenda telekomunikací je aktuálně součástí sekce J Informační a komunikační činnosti. Odvětvová klasifikace ekonomických činností tedy má pro účely této publikace významná omezení a její využití pro analýzu hospodaření státního sektoru v rezortu dopravy není vhodné. Pro výzkum v navazující praktické části proto definujme rozsah a věcnou náplň rezortu dopravy dle odvětvového (funkčního) členění rozpočtové skladby, jehož principy byly představeny již v kapitole věnující se problematice veřejných financí. Dané třídění v nejvyšší míře zohledňuje reálnou agendu rezortu dopravy vykonávanou organizačními složkami státu a dalšími příslušnými subjekty. Do tohoto vymezení spadají státní výdaje na výstavbu, údržbu, opravy a provoz dopravní infrastruktury, na provoz samotné dopravy, výkon správní činnosti, vědu a výzkum i další související výdaje jako např. výdaje na bezpečnost silničního provozu (dále též BESIP) či vztažené k financování drážních vozidel. 48 deže a tělovýchovy a Ministerstvu průmyslu a obchodu. Naopak byly z jiných ministerstev převedeny na Ministerstvo hospodářství záležitosti cestovního ruchu a soukromého podnikání občanů, profesní přípravy učňů, územního plánování a stavebního řádu, veřejně prospěšných služeb týkajících se bytů a nebytových prostor apod. Okruh působnosti byl nově vymezen pouze čtyřmi odstavci, přičemž v odstavci 2 upravujícího oblast dopravy byly provedeny pouze upřesňující úpravy. Z odkazu na pozemní komunikace byla vypuštěna slova „včetně dálnic“, které logicky do kategorie pozemních komunikací náleží. Současně byla vypuštěna slova „silniční hospodářství“. Dodatečně do daného odstavce byly naopak explicitně zahrnuty „vodní cesty“. Ve věci spojů bylo Ministerstvo hospodářství ustaveno ústředním orgánem státní správy mimo pošty též pro telekomunikace s výjimkou správy kmitočtového spektra určeného pro rozhlasové a televizní vysílání. Dané je v souladu s přijetím Ústavního zákona ze dne 8. října 1992 č. 493/1992 Sb., kterým se mění a doplňují ústavní zákon č. 143/1968 Sb., o československé federaci, ve znění pozdějších ústavních zákonů, a některé další ústavní zákony. Ten s účinností od 29. října 1992 omezuje působnost České a Slovenské Federativní Republiky v oblasti dopravy na zákonnou úpravu a výkon státní správy a dozoru v námořní plavbě a letecké dopravě. V oblasti spojů poté na právní úpravu, určování jednotných tarifů pošty a telekomunikací v rámci mezinárodního provozu a dělbu kmitočtového spektra mezi republiky a federaci. Výkon státní správy je poté vztažen pouze k mezinárodním závazkům. Daná novela je poslední novelizační úpravou zákona o československé federaci, přičemž sám zákon č. 143/1968 Sb. byl v souvislosti se vznikem samostatné České republiky zcela zrušen k 1. lednu 1993 Ústavou České republiky (Ústavní zákon č. 1/1993). K 8. prosinci 1992 bylo Zákonem České národní rady ze dne 20. listopadu 1992 č. 548/1992 Sb., o některých dalších opatřeních v soustavě ústředních orgánů státní správy České republiky a o zřízení Kanceláře prezidenta České republiky, opět zřízeno Ministerstvo dopravy (číslo kapitoly státního rozpočtu 327). Na to přechází část dosavadní působnosti Ministerstva hospodářství. Ministerstvo dopravy je v paragrafu 17 kompetenčního zákona ustaveno „ústředním orgánem státní správy ve věcech dopravy s výjimkou výkonu státní správy a státního dozoru v námořní plavbě a letecké dopravě“. Zákonem České národní rady ze dne 21. prosince 1992 č. 21/1993 Sb., kterým se mění a doplňuje zákon České národní rady č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České socialistické republiky, ve znění pozdějších předpisů, a kterým se provádějí další opatření v soustavě ústředních orgánů státní správy České republiky, je následně od roku 1993 odstraněna výjimka státní správy a dozoru v případě námořní plavby a letectví. Ministerstvo dopravy se také stává ústředním orgánem státní správy ve věcech ozbrojených sborů v dopravě, přičemž tento úkol je časově omezen termínem do 31. prosince 1993. 49ANALÝZA INSTITUCIONÁLNÍHO ZAJIŠTĚNÍ (STRUKTURY) REZORTU DOPRAVY VČR 1969–2019 Oblast telekomunikací a pošt zůstává v přímé působnosti Ministerstva hospodářství. S tím, že k 1. lednu 1993 dochází rozhodnutím ministra hospodářství k faktickému zřízení Českého telekomunikačního úřadu, a to jako šesté sekce Ministerstva. PODŘÍZENÉ ORGANIZACE VREZORTU DOPRAVY Mezi organizace působící v oblasti drážní dopravy před rokem 1993, mimo ústřední orgány státní správy, patřily zejména organizace Československé státní dráhy či Železniční vojsko. Organizace Československé státní dráhy (dále též ČSD) vznikla v roce 1918, přičemž její role a postavení se v průběhu let měnily v závislosti na hospodářsko-politických událostech. Od roku 1971 byly ČSD v přímé působnosti Federálního ministerstva dopravy. Prvním náznakem oddělení podnikového řízení od státních institucí bylo zřízení Ústředního ředitelství ČSD k 30. červnu 1988. Jednalo se o hospodářskou organizaci vzniklou vyčleněním složek v té době v dané oblasti působícího ústředního orgánu. K faktickému vyjmutí celé společnosti i dalších organizací železniční dopravy z přímé státní správy došlo k 1. červenci 1989 Zákonem ze dne 21. června 1989 č. 68/1989 Sb., o organizaci Československé státní dráhy. Tímto zákonem bylo rozhodnuto o vzniku ČSD jako státní organizace, samostatného právního subjektu vzniklého splynutím do té doby v železničním sektoru samostatně působících organizací. ČSD v této právní i věcné podobě fungovaly až do svého zrušení, kdy byl v souvislosti se vznikem samostatné České a Slovenské republiky přijat Zákon ze dne 16. prosince 1992 č. 625/1992 Sb., o zániku státní organizace Československé státní dráhy. Přestože v období ČSFR byly změněny postavení i systém řízení a hospodaření ČSD, přetrvává s ohledem na jejich právní formu soustředění významných kompetencí na úrovni federálních orgánů. Současně státní správu v oblasti dráhy i státní odborný technický dozor na dráhách v rozsahu, kterým je pověřena federální úroveň, vykonávají ČSD, resp. pod ně spadající Drážní správní úřad Praha a Státní drážní technická inspekce. Zákon o ČSD opravňuje federální orgán státní správy také k zakládání specializovaných železničních organizací, státních podniků, které mají sloužit k zajištění bezvadného provozu a rozvoje dané státní organizace. Trh železniční přepravy v těchto letech lze tedy obecně považovat za uzavřený a pod přímou kontrolou státu. Železniční vojsko vzniklo rovněž již v roce 1918, ale rezortu dopravy bylo podřízeno až od roku 1957. Mezi jeho činnosti patřily obnova železničních tratí, stavby a opravy mostních konstrukcí. Dále docházelo k využívání vojáků (dopravních specialistů) při provozu stanic a dep. Železniční vojsko bylo v roce 1993 zrušeno a jeho nástupcem se stala v dalším roce zřízená státní organizace 50 Stavební obnova železnic (Pernička 2017). Dalšími ústředně řízenými organizacemi byly Velitelství železničního vojska a Železniční policie ČR. I ostatní druhy dopravy byly v daném období z logiky státního zřízení spravovány státem. V silniční dopravě působil zejména podnik Československá státní automobilová doprava (ČSAD). Tento národní podnik byl stejně jako ostatní dopravní národní podniky zřízený k 1. lednu 1949 Zákonem ze dne 22. prosince 1948 č. 311/1948 Sb., o národních dopravních podnicích. Název ČSAD byl nicméně použit až v novele tohoto zákona z 24. listopadu 1950. ČSAD byla národním podnikem, resp. od roku 1952 vícero krajskými národními podniky řízenými krajskými národními výbory (vyjma začátku 60. let, kdy byla rozdělena podle okresů a pod správou okresních národních výborů). Právní forma byla změněna v roce 1988, kdy se v souladu se Zákonem ze dne 14. června 1988 č. 88/1988 Sb., o státním podniku, začaly z těchto krajských autobusových národních podniků stávat podniky státní. V roce 1990 z nich byla většina transformována na menší státní podniky, a to v souvislosti se vznikem okresních úřadů dle zákona č. 425/1990 Sb. Ten současně převedl funkce zakladatele z působnosti krajských národních výborů na ústřední orgán státní správy. Vypuštěním slova „státní“ byl zároveň změněn název na Československá automobilová doprava a začala být připravována jejich privatizace. Stejný postup dle výše uvedeného zákona byl uplatněn i vůči dalším státním podnikům v dopravě a silničním hospodářství, které byly původně založeny krajskými národními výbory – Československé státní automobilové opravny (pokud o výkon zakladatelské funkce neměly zájem město nebo okresní úřad ve městě, kde podnik nebo jeho součást sídlí) a Silnice. Dále byla na ústřední orgán přenesena působnost krajských národních výborů ve věci zřizování, řízení a rušení příspěvkových organizací – silničních investorských útvarů, okresních správ silnic a krajských dopravních středisek. Letecká doprava byla ve správě státu i před rokem 1949 (mimo období okupace). Československé státní aerolinie vznikly 6. října 1923. Výše uvedeným znárodňujícím zákonem byl zřízen národní podnik Československé aerolinie (dále též ČSA) a v dalších letech nabyly ČSA právní formy státního podniku. Jejich rozdělení na českou a slovenskou leteckou společnost a přeměna na akciovou společnost byly zrealizovány ještě před rozpadem ČSFR, kdy ČSA byly zapsány do obchodního rejstříku dne 1. srpna 1992 jako Československé aerolinie a.s. Stát vlastnil největší podíl akcií, současně byl však umožněn vstup francouzských Air France. Ty stejně jako Evropská banka pro obnovu a rozvoj získaly v nové společnosti významný 19,1% podíl (ČTK 2013). V 90. letech tak byly učiněny nejen první kroky k liberalizaci trhu s leteckou dopravou (novelou Zákona č. 47/1956 Sb., o civilním letectví (letecký zákon), ze dne 28. března 1990), ale též k budoucí privatizaci doposud výlučně státem vlastněného leteckého dopravce. 51ANALÝZA INSTITUCIONÁLNÍHO ZAJIŠTĚNÍ (STRUKTURY) REZORTU DOPRAVY VČR 1969–2019 Funkci správních a provozně řídících organizací v civilním letectví dále v bezprostředním období před rokem 1993 vykonávaly Státní letecká inspekce, celostátní rozpočtová organizace zřízená k 1. lednu 1965 vyhláškou MD č. 209/1964 Sb., a stejnou vyhláškou k 1. lednu 1978 zřízená příspěvková organizace Řízení letového provozu. Rozhodnutím ministra dopravy ČSFR ze dne 21. prosince 1990 č. j. 22216/1990/330 byla k 1. lednu 1991 zřízena také příspěvková organizace Česká správa letišť (dle záznamu z Obchodního rejstříku (MSp ČR 2020)). Ve vodní dopravě byla poprvé státní správa v obdobě dnešního uspořádání nastavena Zákonným opatřením předsednictva Národního shromáždění ze dne 28. prosince 1954 č. 1/1955 Sb., o státní správě ve věcech plavby. Tím bylo státní správou ve věcech plavby pověřeno ministerstvo dopravy a jemu podřízené plavební správy – v případě českého státu plavební správa v Praze. V době posílení vlivu federálních úřadů byla Zákonem ze dne 18. prosince 1974 č. 126/1974 Sb., kterým se mění a doplňuje zákon č. 26/1964 Sb., o vnitrozemské plavbě, státní správa s účinností k 1. lednu 1975 svěřena federálnímu ministerstvu dopravy, Státní plavební správě v Praze, Státní plavební správě v Bratislavě a Československému lodnímu registru v Praze. Přičemž tento zákon byl platný až do konce září 1995. Dne 6. května 1992 pouze došlo k privatizaci části majetku Státní plavební správy v Praze, kdy byla na základě schváleného privatizačního projektu založena nová akciová společnost České přístavy. Plavba byla dle znárodňovacího zákona č. 311/1948 Sb. od roku 1948 provozována třemi národními dopravními podniky, Československou plavbou labskou, Československou plavbou oderskou a Československou plavbou dunajskou. V roce 1952 byly první dva z uvedených spojeny do národního podniku Československá plavba labsko-oderská. V 90. letech byly privatizovány i tyto podniky. 3.2 INSTITUCIONÁLNÍ ZAJIŠTĚNÍ REZORTU V LETECH 1993–2002 ÚSTŘEDNÍ ORGÁN STÁTNÍ SPRÁVY Ministerstvo dopravy, zřízené k 8. prosinci 1992 Zákonem č. 548/1992 Sb., bylo zrušeno k 1. listopadu 1996 Zákonem ze dne 11. října 1996 č. 272/1996 Sb., kterým se provádějí některá opatření v soustavě ústředních orgánů státní správy České republiky a kterým se mění a doplňuje zákon České národní rady č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, ve znění pozdějších předpisů, a mění a doplňuje zákon 52 č. 97/1993 Sb., o působnosti Správy státních hmotných rezerv. Namísto něj bylo zřízeno Ministerstvo dopravy a spojů (dále též MDS), které přejalo v celém rozsahu agendu Ministerstva dopravy a ve věcech telekomunikací a pošt agendu Ministerstva hospodářství. Kompetence ve věcech státního informačního systému tímto zákonem zrušeného Ministerstva hospodářství byly převedeny na nově vzniklý Úřad pro státní informační systém. K inkriminovanému datu 1. listopadu 1996 tak dochází k největší koncentraci působností v oblasti dopravy a spojů na úrovni ústředního orgánu státní správy. Dané jednoznačně deklaruje paragraf 17 kompetenčního zákona, který do okruhu působnosti Ministerstva dopravy a spojů řadí „dopravu, telekomunikace a pošty, vyjma správy kmitočtového spektra, které je určené pro rozhlasové a televizní vysílání“. Tento maximální rozsah kompetencí je platný téměř po celou zbývající dobu vymezeného časového období, pouze ve druhém pololetí roku 2000 již toto Ministerstvo nadále nevykonává působnost Českého telekomunikačního úřadu. To na základě Zákona ze dne 16. května 2000 č. 151/2000 Sb., o telekomunikacích a změně dalších zákonů, přestává být implicitní součástí ministerstva (v přímé podřízenosti jako šestý úsek v případě Ministerstva dopravy a spojů stejně jako v předchozím období Ministerstva hospodářství) a od 1. července 2000 se stává samostatným orgánem státní správy, samostatnou kapitolou 328 promítnutou již do návrhu státního rozpočtu na rok 2001. Ministerstvo dopravy a spojů zůstává ústředním orgánem státní správy ve věcech dopravy a pošty až do konce roku 2002. PODŘÍZENÉ ORGANIZACE VREZORTU DOPRAVY– STÁTNÍ MIMOROZPOČTOVÝ FOND Klíčovým zákonem pro rezort dopravy bylo přijetí Zákona ze dne 4. dubna 2000 č. 104/2000 Sb., o Státním fondu dopravní infrastruktury a o změně zákona č. 171/1991 Sb., o působnosti orgánů České republiky ve věcech převodů majetku státu na jiné osoby a o Fondu národního majetku České republiky, ve znění pozdějších předpisů. Ten nabyl platnosti 25. dubna 2000 a s účinností od 1. července 2000 zřídil za účelem „rozvoje, výstavby, údržby a modernizace silnic a dálnic, železničních dopravních cest a vnitrozemských vodních cest“, tedy za účelem financování dopravní infrastruktury v podmínkách České republiky, mimorozpočtový fond – Státní fond dopravní infrastruktury. SFDI byl zřízen jako právnická osoba podřízená Ministerstvu dopravy a spojů, přičemž majetek, se kterým hospodařil (hospodaří) je ve vlastnictví státu. Konkrétními oblastmi jeho činnosti v počátcích fungování Fondu byly stanoveny: 53ANALÝZA INSTITUCIONÁLNÍHO ZAJIŠTĚNÍ (STRUKTURY) REZORTU DOPRAVY VČR 1969–2019 l financování výstavby, modernizace, oprav a údržby silnic, dálnic, celostátních a regionálních drah (v souladu se zákony č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích a č. 266/1994 Sb., o dráhách (ve znění zákona č. 23/2000 Sb.)); l financování výstavby a modernizace dopravně významných vnitrozemských vodních cest (v souladu se Zákonem č. 114/1995 Sb., o vnitrozemské plavbě); l poskytování příspěvků na výstavbu a modernizaci průjezdních silničních a dálničních úseků, výstavbu a údržbu cyklistických stezek, dále na průzkumné a projektové práce, studijní a expertní činnosti a na podporu programů zvyšujících bezpečnost dopravy a umožňujících její využívání osobami s omezenou schopností pohybu a orientace; l ostatní výdaje (v souvislosti s přijatými úvěry a s vlastním provozem Fondu). Příjmy, kterými Fond v této době disponoval, byly: l příjmy z privatizačního procesu (převod z Fondu národního majetku); l převody daňových výnosů (silniční daně a podílu z výnosu spotřební daně z uhlo vodíkových paliv a maziv); l převody výnosů z časového zpoplatnění za použití vybraných pozemních komunikací; l příspěvky alokované v rámci Evropských fondů; l dotace ze státního rozpočtu; l ostatní příjmy (výnosy SFDI z cenných papírů nebo jím organizovaných veřejných sbírek; úvěry, úroky z vkladů, penále, pojistná plnění a další charakterem podobné platby od fyzických i právnických osob; dary a dědictví). SFDI jakožto právnická osoba s širokým okruhem fiskálně významných zdrojů nad rámec státních dotací (poskytovaných z rozpočtu Ministerstva dopravy) byl, ač podřízen Ministerstvu dopravy, na MD více méně nezávislý. Garance jeho příjmů z daní a poplatků vyplývá z příslušných zákonných norem. V případě daní ze zákona č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení daní, a v případě zpoplatnění ze zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích. Majetek Fondu národního majetku, též netvořící přímou součást státního rozpočtu, byl možný na SFDI v souladu s rozhodnutím vlády převést dle zákona o SFDI, resp. jeho části novelizující zákon č. 171/1991 Sb. Vliv ústředního orgánu státní správy se projevuje zejména při schvalování statutu Fondu, v oblasti rozpočtu a účetnictví a ve funkci ve výboru Fondu. Statut Fondu, detailně řešící jeho činnost i vnitřní organizaci, je předkládán vládě ke schválení právě na návrh ministra dopravy, potažmo ministra dopravy a spojů. Stejný postup je vyžadován u potenciální žádosti SFDI ohledně dodatečného přijímání úvěrů nad rámec schváleného rozpočtu. A stejně tak je prostřednictvím ministra předkládán ke schválení vládě a následně Poslanecké sněmovně Parlamentu ČR (souběžně s návrhem státního rozpočtu) návrh rozpočtu SFDI 54 a po konci rozpočtového roku návrh roční účetní závěrky a výroční zprávy o činnosti. Členy výboru, jakožto jednoho z orgánů Fondu, jmenuje a odvolává vláda opět na návrh ministra. Ten je současně předsedou výboru. Výboru náleží rozhodování o věcech spjatých s účelem nebo předmětem činnosti Fondu a jmenuje a odvolává ředitele Fondu. Rozpočtové záležitosti Fondu jsou upraveny stejně jako rozpočty a financování organizačních složek státu, příspěvkových organizací, obcí a krajů příslušnými právními normami. Zejména zákonem č. 218/2000 Sb. (rozpočtová pravidla), který nahradil zákon č. 576/1990 Sb. ve znění pozdějších předpisů, a souvisejícími prováděcími vyhláškami. Některé náležitosti jsou nicméně přímo upraveny zvláštním zákonem. Dle zákona o SFDI jsou nedílnou součástí rozpočtu SFDI jmenovitý seznam akcí financovaných Fondem včetně jejich rozpočtu a časového harmonogramu, přehled pohledávek a závazků, návrh struktury úvěrů pro daný rozpočtový rok včetně termínů splatnosti a limitů úrokových sazeb a v případě již přijatých úvěrů návrh kalendáře jejich splácení. Výdaje mají být rozpočtovány v souladu s vymezeným účelem SFDI a dle jednotlivých investičních akcí. Účetnictví vede Fond podle platného zákona o účetnictví a pro rozlišení nákladů na vlastní fungování úřadu a výdajů na ostatní činnosti jsou tyto výdaje sledovány odděleně v rámci dvou samostatných účetních okruhů. PODŘÍZENÉ ORGANIZACE VREZORTU DOPRAVY– DRÁŽNÍ DOPRAVA V období let 1993 až 2002 fungovaly v oblasti drážní dopravy jako organizace podřízené ústřednímu orgánu státní správy Drážní úřad, Stavební obnova železnic ČR a České dráhy. Drážní úřad byl jako organizační složku státu, tedy rozpočtová organizace, zřízen k 1. lednu 1995 Zákonem ze dne 14. prosince 1994 č. 266/1994 Sb., o dráhách. Jedná se o správní drážní úřad, kterými jsou dále Ministerstvo dopravy a spojů a též v zákonem vymezeném rozsahu obce v přenesené působnosti. Mezi jeho hlavní kompetence řadíme vydávání úředních povolení pro provozování dráhy, licencí pro provozování drážní dopravy, osvědčení pro dopravce k provozování drážní celostátní a regionální dopravy i pro příslušné osoby prokazující jejich způsobilost řídit drážní vozidlo či provádět revize, prohlídky a zkoušky určených technických zařízení v provozu. Jeho schválení podléhají i samotná vozidla a jiná technická zařízení. Figuruje jako speciální stavební úřad pro stavby drážní infrastruktury a ve výše uvedených oblastech plní funkci státního dozoru. Jakožto správnímu orgánu je mu svěřena kompetence ukládání pokut. Druhou organizační složkou státu a rozpočtovou organizací působící v oblasti drážní dopravy v daném období je Stavební obnova železnic ČR. Ta dle záznamu z Obchodního rejstříku (MSp ČR 2020) byla zřízena k 1. 1. 1994 a její 55ANALÝZA INSTITUCIONÁLNÍHO ZAJIŠTĚNÍ (STRUKTURY) REZORTU DOPRAVY VČR 1969–2019 průměrný počet zaměstnanců byl 6–9 osob. Jednalo se o nástupnickou organizaci železničního vojska zrušeného v roce 1993, přičemž od počátku byla připravována její privatizace (Sedláček 2012). České dráhy (dále též ČD) byly zřízeny k 1. lednu 1993 jako státní organizace, a to v návaznosti na zrušení státní organizace Československé státní dráhy fungující v rámci České a Slovenské Federativní republiky. Za tímto účelem byl přijat Zákon České národní rady ze dne 20. prosince 1992 č. 9/1993 Sb., o Českých dráhách, který jako základní předmět činnosti společnosti stanovil v paragrafu 3 přepravu osob a věcí na celostátních dráhách i samotný provoz těchto drah (zahrnující všechny činnosti umožňující provoz vozidla na železniční dopravní cestě). Následně výše zmíněný zákon č. 266/1994 Sb., o dráhách, upravil působení organizace i fungování daného trhu, kdy primárně byl v určité míře umožněn vstup ostatních dopravců na železnici. České dráhy, s.o., v pozici vlastníka a správce železniční dopravní cesty a monopolního železničního dopravce, byly od tohoto okamžiku povinny umožnit přístup na železniční síť ostatním subjektům, pokud ty splnily zákonem definované podmínky. Z pohledu právního rámce tak došlo ke zrušení legislativního monopolu Českých drah. Otevření trhu konkurenci však bylo spíše formální a největší překážkou faktickému umožnění vzniku konkurenčního prostředí zůstalo diskriminační sjednocení rolí poskytovatele přepravních služeb a vlastníka a správce infrastrukturní sítě pod jeden státem vlastněný subjekt. PODŘÍZENÉ ORGANIZACE VREZORTU DOPRAVY– SILNIČNÍ DOPRAVA K 1. lednu 1993 byla většina státních podniků působících v dopravě a silničním hospodářství, zejména podniky ČSAD, v zakladatelské působnosti Ministerstva dopravy. Stejně tak příspěvkové organizace. Jednalo se o důsledek přijetí již v minulé kapitole zmiňovaného zákona č. 425/1990 Sb., o okresních úřadech, který významným způsobem změnil poměr kompetencí mezi jednotlivými úrovněmi veřejné správy. V souvislosti s přijetím Zákona ze dne 26. dubna 1994 č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě, který s účinností k 1. srpnu 1994 de facto liberalizoval trh silniční dopravy, byla započata transformace státních podniků ČSAD na akciové společnosti s cílem jejich následné privatizace. Privatizační projekty byly připraveny i pro ostatní státní podniky v zakladatelské působnosti MD, potažmo MDS. Většina státních podniků byla do konce daného časového úseku do konce roku 2002 zrušena a vymazána z obchodního rejstříku. Popř. jsou tyto podniky uváděny jako zbytkový státní podnik nebo státní podnik v konkurzu či likvidaci. V rámci příspěvkových organizací lze za významný okamžik změny ve struktuře rezortu dopravy považovat zřízení Ředitelství silnic a dálnic ČR 56 (dále též ŘSD). Tato státní příspěvková organizace byla ustavena zřizovací listinou k 1. lednu 1997 na dobu neurčitou Rozhodnutím ministra dopravy a spojů č. 12 164/1996-KM ze dne 4. prosince 1996 a vznikla sloučením příspěvkových organizací do té doby v dané agendě fungujících – Ředitelství silnic ČR, Ředitelství dálnic ČR a jednotlivých Silničních investorských útvarů. K 1. červenci 2001 byly Rozhodnutím ministra dopravy a spojů č. j.: 2752/01-KM ze dne 28. června 2001 (dodatkem ke zřizovací listině) na ŘSD převedeny silnice I. třídy – stavby se všemi součástmi, příslušenstvím a souvisejícími pozemky, právy a závazky, se kterými bylo dříve příslušné hospodařit 72 státních příspěvkových organizací Správa a údržba silnic (dále též SÚS). Zbývající majetek jednotlivých SÚS byl na základě Zákona ze dne 18. května 2000 č. 157/2000 Sb., o přechodu některých věcí, práv a závazků z majetku České republiky do majetku krajů, převeden do majetku krajů, resp. funkce zřizovatele přešla ze státu v zastoupení MDS na kraje. Primární účel ŘSD lze obecně definovat jako výkon vlastnických práv k dopravní infrastruktuře ve vlastnictví státu, od inkriminovaného roku 2000 zejména k dálnicím a silnicím I. třídy vymezených Zákonem ze dne 23. ledna 1997 č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích. Současně zabezpečení jejich výstavby, modernizace, správy, údržby a oprav. Mezi další související činnosti patří dle Zřizovací listiny ŘSD např. provozování systému časového zpoplatnění, přesněji zajištění smluvních vztahů pro jeho provoz. Krajská dopravní střediska, státní příspěvkové organizace, byly zrušeny Rozhodnutím ministra dopravy a spojů ze dne 20. prosince 2000 (č. j.: 5548/ 00-KM) a jejich splynutím vznikla k 31. prosinci 2000 nová státní příspěvková organizace Centrum služeb pro silniční dopravu (dále též CSPSD). Její zřizovací listina je evidována pod č. j.: 5576/00KM. CSPSD se mimo provádění zkoušek stanic technické kontroly a stanic měření emisí věnuje poradenství, vzdělávání a preventivní činnosti v oblasti silniční dopravy a bezpečnosti silničního provozu a zajišťuje výrobu a distribuci souvisejících materiálů a tiskovin. PODŘÍZENÉ ORGANIZACE VREZORTU DOPRAVY– LETECKÁ DOPRAVA V předchozí kapitole bylo pojednáváno o leteckém dopravci Československé aerolinie. Akcionářská práva v této již akciové společnosti nevykonával stát prostřednictvím Ministerstva dopravy, ale Ministerstva financí (potažmo od roku 2011 prostřednictvím Českého Aeroholdingu, a.s., akciové společnosti 100% vlastněné státem v zastoupení MF ČR, a od roku 2016 prostřednictvím akciové společnosti PRISKO a.s., opět výlučně vlastněné státem zastoupeným MF ČR) a od roku 2018 jsou ČSA zcela privatizovány. Z těchto důvodů nebude dále v textu této společnosti věnován větší prostor. Ve stručnosti pouze uveďme, že v roce 1994 se změnil název na České aerolinie a.s. (značka ČSA však 57ANALÝZA INSTITUCIONÁLNÍHO ZAJIŠTĚNÍ (STRUKTURY) REZORTU DOPRAVY VČR 1969–2019 zůstává) a v letech 1994 až 2012 (po zpětném odkupu prodaných akcií Konsolidační bankou) byly ČSA vlastněny z 96 % státem. V roce 2013 došlo k prodeji 44% podílu společnosti Korean Air, v roce 2014 34% podílu společnosti Travel Service, a.s. a zbývající podíl akcií držený Českým Aeroholdingem, a.s. ve výši necelých 20 % byl prodán, jak již bylo naznačeno výše, v roce 2016 společnosti PRISKO a.s. Zbývajících 2,265 % akcií vlastní od roku 2010 Česká pojišťovna a.s., resp. od prosince 2019 Generali Česká pojišťovna a.s. V roce 2018 se majoritním akcionářem ČSA stala společnost Travel Service, a.s. (od prosince 2018 přejmenovaná na Smartwings, a.s.), která v únoru toho roku odkoupila podíly společností Korean Air i PRISKO a.s. (ČSA 2010–2019, MSp ČR 2020). Řízení letového provozu ČSFR bylo k 1. lednu 1993 rozděleno na českou a slovenskou část, v ČR vzniklo Řízení letového provozu České republiky. Právní forma byla změněna o dva roky později, kdy místo příspěvkové organizace byl založen státní podnik. Česká správa letišť byla z příspěvkové organizace na státní podnik změněna k 1. červnu 1995. K 1. dubnu 1997 byl Zákonem ze dne 6. března 1997 č. 49/1997 Sb., o civilním letectví, zřízen Úřad pro civilní letectví. Tato organizační složka státu podřízená Ministerstvu dopravy a spojů vykonává společně s ústředním orgánem státní správu ve věcech civilního letectví. Přijetím daného zákona došlo současně ke zrušení „starého“ leteckého zákona (Zákona ze dne č. 47/1956 Sb., o civilním letectví) a ke zrušení Státní letecké inspekce (zřízené původně vyhláškou č. 209 z roku 1964 a následně právě novelou leteckého zákona č. 305 z roku 1993). PODŘÍZENÉ ORGANIZACE VREZORTU DOPRAVY– VODNÍ DOPRAVA První z významných změn nastavení systému v oblasti vnitrozemské plavby bylo přijetí Zákona ze dne 25. května 1995 č. 114/1995 Sb., o vnitrozemské plavbě, nahrazující v mnoha ohledech zastaralý zákon z roku 1964. K 1. říjnu 1995 byla zřízena Státní plavební správa (dále též SPS) jako organizační složka státu. Její působnost byla omezena čistě na státní dozor a výkon státní správy v oblasti vnitrozemské plavby. Upravena byla v tomto smyslu i působnost SPS ve věci veřejných přístavů. Uvedeným zákonem došlo také k vymezení působnosti ústředního orgánu. Ten je správním orgánem v dané oblasti např. při rozhodování o povolení provozu mezinárodní vodní dopravy či při odvolání proti prvoinstančnímu rozhodnutí SPS. Současně byl pověřen rozvojem a modernizací dopravně významných vodních cest (v dohodě s ústředním vodohospodářským orgánem) a v souladu s tímto pověřením je oprávněn (resp. povinen) uplatňovat stanoviska k politice územního rozvoje a k územně plánovací dokumentaci. V souvislosti s přijetím tohoto zákona a v analogii fungování investorů v silniční i železniční dopravě 64 při schvalování rozpočtu měnit parametry schváleného rozpočtu v průběhu rozpočtového roku (jakékoliv změny nad rámec poté podléhají rozhodnutí hospodářského výboru PSP ČR) či exaktně stanovila povinnost a náležitosti finančního vypořádání mezi Fondem a příjemci finančních prostředků. Z pohledu řízení likvidity a celkově finančních vazeb mezi SFDI a SR je významnou změnou nové ustanovení, které zavazuje Fond k vedení téměř všech jeho finančních prostředků na účtech u České národní banky. Výjimkou jsou pouze účty u bank, ke kterým Fond disponuje platebními kartami a kterými jsou financovány výdaje související s pracovní cestou nebo jiné výdaje na činnost Fondu, jež nelze financovat jiným způsobem. Tímto opatřením byla míra finanční autonomie Fondu omezena, nicméně za účelem celkového efektivnějšího řízení prostředků veřejných rozpočtů. Posledními novelami ve sledované časové řadě byly Zákon č. 308/2018 Sb. a Zákon č. 227/2019 Sb. Novelou z roku 2018 došlo v souvislosti se změnou zákona o zrušení Fondu národního majetku k vyřazení (de facto již formálnímu) příjmů z privatizačního procesu z výčtu disponibilních příjmů SFDI. Novela z roku 2019 v souvislosti se schválením změny systému časového zpoplatnění (zavedení elektronických dálničních známek) rozšiřuje účel Fondu. Nově je Fondu s účinností od 1. ledna 2021 umožněno financovat pořízení vybavení potřebného ke kontrole úhrady časového poplatku. PODŘÍZENÉ ORGANIZACE VREZORTU DOPRAVY– DRÁŽNÍ DOPRAVA Od roku 2003 fungovaly v oblasti drážní dopravy jako organizace podřízené ústřednímu orgánu státní správy Drážní úřad, Drážní inspekce, Stavební obnova železnic ČR a Správa železniční dopravní cesty. Ministerstvo dopravy dále v tomto období vykonává akcionářská práva v akciové společnosti České dráhy, které jsou 100% vlastněny státem. První tři z uvedených organizací jsou organizační složky státu, řadí se tedy mezi rozpočtové organizace. Stavební obnova železnic ČR nicméně k 31. lednu 2006 zanikla, resp. došlo ke zrušení právnické osoby bez likvidace a bez nástupců. Drážní úřad, zřízený zákonem o dráhách k 1. lednu 1995, je z pohledu své právní formy i kompetencí srovnatelný s předchozím obdobím. K určitým významnějším změnám dochází pouze logicky v kontextu zřízení Drážní inspekce a Úřadu pro přístup k dopravní infrastruktuře. Zohledněny jsou dále oproti podmínkám 90. let minulého století vybrané směrnice EU. Drážní inspekce vznikla 1. ledna 2003 na základě Zákona ze dne 5. února 2002 č. 77/2002 Sb., o akciové společnosti České dráhy, státní organizaci Správa železniční dopravní cesty a o změně zákona č. 266/1994 Sb., o dráhách, ve 65ANALÝZA INSTITUCIONÁLNÍHO ZAJIŠTĚNÍ (STRUKTURY) REZORTU DOPRAVY VČR 1969–2019 znění pozdějších předpisů, a zákona č. 77/1997 Sb., o státním podniku, ve znění pozdějších předpisů. Její agendou je zjišťování příčin a okolností vzniku mimořádných událostí na železnici, zejména vážných nehod. Jedná se o nezávislý vyšetřovací orgán, a proto do jeho vyšetřování nesmí zasahovat žádný orgán, a to ani ústřední orgán státní správy, kterému je podřízen. Drážní inspekce se však v rámci své činnosti nezabývá určením odpovědnosti za případný trestný čin, to náleží policejním složkám. Výše uvedený zákon č. 77/2002 Sb., jak je již z jeho samotného názvu patrné, znamenal také vznik akciové společnosti České dráhy a státní organizace Správa železniční dopravní cesty, a to opět k datu 1. ledna 2003. Dané organizace vznikly za současného zrušení do té doby fungující státní organizace České dráhy, která zanikla na základě tohoto zákona k 31. prosinci 2002. Primárním záměrem tohoto počinu bylo faktické rozdělení vlastníka a správce dráhy (infrastruktury) a provozovatele drážní přepravy. To lze považovat za stěžejní milník v procesu liberalizace železničního trhu. S cílem vytvoření rovných výchozích podmínek pro konkurenční boj na trhu bylo v případě národního dopravce přistoupeno i ke změně právní formy. České dráhy, a.s., jakožto významný strategický podnik národního hospodářství, byly založeny bez veřejné nabídky akcií a vlastníkem všech akcií a tedy i celé společnosti se stala Česká republika v zastoupení Ministerstva dopravy. Ze stejného důvodu strategického významu je omezen i prodej akcií, který je vázán na souhlas vlády. ČD, a.s. byly na svém počátku považovány za bezdlužné, jelikož veškeré závazky a pohledávky minulé organizace byly na základě zvláštních předpisů převedeny na Správu železniční dopravní cesty, s.o. Odůvodněním byla nutnost odstranění závazků společnosti, které vyplynuly z financování rozvoje a obnovy železniční infrastruktury, což jsou náklady nepříslušející právnickému subjektu podnikajícímu v oblasti přepravních služeb. Předmětem podnikání ČD, a.s. je dle paragrafu 8 zákona o dráhách provozování železniční nákladní a osobní dopravy, přičemž může vykonávat i jiné podnikatelské činnosti. Za tímto účelem byla založena řada dceřiných společností, které společně se samotnou akciovou společností České dráhy představují Skupinu ČD. Zabývají se například provozem, servisem a údržbou železničních kolejových vozidel, reklamou na dráze, poskytováním vzdělávacích, developerských, gastronomických či ubytovacích služeb apod. Největší a nejziskovější dceřiná společnost ČD Cargo, a.s. byla založena v roce 2007. Národohospodářský význam společnosti je promítnut v ustanovení zákona, kdy ČD, a.s. vystupují v mezinárodní železniční přepravě jako národní železniční podnik ČR a také stejně jako Správa železniční dopravní cesty, státní organizace jsou za krizového stavu povinny zabezpečovat provozování železniční dopravy v souladu s potřebami obrany státu a potřebami systému hospodářských opatření pro krizové stavy. 66 Společnosti ČD, a.s. plyne v průběhu celé doby její existence významná část finančních prostředků z veřejných rozpočtů (státu i krajů). ČD, a.s. aktuálně zajišťují na základě dlouholetých smluv uzavřených dle zákona o dráhách a v souladu s Nařízením Evropského parlamentu a Rady č. 1370/2007 a zákonem č. 194/2010 Sb., o veřejných službách v přepravě cestujících a o změně dalších zákonů, většinu veřejných služeb v drážní přepravě cestujících. Obecně je v případě závazku veřejné služby dopravci kryt rozdíl mezi náklady a výnosy s danou činností spojenými, přičemž do roku 2005 ztrátu za celou oblast těchto veřejných služeb hradil de facto ústřední orgán státní správy. Od roku 2005 na úrovni nadregionální a dálkové veřejné drážní osobní dopravy hradí ztrátu ze závazku veřejné služby Ministerstvo dopravy a na úrovni regionální dopravy jsou za zajištění dopravní obslužnosti i její financování odpovědné příslušné kraje (a hlavní město Praha). Propojení objednatele služby a jejího plátce u regionální přepravy ovšem není od roku 2009 stoprocentní. Na základě usnesení vlády č. 1132/2009 ze dne 31. srpna 2009 bylo rozhodnuto o opětovné určité míře systematické finanční účasti státu na zajištění regionální dopravní obslužnosti veřejnou železniční osobní dopravou. K deklarování této vůle bylo uloženo usnesením vlády č. 1350 ze dne 28. října 2009 uzavření Memoranda o této finanční spoluúčasti státu. Předmětné Memorandum o zajištění stabilního financování dopravní obslužnosti veřejnou regionální železniční osobní dopravou podepsané Českou republikou (zastoupenou předsedou vlády, ministrem dopravy a ministrem financí) a kraji za účasti Asociace krajů ČR potvrdilo závazek státu dofinancovávat ztrátu v regionální dopravě v souhrnné roční výši 2,649 mld. Kč (cca 1/3 této položky nákladů krajů) po dobu 10 let prostřednictvím poskytování účelové dotace krajům z rozpočtu MD. Dotace byly poskytovány v letech 2010 až 2019 a každý rok měly být upravovány o vliv inflace. Doplňkové financování regionální železniční osobní dopravy z rozpočtu MD bude pokračovat až do roku 2034, a to na základě usnesení vlády č. 191 ze dne 9. března 2016. Tímto usnesením bylo rozhodnuto o zachování nastaveného modelu financování regionální železniční osobní dopravy, pouze s menšími parametrickými úpravami podílu jednotlivých krajů, mírným navýšením celkového podílu státu a uzavřením právně závazné smlouvy (namísto spíše deklarativního Memoranda). Reálně lze přitom předpokládat, že i po roce 2019 bude většina smluv uzavřena opětovně s dopravcem ČD, a.s. Obecná výjimka pro uzavření přímých smluv, která byla využívána v případě České republiky a Českých drah, a.s. majoritně a která byla obsažena ve výše uvedeném Nařízení EP a Rady č. 1370/2007, je použitelná pouze do roku 2023 (s tím, že všechny takto přímo uzavřené smlouvy budou muset skončit svou účinnost do roku 2033). Nicméně danému vývoji nasvědčuje i harmonogram otevírání trhu veřejných služeb v dálkové a nadregionální železniční osobní dopravě schválený usnesením vlá- 67ANALÝZA INSTITUCIONÁLNÍHO ZAJIŠTĚNÍ (STRUKTURY) REZORTU DOPRAVY VČR 1969–2019 dy ze dne 22. března 2017 č. 22012, který je koncipován jako pozvolný a postupný. Lze tedy očekávat, že významný finanční objem prostředků plynoucí ze státu (ústředního orgánu MD, potažmo z krajů) do společnosti České dráhy bude v přibližné výši zachován i v dalších letech. Stejně jako u jiných státních podniků nebo akciových společností vlastněných a řízených státem, i u ČD, a.s. se občasně diskutovala a diskutuje potenciální možnost privatizace. Aktuálně ani v nejbližší době však není na úrovni vlády uvažováno o žádné formě privatizace či zásadní restrukturalizaci. S ohledem na cíle a ambice dopravní politiky vymezené v koncepčních a strategických materiálech rezortu dopravy v oblasti nákladní železniční dopravy neexistují ani žádné plány na změnu vlastnických práv v případě dceřiné společnosti ČD Cargo, a.s. Správa železniční dopravní cesty, státní organizace (od ledna 2020 s názvem Správa železnic, státní organizace; dále též SŽDC, resp. SŽ) hospodaří s majetkem státu tvořící zejména železniční dopravní cestu. Tuto železniční dopravní cestu provozuje ve veřejném zájmu, mimo dráhu pronajatou jinému provozovateli. Zajišťuje její provozuschopnost, údržbu, opravu, modernizaci a rozvoj a v souvislosti s vymezenými okruhy činnosti může podnikat i v dalších oblastech, např. v distribuci a obchodu s elektřinou, poskytování technických služeb apod. Mezi její hlavní kompetence patří přidělování kapacity dopravní cesty. Plní tedy funkci vlastníka a provozovatele dráhy a jejím zakladatelem je v zastoupení Ministerstva dopravy stát. Jak bylo uvedeno, veškeré pohledávky a závazky ze zrušené státní organizace ČD byly převedeny na SŽDC, s.o. Dle zákona přitom za závazky ručí stát, který je zastoupen Ministerstvem financí (kromě závazků na financování výstavby a modernizace železniční dopravní cesty, za které stát ručí pouze stanovíli tak zvláštní zákon). S ohledem na výši příjmů SŽ nedostačujících pro splacení převedených závazků (finanční prostředky SŽ sestávají zejména z úhrad regulovaných cen za použití dopravní cesty a majoritně účelových investičních dotací ze SFDI) bylo nicméně v roce 2005 usnesením vlády ze dne 30. listopadu č. 1553 rozhodnuto o mechanismu oddlužování SŽ. Bylo uloženo ministru dopravy předkládat vládě do doby umoření závazků SŽ každoročně v termínu do 30. září návrh na prominutí části závazků. Toto postupné oddlužování (ukončené umořením všech závazků SŽ vůči státnímu rozpočtu v roce 2022, pozn. autorky) spočívalo konkrétně v tom, že z pohledávky státního rozpočtu za SŽ byla postupně promíjena část, která odpovídala zápornému daňovému hospodářskému výsledku za předchozí rok. Částku prominutí vláda každoročně schvalovala. Za významný motiv pro přijaté daného postupu bylo také dosažení toho, aby SŽ byla považována za bezdlužnou, jelikož to je základní podmínka pro 12) Jedná se o poslední vládou schválený harmonogram. UV č. 220/2017 ukládalo ministru dopravy předložit v termínu do konce měsíce února roku 2018 další zprávu o postupu při otevírání trhu předmětných veřejných služeb, tento úkol byl však zrušen UV ze dne 21. března 2018 č. 189. 68 čerpání finančních zdrojů z Fondu soudržnosti EU. Ve vztahu k výši deficitu sektoru vládních institucí podle metodiky ESA 95 (resp. ESA 2010), který je relevantní pro výpočet Maastrichtských fiskálních konvergenčních kritérií, se přitom jednalo o neutrální dopad. Částka prominutí na jedné straně představovala snížení finančních aktiv ve státním rozpočtu, na druhé straně se jednalo o kapitálový transfer ve prospěch státní organizace. Co se týká výše uvedeného cíle ohledně oddělení provozu infrastruktury a dopravních služeb, ten nebyl původním rozdělením majetku mezi obě nástupnické organizace v roce 2003 zcela naplněn. Náprava tohoto stavu, resp. převod některých činností a prodej částí majetku tvořícího železniční dopravní cestu včetně převodu související pracovní síly z ČD, a.s. na SŽDC, s.o. poté proběhl ve třech vlnách (v letech 2008, 2011 a naposledy v roce 2016), nicméně stále nebyl celý proces dokonán. Hlavní problémy z pohledu diskriminačního přístupu na železniční dopravní cestu již však lze považovat za eliminované. PODŘÍZENÉ ORGANIZACE VREZORTU DOPRAVY– SILNIČNÍ DOPRAVA V období od roku 2003 do roku 2019 nedošlo u podřízených organizací s výlučnou působností v segmentu silniční dopravy k významným změnám. I nadále tedy existují dvě příspěvkové organizace, Ředitelství silnic a dálnic ČR a Centrum služeb pro silniční dopravu. V případě obou organizací nedocházelo ani k zásadnějším úpravám rozsahu agendy. Pouze ŘSD je od ledna 2007 v souvislosti se zavedením systému výkonového zpoplatnění odpovědné za jeho provozování. Dlouhodobě diskutována je změna právní formy ŘSD z příspěvkové organizace na státní podnik. V úvahu přichází také varianta transformace na akciovou společnost. Jednou ze standardních motivací pro tento typ transformace je zvýšení možností pro ohodnocení odborných a vysoce kvalifikovaných pracovníků. Daný záměr se objevil i v programovém prohlášení vlády v roce 2014 (Vláda ČR 2014), ve kterém byla transformace ŘSD na státní podnik zdůvodňována vizí pověřit tento podnik výběrem mýta od roku 2017 tak, aby výběr mýta byl v budoucnu v přímé kontrole státu, resp. Ministerstva dopravy jakožto zakladatele. S ohledem na vývoj v oblasti zajištění provozu Systému elektronického mýta po roce 201613 se však tento bod programového prohlášení nerealizo13) V souladu s usnesením vlády ČR ze dne 9. března 2016 č. 188 byl změněn v důsledku některých zjištění a skutečností původní harmonogram realizace konceptu přípravy Systému elektronického mýta (SEM) po roce 2016. Na základě jednacího řízení bez uveřejnění byla na další tři roky uzavřena smlouva na zajištění provozu do té doby fungujícího systému s jeho původním dodavatelem (Konsorciem společností Kapsch). Od 1. prosince 2019 byl spuštěn nový systém konsorcia firem CzechToll a SkyToll, vítěze technologicky neutrální veřejné soutěže na dodávku i provoz SEM. Mikrovlnná technologie byla nahrazena satelitním systémem (MD ČR 2019). 69ANALÝZA INSTITUCIONÁLNÍHO ZAJIŠTĚNÍ (STRUKTURY) REZORTU DOPRAVY VČR 1969–2019 val a v programovém prohlášení vlády z roku 2018 (Vláda ČR 2018a; 2018b) již nebyl ani obsažen. Z vývoje po roce 2019 lze doplnit, že ministr dopravy doc. Ing. Karel Havlíček, Ph.D., MBA, ve funkci od 24. ledna 2020 do 17. prosince 2021, práce na přípravě transformace opět obnovil. Oproti jeho původnímu záměru transformace na akciovou společnost (Liebreich 2020) však byl v konečném důsledku předložen vládě věcný záměr transformace na státní organizaci, a to bez souvisejících změn v oblasti mýtného systému. Vláda tento záměr (s úpravou na transformaci na státní podnik) schválila svým usnesením ze dne 23. srpna 2021 č. 716. Závazek transformace na státní podnik byl obsažen i v programovém prohlášení vlády z ledna 2022 (Vláda ČR 2022). PODŘÍZENÉ ORGANIZACE VREZORTU DOPRAVY– LETECKÁ DOPRAVA K 1. lednu 2003 byl okruh organizačních složek státu vykonávajících správu v oblasti civilního letectví rozšířen o Ústav pro odborné zjišťování příčin leteckých nehod, který byl zřízen novelou leteckého zákona č. 258 z roku 2002. Na tento ústav byla převedena příslušná agenda z Úřadu pro civilní letectví, který nehody v letecké dopravě vyšetřoval po Státní letecké inspekci od roku 1997. Státní podnik Česká správa letišť byl v roce 2005 přejmenován na Letiště Praha, s.p. a následně v roce 2008 na Správu Letiště Praha, s.p. S tím, že většina majetku tohoto podniku (vymezená privatizačním projektem č. 64162, ve znění pozdějších změn a dodatků) byla k 1. prosinci 2008 privatizována. Privatizace byla realizována na základě usnesení vlády ČR ze dne 12. září 2007 č. 1035 a ze dne 9. července 2008 č. 888 a majetek byl převeden do společnosti Letiště Praha, a. s. vzniklé 6. února 2008. V roce 2012 byla na základě usnesení vlády ze dne 4. května 2011 č. 324 začleněna tato akciová společnost do skupiny Český Aeroholding (100% vlastněné státem v zastoupení Ministerstva financí, jak již bylo uvedeno v předešlé kapitole). V roce 2018 došlo k fúzi společností skupiny Českého Aeroholdingu, kdy Letiště Praha, a. s. se stala nástupnickou společností zanikajících společností. Výkon akcionářských práv i nadále zůstává MF ČR. Státní podnik Správa Letiště Praha je v současnosti evidován jako zbytkový státní podnik MD. PODŘÍZENÉ ORGANIZACE VREZORTU DOPRAVY– VODNÍ DOPRAVA Institucionální zajištění v rámci podřízených organizací působících v segmentu vodní dopravy je po roce 2003 srovnatelné s předchozím obdobím. Působí zde tedy nadále dvě organizační složky státu, resp. organizační složka státu Státní plavební správa a ostatní OSS, nevykonávající státní správu, Ředitelství vodních cest ČR (jeden ze sektorových investorů). 70 Jako významnější změnu v působnosti ŘVC lze jmenovat převedení příslušnosti hospodařit s majetkem v Hamburku z ŘVC na Ministerstvo dopravy, a to k 1. květnu 2008. Ke zpětnému převodu práva hospodaření došlo až dodatkem ke Zřizovací listině ŘVC k 1. dubnu 2014. V případě ŘVC byla stejně jako u sektorového investora ŘSD průběžně diskutována možnost transformace, uvažováno bylo především založení státního podniku. Tento návrh nebyl realizován, k určité změně v oblasti právní formy ŘVC ale dochází v důsledku schválení Zákona ze dne 16. srpna 2017 č. 292/2017 Sb., kterým se mění zákon č. 114/1995 Sb., o vnitrozemské plavbě, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů. Primárním cílem této novely byla původně pouze transpozice evropského práva v oblasti bezpečnosti a ochrany zdraví pracovníků pracujících v odvětví vnitrozemské vodní dopravy. Schválením jednoho z pozměňovacích návrhů vzešlých z projednávání materiálu v PSP ČR nicméně bylo do této novely zahrnuto nové ustanovení, které umožňuje Ministerstvu dopravy zřídit státní příspěvkovou organizaci v oblasti vodních cest (PSP ČR 2017). K datu dokončení publikace nebylo této možnosti využito. PODŘÍZENÉ ORGANIZACE VREZORTU DOPRAVY– OSTATNÍ Centrum dopravního výzkumu bylo až do konce roku 2006 příspěvkovou organizací zřízenou Ministerstvem dopravy. K 1. lednu 2007 došlo ke změně její právní formy na veřejnou výzkumnou instituci. Nová zřizovací listina byla vydána dne 1. června 2006 podle Zákona ze dne 28. července 2005 č. 341/2005 Sb., o veřejných výzkumných institucích. Dceřinou společností CDV je od roku 2015 společnost s ručením omezeným Centrum pro informace a mechanické testování obalů (dále též CIMTO), která vznikla v tomto roce provedenou transformací do té doby fungujícího státního podniku. Společnost CIMTO, s.r.o. byla zapsána do obchodního rejstříku 5. května 2015 (MSp ČR 2020). Danou transformací vznikl i nový státní podnik v zakladatelské působnosti ústředního orgánu státu ve věcech dopravy s názvem Centrum dopravních informačních systémů Ministerstva dopravy ČR (dále též CENDIS). Přesněji se jedná o CIMTO, s.p., kterému bylo dodatkem k Zakládací listině změněno rozhodnutím ministra dopravy obchodní jméno, sídlo, statutární orgány, organizační struktura. Současně byl významně upraven i předmět činnosti. Proto lze spíše než o transformaci ve smyslu změny právního statutu či přizpůsobení organizace novým potřebám a úkolům hovořit o vzniku zcela nového podniku, pouze za využití stávajících struktur. Dle obchodního rejstříku a zakládací listiny zahrnuje aktuální činnost podniku podnikání v oblasti ICT, výrobu, instalace, opravy elektrických strojů a přístrojů, elektronických i telekomunikačních zařízení. Dále je exaktně uvedeno, že podnik plní primárně zakázky pro MD 71ANALÝZA INSTITUCIONÁLNÍHO ZAJIŠTĚNÍ (STRUKTURY) REZORTU DOPRAVY VČR 1969–2019 a jemu podřízené organizace. Původní záměr, významné zapojení státního podniku při soutěži na nový mýtný systém, nebyl s ohledem na reálný vývoj v dané veřejné zakázce naplněn. Nicméně, pro doplnění, po roce 2019 byl CENDIS pověřen výkonem role supervizora mýtného systému. O záměru uzavření příslušné smlouvy mezi CENDIS a ŘSD byla vláda informována na její schůzi dne 2. března 2020. Na předmětné schůzi byla vláda informována i o záměru uzavření smlouvy mezi CENDIS a SFDI o návrhu, vývoji, implementaci a správě informačního systému Elektronické dálniční známky (Vláda ČR 2020). V oblasti drážní dopravy je významným projektem, na jehož realizaci se CENDIS podílel, systém jednotného tarifu. Mimo výše uvedené byla Ministerstvem dopravy zřízena na základě usnesení vlády ze dne 1. září 2004 č. 834 Nadace BESIP. Zapsána do obchodního rejstříku byla dne 17. ledna 2005 a zanikla k 1. červnu 2017 s tím, že od 5. června 2015 byla v likvidaci. Její aktivita byla směřována na zlepšení bezpečnosti na silnicích, a to podporou výchovy, vzdělávání, výzkumu a vývoje v dané oblasti a zaváděním získaných teoretických poznatků do praxe. 4. ANALÝZA ROZPOČTOVÉHO RÁMCE SEKTORU ÚSTŘEDNÍCH VLÁDNÍCH INSTITUCÍ REZORTU DOPRAVY VČRVLETECH 1995–2019 Výchozím rokem pro analýzu rozpočtového rámce sektoru ústředních vládních institucí rezortu dopravy je stanoven rok 1995, v případě podrobnějších analýz rok 1997. Důvodem je zejména dostupnost relevantních dat ve zvoleném rozsahu a detailu. V rámci daného období jsou zahrnuty všechny institucionální podoby ministerstva dopravy, což umožňuje jejich komparaci. Současně je však zaměřením se na období od roku 1997 abstrahováno od vlivu dělby kompetencí v oblasti dopravy a spojů, kdy do konce října roku 1996 vykonávalo agendu v oblasti spojů Ministerstvo hospodářství. Na základě analýzy institucionálního zajištění vyplynulo, že od konce roku 1996 do poloviny roku 2000 byla agenda v oblasti dopravy a spojů soustředěna na úrovni jednoho ústředního orgánu státní správy (kapitoly 327 Ministerstvo dopravy a spojů). V následujících letech nicméně dochází k více či méně významným změnám, kdy vymezení dopravních a jiných agend (a s nimi spojených ukazatelů) v rámci všech v daném období působících organizací je značně obtížné. Z tohoto důvodu je v této kapitole analýza redukována pro zjednodušení na analýzu rozpočtové kapitoly 327 Ministerstvo dopravy (resp. Ministerstvo dopravy a spojů), která je dále doplněna o analýzu vývoje financování a hospodaření Státního fondu dopravní infrastruktury. S tím, že některé zásadní vlivy změn institucionálního zajištění rezortu jsou diskutovány při analýze vývoje těchto dvou organizací. Analyzováno není hospodaření organizací pověřených přeneseným výkonem státní správy. Odhlédnuto je i od hospodaření státních a soukromých podniků působících v dopravě, přestože je lze z pohledu národního hospodářství 80 4.2.2 DRUHOVÉ ČLENĚNÍ PŘÍJMŮ KAPITOLY 327 Druhové členění je v základu v souladu s definováním specifických ukazatelů, jednotlivé příjmy jsou však dle svého druhu vymezeny ve větším detailu. Základní struktura příjmových položek státního rozpočtu pro kapitolu 327 je v rozlišení jednotlivých tříd a seskupení položek dle druhového členění rozpočtové skladby následující: Schéma 5: Struktura příjmů kapitoly 327 – druhové členění Daňové příjmy z toho: daně a poplatky z vybraných činností a služeb Nedaňové příjmy z toho: příjmy z vlastní činnosti a odvody přebytků organizací s přímým vztahem přijaté sankční platby a vratky transferů příjmy z prodeje nekapitálového majetku a ostatní nedaňové příjmy Kapitálové příjmy z toho: příjmy z prodeje dlouhodobého majetku a ostatní kapitálové příjmy Přijaté transfery z toho: neinvestiční přijaté transfery investiční přijaté transfery Zdroj: MF ČR (2002; 1994–2018), MD ČR (1994–2018). Vlastní zpracování. DAŇOVÉ PŘÍJMY KAPITOLY 327 Z daňových příjmů jsou rozpočtovány jako příjem kapitoly 327 pouze správní poplatky. Jiné příjmy spadající do třídy daňových příjmů (daně, poplatky, pojistné) do rozpočtu MD neplynou. K výběru správních poplatků jsou zmocněny zákonem zřízené orgány státní správy, přičemž majoritní podíl poplatků za správní úkony (rozhodnutí, povolení apod.) vybírá Ústřední orgán MD. Správní poplatky jsou v rámci kapitoly 327 rozpočtovány a vybírány až od roku 2009. NEDAŇOVÉ PŘÍJMY KAPITOLY 327 Nedaňové příjmy kapitoly jsou tvořeny třemi hlavními seskupeními položek – příjmy z vlastní činnosti a odvody přebytků organizací s přímým vztahem, při- 81ANALÝZA ROZPOČTOVÉHO RÁMCE REZORTU DOPRAVY VČR 1995–2019 jatými sankčními platbami a vratkami transferů, příjmy z prodeje nekapitálového majetku a ostatními nedaňovými příjmy. Tato seskupení se dále člení na níže představená jednotlivá podseskupení položek (popř. samotné položky). Příjmy z vlastní činnosti plynou do rozpočtu zejména z Úřadu pro civilní letectví, které poskytuje letové navigační služby a další zpoplatněné služby v oblasti civilního letectví. Vlastními příjmy disponuje také ŘVC, které poskytuje některé zpoplatněné služby v souvislosti s provozem veřejných přístavů a přístavišť. Kapitola také hospodaří s určitými příjmy z pronájmu majetku. Odvody přebytků organizací s přímým vztahem jsou myšleny odvody finančních prostředků příspěvkových organizací a státních podniků zřízených (resp. založených) Ministerstvem dopravy. V případě SPO se může jednat o příjmy z provozu, odpisů nebo z nemovitého majetku, nepatří sem ovšem vratky již dříve poskytnutých příspěvků. V případě státních podniků (či zřízených národních podniků) se jedná o převody z fondu zakladatele, popřípadě příjmy z titulu likvidace těchto podniků. V posledních letech tvoří největší část této položky převod z fondu zakladatele vytvořeného u státního podniku Řízení letového provozu. Kategorii příjmů z vlastní činnosti a odvodů přebytků organizací s přímým vztahem doplňují výnosy z finančního majetku. Tyto příjmy minoritního významu představují zejména výnosy z finančního majetku, resp. jeho držby, ovšem bez výnosů z jeho prodeje, které jsou řazeny mezi kapitálové příjmy. Konkrétně se tedy může jednat např. o úroky k běžným bankovním účtům, ke kterým jsou vydávány platební karty k financování výdajů souvisejících s pracovní cestou zaměstnanců úřadu (ostatní finanční prostředky musí být dle zákona o rozpočtových pravidlech vedeny na účtech u České národní banky). Přijaté sankční platby jsou příjmy, které plynou OSS od subjektů za porušení příslušných právních norem upravujících rezort dopravy. Přijaté vratky transferů a ostatní příjmy z finančního vypořádání předchozích let se týkají vypořádání finančních vztahů mezi kapitolou a ostatními veřejnými rozpočty ústřední i územní úrovně (např. jiné kapitoly, Národní fond, SFDI, kraje, obce) i ostatními subjekty (podnikatelé, obyvatelé, příspěvkové organizace). Další seskupení položek sestává z příjmů z prodeje krátkodobého a drobného dlouhodobého majetku. Jedná se o majetek nepořízený z investičních zdrojů a za účelem investice. Mezi ostatní nedaňové příjmy řadíme např. některé vratky prostředků z Národního fondu (vyrovnání rozdílů v měnovém kurzu nebo v souvislosti s nesplněním závazků vyplývajících z mezinárodních smluv) či jakékoliv ostatní nedaňové příjmy, které jsou nezařaditelné na jinou položku. Kategorii nedaňových příjmů doplňují přijaté splátky půjčených prostředků, např. od podnikatelských subjektů. Půjčky musí být poskytovány v souladu a za podmínek stanovených rozpočtovými pravidly, přičemž se může jednat o návratné finanční výpomoci, půjčky, úvěry či nákupy dluhopisů. 82 KAPITÁLOVÉ PŘÍJMY KAPITOLY 327 Kapitálovými příjmy kapitoly jsou příjmy z prodeje dlouhodobého majetku (kromě drobného), a to hmotného – movitého i nemovitého. Nejvyšší příjmy tohoto typu vykazuje Ústřední orgán MD. PŘIJATÉ TRANSFERY KAPITOLY 327 Zcela majoritní položku celkových příjmů kapitoly 327 představují transfery, které se v základu dělí na investiční a neinvestiční a dále podle organizace/ úrovně, ze které do rozpočtu kapitoly plynou. Neinvestičními transfery jsou např. neinvestiční přijaté transfery od veřejných rozpočtů ústřední úrovně, mezi které řadíme např. transfery z kapitoly Všeobecná pokladní správa. Ve spojitosti s čerpáním prostředků z Evropských strukturálních a investičních fondů nabývá od roku 2005 na významu rozpočtová položka neinvestiční převody z Národního fondu. Prostřednictvím Národního fondu jsou převáděny prostředky z rozpočtu Evropské unie, kterými jsou spolufinancovány projekty ze strukturální fondů EU a z Fondu soudržnosti. Neinvestiční prostředky z komunitárních programů EU (např. CEF – Nástroj pro propojení Evropy nebo Horizont 2020), které plynou přímo do rozpočtu MD (mimo Národní fond), jsou rozpočtovány v rámci položky neinvestiční transfery přijaté od Evropské unie (podseskupení položek neinvestiční transfery ze zahraničí). Dalšími kapitolou využitelnými neinvestičními převody mohou být neinvestiční přijaté transfery ze státních finančních aktiv nebo převody z vlastních fondů. Analogicky jsou členěny investiční transfery, nefigurují zde pouze převody z vlastních fondů. Součástí rozpočtu příjmů kapitoly 327 jsou tedy zejména investiční přijaté transfery od veřejných rozpočtů ústřední úrovně (z toho položky investiční přijaté transfery z všeobecné pokladní správy státního rozpočtu, investiční převody z Národního fondu) a investiční transfery ze zahraničí (z toho položka investiční transfery přijaté od Evropské unie). Investiční i neinvestiční transfery z Národního fondu (bez převodů případných úroků), investiční i neinvestiční transfery z EU na komunitární programy a převody prostředků z rezervních fondů OSS, které jsou určeny na financování projektů spolufinancovaných z rozpočtu EU, tvoří v souhrnu celkové příjmy z rozpočtu EU bez společné zemědělské politiky (specifický závazný ukazatel příjmů kapitoly schvalovaný v rámci zákona o státním rozpočtu na příslušný rok). 83ANALÝZA ROZPOČTOVÉHO RÁMCE REZORTU DOPRAVY VČR 1995–2019 4.2.3 DRUHOVÉ ČLENĚNÍ PŘÍJMŮ STÁTNÍHO FONDU DOPRAVNÍ INFRASTRUKTURY Příjmy Státního fondu dopravní infrastruktury tvoří či mohou tvořit příjmy definované v § 4 zákona o SFDI. Stanovení finančních zdrojů v zákoně, kterým se státní fond zřizuje, vyplývá ze znění rozpočtových pravidel. Rozpočtová skladba (jednotné třídění příjmů a výdajů) se uplatňuje i v rozpočtech státních fondů, základní strukturu příjmových položek SFDI tak lze též znázornit v rozlišení jednotlivých tříd a seskupení položek dle druhového členění, viz schéma 6 níže. Schéma 6: Struktura příjmů Státního fondu dopravní infrastruktury – druhové členění Daňové příjmy z toho: daně ze zboží a služeb v tuzemsku daně a poplatky z vybraných činností a služeb Nedaňové příjmy z toho: příjmy z vlastní činnosti a odvody přebytků organizací s přímým vztahem přijaté sankční platby a vratky transferů příjmy z prodeje nekapitálového majetku a ostatní nedaňové příjmy přijaté splátky půjčených prostředků Přijaté transfery z toho: neinvestiční přijaté transfery investiční přijaté transfery Zdroj: MF ČR (2002; 1994–2018), SFDI (2004–2018). Vlastní zpracování. DAŇOVÉ PŘÍJMY STÁTNÍHO FONDU DOPRAVNÍ INFRASTRUKTURY V třídě daňové příjmy je SFDI příslušný hospodařit s třemi příjmovými položkami. S příjmy ze spotřební daně z minerálních olejů, s příjmy ze silniční daně a z poplatku za užívání dálnic a rychlostních silnic. Oproti daňovým příjmům kapitoly MD se jedná co do počtu jednotlivých položek i jejich objemu o znatelně významnější kategorii příjmů rozpočtu. Zatímco spotřební daň z minerálních olejů je zařazena na seskupení položek „daně ze zboží a služeb v tuzemsku“ a na podseskupení položek „zvláštní daně a poplatky ze zboží a služeb v tuzemsku“, silniční daň a poplatek za užívání dálnic a rychlostních silnic spadá do seskupení položek „daně a poplatky z vybraných činností a služeb“ a podseskupení „daně a poplatky z provozu 84 motorových vozidel“. Již názvy seskupení a podseskupení naznačují parametry těchto příjmů a jejich zapojení do rozpočtu SFDI. Spotřební daň z minerálních olejů je nepřímou daní (tj. daň odvádí plátce daně, ale reálně je daňové břemeno v podobě vyšší ceny přeneseno na poplatníka daně) a jejím prostřednictvím je zdaňována spotřeba. Společně s dalšími spotřebními daněmi (dále též SpD) je právně upravena zákonem č. 353/2003 Sb., o spotřebních daních. Z „dopravních daní“ SpD z minerálních olejů nejvíce splňuje základní znaky daní, tj. povinnost, zákonnost, neekvivalentnost, neúčelovost, nenávratnost; v jejím případě je nejvíce respektována univerzalita daňových příjmů a výdajů veřejných rozpočtů. Jedná se nicméně o selektivní daň, která je uvalena na relativně úzký a jasně vymezený segment zboží. Ten je silně navázaný na sektor dopravy, přestože určitý podíl skupin minerálních olejů je využíván i na jiné účely, např. výrobu tepla. Z důvodu významné míry identifikace zdroje příjmů z této daně, resp. vazby spotřeby minerálních olejů a sektoru dopravy je SpD z minerálních olejů tzv. daní sdílenou. Důvodem je i naplnění alokační funkce veřejných financí, kdy navrácení alespoň části prostředků inkasovaných od uživatelů dálniční a silniční sítě do rezortu dopravy umožňuje alokovat zdroje zpět do dopravní infrastruktury na její výstavbu i obnovu a řešit tak neefektivnosti trhu. Dle zákona č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení daní, kterým je forma sdílené daně ustanovena, je nynější podíl z celorepublikového hrubého výnosu této SpD plynoucí do rozpočtu SFDI určen ve výši 9,1 %. Tento podíl byl ponížen v roce 2005 z původní výše 20 %, a to v souvislosti s převedením plného financování silnic II. a III. třídy od tohoto roku na kraje (v návaznosti na převod vlastnického práva k silnicím nižších tříd na kraje v roce 2001). Lze doplnit, že k zajištění financování silnic II. a III. třídy z krajských rozpočtů byl krajům prostřednictvím zákona o rozpočtovém určení daní navýšen podíl na celostátním hrubém výnosu daně (odpovídající hodnotě podílu inkasa SpD již dále neurčenému SFDI). Silniční daň je daní přímou, majetkovou. Právně je vymezena zákonem č. 16/1993 Sb., o dani silniční. Předmětem daně jsou nákladní automobily, silniční motorová vozidla a přípojná vozidla s největší povolenou hmotností nad 3,5 tuny nebo pokud jsou užívána k podnikání či jiné samostatně výdělečné činnosti. Dani podléhají pouze ta vozidla, která jsou registrovaná v České republice. V případě silniční daně je identifikace zdroje daňového inkasa jednoznačná a její celostátní hrubý výnos je v plné výši ustanoven zákonem o rozpočtovém určení daní jako příjem SFDI (tzv. daň svěřená). Poplatek za užívání dálnic a rychlostních silnic se řadí do stejného seskupení a podseskupení položek jako silniční daň. Tj. do kategorie příjmů z daní a poplatků z vybraných činností a služeb (z provozu motorových vozidel), kdy zdroj příjmů je jednoznačný. Současně se jedná o poplatek, kdy poplatky se obecně dle daňové teorie liší od daní zejména svou účelovostí a ekvivalentností. Příjmy 85ANALÝZA ROZPOČTOVÉHO RÁMCE REZORTU DOPRAVY VČR 1995–2019 z časového zpoplatnění užívání dálnic a rychlostních silnic, z tzv. dálničních kupónů, jsou tedy opětovně ve své plné výši příjmovou položkou rozpočtu SFDI (dle zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích). NEDAŇOVÉ PŘÍJMY STÁTNÍHO FONDU DOPRAVNÍ INFRASTRUKTURY Z nedaňových příjmů je zásadní položkou mýtné, rozpočtované na podseskupení „příjmy z vlastní činnosti“. Mýtný systém, výkonové zpoplatnění užívání dálnic a rychlostních silnic, doplňuje soubor výše vymezených „dopravních daní“. Přičemž je charakteristické svou významnou fiskální, alokační i regulační funkcí. Deklarace těchto funkcí je dokonce přímo obsažena v zákoně č. 13/1997 Sb., kterým je mýtné taktéž jako časové zpoplatnění legislativně upraveno. Je stanoveno, že výnosy z mýtného plynou do rozpočtu SFDI (od roku 2007, kdy byl mýtný systém spuštěn). Dále je exaktně uvedeno, že mýtné se ukládá za účelem dosažení návratnosti nákladů vynaložených na zpoplatněné pozemní komunikace a nákladů vyvolaných znečištěním ovzduší a hlukem z provozu příslušných vozidel (§ 22, odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb.). Úhradě mýtného podléhají silniční motorová vozidla nejméně se čtyřmi koly a s největší povolenou hmotností nad 3,5 tuny (s výjimkami a sazbami upravenými v zákoně, resp. prováděcím právním předpisem). Mezi další nedaňové příjmy SFDI se řadí např. příjmy z pronájmu majetku, výnosy z finančního majetku (příjmy z úroků), přijaté sankční platby, přijaté vratky transferů a ostatní příjmy z finančního vypořádání předchozích let, ostatní nedaňové příjmy (např. přijaté pojistné náhrady) nebo splátky půjčených prostředků od podnikatelských subjektů. PŘIJATÉ TRANSFERY STÁTNÍHO FONDU DOPRAVNÍ INFRASTRUKTURY Přijaté transfery tvořily vždy významnou část příjmové strany rozpočtu Fondu. Jejich podíl je postupem let posilován, jejich struktura v rozlišení položek je ale v čase rozdílná. Obě seskupení položek přijatých transferů (neinvestiční i investiční) se shodně dále rozpadají do podseskupení „neinvestiční přijaté transfery od veřejných rozpočtů ústřední úrovně“, resp. „investiční přijaté transfery od veřejných rozpočtů ústřední úrovně“. Jednotlivé položky následně reflektují konkrétní veřejný rozpočet, ze kterého je dotace Fondu poskytována. V základě se jedná o tři úrovně – Národní fond, zvláštní fondy spravující příjmy z transformačního procesu, státní rozpočet. Položky přijaté transfery ze zvláštních fondů ústřední úrovně představují příjmy z privatizačního procesu (vč. dividend podniků se státní účastí). Tyto příjmy tvořily v počátcích fungování SFDI společně s daňovými příjmy základní rozpočtové zdroje Fondu (a to jak objemově, tak ideově). Transfery z Fondu ná- 86 rodního majetku a po jeho zrušení k 1. 1. 2006 z příslušného privatizačního účtu spravovaného Ministerstvem financí rozpočtovalo SFDI naposledy v roce 2011. Dalšími klíčovými položkami jsou ostatní přijaté transfery ze státního rozpočtu (opět v rozlišení neinvestičních a investičních prostředků). Na těchto položkách jsou vykazovány dotace ze státního rozpočtu, resp. z kapitoly 327 na společné projekty EU a ČR (projekty spolufinancované z rozpočtu EU, zejména prostřednictvím ESIF a CEF), na projekty spolufinancované z EIB a ostatní dotace zahrnující primárně dotaci ze státního rozpočtu na krytí deficitu SFDI. Vedle neúčelové dotace na krytí deficitu SFDI jsou v rámci ostatních dotací ze SR poskytovány SFDI účelové dotace (např. na krytí národních podílů projektů EU nebo na odstranění škod po povodních). Pro úplnost doplňme výčet dotací ze státního rozpočtu na příslušné rozpočtové položce o dnes již historické dotace ze SR z dluhopisů. Dluhopisovým programem byla financována výstavba dálnice D47 mezi léty 2009 až 2011. Možnost jeho realizace byla schválena zákonem č. 2202003 Sb. 4.2.4 KLÍČOVÉ UKAZATELE STÁTNÍHO FONDU DOPRAVNÍ INFRASTRUKTURY– PŘÍJMY Závazné ukazatele v klasickém pojetí souhrnných a specifických ukazatelů schvalovaných v zákoně o státním rozpočtu, jako tomu je u kapitoly 327, nejsou pro SFDI stanoveny. Důvodem je, že rozpočet SFDI není součástí zákona o státním rozpočtu. Základní ukazatele státních fondů přesto v rozpočtové dokumentaci obsaženy jsou, a to s ohledem na jejich provázanost se státním rozpočtem. Za využití výše uvedeného druhového třídění příjmů, jejich vymezení v rozpočtové dokumentaci i v samotném rozpočtu SFDI jsou definovány ve schématu níže klíčové příjmové ukazatele rozpočtu SFDI. Příjmy jsou strukturovány účelně pro analýzu v dalších částech publikace, s respektem k významu a charakteru jednotlivých příjmových kategorií. Zvolená struktura klíčových ukazatelů příjmů SFDI umožní analyzovat příjmy Fondu z relevantních hledisek – v rozlišení národních zdrojů a zdrojů z rozpočtu EU, vlastních příjmů a dotací ze SR či z pohledu míry účelovosti (vázanosti příjmů a výdajů). Do prvního bloku jsou zařazeny daňové příjmy a příjmy z časového i výkonového zpoplatnění pozemních komunikací. Rozdílné členění oproti druhovému členění dle rozpočtové skladby, resp. vykazování výnosů z mýta společně s třídou daňových příjmů je zvoleno se záměrem identifikace a znázornění skupiny hlavních „dopravních daní“, tj. souboru daní a poplatků přímo souvisejících s rezortem dopravy. Jako druhý blok jsou zvoleny příjmy z privatizace. Uvádění těchto příjmů mimo základní skupinu přijatých transferů je motivováno separátním vykazo- 87ANALÝZA ROZPOČTOVÉHO RÁMCE REZORTU DOPRAVY VČR 1995–2019 váním významné kategorie „mimorozpočtových“ zdrojů14. Ty společně s první skupinou příjmů z daní a zpoplatnění lze považovat za stěžejní „vlastní“ příjmy SFDI, tedy za příjmy neplynoucí formou dotace ze SR. Daně z příjmů a zpoplatnění jsou garantované, resp. plynou do rozpočtu Fondu na základě zákona, a privatizační příjmy byly Fondu alokovány na základě rozhodnutí vlády. Přijaté transfery ze státního rozpočtu jsou rozlišeny na dotace na společné programy (projekty) EU a ČR, což jsou zdroje z rozpočtu EU, a dále na dotace ze SR představující tzv. národní zdroje. Z těch se jedná o nástroje finančního trhu (úvěrové rámce sjednané s EIB, dluhopisové programy) a ostatní dotace ze SR účelového i neúčelového charakteru (z pohledu vázanosti příjmů a výdajů). Neúčelová je dotace ze státního rozpočtu na krytí deficitu SFDI, která je již podle názvu obecně poskytována Fondu pro vybilancování jeho rozpočtu v případě nedostačujícího objemu příjmů pro krytí výdajů. Jiné dotace z kategorie „ostatní dotace ze SR“ jsou poskytovány Fondu účelově ke krytí konkrétních výdajových titulů. Příkladem mohou být dotace na odstranění škod po povodních, opravy na dopravní infrastruktuře, opravy silnic I., II. i III. třídy, v případě sesuvů půdy apod. 14) Mimorozpočtových ve smyslu mimo státní rozpočet, z mimorozpočtových fondů, přestože tyto zdroje jsou příjmy/výdaji veřejných rozpočtů. Schéma 7: Struktura příjmů Státního fondu dopravní infrastruktury – klíčové ukazatele Příjmy SFDI celkem Daňové příjmy a příjmy z časového a výkonového zpoplatnění v tom: silniční daň spotřební daň z minerálních olejů časový poplatek za užívání dálnic a rychlostních silnic (dálniční kupóny) výnosy z výkonového zpoplatnění užívání dálnic a silnic (mýtné) Přijaté transfery ze zvláštních fondů ústřední úrovně (příjmy z privatizace) Přijaté transfery ze státního rozpočtu v tom: dotace ze SR – společné programy (projekty) EU a ČR dotace ze SR – projekty spolufinancované z EIB dotace ze SR – dluhopisy D47 ostatní dotace ze SR z toho: dotace ze SR na krytí deficitu SFDI Ostatní příjmy Zdroj: MF ČR (1994–2018), SFDI (2004–2018). Vlastní zpracování. 88 4.3 VYMEZENÍ VÝDAJOVÝCH POLOŽEK ROZPOČTU MINISTERSTVA DOPRAVY A STÁTNÍHO FONDU DOPRAVNÍ INFRASTRUKTURY Výdajové položky Ministerstva dopravy, které jsou představeny v první části této kapitoly, jsou stejně jako příjmy Ministerstva dopravy v kapitole 4.2 vymezeny ze dvou pohledů. Nejdříve ve struktuře závazných ukazatelů obsažených ve schvalovaném zákonu o státním rozpočtu a dále v druhovém členění. V druhé části kapitoly jsou vymezeny výdajové položky Státního fondu dopravní infrastruktury, opětovně v analogii předchozí kapitoly v druhovém členění a ve struktuře klíčových ukazatelů. 4.3.1 SOUHRNNÉ, SPECIFICKÉ APRŮŘEZOVÉ UKAZATELE KAPITOLY 327– VÝDAJE Vymezení závazných ukazatelů na výdajové straně rozpočtu kapitoly 327 je v porovnání s příjmy kapitoly složitější. Za prvé došlo k nepříliš významné úpravě terminologie, kdy přibližně první polovinu analyzovaného časového období byl rozpočet strukturován na souhrnné ukazatele – výdaje celkem, a dílčí ukazatele výdajů, které se dále dělily na jednotné dílčí ukazatele a specifické dílčí ukazatele. Rozsáhlejší změny nicméně zaznamenáváme v detailu jednotlivých položek a jejich zařazení do jednotných dílčích (potažmo průřezových) a specifických dílčích (potažmo specifických) ukazatelů. Specifické výdajové ukazatele byly v dřívějších letech detailnější, postupně byly agregovány do čtyř základních ukazatelů. V některých letech byly specifické ukazatele dokonce podrobněji členěné než průřezové ukazatele, což byl v porovnání s aktuální podobou struktury závazných ukazatelů zcela opačný jev. Některé položky původně obsažené ve specifických ukazatelích se v pozdějších letech staly součástí průřezových ukazatelů. Příkladem uveďme zahraniční rozvojovou spolupráci či zajištění přípravy na krizové situace podle zákona č. 240/2000 Sb., které byly nejdříve explicitně uváděné v rámci ostatních výdajů spojených s dopravní politikou státu (specifický ukazatel výdajů) a od roku 2007 jsou uváděny v ukazatelích průřezových. Pro sjednocení jednotlivých vykazovaných dat a k zajištění jejich porovnatelnosti v rámci ucelených časových řad od roku 1998 jsou v této kapitole a v návaznosti i v kapitole 4.5 vymezeny výdajové položky rozpočtu kapitoly dle schématu 8 (s určitými omezeními charakterizovanými dále). Souhrnná výše výdajů kapitoly je tvořena dílčími výdaji všech OSS v působnosti kapitoly. V současné době tedy výdaji Ústředního orgánu MD, Úřadu pro civilní letectví, Státní plavební správy, Drážního úřadu, Drážní inspekce, Ředitelství vodních 89ANALÝZA ROZPOČTOVÉHO RÁMCE REZORTU DOPRAVY VČR 1995–2019 cest ČR a Ústavu pro odborné zjišťování příčin leteckých nehod. Výše i struktura výdajů jednotlivých OSS se přitom liší. DRÁŽNÍ AKOMBINOVANÁ DOPRAVA Specifický ukazatel drážní a kombinovaná doprava se dělí na pět výdajových okruhů. V rámci okruhu Kombinovaná doprava evidujeme programy pro podporu multimodální přepravy (příkladem program modernizace a výstavby překladišť kombinované dopravy). Doprovodný sociální program byl z rozpočtu kapitoly 327 financován v letech 1999 až 2012 s tím, že ukončen byl již v roce 2010 a poslední dva roky docházelo pouze k vyplácení malé zbývající části příspěvků. Příspěvky byly adresovány propouštěným zaměstnancům Českých drah (dříve státní organizace, od roku 2003 akciová společnost v 100% vlastnictví státu), a to v souvislosti s procesem transformace dané společnosti. Příspěvky náležely také zaměstnancům Správy železnic, s.o. a ČD Cargo, a.s. a jednalo se nejen o určité sociální výhody, ale také o aktivity v oblasti rekvalifikací. Schéma 8: Struktura výdajů kapitoly 327 – souhrnné, specifické a průřezové ukazatele Souhrnné ukazatele Výdaje celkem Specifické ukazatele – výdaje Drážní a kombinovaná doprava Pozemní komunikace Dotace pro Státní fond dopravní infrastruktury v tom: dotace pro společné programy (projekty) Evropské unie a ČR dotace na projekty spolufinancované z Evropské investiční banky ostatní dotace pro Státní fond dopravní infrastruktury Ostatní výdaje spojené s dopravní politikou státu Průřezové ukazatele Platy zaměstnanců a ostatní platby za provedenou práci Povinné pojistné placené zaměstnavatelem Převod Fondu kulturních a sociálních potřeb Výdaje na vědu, výzkum a inovace Zajištění přípravy na krizové situace podle zákona č. 240/2000 Sb. Výdaje spolufinancované z rozpočtu EU Zdroj: MF ČR (1994–2018), MD ČR (1994–2018). Vlastní zpracování. 96 KAPITÁLOVÉ VÝDAJE Struktura investičních transferů poskytovaných z rozpočtu kapitoly 327 kopíruje členění transferů neinvestičních, nefigurují zde pouze investiční dotace neziskovým a podobným institucím, obyvatelstvu a do zahraničí. Vzhledem k tomu, že se jedná o výdaje účelově určené na financování reprodukce investičního majetku, jsou vykazovány v členění jednotlivých programů v rámci programového financování vedeného v příslušném informačním systému. Současně je pro tyto výdaje charakteristické, že jejich významný podíl je od roku 2007 financován z prostředků EU. Ostatní investiční výdaje zahrnují výdajové okruhy investiční nákupy a související výdaje a dále zde řadíme investiční převody do rezervního fondu organizačních složek státu. 4.3.3 DRUHOVÉ ČLENĚNÍ VÝDAJŮ STÁTNÍHO FONDU DOPRAVNÍ INFRASTRUKTURY Výdajové položky SFDI jsou v druhovém členění dle rozpočtové skladby strukturovány obdobně jako výdaje Ministerstva dopravy, se základním rozdílem, že SFDI nevykazuje transfery státním fondům. Opět v základu rozlišujeme výdaje běžné a kapitálové, které se dále dělí na transfery veřejnoprávním, soukromoprávním a jiným subjektům a ostatní výdaje. Nejvýznamnější objem transferů, investičních i neinvestičních, je ze SFDI hrazen investorským organizacím v rezortu dopravy. Tj. Správě železnic, s.o. (transfery podnikatelským subjektům), Ředitelství silnic a dálnic, s.p.o. a Ředitelství vodních cest, o.s.s. (transfery příspěvkovým a podobným organizacím). Ze skupiny podnikatelských subjektů jsou dalšími příjemci finančních prostředků ze SFDI např. státní podniky Povodí založené Ministerstvem zemědělství, právnické subjekty provozující regionální železniční tratě, letiště. Významnou skupinou příspěvkových organizací, které jsou finančně podporovány ze SFDI, jsou příspěvkové organizace správy a údržby silnic zřizované jednotlivými kraji. Doplňme, že mezi transfery příspěvkovým a podobným organizacím jsou řazeny např. i transfery veřejným výzkumným institucím (příkladem CDV, v.v.i.). Transfery veřejným rozpočtům územní úrovně jsou uvolňovány krajům, městům a obcím. S tím, že nezanedbatelná část prostředků na krajské účely je v druhovém členění tříděna jako transfer příspěvkové organizaci, jak bylo uvedeno výše. Samotným krajům jsou mimo prostředky na financování silniční infrastruktury v jejich vlastnictví poskytovány např. příspěvky na zvyšování bezpečnosti dopravy. Rozpočty měst a obcí jsou posíleny z finančních prostředků SFDI také zejména prostřednictvím příspěvkových programů (na zvyšování 97ANALÝZA ROZPOČTOVÉHO RÁMCE REZORTU DOPRAVY VČR 1995–2019 bezpečnosti dopravy, výstavbu cyklostezky apod.) a transferů na financování silniční a drážní infrastruktury. V rámci ostatních neinvestičních výdajů jsou jako u kapitoly 327 evidovány mzdové náklady včetně příslušenství (platy zaměstnanců a ostatní platby za provedenou práci (dále též OPPP), povinné pojistné placené zaměstnavatelem, převod FKSP). Stejně tak jsou rozlišovány od roku 2015 v souvislosti s přijetím zákona č. 234/2014 Sb. platy zaměstnanců na služebních místech dle předmětného zákona (na která byla zařazena většina zaměstnanců Fondu), a ostatních zaměstnanců v pracovním poměru. Mezi další běžné výdaje (mimo mzdové náklady včetně příslušenství a všechny neinvestiční transfery) řadíme například neinvestiční nákupy a související výdaje, platby daní a poplatků, sankcí a vratek, nákup kolků. Ostatní investiční výdaje zahrnují investiční nákupy a související výdaje. S respektem k druhovému členění byla pro účely dalších analýz zvolena struktura výdajů SFDI v dělení na běžné a kapitálové výdaje a v rozlišení účetně oddělených okruhů financování, viz schéma 10. Hospodaření Fondu ve dvou účetně oddělených okruzích umožňuje sledovat separátně náklady na vlastní činnost od ostatních činností Fondu. Tato povinnost je SFDI uložena zákonem č. 104/2000 Sb. (§ 5b, odst. 5), přičemž jako primární důvod lze dovodit záměr zajištění kontrolní činnosti fungování a hospodaření Fondu v souvislosti s exaktně stanoveným účelem jeho existence. Schéma 10: Struktura výdajů Státního fondu dopravní infrastruktury – běžné a kapitálové výdaje v rozlišení účetně oddělených okruhů dle zákona č. 104/2000 Sb. Běžné výdaje v tom: I. okruh – neinvestiční výdaje konečným příjemcům II. okruh – neinvestiční výdaje na vlastní činnost Kapitálové výdaje v tom: I. okruh – investiční výdaje konečným příjemcům II. okruh – investiční výdaje na vlastní činnost Zdroj: MF ČR (1994–2018), SFDI (2004–2018). Vlastní zpracování. II. okruh financování zahrnuje výdaje na vlastní činnost. Což jsou jmenovitě výdaje na vlastní činnost aparátu Fondu, na emisi a distribuci dálničních kupónů a v souvislosti s přípravou projektů PPP výdaje na poradenské služby. V I. okruhu financování jsou účtovány finanční prostředky uvolňované konečným příjemcům dotací. V případě tzv. předfinancování akcí spolufinancovaných z fondů EU je účtováno v III. okruhu, které bude pro zjednodušení dále 98 považováno za součást I. okruhu. Pro úplnost dodejme, že do I. okruhu řadíme i finanční vypořádání minulých let (s MD ČR, MF ČR), které celkové výdaje v daném roce navyšuje nebo naopak snižuje. 4.3.4 KLÍČOVÉ UKAZATELE STÁTNÍHO FONDU DOPRAVNÍ INFRASTRUKTURY– VÝDAJE Závazné ukazatele v klasickém pojetí souhrnných a specifických ukazatelů schvalovaných v zákoně o státním rozpočtu nejsou stejně jako u příjmů pro SFDI stanoveny. Fond nicméně účtuje o výdajích ve dvou účetně oddělených okruzích, jak bylo uvedeno v předchozí podkapitole. Dále dle zákona č. 104/2000 Sb. člení výdajovou stranu rozpočtu ve shodě se zákonně vymezeným účelem Fondu a podle jednotlivých akcí (§ 5b, odst. 3). Výdaje Fond vykazuje také v odvětvovém třídění rozpočtové skladby. S využitím kombinace jednotlivých přístupů jsou ve schématu níže definovány klíčové výdajové ukazatele rozpočtu SFDI. Schéma 11: Struktura výdajů Státního fondu dopravní infrastruktury – klíčové ukazatele Výdaje SFDI celkem Výdaje SFDI – I. okruh v tom: dálnice a silnice I. třídy silnice II. a III. třídy mýtné + telematika železnice vodní cesty ostatní (příspěvky na bezpečnost, cyklostezky, multimodální překladiště apod.) Výdaje SFDI – II. okruh v tom: vlastní činnost aparátu (vč. emise a distribuce dálničních kupónů, přípravy PPP) Zdroj: MF ČR (1994–2018), SFDI (2004–2018). Vlastní zpracování. Struktura ukazatelů byla zvolena s ohledem na její názornost a využitelnost při navazující analýze vývoje klíčových výdajových kategorií. V základu jsou rozlišovány výdaje na vlastní činnost SFDI (II. okruh financování) a ostatní činnost (I. okruh financování). Na další úrovni jsou výdaje strukturovány dle odvětví. Výdaje na dálnice a silnice lze rozdělit do dvou hlavních celků, kdy klíčem je určení výkonu vlastnických práv. Z tohoto pohledu rozlišujeme výdaje na 99ANALÝZA ROZPOČTOVÉHO RÁMCE REZORTU DOPRAVY VČR 1995–2019 dálnice a silnice I. třídy, které jsou ve vlastnictví státu, a silnice II. a III. třídy ve vlastnictví krajů. Z metodologického hlediska dodejme, že do prvního bloku „dálnice a silnice I. třídy“ jsou zařazeny i rychlostní silnice, které jsou na základě novely zákona č. 13/1997 Sb. od roku 2016 klasifikovány jako dálnice II. třídy. Současně v kategorii silnic II. a III. třídy jsou vykazovány např. i některé transfery hl. m. Praha (jmenujme významnou položku transferů na opravy a údržbu komunikací plnících funkci nevybudovaného Silničního okruhu kolem Prahy, tzv. SOKP). Odlišení těchto typů pozemních komunikací umožňuje komparaci jejich financování z rozpočtu SFDI, a to z hlediska objemového významu a vývoje v čase a v kontextu vymezení oblastí samostatné působnosti krajů. Dalšími významnými výdaji týkajícími se dopravního módu pozemních komunikací jsou výdaje na mýtné a telematiku. Ty sestávají z výdajů rozpočtově krytých národními zdroji (investiční i neinvestiční náklady systému výkonového zpoplatnění a výdaje na telematiku) a výdajů na telematiku krytých z prostředků Komunitárních programů (např. projekt Crocodile, C-ROADS CZ). Výdaji na železnice jsou výdaje investičního i neinvestičního charakteru určené na financování celostátní i regionální železniční infrastruktury. Tímto jsou sledovány výdaje na další významný dopravní mód, železniční dopravu. Výdaje na třetí dopravní mód, vodní dopravu, jsou vykazovány v rámci ukazatele výdaje na vodní cesty. Tento ukazatel zahrnuje v souladu s účelem Fondu výdaje na financování vnitrozemských vodních cest i movitých a nemovitých věcí užívaných při provozování přístavu v Hamburku. Mezi ostatní výdaje v I. okruhu financování jsou zařazeny všechny výdaje Fondu, které nejsou obsaženy ve výše uvedených ukazatelích. Zejména se jedná o výdaje realizované v rámci příspěvkových programů SFDI, např. příspěvky na zvyšování bezpečnosti, na výstavbu cyklistických stezek, na vybavení letišť prostředky k ochraně před protiprávními činy. Dalšími ostatními výdaji jsou příkladem výdaje na financování multimodálních překladišť nebo ostatních drah (metro, tramvajové tratě). V souladu s informacemi již uvedenými v předchozích částech textu, II. okruh financování zahrnuje běžné i kapitálové výdaje na vlastní činnost aparátu. Jedná se zejména o mzdové prostředky vč. příslušenství a převodu FKSP a další výdaje (IT, konzultační, právní a jiné služby, nájemné, cestovné, pojištění apod.). Do II. okruhu financování řadíme také výdaje na emisi a distribuci dálničních kupónů (ve sledované časové řadě do roku 2019, k 1. 1. 2021 byl spuštěn nový systém elektronických dálničních známek, který tradiční formu „papírových“ kupónů nahradil) a případně výdaje na přípravu PPP projektů (v současné době ve vztahu k přípravě projektu PPP na úsek dálnice D4). Z hlediska zdrojů krytí výdajů na vlastní činnost aparátu dodejme, že majoritně jsou tyto výdaje financovány z národních zdrojů. Se zahájením čerpání prostředků z rozpočtu EU je však SFDI, jakožto zprostředkujícímu subjektu Operačního 100 programu Doprava, určena k financování vybraných výdajů i část alokace programu Technická pomoc OPD. 4.4 VÝVOJ ROZPOČTOVÝCH PŘÍJMŮ MINISTERSTVA DOPRAVY A STÁTNÍHO FONDU DOPRAVNÍ INFRASTRUKTURY V LETECH 1995–2019 Základní data k vývoji agregátních příjmů Ministerstva dopravy ilustruje graf 5, který znázorňuje vývoj příjmů schválených zákonem o státním rozpočtu, rozpočtu po změnách i skutečných příjmů kapitoly dle státního závěrečného účtu. Z grafu vyplývá významná změna trendu všech tří příjmových ukazatelů od roku 2006. Od tohoto roku evidujeme jejich obecný růst, spojený nicméně se značnou kolísavostí a tendencí nadhodnocování očekávaných příjmů v porovnání s reálným rozpočtem na konci roku. V případě charakteru predikcí představují výjimku pouze léta 2013, 2016 a 2018, kdy schválené i upravené rozpočtové příjmy byly naopak v porovnání s výslednými hodnotami výrazně nižší. Hlavním důvodem těchto trendů je zahájení financování projektů spolufinancovaných z programů EU. Z pohledu druhového členění hospodařila kapitola 327 do roku 1998 pouze s nedaňovými a kapitálovými příjmy. Ty zároveň Graf 5: Vývoj souhrnného ukazatele příjmů kapitoly 327 v letech 1995 až 2019 v rozlišení schváleného rozpočtu, rozpočtu po změnách a skutečného rozpočtu 0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 55 mld. Kč Příjmy - SRPříjmy - rozpočet po změnách Příjmy - SZÚ Zdroj: MF ČR (2020d; 2020e; 1994–2018; 1996–2020), MD ČR (1994–2018; 1996–2020). Vlastní zpracování. 101ANALÝZA ROZPOČTOVÉHO RÁMCE REZORTU DOPRAVY VČR 1995–2019 do roku 2004 představovaly majoritní část celkových příjmů. Od roku 2005 naopak dominují přijaté transfery, které jsou každoročně rozpočtovány téměř výlučně jako transfery prostředků EU. V případě jejich nenaplnění v průběhu rozpočtového roku však dochází k pozorovanému výraznému ponížení skutečně realizovaných příjmů kapitoly. A to za podmínky, že nejsou současně v minimálně stejné výši v daném roce zapojeny prostředky z vlastních fondů nebo překročeny schválené daňové, nedaňové či kapitálové příjmy. Vývoj výše i struktury přijatých transferů pro demonstraci výše uvedeného je znázorněn na grafu 6. Je zřetelné, že celkový objem transferů určujícím způsobem ovlivňuje také celkové příjmy kapitoly. Od roku 2009 lze současně celkové transfery de facto ztotožnit s výší přijatých transferů prostředků z EU. Výraznější nesoulad mezi celkovými transfery a transfery z EU do roku 2008 je dán diskutovanými neinvestičními převody z vlastních fondů kapitoly. Změna trendu v roce 2009 nespočívá implicitně v navýšení realizace transferů z EU na projekty toho roku rozpočtované a ponížení objemu zapojených prostředků z rezervních fondů, ale ve změně celého systému spočívající v omezení tvorby a použití rezervních fondů OSS a vytvoření institutu nároků z nespotřebovaných výdajů. Důvody i dopady této systémové změny v širších Graf 6: Vývoj přijatých transferů z EU v rámci kapitoly 327 v letech 2005 až 2019 v rozlišení schváleného rozpočtu, rozpočtu po změnách a skutečného rozpočtu 0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 55 mld. Kč Přijaté transfery EU - SRPřijaté transfery EU - rozpočet po změnách Přijaté transfery EU - SZÚ Transfery celkem - SZÚ Příjmy celkem - SZÚ Zdroj: MF ČR (2020d; 2020e; 1994–2018; 1996–2020), MD ČR (1994–2018; 1996–2020). Vlastní zpracování. 102 souvislostech, také v kontextu výdajů kapitoly a jejího celkového hospodaření, budou analyzovány v samostatné dílčí kapitole 4.6. Objem nedaňových, kapitálových a od roku 2009 i daňových příjmů představuje rozdíl mezi přijatými transfery a celkovými příjmy kapitoly. V porovnání s převáděnými prostředky se však jedná o minoritní položky, kdy např. daňové příjmy jsou rozpočtovány v průběhu téměř celého období ve výši 80 mil. Kč (až v roce 2019 ve výši 170 mil. Kč). Přestože míra jejich plnění postupem let vzrůstá (v roce 2019 činila skutečná výše rozpočtu daní, resp. poplatků 191,9 mil. Kč), neovlivňují tyto příjmy hospodaření rezortu zásadním způsobem. Tedy přesněji v případě příjmů kapitoly 327, význam daňových příjmů a poplatků vztažených k mimorozpočtového fondu SFDI bude diskutován níže. Oproti schválenému rozpočtu více než dvojnásobné skutečně realizované příjmy v roce 2013 byly dle informací v Průvodní zprávě k SZÚ za rok 2013 za kapitolu 327 zapříčiněny pozastavením certifikace výdajů OPD ze strany Evropské komise, které trvalo od května 2011 do listopadu 2012. K předložení souhrnných žádostí k refundaci předfinancovaných prostředků v daném období tak došlo až v roce 2013. V roce 2016 dosáhly skutečně realizované příjmy dokonce trojnásobné výše původně schváleného rozpočtu, což opět souvisí s čerpáním prostředků alokovaných v programech EU. S ohledem na pravidlo n+2, kdy alokace podpory musí být vyčerpána v následujících dvou letech po konci programu, jinak dochází k tzv. automatickému zrušení závazku (ponížení alokace o nevyčerpanou část finančních prostředků), byl rok 2015 posledním rokem, kdy mohly být příslušné výdaje po certifikaci Platebním certifikačním orgánem předloženy k proplacení Evropské komisi (za program OPD pro programové období 2007–2013). Přijaté transfery v roce 2016 poté představují refundaci těchto akcelerovaných výdajů z roku 2015. Vývoj příjmů Státního fondu dopravní infrastruktury v rozlišení klíčových ukazatelů je uveden v následujících dvou tabulkách, v rozdělení na dvě časová období let 2001 až 2010 a 2011 až 2019. V základu rozpoznáváme čtyři hlavní kategorie příjmů, se kterými SFDI hospodaří. První kategorií jsou daňové příjmy a příjmy plynoucí ze zpoplatnění pozemních komunikací. Druhou kategorií jsou příjmy z výnosů z privatizačního procesu. Třetí skupinou jsou transfery poskytované ze SR, resp. kapitoly 327 Ministerstvo dopravy. Poslední skupinou jsou ostatní příjmy nezařaditelné do prvních tří kategorií. V tabulkách jsou obsaženy i hodnoty disponibilních příjmů. U rozpočtovaných příjmů jsou disponibilními příjmy myšleny schválené příjmy SFDI dle směrných čísel stanovených MF ČR navýšené o schválenou částku předpokládaných zůstatků na bankovních účtech SFDI k 31. 12. předchozího roku, výši předpokládaných nároků z nespotřebovaných výdajů vzniklých u kapitoly 327 a o částku předpokládaného souvztažného navýšení příjmů a výdajů. V případě skutečných příjmů jsou za disponibilní příjmy považovány skutečné příjmy se zohledněním volných zůstatků na bankovních účtech SFDI k 31. 12. před- 103ANALÝZA ROZPOČTOVÉHO RÁMCE REZORTU DOPRAVY VČR 1995–2019 chozího roku. Problematika disponibilních příjmů SFDI bude ve větším detailu a v širších souvislostech analyzována v dílčí kapitole 4.6. V tento okamžik pouze pro osvětlení dat v tabulkách uveďme, že rozpočet disponibilních příjmů je uváděn až od roku 2012, kdy se předpokládané navýšení rozpočtu začalo oficiálně uvádět ve schvalovaném rozpočtu SFDI. V prvních deseti letech časové řady (2001 až 2010) dosahoval ukazatel příjmů SFDI širokého rozptylu hodnot. Rozpočtovány byly příjmy v pásmu 34,8 až 96,02 mld. Kč a skutečné příjmy se pohybovaly v rozmezí 34,25 až 97,86 mld. Kč. Tzn. nejvyšší hodnoty schváleného rozpočtu v r. 2010 a skutečného rozpočtu v r. 2008 představovaly 2,76násobek, resp. 2,86násobek nejnižších hodnot dosažených v r. 2001. Vedle výrazného navýšení příjmů SFDI je pro dané období charakteristická diverzifikace příjmových položek ve smyslu zapojení zcela nových, v počátcích fungování Fondu neexistujících nebo nevyužívaných zdrojů financování. Závěr období let 2001 až 2010 se vyznačuje již jednoznačnou změnou trendu relativního významu jednotlivých příjmových kategorií. V roce 2001 Fond hospodařil de facto pouze s daňovými příjmy a příjmy z časového zpoplatnění (dálničních kupónů) a s přijatými transfery ze zvláštních fondů ústřední úrovně (příjmy z privatizace). Tyto příjmy jsou společně s ostatními skutečnými příjmy (příjmy z pronájmu, úroků, přijaté sankční platby a vratky transferů, ostatní příjmy z finančního vypořádání předchozích let, splátky návratných finančních výpomocí apod.) a od roku 2007 s příjmy z výkonového zpoplatnění „vlastními“ příjmy SFDI. S využitím pouze „vlastních“ příjmů hospodařil Fond jen do roku 2004, kdy začaly být SFDI poskytovány účelové dotace ze státního rozpočtu, resp. kapitoly 327. Jejich výše v roce 2004 nebyla příliš významná, nicméně již v roce 2007 vzrostla na 13,65 mld. Kč. Od roku 2008 se mění charakter ostatních dotací ze SR, kdy namísto původně poskytovaných výlučně účelových dotací začínají převažovat neúčelové dotace. Tzv. dotace ze SR na krytí deficitu SFDI může být Fondem využita k financování jakýchkoliv jeho výdajů. Od roku 2008 dochází i k dalším klíčovým změnám. V souvislosti se zahájením čerpání prostředků z fondů EU se významnou součástí příjmové strany rozpočtu SFDI stávají zdroje z rozpočtu EU, a to ve formě dotace ze SR na společné programy (projekty) EU a ČR. Pro zajištění financování národních podílů nutných ke spolufinancování projektů OPD pro programové období let 2007 až 2013 byl doplňkově k do té doby využívaným zdrojům sjednán úvěrový rámec u EIB (ve výši 34 mld. Kč). V letech 2008 až 2010 byl úvěr EIB čerpán ve výši 18,94 mld. Kč. V roce 2009 byl využit další nástroj finančního trhu. Zákonem č. 220/2003 Sb. bylo umožněno vydání státních dluhopisů k financování výstavby dálnice D47. Maximální rámec dluhopisového programu byl schválen ve výši 47,6 mld. Kč, skutečná hodnota emitovaných dluhopisů činila 20 mld. Kč (z toho v letech 2009–2010 vyčerpáno 19,88 mld. Kč). 104 Příjmy z privatizace byly stěžejním zdrojem do roku 2008, s maximem v roce 2005. Průměrná roční částka v období let 2001 až 2008 činila 24,74 mld. Kč, v relativním vyjádření se jednalo o 46 % celkových příjmů. Následně však dochází k jejich výraznému poklesu, na 7,5 mld. Kč v roce 2009 a na 7,68 mld. Kč v roce 2010. Vývoj daňových příjmů a příjmů ze zpoplatnění se v porovnání s ostatními příjmy vyznačuje vyšší stabilitou a konzistentností. Růstový trend této příjmové kategorie je přerušen pouze v roce 2005, kdy hodnota těchto příjmů klesá na své minimum. Důvodem je snížení podílu SFDI na výnosu ze SpD z minerálních olejů v daném roce z 20 na 9,1 %, které způsobilo meziroční snížení objemu výnosů ze SpD plynoucích do rozpočtu Fondu o 46,87 %. Od roku 2007 již objem příjmů z daní a zpoplatnění opětovně dosahuje úrovně let 2003 a 2004 (s mírným negativním dopadem ekonomické krize v roce 2009). K tomu největší měrou přispělo spuštění mýtného systému, které doplnilo (a u vozidel nad 3,5 tuny nahradilo) časové zpoplatnění. Také v druhé části časové řady, v letech 2011 až 2019, dosahovaly příjmy SFDI širokého rozptylu hodnot (hodnoty schváleného rozpočtu příjmů se pohybovaly od 49,83 do 84,25 mld. Kč a v případě skutečně dosažených příjmů v pásmu 51,87 až 95,95 mld. Kč). Charakteristika období se ale od minulého období v určitých aspektech liší. Prvním charakteristickým rysem je zvrácení trendu diverzifikace. Od roku 2012 již do rozpočtu SFDI neplynou žádné příjmy z privatizace ani z dluhopisového programu a v roce 2014 je v rámci sledované časové řady naposledy využito prostředků z úvěrového rámce EIB. Druhým rysem je radikální absolutní i relativní převážení dotace ze SR na krytí deficitu SFDI nad ostatními příjmovými položkami. Třetím rysem je nízká úspěšnost čerpání (zejména prostředků z EU), která jednoznačně vyplývá i z porovnání skutečných příjmů a schválených příjmů dle směrných čísel MF ČR a hodnot disponibilních příjmů. Dotace ze SR na krytí deficitu SFDI byla nejvyšší v roce 2019, jednalo se o rekordní částku 40,15 mld. Kč. Poprvé v tomto roce tato neúčelová dotace ze SR převýšila i objem daňových příjmů a příjmů ze zpoplatnění, a to dokonce o 8,83 mld. Kč. Zbývající transfery ze SR ze skupiny „ostatní dotace ze SR“, účelové dotace, zůstávají spíše ale minoritními příjmy. V letech 2011–2019 činí v souhrnu 15,29 mld. Kč, z toho cca polovinu představují dotace na krytí národních podílů projektů OPD plynoucí do rozpočtu z kapitoly MD od roku 2013 a v největším objemu v letech 2013 až 2015. Těmito dotacemi jsou tak de facto nahrazovány prostředky z úvěru EIB, které k datu ukončení jejich čerpání byly využity v souhrnné výši 27,13 mld. Kč. Nevyužití maximálního limitu úvěru lze zdůvodnit levnější variantou financování státními dluhopisy. Dotace ze SR na společné programy (projekty) EU a ČR (zejména OPD, ale také Komunitární programy apod.) dosahují v letech 2011–2019 nejvíce turbulentního vývoje. Od roku 2011 klesají až na své minimum 5 mld. Kč v roce 105ANALÝZA ROZPOČTOVÉHO RÁMCE REZORTU DOPRAVY VČR 1995–2019 Tabulka 1: Vývoj příjmů SFDI v rozlišení klíčových ukazatelů v letech 2001 až 2010 v mil. Kč 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 rozpočet Příjmy SFDI rozpočet (bez předp. zůstatků, nároků a souvzt. navýšení) 34 800 41 300 45 400 44 000 44 700 55 671 71 675 81 288 73 142 96 021 Disponibilní příjmy* (vč. předp. zůstatků, nároků a souvzt. navýšení) –––––––––– skutečnost Daňové příjmy a příjmy z časového a výkonového zpoplatnění 17 385 18 291 19 210 21 247 15 169 15 709 20 796 22 258 20 373 21 429 v tom: silniční daň 5 266 5 508 5 741 5 514 5 183 5 429 5 912 5 999 4 803 4 689 spotřební daň z minerálních olejů 10 394 10 886 11 410 13 052 6 934 6 989 7 337 7 486 7 230 7 388 dálniční kupóny 1 725 1 897 2 059 2 681 3 052 3 291 2 426 2 764 2 900 3 107 mýtné 0 0 0 0 0 0 5 121 6 009 5 440 6 245 Příjmy z privatizace 16 000 23 800 27 800 18 000 34 800 22 427 21 205 33 845 7 500 7 676 Přijaté transfery ze státního rozpočtu 0 0 0 2 800 1 129 8 072 13 645 31 709 49 981 47 603 v tom: dotace ze SR – společné programy (projekty) EU a ČR 0 0 0 0 0 0 0 20 275 25 699 24 639 dotace ze SR – projekty spolufinancované z EIB 0 0 0 0 0 0 0 5 034 7 950 5 951 dotace ze SR – dluhopisy D47 0 0 0 0 0 0 0 0 8 350 11 532 ostatní dotace ze SR 0 0 0 2 800 1 129 8 072 13 645 6 400 7 982 5 481 z toho: dotace ze SR na krytí deficitu SFDI 0 0 0 0 0 0 0 6 400 6 608 4 394 Ostatní příjmy 866 1 546 1 560 393 1 255 6 864 5 409 10 051 4 868 3 900 Příjmy SFDI celkem skutečnost 34 251 43 637 48 569 42 440 52 353 53 070 61 054 97 864 82 722 80 607 Zůstatky na bankovních účtech SFDI k 31. 12. předchozího roku 636 4 251 7 700 14 973 5 345 9 171 6 391 584 7 363 1 754 Disponibilní příjmy* (vč. zůstatků) 34 887 47 887 56 269 57 413 57 698 62 241 67 445 98 448 90 085 82 361 * Disponibilní příjmy u položek „rozpočet“: Příjmy vč. předpokládaných zůstatků na bankovních účtech SFDI k 31. 12. předchozího roku, předp. nároků z nespotřebovaných výdajů vzniklých u kapitoly 327 a předp. souvztažného navýšení příjmů a výdajů Disponibilní příjmy u položky „skutečnost“: Příjmy vč. volných zůstatků na bankovních účtech SFDI k 31. 12. předchozího roku Zdroj: SFDI (2002–2020; 2004–2018). Vlastní zpracování. 112 vlivu na objem vynakládaných prostředků z rozpočtu kapitoly 327 často protichůdné. K radikálnímu snížení těchto výdajů v roce 2001 dochází v souvislosti se vznikem SFDI, který byl pověřen financováním dopravní infrastruktury. V kontextu transformace společnosti České dráhy, s.o. na ČD, a.s. a SŽDC, s.o. je však naopak vyvíjen tlak na růst výdajů, a to vlivem financování doprovodného sociálního programu (mezi lety 1999 a 2010 s doběhem programu do roku 2012) a zejména financováním převodu části majetku ze ČD, a.s. na SŽDC, s.o. (v letech 2008, 2011 a 2016, kdy např. v roce 2008 se jednalo o výdaj v hodnotě 11,85 mld. Kč a v roce 2016 o 3,31 mld. Kč). Pokles v roce 2005 byl ovlivněn převodem financování dopravní obslužnosti v regionální železniční osobní dopravě v důsledku pokračujícího procesu regionalizace na kraje (a hl. m. Praha). Tento pozitivní vliv však byl od roku 2009 redukován rozhodnutím vlády o dofinancovávání cca 1/3 nákladů těchto nákladů krajům každoroční účelovou dotací ze státního rozpočtu. Pro rozpočet MD se jedná o pravidelný každoroční výdaj od roku 2010. V daném roce činila dotace 2,65 mld. Kč a v dalších letech byla na základě valorizace navyšována až do výše 2,87 mld. Kč v roce 201915. Významným trendem v oblasti drážní dopravy (a souvztažně, s opačným charakterem, u dotací pro SFDI) je přesměrování některých prostředků alokovaných v rámci OPD z rozpočtu MD do rozpočtu SFDI. V roce 2007 došlo takto rozpočtovým opatřením k přesunu 2,66 mld. Kč z ukazatele drážní a kombinovaná doprava na položku dotace pro SFDI a i v dalších letech je zesilující role SFDI jakožto zprostředkujícího subjektu OPD ve vývoji obou položek znatelná. Vlivem přesunů kompetencí dochází implicitně také ke snižování počtu akcí vedených v systému programového financování, které jsou dále zpracovávány pouze v systému ISPROFOND16. K vývoji výdajů v drážní a kombinované dopravě dodejme, že enormně vysoké plnění rozpočtovaných výdajů v roce 2015 je dáno čerpáním prostředků OPD na výstavbu pražského metra trasy A (Dejvice – Motol) ve výši 7,45 mld. Kč. Tyto výdaje byly v plné výši kryty nároky z nespotřebovaných výdajů, nebyly tedy promítnuty do výše původně schváleného rozpočtu. Třetí nejvyšší hodnota realizovaných výdajů v analyzované časové řadě, v roce 2016, byla ovlivněna za prvé výše uvedeným financováním převodu části majetku z akciové společnosti ČD na státní organizaci SŽDC. Druhým vlivem bylo poskytnutí dotace dané 15) Roční valorizace probíhala dle schváleného Memoranda o zajištění stabilního financování dopravní obslužnosti veřejnou regionální železniční osobní dopravou zmíněného již v kapitole 3.3 Institucionální zajištění rezortu od roku 2003. Ve skutečnosti však byla inflace zohledňována až od roku 2014, kdy byla dotace poskytnuta ve výši 2,74 mld. Kč. V roce 2012 byla dotace dokonce snížena, a to konkrétně hl. m. Praha o 40 mil. Kč. Pro doplnění uveďme, že za rok 2020, od kterého poskytování předmětných dotací probíhá na základě Smlouvy uzavřené na obdobném principu jako Memorandum končící v roce 2019, činily tyto výdaje 3,11 mld. Kč. 16) Od roku 2017, jak bylo uvedeno v kapitole 4.3.1, jsou však v centrálním systému EDS/SMVS evidovány bez výjimky již veškeré investiční dotace pro SFDI. 113ANALÝZA ROZPOČTOVÉHO RÁMCE REZORTU DOPRAVY VČR 1995–2019 akciové společnosti ve výši cca 1 mld. Kč na modernizaci železničních kolejových vozidel v závazku veřejné služby. Předmětný výdaj byl spolufinancován v rámci programu OPD. Vzrůstající trend rozpočtu byl zachován i pro rok 2017, kdy byl při přípravě rozpočtu zohledněn růst výdajů na dopravní obslužnost vlivem růstu inflace a zdvojnásoben objem výdajů na program pořízení a modernizace kolejových vozidel, tentokrát ovšem směřovaný do regionální železniční osobní dopravy. Skutečné výdaje od roku 2017 vykazují již stabilní hodnoty na úrovni roku 2014 ve výši cca 7,5 mld. Kč a rozpočtované částky od roku 2017 k této hodnotě tendují. Výdaje na pozemní komunikace byly od roku 2001 v důsledku vzniku SFDI výrazně poníženy. Významný objem výdajů tohoto druhu v letech 2006 a 2007 (v roce 2006 pouze skutečné výdaje, v roce 2007 i schválené) je způsoben výdaji na některé konkrétní infrastrukturní stavby financované z přijatých úvěrů Graf 10: Vývoj jednotlivých kategorií specifických výdajových ukazatelů kapitoly 327 v letech 1998 až 2019 v rozlišení schváleného rozpočtu a skutečného plnění Zdroj: MF ČR (2020d; 2020e; 1994–2018; 1996–2020), MD ČR (1994–2018; 1996–2020). Vlastní zpracování. 114 nebo z fondů EU. Stejně jako u železnice ale v těchto letech dochází současně k přesměrování některých prostředků alokovaných v rámci OPD z rozpočtu MD do rozpočtu SFDI. To v kombinaci s postupným doběhem akcí nepřevedených na Fond snižuje výdaje na pozemní komunikace z rozpočtu MD postupně až k nule dosažené v roce 2011, resp. 2012. Nulové hodnoty dosahovaly výdaje na pozemní komunikace dle grafu 10 (a současně i grafu 11 níže) také v letech 2001–2005. Reálně nicméně tyto výdaje realizovány byly, i když ve značně redukovaném objemu. Dané je způsobeno změnami ve struktuře specifických ukazatelů. Z důvodu oficiálního nevykazování souhrnných specifických ukazatelů dle struktury uvedené výše do roku 2006 (drážní a kombinovaná doprava, pozemní komunikace, dotace SFDI) a zároveň jejich obtížné konstrukce z jednotlivých rozpočtových položek dle zvoleného klíče byly výdaje na pozemní komunikace v tomto období zařazeny v případě statistik uvedených v monografii do ukazatele ostatních výdajů spojených s dopravní politikou státu. Jedná se zejména o výdaje na konkrétní projekty výstavby dopravní infrastruktury. Obdobně jsou do roku 2006 podhodnoceny výše vykazované výdaje na drážní dopravu. U těch nejsou v prvních osmi letech zohledněny některé ostatní výdaje spojené s drážní dopravou zařazené opět do ostatních výdajů souvisejících s dopravní politikou státu. V ostatních výdajích jsou obsaženy též výdaje na odstraňování škod po povodních, a to u všech dopravních módů. Zde ovšem ke zkreslení trendu vývoje nedochází, jelikož dané určení je platné pro celou časovou řadu. Dodejme, že od vzniku Fondu je navíc převážná část těchto výdajů alokována v dotaci pro SFDI, který s prostředky hospodaří dále. Vývoj ostatních výdajů spojených s dopravní politikou státu (zvláště jejich vysoké hodnoty do roku 2005 včetně) je z velké části vysvětlen faktory uvedenými výše. Lze shrnout, že pokles v roce 2006 je kompenzován růstem ostatních položek, a to jak vlivem pouhé restrukturalizace vykazovaných výdajů (bez věcných změn), tak dalším navyšováním výdajů na drážní dopravu a posilováním dotací pro SFDI. Specifický ukazatel dotace pro SFDI je nejhůře predikovaný a predikovatelný, což souvisí s tím, že na tuto položku je soustředěn největší podíl prostředků z EU. Evidujeme zároveň nejvyšší absolutní i relativní nárůst těchto výdajů. Schválené i skutečné výdaje rozpočtované pro SFDI se pohybují okolo 70 % celkového rozpočtu výdajů kapitoly, výjimku tvoří pouze skutečně realizované výdaje v roce 2006 a výše schváleného rozpočtu v roce 2007. Od roku 2017 podíl souhrnných dotací pro SFDI dále roste, za rok 2019 činila jejich skutečná výše rekordních 78 % celkových výdajů kapitoly. Při rozlišení investičních a neinvestičních výdajů neklesá podíl investičních transferů SFDI od roku 2009 pod 80 % celkových investičních výdajů kapitoly. V letech 2011–2014 přesahuje 96% hranici a od roku 2017 představuje dokonce více než 99 % investičních výdajů. Běžné transfery převáděné Fondu 115ANALÝZA ROZPOČTOVÉHO RÁMCE REZORTU DOPRAVY VČR 1995–2019 dosáhly svého maximálního podílu ve vztahu k celkovým neinvestičním výdajům kapitoly v roce 2014, kdy činily 58 %. V tomto roce byly rekordními také ve vyjádření k celkovým transferům Fondu (44,1 % běžných převodů vs. 55,9 % kapitálových). Většina neinvestičních transferů SFDI je kryta neúčelovou dotací ze SR na krytí deficitu SFDI. Vývoj všech realizovaných výdajů kapitoly 327 Graf 11: Vývoj schválených výdajů kapitoly 327 a jejich plnění v letech 1998 až 2019 v rozlišení podílů specifických ukazatelů 0 10 20 30 40 50 60 70 80 0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7 0,8 0,9 1 mld. Kč Ostatní výdaje spojené s dopr. politikou státu - SR Dotace pro SFDI - SR Pozemní komunikace -SR Drážní a kombinovaná doprava - SR Výdaje celkem - SR (pravá osa) 0 10 20 30 40 50 60 70 80 0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7 0,8 0,9 1 mld. Kč Ostatní výdaje spojené s dopr. politikou státu - SZÚ Dotace pro SFDI - SZÚ Pozemní komunikace - SZÚ Drážní a kombinovaná doprava - SZÚ Výdaje celkem - SZÚ (pravá osa) Zdroj: MF ČR (2020d; 2020e; 1994–2018; 1996–2020), MD ČR (1994–2018; 1996–2020). Vlastní zpracování. 116 v druhovém členění dle rozpočtové skladby je obsažen v přílohách 19 a 20. Údaje v příslušných tabulkách reflektují a názorně ilustrují změny institucionálního zajištění rezortu i změny v působnosti kapitoly 327, které byly detailněji analyzovány v dřívějších částech publikace. Vývoj výdajů Státního fondu dopravní infrastruktury v rozlišení klíčových ukazatelů je uveden v následujících dvou tabulkách, opět jako u analýzy příjmové strany SFDI v rozdělení na dvě časová období let 2001 až 2010 a 2011 až 2019. V základu rozlišujeme dvě skupiny výdajů, výdaje I. a II. okruhu financování. Ve větším detailu evidujeme sedm výdajových kategorií, konkrétně výdaje na dálnice a silnice I. třídy, silnice II. a III. třídy, mýtné a telematiku, železnice, vodní cesty, vlastní činnost aparátu a ostatní (výdaje nezařazené do předchozích kategorií). V tabulkách jsou obdobně jako u analýzy příjmů SFDI obsaženy i hodnoty předpokládaných výdajů. Tj. schválených výdajů SFDI dle směrných čísel stanovených MF ČR navýšených o schválené předpokládané dodatečné příjmy (schválenou částku předpokládaných zůstatků na bankovních účtech SFDI k 31. 12. předchozího roku, výši předpokládaných nároků z nespotřebovaných výdajů vzniklých u kapitoly 327 a o částku předpokládaného souvztažného navýšení příjmů a výdajů). Připomeňme, že ukazatel je uváděn až od roku 2012, kdy se předpokládané navýšení rozpočtu začalo oficiálně uvádět ve schvalovaném rozpočtu SFDI, a že příslušná problematika bude detailněji analyzována v následující kapitole. Výdaje byly rozpočtovány ve stejné výši jako příjmy. Rozpočet SFDI se totiž sestavuje jako vybilancovaný, tj. s nulovým saldem příjmů a výdajů17. Zde pouze nad rámec uvedeného doplňme, že detailní rozpočet výdajů podle jednotlivých akcí SFDI rozepisuje (rozpočtuje, plánuje) ve výši vymezených předpokládaných výdajů a ve střednědobém výhledu v objemu navýšeném i o indikativně uváděné dotace ze SR na společné programy (projekty) EU a ČR. A to přesto, že zdroje z fondů EU se v rámci směrných čísel stanovených MF ČR rozpočtují pouze pro rok schvalovaného státního rozpočtu a ve střednědobém výhledu státního rozpočtu zahrnuty nejsou. Důvodem je zejména financování dlouhodobých projektů, kdy je vhodné rozpočet Fondu sestavit tak, aby v něm byly realistickým způsobem rozpočtovány výdaje na infrastrukturní stavby ve všech fázích jejich investičního cyklu. 17) Výjimkou je pouze rok 2005, kdy bylo rozpočtováno kladné saldo ve výši 2 mld. Kč. To bylo určeno na krytí zálohového financování především akcí hrazených z fondů EU. 117ANALÝZA ROZPOČTOVÉHO RÁMCE REZORTU DOPRAVY VČR 1995–2019 Tabulka 3: Vývoj výdajů SFDI v rozlišení klíčových ukazatelů v letech 2001 až 2010 v mil. Kč 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 rozpočet Výdaje SFDI rozpočet (bez předp. navýšení příjmů) 34 800 41 300 45 400 44 000 42 700 55 671 71 675 81 288 73 142 96 021 Předpokládané výdaje (vč. předp. navýšení příjmů) –––––––––– skutečnost Výdaje SFDI – I. okruh 30 608 40 159 41 264 51 900 48 481 55 807 69 534 87 714 87 989 77 684 v tom: dálnice a silnice I. třídy 11 435 15 865 15 900 25 872 27 856 34 144 43 217 46 038 50 249 47 248 silnice II. a III. třídy 6 478 7 084 9 317 9 311 1 296 1 893 935 4 541 3 127 2 257 mýtné + telematika 0 0 0 0 0 0 1 792 3 242 4 743 3 598 železnice 12 006 16 663 15 535 16 218 18 821 19 049 22 927 32 868 27 697 22 600 vodní cesty 269 507 356 312 302 523 390 538 1 557 1 485 ostatní* 420 40 155 187 206 198 273 487 616 496 Výdaje SFDI – II. okruh (vlastní činnost aparátu)** 28 28 33 168 46 44 365 332 314 323 Výdaje SFDI celkem skutečnost (uvolněno) 30 636 40 188 41 296 52 068 48 527 55 851 69 899 88 046 88 303 78 007 * příspěvky na bezpečnost, cyklostezky, multimodální překladiště apod. ** vč. emise a distribuce dálničních kupónů, přípravy PPP Zdroj: SFDI (2002–2020; 2004–2018). Vlastní zpracování. Na základě výše uvedeného lze dovodit, že v celé časové řadě 2001 až 2019 dosahoval ukazatel rozpočtu výdajů SFDI stejné výše a rozpětí hodnot jako rozpočet jeho příjmů. Tj. v prvních deseti letech (2001 až 2010) činily rozpočtované výdaje 34,8 až 96,02 mld. Kč. Také skutečné výdaje dosahovaly obdobného rozptylu jako skutečné příjmy, vykazovaly ale nižší absolutní hodnoty. Konkrétně se pohybovaly v rozmezí 30,64 až 88,05 mld. Kč18. Nejvyšší hodnoty schvá18) V této monografii jsou jako skutečné celkové výdaje SFDI prezentovány hodnoty výdajů před finančním zúčtováním s konečnými příjemci dotací. Finanční vypořádání probíhá po konci rozpočtového roku a mírně snižuje výši reálně čerpaných prostředků Fondu – výše prostředků uvolněná příjemcům se snižuje o částku prostředků vrácených příjemci z důvodu nedočerpání, popř. z důvodu porušení rozpoč- 118 leného rozpočtu v roce 2010 a skutečného rozpočtu v roce 2009 představovaly 2,76násobek, resp. 2,88násobek nejnižších hodnot dosažených v r. 2001. Vedle výrazného navýšení výdajů SFDI je pro dané období charakteristické rozšíření výdajových titulů o výdaje na mýtné a telematiku od roku 2007, kdy byl mýtný systém jakožto nástroj výkonového zpoplatnění užívání dálnic a silnic spuštěn. Dále pozorujeme významný a téměř kontinuální růst výdajů na dálnice a silnice I. třídy. Zatímco v roce 2001 představovaly výdaje na tyto pozemní komunikace cca 37 % celkových výdajů, obdobně jako výdaje na železnice (39 %), od roku 2005 již jejich podíl neklesl pod hranici 52 %. V roce 2010 činil 61 %, přičemž podíl objemově druhých nejvýznamnějších výdajů, výdajů na železnici, klesl na 29 %. Další změna v trendech jednotlivých výdajových kategorií souvisí s plným převodem financování silnic II. a III. třídy na kraje. Výdaji SFDI na silnice nižších tříd v letech 2005 až 2010 jsou zejména dotace poskytované na odstranění škod po povodních a další účelové dotace. Jejich souhrnná výše však již nedosahuje hodnot let 2001 až 2004. Rozpočet celkových výdajů dosahuje v letech 2001–2010 svého maxima v roce 2010. Přičemž lze předeslat, že tato rekordní hodnota není překonána ani v druhé části časové řady. Naopak skutečné výdaje dosahují maximálních hodnot v první části časové řady v letech 2008 a 2009 a v rámci celého období let 2001 až 2019 se nejedná o nejvyšší objemy. Meziroční růst výdajů od roku 2006 souvisel se zahájením předfinancování výdajů na projekty spolufinancované z fondů EU a s navýšením dotací ze SR. Kulminace zdrojů a souvztažně výdajů v posledních letech časové řady je zapříčiněna reálným zapojením ČR do Operačního programu Doprava v roce 2008, resp. reálným zahájením jeho čerpání. Nárůst prostředků z rozpočtu EU je také důvodem relativně významného, i když spíše výjimečného navýšení výdajů na vodní cesty v letech 2009 a 2010. Současně lze v kontextu agendy spojené s programy EU pozorovat navýšení výdajů na vlastní činnost aparátu. Také v druhé části časové řady, v letech 2011 až 2019, dosahovaly výdaje SFDI širokého rozpětí hodnot. V případě schváleného rozpočtu výdajů se jedná o totožné částky jako u schváleného rozpočtu příjmů (49,83 až 84,25 mld. Kč, u „předpokládaných“ výdajů poté 64,5 až 94,35 mld. Kč). V případě skutečně realizovaných výdajů evidujeme hodnoty v pásmu 49,21 až 95,64 mld. Kč. Rekordních objemů výdajů nad 90 mld. Kč bylo dosaženo v letech 2015 a 2019. Vývoj od roku 2011, včetně jeho extrémních výkyvů, byl stejně jako v předchozím období ovlivněn zejména specifickým průběhem čerpání finančních prostředků z programů EU. Skutečné výdaje v roce 2015 dosáhly výše 91,5 mld. Kč, tové kázně. Vyjma prvních let fungování SFDI nicméně není objem finančního vypořádání významný (v letech 2003 až 2017 dosahuje průměrné výše 125 mil. Kč), i proto je dále v tomto výzkumu od jeho zohlednění upuštěno. 119ANALÝZA ROZPOČTOVÉHO RÁMCE REZORTU DOPRAVY VČR 1995–2019 přičemž meziroční nárůst činil 75 %. Oproti dříve analyzovanému roku 2008 nicméně nebylo v tomto případě hlavním determinantem zahájení čerpání OPD pro nové programové období 2014–2020. Naopak se v souvislosti s pravidlem n+2 projevil vliv závěru „starého“ programového období, jelikož v roce 2015 mohly být naposledy dočerpány prostředky alokace OPD pro programové období 2007–2013. Příjmy z nového OPD ve výši 3,7 mld. Kč byly rozpočtovány již v roce 2014, reálně ale dosáhly tyto příjmy i navazující výdaje za rok 2014 nulové hodnoty. Oficiální rozběh financování projektů spolufinancovaných z OPD 2014–2020 poté evidujeme částečně v roce 2015 (formou předfinancování dotčených projektů z národních zdrojů MD a SFDI), ale zejména od roku 2016. Absolutně nejvyšší hodnota realizovaných výdajů v celé časové řadě byla dosažena v posledním roce 2019 a činila 95,64 mld. Kč. Ze struktury příjmové strany SFDI (viz tab. 2 a graf 7 v kapitole 4.4) lze však dovodit, že v tomto případě k enormní výši výdajů více než čerpání zdrojů z programů EU přispělo Tabulka 4: Vývoj výdajů SFDI v rozlišení klíčových ukazatelů v letech 2011 až 2019 v mil. Kč 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 rozpočet Výdaje SFDI rozpočet (bez předp. navýšení příjmů) 61 288 58 267 58 596 56 991 49 832 61 449 68 480 69 382 84 246 Předpokládané výdaje (vč. předp. navýšení příjmů) –66 064 64 496 71 092 94 352 65 651 82 093 72 505 86 321 skutečnost Výdaje SFDI – I. okruh 62 035 51 672 48 871 51 895 91 091 78 337 75 791 79 556 95 151 v tom: dálnice a silnice I. třídy 37 420 28 993 25 171 22 177 31 224 33 614 34 150 28 372 42 224 silnice II. a III. třídy 1 115 75 1 189 873 4 680 3 180 3 338 4 628 3 223 mýtné + telematika 3 198 3 483 3 330 2 810 3 359 3 548 3 585 3 060 3 411 železnice 19 490 18 303 18 598 25 337 50 804 36 939 33 761 42 395 43 361 vodní cesty 534 433 186 263 413 284 278 175 1 551 ostatní* 278 385 397 435 612 771 680 926 1 381 Výdaje SFDI – II. okruh (vlastní činnost aparátu)** 315 320 338 334 373 373 415 462 485 Výdaje SFDI celkem skutečnost (uvolněno) 62 350 51 992 49 209 52 230 91 464 78 711 76 207 80 018 95 636 * příspěvky na bezpečnost, cyklostezky, multimodální překladiště apod. ** vč. emise a distribuce dálničních kupónů, přípravy PPP Zdroj: SFDI (2002–2020; 2004–2018). Vlastní zpracování. 120 poskytnutí objemově významné dotace ze SR na krytí deficitu. Ta v roce 2019 zaznamenala cca 77% meziroční nárůst a dotaci ze SR na společné projekty EU převýšila o 22,53 mld. Kč. Správa a financování silnic II. a III. třídy nadále zůstávají v samostatné působnosti krajů. Od roku 2015 však výdaje SFDI na tuto oblast opětovně dosahují miliardových částek. Důvodem je poskytování od toho roku každoroční, přestože mimořádné a doplňkové dotace krajům a hl. m. Praha na financování silnic v jejich vlastnictví. O poskytnutí a výši dotace rozhoduje vláda, přičemž její roční výše se pohybuje od 3 do 4,4 mld. Kč. Převážně jsou dotační prostředky realokovány ze zdrojů SFDI, pouze v roce 2017 je do rozpočtu SFDI na daný účel uvolněno 500 mil. Kč z kapitoly 398 Všeobecná pokladní správa, položky Vládní rozpočtová rezerva (na základě UV č. 150/2017). Pro rok 2019 bylo rozhodnuto o poskytnutí dotace ve stejné výši jako v roce 2018, tj. ve výši 4 mld. Kč. Z toho ale jen 2 mld. Kč jsou hrazeny z rozpočtu SFDI (vč. 1 mld. Kč opětovně převedené z kapitoly 398, položky Vládní rozpočtová rezerva). Zbývající 2 mld. Kč byly kryty z prostředků Integrovaného regionálního operačního programu (UV č. 301/2019). V souhrnu za léta 2015–2019 rozhodla vláda o doplňkovém financování krajů na výdaje spojené s agendou silnic II. a III. třídy ve výši 18,82 mld. Kč, tj. v průměru 3,76 mld. Kč ročně. Rozdílně se v porovnání s prvním obdobím vyvíjely výdaje na dálnice a silnice I. třídy a na železniční infrastrukturu. Cyklicita související s průběhem čerpání z programů EU je i v tomto období platná pro obě kategorie. Dochází ale ke zvrácení trendu vývoje podílů obou typů výdajů na celkových výdajích. Cca 60% podíl výdajů na dálnice a silnice I. třídy dosažený v letech 2010 a 2011 klesá až na 34 % v roce 2015, v dalších letech kolísá kolem 40 % (+/- 5 p. b.). Naopak podíl výdajů na železnici je od roku 2011 až do roku 2015 vzrůstající (z 29 % v roce 2010 až na 56 % v roce 2015) a v dalších letech osciluje kolem 48,5 % (+/- 4,5 p. b.). Zatímco v období let 2001–2010 jednoznačně dominovaly výdaje na silnice ve vlastnictví státu, od roku 2014 dosahují vyšších hodnot výdaje na železnici (vyjma roku 2017, kdy jsou tyto výdaje o 389 mil. Kč nižší, naopak ale v letech 2015 a 2018 výdaje na železnici dominují výrazně). Za celou druhou část časové řady jsou v absolutním vyjádření vynakládány na obě skupiny téměř totožné objemy prostředků, evidujeme rozdíl „pouze“ 5,64 mld. Kč ve prospěch výdajů na železnice. V roce 2019 činí rozdíl jen 1,14 mld. Kč. Lze tak shrnout, že vývoj daných ukazatelů od roku 2011 opětovně tenduje k trendům v prvních letech fungování Fondu. Výdaje na vodní cesty se vyvíjí obdobně jako v předchozím období, a to ve smyslu znatelného navýšení v posledním roce časové řady. Částečným důvodem je i v tomto případě čerpání prostředků z fondů EU. Významnější je však vliv novely zákona o SFDI z roku 2016, která rozšířila možnosti financování výdajů na opravu a údržbu i na oblast vnitrozemských vodních cest. Výdaje na mýtné a telematiku vykazují v letech 2011 až 2019 relativní stabilitu, pohybují 121ANALÝZA ROZPOČTOVÉHO RÁMCE REZORTU DOPRAVY VČR 1995–2019 se v rozmezí 2,81 až 3,59 mld. Kč. U výdajů na vlastní činnost aparátu zaznamenáváme mírný, téměř konstantní růst. Vývoj výdajů SFDI v celé časové řadě let 2001 až 2019 v rozlišení investičních a neinvestičních výdajů a okruhů financování je demonstrován grafem 12 níže. Z grafu je zřejmé, že jeden z největších determinantů vývoje rozpočtu SFDI, průběh čerpání z programů EU, je klíčový i v analýze vývoje investičních a neinvestičních výdajů. Investiční výdaje I. okruhu financování, na které je alokována majoritní část finančních prostředků z fondů EU, se z daných proměnných vyznačují nejvýraznější dynamikou a mírou rozptýlenosti. Dané je zcela zřejmé již z grafického znázornění. Statisticky lze míru fluktuace potvrdit např. hodnotou variačního rozpětí, které u ukazatele investičních výdajů I. okruhu financování činí 53,38 mld. Kč. To je téměř o 50 % více než u neinvestičních výdajů I. okruhu. U těch variační rozpětí dosahuje hodnoty 36,31 mld. Kč. Pokud bychom odhlédli od vývoje posledních dvou let časové řady, kdy došlo k významnému navýšení běžných výdajů SFDI, rozdíl variačních rozpětí obou proměnných by byl ještě markantnější. Další ze statistických ukazatelů, standardní (směrodatná) odchylka, činí u meziročních temp růstu v případě investičních výdajů I. okruhu 0,33 a u neinvestičních výdajů I. okruhu 0,17. Zdroj: SFDI (2002–2020). Vlastní zpracování. 0 1 2 3 4 5 0 8 15 23 30 38 45 53 60 68 75 mld. Kč mld. Kč Neinv. výdaje I. okruh Inv. výdaje I. okruh Neinv. výdaje II. okruh Inv. výdaje II. okruh Graf 12: Vývoj skutečných investičních a neinvestičních výdajů SFDI v letech 2001 až 2019 v rozlišení okruhů financování 128 šení činilo rekordních 44,5 mld. Kč (z toho 27,5 mld. Kč souvztažné navýšení příjmů a výdajů), což v porovnání se schváleným rozpočtem dle směrných čísel představovalo navýšení rozpočtu o téměř 90 %. Zatímco tak ve sledované časové řadě 2012 až 2019 byl nejvyšší schválený rozpočet dle směrných čísel v roce 2019, plánovaný disponibilní rozpočet dosáhl maximální hodnoty právě v roce 2015. Z grafu je jednoznačně čitelný vývoj reálného čerpání disponibilních zdrojů, a to komparací skutečných výdajů a skutečných disponibilních zdrojů (reálné příjmy navýšené o zůstatky na bankovních účtech z minulých let). V tomto kontextu je názorně prezentován i vývoj stavu zůstatků na bankovních účtech v daném roce, kdy výše zůstatků na účtech na konci roku se rovná bilanci mezi celkovými skutečnými příjmy vč. zůstatků na účtech z minulých let a celkovými skutečnými výdaji. Problém méně efektivního čerpání je mimo výše uvedené demonstrován také výší schválených disponibilních výdajů. Ty vyjma let 2016, 2018 a 2019 vždy převyšovaly výdaje skutečné, v letech 2012–2014 relativně významně v průměru o 31,4 % reálného rozpočtu. Do roku 2014 (včetně) jejich výše nedosahovaly ani skutečné disponibilní zdroje (reálné příjmy a převody zůstatků z minulých let). Zvrácení tohoto trendu od roku 2015 je nejvíce ovlivněno Zdroj: SFDI (2002–2020). Vlastní propočty a zpracování. 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 110 0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 55 mld. Kč mld. Kč Zůstatky na účtech SFDI t-1 Příjmy - skutečnost bez převodů zůstatků (pravá osa) Příjmy - skutečnost vč. převodů zůstatků (pravá osa) Graf 16: Vývoj celkových disponibilních příjmů SFDI v letech 2001 až 2019 po zohlednění převodů zůstatků bankovních účtů SFDI k 31. 12. předchozího roku 129ANALÝZA ROZPOČTOVÉHO RÁMCE REZORTU DOPRAVY VČR 1995–2019 zrychleným dočerpáváním naakumulovaných vysokých zůstatků dotačních účtů minulých let v závěru programového období. Data korespondují s daty grafu níže, který poukazuje na vliv převodů zůstatků na bankovních účtech SFDI do dalšího roku na výši skutečných disponibilních příjmů Fondu, a to v celé časové řadě 2001 až 2019. Z grafu vyplývá relativní váha zůstatků na bankovních účtech SFDI, které jsou na základě novely rozpočtových pravidel č. 501/2012 Sb. od března 2013 ve většině případů povinně zřizovány a vedeny pouze u České národní banky. Hodnotu disponibilních příjmů SFDI získáváme kumulací skutečně dosažených příjmů toho roku na konci rozpočtového období a převodů zůstatků na bankovních účtech z minulého roku. Pouze v případě roku 2013 jsou reálně dosažitelné příjmy poníženy o 5 mld. Kč a nejsou tedy prostým součtem dvou výše uvedených položek. Důvodem byl odvod těchto prostředků do rozpočtu Ministerstva dopravy v rámci finančního zúčtování. Celkových nejvyšších příjmů rozpočtu SFDI bylo dosaženo v roce 2008, v nominálním vyjádření se jednalo o 97,9 mld. Kč. Po zohlednění převodů zůstatků na bankovních účtech z minulých let přesáhly v roce 2008 celkové disponibilní zdroje SFDI 98,4 mld. Kč. Až do roku 2004 se jednalo v případě obou ukazatelů o nejvyšší rozpočtový rámec SFDI. S ohledem na rekordní výši převodů zůstatků v roce 2015 (16,1 mld. Kč) byla nicméně maximální hodnota disponibilních zdrojů dosažena v tomto roce. Tehdy skutečné disponibilní příjmy po započtení předmětných převodů poprvé překonaly hranici 100 mld. Kč (o 4,8 mld. Kč). Se srovnatelnou výší rozpočtu jako v letech 2008 a 2015 hospodařil SFDI i v posledním roce časové řady, avšak zde byl obdobně jako v roce 2008 příspěvek zůstatků relativně malý. 5. IDENTIFIKACE HLAVNÍCH DETERMINANTŮ NEGATIVNĚ OVLIVŇUJÍCÍCH FINANCOVÁNÍ AHOSPODAŘENÍ REZORTU DOPRAVY VČR Hodnocení financování zahrnuje diskuzi příjmové i výdajové strany rozpočtů, přičemž obě tyto oblasti jsou do určité míry provázané a na sobě značně závislé. V prvé řadě je třeba zdůraznit fakt, že dostatečnost zdrojů je téměř bytostně závislá na jejich efektivní alokaci. Pokud nejsou finanční prostředky vynakládány efektivně v souladu s jejich účelem, nemusí být adekvátně dosahováno stanovených cílů a potřeba finančních zdrojů může být de facto permanentní. Přičemž i jejich absolutní navýšení (i kdyby ve značné míře) nezaručuje v konečném důsledku naplnění vytyčených cílů. Dále, i kdyby za těchto podmínek akumulací zdrojů k naplnění cílů došlo, nelze v kontextu rozpočtového omezení a vytěsňovacího efektu tuto alokaci považovat z pohledu celkového užitku za pozitivní. Ve věci financování a hospodaření na straně příjmů je v první řadě nutno konstatovat, že potřeba zdrojů by byla méně palčivou otázkou, pokud by bylo lépe hospodařeno s příjmy z privatizačního procesu. Ty byly původně vyhrazeny na dobudování dopravní infrastruktury, popř. realizaci zdravotní a důchodové reformy, skutečně však došlo dle Zemana (2015b) k jejich alokaci ve velké míře i na jiné účely. Současně lze tyto zdroje považovat již za téměř vyčerpané. Druhým negativním aspektem spojeným s procesem transformace a vyšší měrou potřebných finančních prostředků je, opět dle Zemana (2015a), neuvážené rozprodání státního majetku, který musel či musí být následně logicky státem zpětně vykupován. Jelikož zde mluvíme o výkupech za často o několik řádů vyšší ceny, kvantifikace odhadu dané ztráty dosahuje desítek až stovek miliard korun. 132 Z výzkumu vývoje financování rezortu dopravy v ČR vyplynulo, že významným determinantem zkoumaného vývoje je započetí čerpání zdrojů z rozpočtu EU. Nesporným pozitivem se prokázalo absolutní zvýšení disponibilních zdrojů pro rezort dopravy. Současně vyplynula následující rizika. Za prvé byla prokázána v kontextu programových období významná cykličnost rozpočtů, spojená s akcelerací míry čerpání v závěru programového období. Cyklicita je přitom shodná pro příjmy i výdaje. Z určitého pohledu mírně paradoxně výdaje na projekty spolufinancované z EU předchází příjmy inkasované z unijního rozpočtu. Je však nutno říci, že možnost čerpání předem stanoveného finančního rámce do značné míry předurčuje a ovlivňuje výdaje (národními zdroji předfinancované), které by jinak dané výše ani cyklicity nedosahovaly. Tato cyklicita je riziková, s ohledem na objem zapojených prostředků může docházet i k významnějším dopadům na hospodářský cyklus. Jelikož příjmy plynoucí do národního hospodářství z EU zvyšují agregátní poptávku, zejména prostřednictvím vládních výdajů, působí na výsledný produkt země. V případě procykličnosti poté může docházet k rozkolísání cyklu a k negativním průvodním jevům s tím spojených. Problematika vlivu realizace strukturální pomoci EU na hospodářský cyklus a fiskální politiku ČR, s ohledem na svůj významný makroekonomický rozměr, byla detailně zpracována autorkou v rámci samostatného článku (Chmelová 2018)20. V něm byla primárně analyzována agregátní empirická data reflektující implementaci evropských strukturálních a investičních fondů v ČR v letech 2004–2015 a na základě zkonstruovaného regresního modelu odhadnut vztah předmětných finančních toků a výkonnostních fází ekonomiky. Tj. testována míra pro či proticykličnosti kohezní politiky EU. Fáze hospodářského cyklu, vysvětlující proměnná, byla v rámci modelu vyjádřena mezerou výstupu vypočítanou z hrubé přidané hodnoty ve stálých cenách. Vysvětlovaná proměnná byla na základě analýzy jednotlivých datových souborů demonstrujících příliv prostředků z ESIF a jejich vhodnosti pro účely regresní analýzy vyjádřena odchylkou příjmů kapitálového účtu platební bilance od rovnovážné úrovně. Dle výstupu modelu se při zvýšení mezery výstupu o jeden procentní bod navýší kapitálové příjmy evidované na kapitálovém účtu platební bilance o 8,4 mld. Kč. Nulová hypotéza o regresním koeficientu rovným nule, tedy o acykličnosti zdrojů z ESIF, byla zamítnuta na 1% hladině významnosti. Tyto výsledky lze interpretovat jako potvrzení hypotézy o procyklickém charakteru zdrojů z ESIF. Výsledný fiskální impuls evropských dotací ve skutečnosti dokonce jejich skutečný objem převyšuje. Důvodem je výše zasmluvněných prostředků, kdy je vždy zasmluvněno více, než kolik činí vyměřená alokace. Jedná se o tzv. přezá20) Výstupy z tohoto článku jsou společně s výstupy článku Chmelová, Štípek (2017) využity v následujících pasážích týkajících se dotčené problematiky cyklicity finančních zdrojů z EU a problematiky veřejných zakázek. 133DETERMINANTY NEGATIVNĚ OVLIVŇUJÍCÍ FINANCOVÁNÍ AHOSPODAŘENÍ REZORTU DOPRAVY vazkování operačních programů. V případě skutečného přečerpání prostředků ESIF jsou prostředky zasmluvněné nad rámec schválené alokace kryty z národních zdrojů, což expanzivitu fiskální politiky posiluje. Zajímavou situací je uplatnění plošné korekce dotace ze strany státu či EU v případě porušení rozpočtových pravidel, např. při vzniku nezpůsobilých výdajů. Důsledkem je zánik práva na čerpání určité části prostředků z ESIF. V tomto případě sice poklesne objem skutečně proplacených finančních prostředků z EU, ale s ohledem na zasmluvnění a proplacení těchto výdajů je de facto jediným výsledným efektem opět nárůst podílu alokovaných národních zdrojů.21 Dílčí analýzou veřejných zakázek, prostřednictvím kterých je alokován majoritní podíl evropských investičních prostředků, bylo v rámci výše uvedeného výzkumu prokázáno významné rozkolísání cyklu zejména u zakázek na stavební práce. Ty vedle pozemního stavitelství zahrnují právě i výdaje na projekty dopravní infrastruktury. Po nadprůměrné expanzi tohoto dílčího trhu v roce 2008 následoval hluboký propad a k mírnému oživení došlo až v letech 2014 a 2015. V roce 2007, kdy byl vliv čerpání z ESIF velmi malý, se veřejné zakázky na stavební práce podílely na celkových zadaných zakázkách 46,3 %. V inkriminovaném roce 2008 činil jejich podíl již rekordních 58,6 %. V roce 2014 objem zakázek ve stavebnictví rostl, ovšem pouze nominálně. V relativním vyjádření klesl jeho podíl na svou minimální hodnotu 34,1 %. V roce 2015 došlo k jeho opětovnému růstu na 44,8 %, tj. téměř na hodnotu roku 2007. Od roku 2016 evidujeme střídavý roční pokles a nárůst – 34,2 %, 42,2 %, 36,2 % a v roce 2019 49,6 %, čímž je opětovně překonána hodnota z roku 2007 (MMR ČR 2021). V souvislosti s veřejnými zakázkami krytými zdroji z EU a cyklicitou čerpání prostředků z unijního rozpočtu z výzkumu dále na základě analýzy dat z MMR ČR (2007; 2021) vyplynulo, že přestože měly počet i objem veřejných zakázek krytých zdroji z EU v letech 2006 až 2014 víceméně stabilně rostoucí trend, tempa růstu totožná nebyla. Výsledným jevem je extrémní meziroční nárůst průměrné ceny zakázky v roce 2007 o cca 208 % následovaný jejím poklesem až do roku 2015. V tomto roce dosahuje pouze 15,2 % své maximální hodnoty, resp. 46,9 % výchozí hodnoty v roce 2006. Dané lze opět vysvětlit snahou dočerpat disponibilní finanční prostředky „starého“ programového období, kdy k závěru cyklu čerpání alokovaného finančního rámce pro léta 2007–2013 dochází k tlaku na přerozdělení zbývajících zdrojů alokace. Tento tlak ústí v zadávání většího množství zakázek, o malé hodnotě, přičemž se 21) V této souvislosti je unikátní situací uplatnění korekce vůči investorským organizacím v dopravě (Ředitelství silnic a dálnic ČR, s.p.o., Správa železnic, s.o. a Ředitelství vodních cest, o.s.s.). Ty jsou státními institucemi s nedostatkem vlastních zdrojů, proto výpadek evropských zdrojů je v jejich případě často řešen (při prokázaném pochybení a následném odvodu peněz do rozpočtu zadavatele, SFDI) zpětným převodem národních zdrojů do jejich rozpočtu z rozpočtu Ministerstva dopravy. Předmětné národní zdroje jsou přitom paradoxně ve většině případů realokovány z dotace, kterou je ze strany MD poskytována SFDI na krytí deficitu. 134 často jedná o náhradní projekty nepřipravených nebo neproplacených akcí. Doplňme, že od roku 2016 dochází k mírnému nárůstu průměrné ceny (vyjma roku 2018), v roce 2019 však stále dosahuje pouze 29,1 % své maximální hodnoty, resp. 89,7 % hodnoty z roku 2006. V souvislosti s „dočerpáváním“ také identifikujeme převažující preferenci zadávání veřejných zakázek formou jednacího řízení bez uveřejnění. Důvodem je potřeba urychleného a z pohledu zadavatele i uchazeče procesně jednoduchého a co nejméně nákladného zadání. V roce 2015 bylo jednací řízení bez uveřejnění jediným druhem zadávacího řízení, který z hlediska objemu zaznamenal meziroční nárůst (MMR ČR 2021). Využívání této formy by však naopak bylo žádoucí omezovat pouze na relevantní zakázky, jelikož je spojeno s určitými riziky korupce způsobujícími řadu negativních jevů. Příkladem lze uvést vysoutěžení neefektivní ceny, deformaci konkurenčního prostředí, plýtvání veřejnými prostředky, až potažmo v konečném důsledku snižování domácího produktu. Z trochu jiné perspektivy lze výše naznačený význam vlivu evropských dotací na výkon ekonomiky, přesahující ve skutečnosti i jejich vykazovanou hodnotu, podpořit teorií vytěsňovacího efektu. Registrujeme vytěsňovací efekt dvojího typu, v objemu a struktuře výdajů. V důsledku nutné spoluúčasti národních zdrojů na financování předmětných projektů dochází k vázání těchto prostředků a souvztažné redukci disponibilního národního rozpočtu pro ostatní účely. Tento jev je zesílen přezávazkováním operačních programů a uplatněním plošných korekcí dotací, jejichž dopady na navýšení nároků na národní zdroje byly diskutovány výše. Administrace a podmínky čerpání prostředků z ESIF jsou přitom velice omezujícími faktory, snižujícími v porovnání s čistě národním financováním efektivitu vynaložených zdrojů (analogie teorie vládních selhání). Využívání finančních toků z unijního rozpočtu mění také výslednou strukturu výdajů domácností i vládního sektoru, jelikož v důsledku nutnosti splnění všech věcných i formálních požadavků Evropské komise dochází nezřídka k financování původně nepreferovaných výdajů, jak již bylo naznačeno výše. V rezortu dopravy bylo v této souvislosti v minulosti velmi diskutováno zkomplikování průběhu výstavby prioritní dopravní infrastruktury vlivem transpozice evropské legislativy týkající se hodnocení vlivu na životní prostředí (tzv. proces EIA). U většiny staveb se stanoviskem získaným dle původního příslušného zákona z roku 1992 bylo novelou zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí, schváleno opakování tohoto procesu. S ohledem na významnou časovou i finanční náročnost tohoto postupu se opětovně zvyšují nákladové položky čerpání evropských prostředků. Výslednou realitou jsou i výpadky připravených akcí, které mohou ústit v realokace jednotlivých operačních programů. Příkladem realokace motivované financovat Evropskou komisí uznatelné projekty uveďme přesun fi- 135DETERMINANTY NEGATIVNĚ OVLIVŇUJÍCÍ FINANCOVÁNÍ AHOSPODAŘENÍ REZORTU DOPRAVY nančních prostředků ve výši 2 mld. Kč v roce 2016 z Operačního programu Doprava 2014–2020 do Operačního programu Životní prostředí 2014–2020 (Vláda ČR 2016f). Dalším příkladem je vyhrazení vyšší než původně uvažované části alokace na program „Pořízení a modernizace železničních kolejových vozidel“ (Vláda ČR 2015). Je nutné konstatovat, že tyto změny znamenají ve svém důsledku nižší výdaje na infrastrukturní projekty, což není v souladu s primárním záměrem operačního programu pro rezort dopravy. Ve smyslu výše uvedeného lze formulovat další riziko v oblasti hospodaření rezortu dopravy – výrazně negativním faktorem je nedůsledná prioritizace projektů a výdajů. Ta je znatelná již v současné době, kdy dochází k redukci zdrojů na původně prioritní projekty, přičemž tento určitý rozpor není patrný jen mezi jednotlivými rezorty, ale i v samotném rezortu dopravy. Nad rámec výše uvedených příkladů převodů mezi operačními programy i jednotlivými projekty je nutné upozornit (vedle samotné diskutabilní míry jednoznačnosti a systémovosti obecné koncepce dopravní politiky – ve smyslu absence jasného definování prioritizovaného dopravního módu, resp. prioritních cílů v koncepčních materiálech ministerstva) i na nekonzistentní vývoj dopravní politiky v rámci jednoho dopravního módu. V posledních letech je z tohoto hlediska velmi diskutovanou otázkou znovuzavedení slev z jízdného pro vybrané sociální skupiny. Tento záměr byl obsažen v Programovém prohlášení vlády ČR ze dne 8. ledna 2018 (záměr umožnění bezplatného užívání osobní železniční dopravy pro důchodce starší 65 let a žáky a studenty do dovršení věku 26 let, Vláda ČR 2018a) i ze dne 27. června 2018 (záměr zavedení významné slevy z jízdného ve vlacích i autobusech, a to opět pro seniory nad 65 let, žáky a studenty do dovršení věku 26 let, Vláda ČR 2018b). Výslednou variantou byla 75% sleva na jízdném pro děti a studenty do 26 let a pro seniory nad 65 let (v železniční i autobusové dopravě a po celý kalendářní rok). Nový systém slev byl zaveden k 1. září 2018 a byl realizován prostřednictvím změny Výměru Ministerstva financí, kterým se vydává seznam zboží s regulovanými cenami. Tímto krokem ale dochází k významného politickému obratu, jelikož předmětný Výměr byl s platností od roku 2012 v oblasti slev v dopravě mimo jiné naopak zredukován.22 Potřeba důslednější prioritizace veřejných výdajů v rámci celé fiskální a rozpočtové politiky přitom bude v budoucnu nabývat na významu. Postupem let lze velmi pravděpodobně očekávat pokles evropských zdrojů, minimálně v rámci kohezní politiky. Důvody jsou zejména rostoucí ekonomická úroveň 22) Nutno podotknout, že na základě velmi logických argumentů o nesystémovosti tehdejšího nastavení (existence nejednotných podmínek v jednotlivých druzích dopravy) či finanční náročnosti kompenzací ztrát dopravcům z poskytování těchto slev. Klíčovým argumentem byla také slabá vazba na příjem osob využívajících dané slevy, kdy tedy tyto slevy nelze považovat za příliš účinný nástroj sociální politiky (přestože jsou takto často prezentovány). 136 českých regionů a dále tendence EU omezovat klasické dotační nástroje a naopak preferovat nástroje finanční. Proto společně s problémy na výdajové straně je nutné začít více řešit také stranu příjmů. Zde je důležité, významem ba přímo prvořadé, stanovit v rámci fiskální a rozpočtové politiky priority a na tyto prioritní projekty alokovat finanční prostředky přednostně. Důležitá jsou samozřejmě i aktuální vyjednávání s EU ohledně budoucí podoby nového víceletého finančního rámce, důraz je mimo samotnou výši alokace nutné klást například i na vyšší flexibilitu čerpání členských států mezi jednotlivými prioritními osami a celkově svěření více kompetencí přímo do rukou samotných států v roli příjemců, čímž by se umožnilo lépe a rychleji reagovat na aktuální změny na trhu a potřeby jednotlivých ekonomik. Dále lze silně doporučit apelování na zjednodušení podmínek pro čerpání schválené alokace včetně snížení administrativní zátěže. Potřebná je i vážná diskuze o inovativních finančních nástrojích na národní úrovni a možnostech zapojení soukromého sektoru.23 Tímto se opět dostáváme nepřímo k problému provázanosti příjmů a výdajů a k nejzásadnějším negativním determinantům ve vývoji hospodaření rezortu dopravy. S vyšší efektivitou výdajů ve smyslu hospodaření dle principu 3E (efektivně, účelně, hospodárně) – při výborné připravenosti projektů a jejich malé chybovosti, budou projekty ČR v EU konkurenceschopné a i při omezení finančního rámce strukturální pomoci zde bude stále významný prostor pro čerpání zdrojů z centrálně řízených nástrojů EU (aktuálně zejména CEF). Zefektivněním systému by také bylo dosaženo vyrovnanějšího průběhu čerpání a veřejného investování, se všemi s tím souvisejícími pozitivními dopady na fiskální politiku, hospodářský cyklus a efektivitu veřejných výdajů. Souvztažně by v tomto případě byla redukována i samotná potřeba národních zdrojů a zlepšeny možnosti pro zapojení privátních zdrojů. Základními problémy veřejných investic do dopravní infrastruktury jsou dle výsledků výzkumu prostá připravenost, resp. nepřipravenost staveb, problémy 23) Z pohledu spolupráce vládního a soukromého sektoru je aktuálně nejvýznamnějším PPP projekt na dostavbu 32 km a následný 25letý provoz dálnice D4. Projekt vláda schválila již svým usnesením ze dne 13. ledna 2016 č. 4 a následně byly činěny kroky k uzavření koncesionářské smlouvy. V únoru roku 2021 došlo ke schválení finančních závazků plynoucích z návrhu koncesionářské smlouvy Poslaneckou sněmovnou (usnesení PSP ČR ze dne 9. února 2021 č. 1508) i k podpisu koncesionářské smlouvy mezi MD a konsorciem DIVia (MD ČR 2021b). Usnesením vlády ze dne 11. října 2017 č. 718 byla také schválena první verze Národní investiční strategie (dále též NIS). NIS byl zamýšlen jako strategický dokument, jež má podávat komplexní informace o investičních potřebách veřejného sektoru ve střednědobém až dlouhodobém horizontu do roku 2030 včetně kvantifikace těchto potřeb. Tyto a další dosavadní opatření však lze považovat obecně pouze za zahájení vážnější diskuze a otevření některých otázek, kdy např. NIS zatím nabývá s trochou nadsázky podoby „listu přání“, bez potřebné a výše diskutované prioritizace. Projekt PPP, i přestože je již podepsána koncesionářská smlouva, nemusí být v konečném důsledku zrealizován, popř. se mohou vyskytnout problémy v průběhu jeho realizace (podrobněji viz závěr této kapitoly). 137DETERMINANTY NEGATIVNĚ OVLIVŇUJÍCÍ FINANCOVÁNÍ AHOSPODAŘENÍ REZORTU DOPRAVY s výkupy pozemků, již uvedené komplikace s procesem EIA, nedostatky v oblasti veřejného zadávání. Některé z nich by nedosahovaly tak velkých rozměrů, pokud by ČR nebyla členským státem EU a nebyla příjemcem prostředků z unijního rozpočtu (viz např. již diskutovaná problematika stanovisek EIA), stále se však jedná primárně o problémy nedokonale funkčního legislativního a institucionálního rámce na straně ČR. Problémy v oblasti zadávání veřejných zakázek lze zjednodušeně vztáhnout k celé ekonomice, stejně jako v úvodu kapitoly řešenou cyklicitu čerpání zdrojů z EU, resp. čerpání evropských prostředků obecně. Pouze v rezortu dopravy jsou tyto více viditelné a s většími dopady, jelikož jsou zde alokovány větší finanční objemy a projekty jsou převážně dlouhodobé. Vyšší výskyt kauz a neefektivit je podpořen také častou složitostí projektů. Právní rámec mimo legislativu upravující zadávání veřejných zakázek je též všeobecným problémem, v tomto případě je ale vazba na dopravu, resp. stavebnictví výrazně vyšší. Významnými determinanty jsou již několikrát zmiňovaný proces EIA, dále stavební právo a související právní úpravy týkající se institutu vyvlastnění a urychlení výstavby. Na zmíněné nedostatky upozorňuje pravidelně v rámci svých kontrolních zpráv Nejvyšší kontrolní úřad (dále též NKÚ). NKÚ je celkově ve své kontrolní činnosti velmi aktivní. V letech 1993 až 2019 provedl 96 kontrolních akcí týkajících se rezortu dopravy, tj. téměř 4 kontroly ročně. Kontrolovány jsou investiční i běžné výdaje ministerstva a jemu podřízených organizací. Z konkrétních pochybení posledních let identifikovaných NKÚ jmenujme např. výdaje na projekty v oblasti informačních a komunikačních technologií MD v roce 2015, kdy z kontrolovaných výdajů na tyto systémy ve výši 1 233 mil. Kč byly zjištěny nedostatky spočívající v porušení rozpočtové kázně ve výši více než 425 mil. Kč (NKÚ 2016a). Kontrola z roku 2017 (NKÚ 2017) zase prokázala vysokou nákladovost právních služeb objednávaných ŘSD, kdy se hodinové ceny těchto služeb pohybovaly v rozmezí 3 500 – 4 800 Kč a až na základě kritiky Úřadu byly sjednány na úrovni 800 – 1 800 Kč. Upozorňováno je i na dlouhou a oproti původním očekáváním i prodlužovanou dobu výstavby, s čímž je spojen i nárůst konečné ceny stavby. Za všechny jmenujme výstavbu devadesátikilometrové dálnice D8, která byla započata v roce 1984 s plánovaným dokončením v roce 2002. NKÚ (2016b) jako hlavní důvody uvádí podcenění přípravy výstavby, výběr nestabilního území, pomalá sanace sesuvu, dlouhodobý soudní spor o umístění stavby. V lednu 2018 byl zveřejněn Kontrolní závěr z kontrolní akce NKÚ č. 17/10 zabývající se pořízením a provozem systému výběru mýta (NKÚ 2018b). NKÚ dospěl k závěru, že náklady na mýtný systém byly v letech 2007–2016 v porovnání s příjmy neadekvátně vysoké – v komparaci s obdobným systémem v Rakousku byla provozní nákladovost českého systému dvojnásobná (12 vs. 24 %). Primárním důvodem přitom byly smluvní podmínky sjednané s doda- 144 Radikální možností je privatizace sítě, s určitými pozitivními efekty, nicméně i se všemi riziky, jak bylo diskutováno již v teoretické části. Výsledek komparace skupin výhod a nevýhod je přitom nejvíce závislý na konkrétních cílech dopravní politiky. Ta, v podmínkách ČR, přestože není jednoznačně formulová a v čase zcela konzistentní, považuje záruku zajištění určité, relativně vysoké úrovně dopravní obslužnosti za prioritní. Z tohoto důvodu nelze považovat, minimálně v případě ČR a v současné době, privatizaci dopravní infrastruktury (v případě žádného módu) za vhodnou a reálnou. Nejčastěji uvažovaná bývá transformace ŘSD – sektorového investora v segmentu silniční infrastruktury, a to po vzoru rakouského ASFINAGu či slovenské NDS (Národná diaľničná spoločnosť), tedy transformace na obchodní společnost s pravděpodobně 100% vlastnictvím akcií státem. Obě zmiňované společnosti jsou de facto obdobou SFDI, avšak financující a spravující pouze silniční infrastrukturu, což byl i původní záměr českého SFDI. Současně hospodaří s příjmy plynoucími ze zpoplatnění sítě. Zde považuji za důležité zdůraznit zejména tři aspekty. Za prvé, v případě transformace na akciovou společnost nelze s vysokou pravděpodobností očekávat vyrovnané hospodaření této a.s., resp. nezávislost na dotacích z veřejných rozpočtů. Důvodem je kombinace relativně nízkého rozsahu výkonového zpoplatnění v ČR (tedy v porovnání s potřebou finančních zdrojů příjmová nedostatečnost) a stále vysoká potřeba investičních výdajů (v porovnání s vyspělými zeměmi západní Evropy, které již mají základní infrastrukturní sítě vesměs vybudované). Za druhé, jedním z motivů pro vznik fondu bylo centralizované financování dopravní infrastruktury. Pokud by došlo k rozdělení financování jednotlivých módů, zvláště pokud by byly soustředěny příjmy i výdaje spjaté s pozemními komunikacemi do jednoho subjektu, mohla by být omezena i komplexnost a jednotnost dopravní politiky a dopravního plánování. Za třetí, v paralele zkušeností s podniky podobné nebo stejné právní formy (např. Českých drah, a.s.) a výše diskutovaných rizik PPP projektů také nelze danou transformaci doporučit jako efektivní řešení. Na základě výstupů provedených analýz lze shrnout, že ve věci financování a správy infrastruktury je v určitých případech spolupráce veřejného a soukromého sektoru efektivní. U dopravců či poskytovatelů jiných služeb spjatých s dopravou též, včetně transformace či privatizace podniku (při existenci liberalizovaného trhu a probíhající soutěži). V případě strategické dopravní infrastruktury však daná rizika převažují i možná identifikovaná negativa veřejného vlastnictví. Závěrem si dovoluji doplnit, že cílem této kapitoly bylo identifikovat a zhodnotit nejzásadnější determinanty negativně ovlivňující efektivní hospodaření rezortu dopravy, jelikož je lze považovat za nedílnou a klíčovou součást analýzy financování a hospodaření předmětného rezortu. S ohledem na rozměr problematiky a rozsah a primární zaměření této odborné monografie bylo nicméně 145DETERMINANTY NEGATIVNĚ OVLIVŇUJÍCÍ FINANCOVÁNÍ AHOSPODAŘENÍ REZORTU DOPRAVY přistoupeno k omezení šíře a hloubky tohoto výzkumu a nutnému zkomprimování hlavních závěrů – analyzovány byly pouze stěžejní negativně působící faktory v dané oblasti, a to se zaměřením na problémy veřejného investování do dopravní infrastruktury. Detailnější analýza zde otevřených i dalších souvisejících témat je vhodná k rozpracování v rámci navazujícího výzkumu a budoucích vědeckých textů. 6. SHRNUTÍ VÝSLEDKŮ DÍLČÍCH ANALÝZ AJEJICH DISKUSE Z výzkumu teorie veřejných financí vyplynul rozptyl možných struktur veřejného sektoru, který determinuje i vývoj institucionálního uspořádání rezortu dopravy v ČR. Jako relativně nový trend strukturalizace veřejného sektoru byl identifikován vznik zcela nových úrovní řízení (mimo klasické centrální a subcentrální), mezi které řadíme i mimorozpočtové organizace jako např. v rezortu dopravy v ČR působící a v této publikaci analyzovaný Státní fond dopravní infrastruktury. Určitým specifikem ČR z pohledu vymezení druhů organizací vládního sektoru jsou státní příspěvkové organizace, které jsou ve formě obdobné českému právnímu rámci zřizovány pouze na Slovensku. Z kapitoly 3., z analýzy institucionálního zajištění rezortu dopravy v ČR v letech 1969 až 2019, vyplynuly zejména následující závěry. Významné změny institucionálního zajištění jsou patrné již na úrovni ústředních orgánů státní správy. Od roku 1969 do současnosti náležela agenda dopravy vícero ústředním orgánům. Přičemž nedocházelo pouze k jejich prostému střídání, ale často v dané oblasti působilo více ústředních orgánů souběžně. S tím také souvisí časté propojení dopravní agendy s agendou spojů a nad rámec těchto uvedených výkon dalších působností některými ministerstvy. Pro názornost vývoje institucionálního zajištění rezortu dopravy na úrovni federálních i národních ústředních orgánů státní správy bylo zkonstruováno schéma 12. Od roku 1971 byly téměř veškeré kompetence v oblasti dopravy a spojů soustředěny na federální úrovni, současně byla zrušena národní ministerstva. V červenci 1971 bylo zřízené národní Ministerstvo vnitra, s určitou působností v oblasti dopravy, nicméně to (stejně jako další česká „dopravní“ ministerstva 148 působící v dalších letech) vykonávalo v porovnání s federálními ministerstvy minimální rozsah působností. Tento stav trval až do přelomu let 1990/1991, kdy nejdříve byly na Ministerstvo vnitra převedeny funkce zakladatele státních podniků a zřizovatele státních příspěvkových organizací v dopravě a silničním hospodářství. Následně s platností k 1. lednu 1991 (od kdy mimo jiné Ministerstvo vnitra vykonává v oblasti dopravy nadále pouze agendu spjatou s bezpečností silničního provozu) již téměř veškerou agendu v oblasti dopravy i spojů vykonávalo národní Ministerstvo pro hospodářskou politiku a rozvoj. Působnost Federace byla značně omezena a v souvislosti se zánikem ČSFR a vznikem České republiky zanikla tato úroveň státní správy včetně svých kompetencí úplně. Agenda dopravy a spojů byla ke konci roku 1992 soustředěna v Ministerstvu hospodářství. V prosinci téhož roku ale došlo k jejímu rozdělení, resp. vyčlenění dopravy do působnosti nově vzniklého Ministerstva dopravy a ponechání agendy pošt a telekomunikací Ministerstvu hospodářství. S tím, že k 1. lednu 1993 dochází rozhodnutím ministra hospodářství k faktickému zřízení Českého telekomunikačního úřadu, a to jako šesté sekce Ministerstva. Od listopadu 1996 do konce roku 2002 poté fungovalo Ministerstvo dopravy a spojů. Od jeho vzniku do poloviny roku 2000 evidujeme největší koncentraci působností v oblasti dopravy a spojů na úrovni jednoho ústředního orgánu státní správy. 1. července 2000 se ČTÚ stává samostatným orgánem státní správy a vzniká Státní fond dopravní infrastruktury – právnická osoba podřízená MDS, jejíž rozpočet není přímou součástí státního rozpočtu („mimorozpočtový fond“) a jejímž účelem je financování dopravní infrastruktury. V roce 2003 došlo k dalšímu tříštění maximálního rozsahu kompetencí, kdy vzniká v de facto již současné podobě Ministerstvo dopravy. Oblast spojů byla na úrovni ÚOSS svěřena do působnosti Ministerstva informatiky. Po ustavení ČTÚ jako ÚOSS náležel Ministerstvu informatiky (a po jeho zrušení Ministerstvu průmyslu a obchodu) nadále pouze výkon státní správy v oblasti poštovních služeb nesvěřených příslušnými právními normami ČTÚ. Funkce zakladatele České pošty, s.p. byla z MI převedena na Ministerstvo vnitra. Lze shrnout, že původní trendy nastavené v 90. letech, které agendu dopravy, pošt a telekomunikací spíše sjednocovaly, byly po přelomu tisíciletí měněny. V roce 2003 došlo k definitivnímu oddělení těchto agend a v květnu 2005 došlo také k jednoznačnému oddělení regulátora v oblasti pošt a telekomunikací. Zajištění nezávislé funkce regulátora vyplývá z vývoje liberalizace trhu. Nutnost oddělení regulačního úřadu od ostatních orgánů veřejné správy i od sféry soukromé (po stránce organizační, funkční i právní) zapříčinilo též vznik dalšího ústředního orgánu státní správy k 1. dubnu 2017, Úřadu pro přístup k dopravní infrastruktuře. Co se týká vývoje struktury institucionálního zajištění rezortu z pohledu struktury organizací v zakladatelské a zřizovatelské působnosti ÚOSS, před vznikem samostatného českého státu bylo více méně celé řízení rezortu včet- 149SHRNUTÍ VÝSLEDKŮ DÍLČÍCH ANALÝZ AJEJICH DISKUSE Schéma 12: Vývoj institucionálního zajištění rezortu dopravy a spojů na úrovni federálních a národních ústředních orgánů státní správy v letech 1969–2019 * ČTÚ od července 2000 do dubna 2005 samostatným orgánem státní správy, kapitola státního rozpočtu 328 ** Na Ministerstvo vnitra přešla z Ministerstva informatiky funkce zakladatele České pošty, s.p. Zdroj: Vlastní zpracování na základě kapitol 3.1 až 3.3. 150 ně dopravců v přímé působnosti federálních ministerstev. Od konce 80. let dochází vlivem transformace k přípravě většiny národních, potažmo státních podniků k privatizaci. Ještě před rozpadem ČSSR jsou například na akciovou společnost transformovány Československé aerolinie. V jejich případě nicméně výkon akcionářských práv nenáležel Ministerstvu dopravy (a spojů), ale Ministerstvu financí. Trend privatizace opět souvisel s procesem liberalizace předmětných dopravních segmentů a nastavením tržního hospodářství obecně. Základní princip těchto změn lze definovat jako snahu o oddělení státního dozoru a výkonu státní správy od samotného poskytování dopravních a přepravních služeb. Současně oddělení funkce provozovatele dopravní infrastruktury od provozovatele dopravních služeb. Lze zhodnotit, že dané se více méně zdařilo. Za problematičtější lze považovat pouze vývoj v drážní dopravě, kdy oproti ostatním dopravním módům je oddělení daných funkcí a subjektů v rámci analyzovaného období nejméně zřetelné. To souvisí s postavením Českých drah jakožto významným strategickým podnikem hospodářství ČR a jeho stálou vazbou na Ministerstvo dopravy. ČD byly do roku 2002 státní organizací založenou státem v zastoupení Ministerstva dopravy a od roku 2003 jsou akciovou společností 100% vlastněnou státem. V tomto případě je výkonem akcionářských práv opět pověřeno Ministerstvo dopravy. V roce 2003 sice došlo k potřebné transformaci zahrnující též vznik samostatné státní organizace Správa železniční dopravní cesty (od roku 2020 přejmenované na Správa železnic), nicméně s ohledem na nedokonalé rozdělení majetku mezi obě nové nástupnické organizace nebyl provoz infrastruktury a dopravních služeb oddělen v plné šíři. Diskriminační prvky na již liberalizovaném a otevírajícím se trhu byly odstraněny v následujících letech ve třech vlnách převodu některých činností a prodejů částí majetku tvořícího železniční dopravní cestu včetně převodu související pracovní síly. Je však nutné zmínit, že těmito operacemi současně docházelo ke zhoršování finanční situace SŽ, s.o. a souvztažně k vylepšování výsledku hospodaření akciové společnosti. To může být určitou částí společnosti vnímáno jako skrytá nepřímá finanční pomoc Českým dráhám. Pozitivně působící ve věci procesu liberalizace železničního trhu a možného střetu zájmů je již výše zmíněné ustavení Úřadu pro přístup k dopravní infrastruktuře, nezávislého regulátora a kontrolora přístupu na železniční dopravní cestu. Tomu je svěřeno i řešení případných sporů a jeho působnost je rozšířena i na leteckou dopravu (výkon správy při užívání letecké dopravní infrastruktury a přístupu k ní) a dopravu na pozemních komunikacích (ve věci zavádění evropské služby elektronického mýta). Dalším obecným trendem promítajícím se do struktury a fungování rezortu dopravy je redukce počtu organizačních složek státu (včetně ústředního orgánu) a státních příspěvkových organizací ve zřizovatelské působnosti kapitoly 327, viz graf 17. 151SHRNUTÍ VÝSLEDKŮ DÍLČÍCH ANALÝZ AJEJICH DISKUSE Radikální pokles počtu SPO v roce 2001 byl způsoben regionalizací veřejné správy. Díky jejímu vlivu došlo k významnějším změnám v oblasti výkonu vlastnických práv k dopravní infrastruktuře ve vlastnictví státu, kdy od poloviny roku 2001 přechází vlastnická práva k silnicím II. a III. třídy ze státu (MD, potažmo jím pověřených organizací) na kraje. V neposlední řadě je v průběhu celého období pozorovatelná tendence transformovat některé organizace, zejména rezortní investory. Stěžejními motivy pro změny právních forem jsou jednodušší pravidla a širší okruh možností v oblasti zaměstnávání a odměňování zaměstnanců a celkově hospodaření těchto organizací (s ohledem na vazbu na zákon o rozpočtových pravidlech, systemizovaná místa s rozpočtovanými prostředky na platy apod.). Dané tendence zesílily po přijetí Zákona ze dne 1. října 2014 č. 234/2014 Sb., o státní službě, a projevily se např. v založení zcela nového státního podniku Centrum dopravních informačních systémů Ministerstva dopravy ČR (v určitém protikladu k dlouhodobému trendu postupného rušení státních podniků, resp. minimálně nezřizování nových podniků této právní formy, a přestože činnost tohoto podniku v prvních letech jeho fungování byla prakticky nulová). Předmětné tendence jsou též zřetelné ve schválení pozměňovacího poslaneckého návrhu k novele zákona o vnitrozemské plavbě. Ten umožňuje Ministerstvu dopravy namísto nyní fungujícího Ředitelství vodních cest jako organizační složky státu zřídit ŘVC jako státní příspěvkovou organizaci. Permanentními jsou snahy transformovat státní příspěvkovou organizaci Ředitelství silnic a dálnic. Zdroj: MF ČR (2020b). Vlastní zpracování. 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 Počet OSS Počet SPO Graf 17: Vývoj počtu OSS a SPO ve zřizovatelské působnosti kapitoly 327 k 31. 12. v letech 1994 až 2019 152 Zajímavým dílčím závěrem kapitoly 3. bylo zhodnocení vývoje působnosti a zároveň míry finanční a jiné nezávislosti státního fondu SFDI. Ten byl na začátku svého založení na státním rozpočtu, potažmo rozpočtu kapitoly 327 spíše nezávislý. Jeho majoritní příjmy tvořily daňové příjmy a výnosy ze zpoplatnění silniční a dálniční infrastruktury. Doplněné o příjmy z privatizace, které Fondu plynuly na základě rozhodnutí vlády z mimorozpočtového Fondu národního majetku a po zrušení této instituce z příslušného privatizačního účtu spravovaného Ministerstvem financí. Postupem let nicméně závislost Fondu na státním rozpočtu roste, a to jak z pohledu potřeby dotačních titulů, tak například v kontextu povinnosti vést své bankovní účty u ČNB. Naproti tomu se okruhy účelů pro financování ze SFDI rozšiřují a význam Fondu v současném systému rezortu dopravy z vícero pohledů roste. Což lze ve světle zániku některých původních hlavních důvodů pro jeho existenci (např. disponibilita vlastních dostatečných zdrojů či oproti ÚOSS možnost převádění finančních prostředků do dalšího rozpočtového roku) považovat z určitého hlediska za paradoxní. Z kapitoly 4., z analýzy rozpočtového rámce sektoru ústředních vládních institucí rezortu dopravy v ČR v letech 1995 až 2019, vyplynuly následující stěžejní závěry. Financování kapitoly 327 se vyvíjelo zejména v závislosti na institucionálních změnách a dále s ohledem na vstup ČR do EU. Členství v EU přitom ovlivňovalo nejen financování a hospodaření samotné, ale i institucionální rámec, který opětovně zprostředkovaně působil na úroveň hospodaření a financování. Za nejvýznamnější determinanty vývoje lze považovat vznik Státního fondu dopravní infrastruktury, který od roku 2001 nově spravoval zdroje určené na financování dopravní infrastruktury; objem výdajů kapitoly toho roku se radikálně ponížil. Následující léta rozpočet opět rostl, a to na straně příjmů i výdajů, s poklesem až v roce 2010. Cyklický charakter, se značným rozpětím minimálních a maximálních hodnot, je evidentní i v dalších letech časové řady. Dané je způsobeno zapojením zdrojů z evropských a strukturálních fondů EU, tedy realizací evropské kohezní politiky. S ohledem na náležitosti a specifika procesu čerpání těchto zdrojů evidujeme nicméně významné rozdíly mezi vývojem příjmů a výdajů, dále mezi schvalovanými rozpočty a rozpočty skutečně realizovanými. Analýza čerpání prostředků z ESIF, včetně analýzy tvorby a čerpání rezervního fondu a od roku 2009 zavedeného institutu nároků z nespotřebovaných výdajů, vysvětlila pozorované trendy hospodaření kapitoly, resp. umožnila jejich správnou interpretaci. V rezervních fondech byly koncentrovány výdaje, které byly rozpočtovány, avšak reálně nečerpány. Z dat vyplynul rychle narůstající trend převodů do rezervního fondu, které na přelomu let 2007 a 2008 činily přes 10 mld. Kč, tj. cca 28 % celkových výdajů kapitoly za rok 2007. To mělo významné rozpočtové i fiskální dopady. Za prvé docházelo k problémům v oblasti řízení státního dluhu (likvidity státní pokladny), kdy na bankovních účtech byly kumulovány 153SHRNUTÍ VÝSLEDKŮ DÍLČÍCH ANALÝZ AJEJICH DISKUSE prostředky, které byly vykazovány jako výdaj státního rozpočtu a bylo tedy nutné zajistit jejich finanční krytí z pohledu financování výsledného salda SR a státního dluhu. Za druhé je nutno tuto praxi hodnotit negativně z pohledu vykazování a interpretace samotné výše a struktury vládních výdajů, jelikož se fakticky do doby zapojení těchto zdrojů v pravém slova smyslu o výdaj státního rozpočtu nejednalo. Problematické bylo v tomto kontextu zejména vykazování fiskálních dat na akruálním principu. NNV se již do skutečných výdajů nepromítají, pouze jsou kapitolou v daném rozpočtovém roce využitelné (zapojitelné) a navyšují tak disponibilní výši výdajů. V důsledku rozboru výše uvedeného je zřejmé, proč výdaje do roku 2009 tak rostly, i když se reálně nečerpalo a příjmy z EU do rozpočtu neplynuly. Od roku 2010 již byly příjmy a výdaje více souladné, resp. vliv mírných zpoždění v převodu z Národního fondu, kdy výdaje předchází mírně příjmy, je méně významný. Rostoucí trend nečerpání však trval až do roku 2015 a i v letech 2016 až 2019 dosahovala hodnota NNV nezanedbatelných částek. V roce 2014 vyústila akumulace nečerpaných prostředků v rekordní rozdíl mezi skutečnými a disponibilními výdaji ve výši téměř 37 mld. Kč. Následoval opět zcela unikátní rok 2015, kdy objem NNV převýšil hodnotu schváleného rozpočtu výdajů MD, což oproti schválenému rozpočtu více než zdvojnásobilo hodnotu disponibilního rozpočtu. Na konci roku skutečné výdaje dokonce převýšily tento na počátku roku uvažovaný rozpočet. Nečerpání je významně negativní trend, nicméně nahrazením původního nastavení systému byla eliminována alespoň výše uvedená negativa. K dalším důležitým změnám v objemu a struktuře rozpočtu kapitoly dochází vlivem transformačních změn, liberalizace jednotlivých dopravních odvětví a oddělováním funkcí poskytovatele dopravních služeb, správy dopravní infrastruktury a funkce regulátora. Původní rozsah a s ní spojená finanční náročnost agendy je v rámci sledované časové řady pozměněna, dominantními výdaji kapitoly se stávají dotační tituly vůči SFDI. V posledních letech dochází i k rozšíření „dopravní“ agendy, např. v oblasti kosmických aktivit, tyto nicméně nejsou rozpočtově příliš významné. Dodejme, že v případě železniční dopravy, i přes relativně turbulentní systémové změny, nejsou tyto výdaje klesající. Jedním z důvodů jsou přímé i skryté státní dotace, které v případě zemí se silně vnímanou pozicí železnice, což je i ČR, snižují pozitivní dopady liberalizace dopravního systému (viz např. Friebela et al. 2007). Za zřejmě nejvíce zlomový okamžik ve vývoji financování SFDI lze považovat rok 2008, kdy byly de facto posledním rokem významně využity příjmy z privatizačního procesu a naopak bylo započato financování ze zdrojů EU. Přičemž při porovnání průměrných ročních objemů příjmů z privatizačního procesu v letech 2001–2008 (ve výši 24,74 mld. Kč) a dotací ze SR na společné programy (projekty) EU a ČR v letech 2009–2011 (22,51 mld. Kč) lze konstatovat, že došlo nejen k plynulému, ale i objemově rovnocennému nahrazení vyčer-