La crisis de la seguridad social: ¿un problema sin solución?

I1 ! I ARCHIVO IBEROAMERICANO DE HISTORIA DE LA MEDICINA Y ANTROPOLOGIA MEDICA INSTITUTO "ARNAU DE VILANOVA", DE HISTORIA DE LA MEDICINA CONSEJO SUPERIOR DE INVESTIGACIONES CIENTIFICAS MADRID VOL. XXXIll MCMLXXXI LA CRISIS DE LA SEGURIDAD SOCIAL: ¿UN PROBLEMA SIN SOLUCION? José Luis Peset A José Cuñal y Ana Romero En los últimos años, el mundo oocidental plantea la crisis de una de sus instituciones más queridas, la seguridad social. Era esperable. El sistema capitalista evoluciona en cada una de sus crisis modificando su dirigismo y proteccionismo sociaL Sin embargo, parecía que tras sus dudas iniciales en que apoyado en la escuela clásica negó toda ayuda a los indigentes, los sistemas de seguridad social eran adquisición permanente en los países industrializados o en vias de desarrollo. Todavía a principios de la década de los setenta era impensable una crítica directa contra estos sistemas. Al menos en Europa pueden verse encendidos elogios en obras del tipo de la de Victor George o en las publicaciones de la Asociación Internacional de Seguridad Social. Esta organización, en el volumen 24 correspondiente a 1971 de su Revue Internationale de Securité Saciale, publicaba un muy demostrativo articulo de Paul Fisher, alto funcionario de la administración de la seguridad social norteamericana. Se titulaba "Développements et tendances de la Securité Sociale 1967-1969" y fue adoptado como rappart primero en -la XVII Asamblea de la AISI tenida en Colonia en septiembre de 1970. En sus líneas se advierte todavía bien evidente la creencia ciega en el desarrollo incesante de la seguridad social, e intenta mostrar su incremento en todo el mundo. "Le concept de l'universalité de Beveridge a gagné de nouveaux adeptes" (p. 5) O bien nos dice: "Une bonne partie de ces dispositions nouvelles ont été inspirées par les tendances constantes en la matiére visant étendre le champ d'application des régimes, leur couverture territoriale par secteur d'emploi et l'éventail des risques couverts, a libéraliser les conditions d'ouverture du droit aux prestations et a améliorer celles~ci de diverses autres manieres". (p. 3). En el mismo volumen, un informe de Fritz Kastner sobre "Tendances de l'évolution et modifications structurelles de l'assurance-maladie obligatoire de la République Fédérale d'Allemagne" (pp. 80-101) insistía en los mismos tópicos. Desde su 429 puesto de director de la Federación de las cajas de enfermedad alemanas, opinaba que la seguridad social se extendía y se extenderla. Literahnente, afirmaba: "Il s'agit en l'espere: ~ de la tendance a l'expansion, c'est-a dire du penchant qu'a le législateur a dargir toujours davantage le champ d'application de l'assurance; - de la restructuration du systeme des prestations qui a créé une situation OU l'assurance-maladie, a l'origine dispositif pour assurer des moyens d'existence en cas de maladie, est aujourd'hui caracterisée par les prestations au titre des soins médicaux; -de la tendance a l'intensification, done d'un effort en vue d'augmenter constarnment l'ampleur des prestations; - d'un rapprochement plus sostenu de la législation en matiere d'assurancemaladie et de la législation du travail" (p. 81). Terminada la década, la argumentación y la exposición es muy distinta. Ya no. aparece esa creencia en el éxito y la expansión de la seguridad social, ya no hay esa estrecha relación con los problemas laborales. Muy por el contrario, se piensa en el declive o en el fin de la institución y la argwnentación ya no es sino de tipo económico. De un planteamiento en último término ético, se pasa a un planteamiento de tipo financiero. Pero las acciones humanas, es necesario repetirlo por muy tópico que parezca, no son sólo económicas, también tienen un componente politico o ético de primera envergadura. Puede tomarse como ejemplo de este cambio el libro de Maurice Rustant La Sécurité Sociale en crise (París, 1980) o los cambio-.;; aparecidos en las publicaciones de esta Sociedad. El primero nos dice: "La plupart des pays ont été amenés a prendre récemment des mesures destinées a augmenter les recettes, a maitriser leurs dépenses de protection sociale, et quelquefois a en déplacer la charge. e'est ainsi que dans un certain nombre d'entre eux, on a procédé a une augmentation des taux de cotisations ou a la suppression du plafond des salaires et a une majoration des subventions budgétaires. Tout ceci pour financer le cout élevé de l'assurance maladie, de l'assurance chómage et de l'assistance sociale. Dans le meme temps, en ce qui con cerne la santé, un peu partout, des dispositions ont été prises pour réprimer plus énergiquement les fraudes et les abus}). (p. 141). Las publicaciones de la AISS muestran también este estado de cosas. Por ejemplo, en las novedades referidas a Francia nos informa de cómo el estado ha tomado a su cargo algunas cotizaciones patronales de la seguridad social ("Prise en charge par l'Etat de certaines cotisations patronales de Sécurité Sociale", RISS, 32, 1979,363). O bien, del decreto de 30.7.1979 que incrementa las cotizaciones en un 1 por 100 adicional durante 18 meses a partir de 1 de agosto, suprimiendo a la vez el "plafond" a los asalariados asegurados, con lo que el verdadero aumento es de un 3,5 a un 4,5 % para toda la remuneración. Además no se ha aumentado últimamente el pago a los 430 médicos y se ha gravado más a los farmacéuticos, y a los retirados por ley de 28.12.79. ("France. Mesures visant a résorber le déficit de l'assurance-maladie", RISS 32, 1979,544-546). Algunos autores, como F. Pavard, se plantean si el sistema galo de cotizaciones es adecuado. Piensan soluciones de la crisis, tales como aumentar las cotizaciones, desplafonar, añadir nuevos impuestos como el impuesto sobre valor añadido, que pague el Estado, cotizar por el conjunto de elementos de la explotación ... El problema le parece muy grave. "Mais le phénoll1t'lle le plus important pour les années a venir reste l'acroissement rapide de~ transferts sociaux quí risque, a terme, de remetre en cause les progrés acquis depuis le début du siecle". (F. Pavard, "Le financernent de la Securité Sociale par la méthode des cotisations", RISS 32, 19?9, 447-460). Las noticias negadas de allende el Atlántico parecen ir por el mismo camino. Así, en el artículo "Modifications aux régimes de réparation des accidents du travail" (RISS 32, 1979,92-94) se dice que en USA ha habido algunas mejoras todavía en 1977, pero que ningún estado ha puesto en práctica las 19 recomendaciones que el rappor! de 1972 de la Comisión Nacional sobre la legislación de reparación de accidentes de trabajo de los Estados formulaba. "De plus, contrairement aux premiers temps des années 1970, les trois derniere~ sessions parlementaires, y compris celle de 1977, ont fourni des indices significatifs d'un relentissement de l'extension et de la libéralisation des régimes de réparation des accidents du travail. Par contre, on est revenu avec insistence sur les changements intervenus précédernment, parfois dans le sens d'une restriction ou d'une limitation de certains aspects des régimes, et sur le renforcement de la gestion des régimes de reparation des accidents du travail" (p. 9293.). ¿Qué ocurre con la seguridad social? Varios son los problemas y las quejas que se formulan respecto a ella. Unas son ya muy antiguas y hacen referencia a su funcionamiento. Se le ha criticado con frecuencia que la asistencia médica es mala, que las pensiones no son suficientes, que la asistencia a los grupos más necesitados era insuficiente. Esta,> críticas, más frecuentes en la prensa política o diaria, procedían de los usuarios y buscaban una mejora evolutiva de la seguridad social, una mayor cobertura ante el riesgo. Pero en el momento actual surgen otros dos tipos de crítica. La primera en aparecer fueron los problemas de gestión de la seguridad social y sus problemas de financiación. Apareció una amplia literatura de técnicos y de economistas que se plantearon cómo mejorar la gestión de la seguridad social y evitar sus enormes déficits. Se barajan fundamentahnente posibilidades de ahorrar dinero, de mejorar la eficacia de las inversiones, de gestionar más adecuadamente. Para seguir con los mismos autores e instituciones, podemos citar el artículo de Paul Fisher titulado "La crise de la Securité Sociale: dilemme intemationale", publicado por la AISS en 1978 (RISS 31,1978,423-439). Se plantea los problemas económicos ,que soporta la seguridad social en todo el mundo y las soluciones que se ofrecen ante ellos. La inflación ha abso~bido todas las reservas. Y mientras los ingresos disminuyen, 431 los gastos aumentan. Los costos son galopantes, los perceptores de beneficios cada vez más, los gastos de administración crecen. Por el contrario, la población activa cada vez es menor, lo que se agrava con la vuelta de muchos emigrantes europeos a sus países de origen. El paro que recorre todo el mundo agrava mucho más esta situación. Las soluciones que enumera, y que pueden encontrarse en cualquier estudio de seguridad social, son múltiples: nuevos impuestos, cambio en su recolección, trabajos para personas de dificil colocación o retirados, bajar a un mínimo las pensiones, jugar con diversas maneras de privatización. Aunque su punto de vista final es optimista, ve que es dificil convencer al estado, a los patronos o a los obreros a pagar más. Y en sus comentarios está muy presente el punto de vista actual norteamericano de que todas las novedades de la seguridad social van llevando a una menor productividad y a unos menores ingresos. . Por su parte, la Asociación Internacional de Seguridad Social se muestra inqUIeta ante las novedades y ve que tiene que salir al paso a las dificultades de la seguridad social. Son muy interesantes sus Estudios de Seguridad Social en que se ve bien este cambio de mentalidad. Mencionaremos sólo uno reciente en que estos problemas se ven claramente. Me refiero a los Etudes el recherches n.O 15, titulados Methodes definancement de la Sécurité Sociale. Leurs iffets économiques et sociaux, Ginebra 1979. Se trata de un interesante libro en que los distintos métodos de financiación son cuidadosamente analizados y muy recomendable a qui-en se quiera con sencillez poner al día en el tema. Pero el segundo tipo de crítica, ya apuntado en la obra del norteamericano Fisher, es la repercusión que la seguridad social tiene sobre la econoIJÚa. Es ya muy antiguo el suponer que la seguridad social causa las crisis, así se pensó antes de la de 19?9, y sin embargo las oficinas de empleo norteamericanas creadas por Roosevelt fueron un impoitante paliativo de sus efectos y tal vez buen remedio de sus causas. Pero de nuevo-se vuelve a insistir en ello y ahora de manera que parece condenar a muerte a la hasta ahora segura seguridad social. Si casi todas esas críticas de tipo financiero no habían llegado al gran público, ahora el nuevo capitalismo se encarga de enterar al mundo de que la seguridad social es, según ellos, muy perjudicial para la economía. Son economistas y políticos los principales interesados en este ataque y, al parecer, con gran éxito. Ces idées venues de l'Ouest ... como las define un titular de Le Monde de 12 de febrero de 1981 en su primera plana proceden de los Estados Unidos de Norteamérica. El vi~jo Hayeck, enfervorizado antikeynesiano, ha encontrado en la escuela de Chicago a sus más rendidos discípulos. Por sus libros de divulgación son quizá los esposos Friedman los más conocidos partidarios de este nuevo librecambismo. Denominándose herederos de Adam Smith y del neoclasicismo, quieren barrer todo obstáculo que se oponga al libre funcionamiento del mercado. Es decir, todo obstáculo posible a su nuevo expansionismo. La seguridad social es un fuerte obstáculo a sus exigencias de una mano de obra barata y abun w dante. Sus argumentaciones son las mismas que las de la econOIIÚa clásica,. éticamente 432 es una ofensa a la libertad individual y económicamente es una traba al mercado de trabajo. Muchas de sus argumentaciones son ingeniosas y con parte de razón. Así, cuando insisten en los problemas de financiación de la seguridad social, en los repartos que injustamente se hacen, o en la frecuencia de la mala administración de las instituciones públicas. Pero todo ello en realidad encubre su preocupación por las diw ficultades puestas al mercado de trabajo y a los medios de negocios. Están bien planw teadas muchas de sus críticas al funcionamiento, fraudes, gastos inútiles, compensaciones desajustadas a las retribuciones, malas gestiones ... Pero su preocupación no va por ahí, sino por el aumento de coste que supone a las empresas y a la merma de salarios, que conlleva según ellos a una menor inversión y a un mayor paro (Milton y Rose Friedman, La libertad de elegir, Barcelona, 1980). En los mismos argumentos incurre el libro Social Securiry in a changing world, publicado por el U. S. Department ofHealth, Education and Welfare en 1979, en especial su capítulo "Social Security: A Worldwide Issue" por Stanford G. Ross. Insiste el autor en que las distintas medidas europeas de mejora de la seguridad social en los 70, tales como protección a inválidos, no protección a familias numerosas, retiros anticipados ... llevan a una menor producw tividad. Con ello propone que más que arnnentar cotizaciones o crear grandes reservas, la solución será hacer aumentar la fuerza de trabajo, aumentando la edad de jubilación, facilitando el trabajo a viejos y handicapados, protegiendo familias numerosas o bien, buscar soluciones de privatización complementarias. En el sentido que venimos afirmando, nos recuerda que "Social security is increasingly viewed as a majar piece of a country's economic system, and changes in social security are being placed in the context of an entire economic development strategy" (p. 13, ver pp. 3-20). No parece muy preciso contestar detalladamente a cada una de estas objeciones a la seguridad social. Nos remitimos al libro de la AISS Études et recherches n.O 10. Les problemes de la Sécurité Sociale en Période de récession économique et d'injlation (Genéve, 1978), en especial a su capítulo "Economie et securité sociale dans une période d'inflationrecession" de L. Fabius (pp. 43-56). Alli se muestra muy claramente cómo la seguridad social no es responsable ni de la inflación, ni del paro, ni de la disminución de la inversión. Y se recuerda que, si es cierto que la seguridad social es pieza clave en materia económica, surgió como paliativo de los quebrantos del desarrollo capitalista y en este sentido juega y debe seguir jugando su papel. Es más, la crisis actual recomienda que se refuerce para hacer frente a las adversidades que se nos vienen encima. ¿Qué se nos viene encima? Al parecer los políticos empiezan a -tomarse muy en serio la limitación de la seguridad social, afirmando que así mejoraría la inversión y el empleo. La política Reagan no deja lugar a dudas, buscando una importante disminución de dinero público en temas de bienestar social y favoreciendo la privatización. Es claro que esto tiene éxito electoral, pues rebaja impuestos y tal vez produzca un relanzamiento económico. Pero será un relanzarniento en los más crueles 433 términos del neocapitalismo, dejando desprotegidos a sectores muy amplios y necesitados de la población. Los intentos del senador Kennedy por relanzar la segundad social, parecen hoy ya un sueño. Las ideas del círculo neoliberal imperan en USA. ¿Pero también en Europa? El articulo de Le Monde a que me refería antes recoge el éxito que las ideas de Reagan tuvieron en la campaña francesa. Al menos Chirac se hizo eco de estas reducciones, prometiendo luchar contra lo que llama "collectivisme rampant". Alain Vernholes denuncia: "il est difficile de penser que les Fran~ais accepteraient, ccmme aux Etats-Unis, des villes salivent mal entretenues, des transports en comun peu efficaces ou la privatisation de nombreux services (ceux de la santé en particulier)" (p. 168, cita 8). El caso de Chirac, no es un caso aislado. Sin salir de la misma Francia -semejantes opiniones mantiene la señora Tatcherpodemos comentar un reciente informe parlamentario de primera importancia. La comisión fue presidida por Bemard Pons y el "rapporteur" fue Pierre-Alexandre Bourson; es enviado al presidente de la Asamblea en 20 de junio de 1979. (AssC'mbke Nationalc. Sccondc Session Ordinaire de 1978-1979. Rapport fail au nom de la Commision de contrOle sur La gestion de La Securité Sociaie. Depó! puNid au ]oumal O[ficiel 21.6.79). En la exposición se confirma el enorme déficit de la seguridad social francesa, se calcula en 10 miLLiards de francos en 1978 por el seguro de vejez, de 2 en 1979 por el seguro de enfennedad, y se calcula en decenas en 1983. Las causas son la dismillución de los activos, el aumento del paro, no trabajo para jÓvenes ... como causas de la disminución de ingresos. Aumentan los gastos por la generalización de la cobertura, aumento de las pensiones de retiro y, sobre todo, por los costos de las técnicas de cuidados. Además este seguro, afinnan, está muy mal distribuido, pues 1 por lOOde los enfermos consurnen el 40 por 100, mientran un 10por 100 el 70 por 100: sólo queda un 30 por 100 para el restante 90 por 100. De todas formas, los datos que aportan se contradicen, pues más bien el a~mento de gastos parece debido al "chómage". Los ponentes están contentos de su seguro social, pero le tienen miedo: "oo. la Franee possede aetuellement un systeme de protection sociale de plus en plus adapté a presque toutes les situations de risques. La forme et l'etendue de notre systeme en font, sans conteste, un des meilleurs du monde, mais l'expansion de tout systeme social a des limites, au-dela desquelles est compromise la liberté de l'individu. Quand les prélevements obligatoires dépassent ce seuil de tolérance, le contribuable a tendance a répondre pour la fraude et le citoyen para contestation" (p. 243). "A partir d'un certain seuil, qui est atteint et <lui est déja superieur en France i1 ceux de nos principaux voisins, se pose le gran probleme des rapports entre le secteur public et parapublic et les individus" (p. 245). "Depuis quelques décennies, un véritable tiers Etat ecorwmique s'est deveIoppé en France, a coté de l'Etat et des entreprises privées entamant leurs eompétenees et leurs resourees. Les administrations de sécurité sociale fonnent la 434 rnajeure partie de ce nouveau Tiers Etat économique, auquel participent les entre~ prises nationales, les sociétés d'éeonomie mixte, les établissements publies, les sociétés d'H. L. !\,1. par exemple et eertaines associations régies par la loi de 1901, gui gérent des ressources et des patrimoines de plus en plus importants. Ces organismes, étant donné la nature merne de leurs vocations respectives, sont dans ceitains cas, gérés avec le rigueur et une rationalité qui mériteraient d'etre améliorées" (p. 246). Entre 1971 y 1978 las inversiones han aumentado en 2,8 por 100 a! año, mientras las transferencias sociales en 7,9 por 100 al año, los gastos de administración en 8,2 por 100 al año. Con ello se pierden posibilidades de inversión, en especial pública, pues cada vez se pide más a! Estado. Así, ante la Asamblea se plantean muy claramente las tres grandes críticas actuales a la seguridad social: política (peligro del socialismo de estado), económica (riesgo para la inversión y la iniciativa) y administrativa (imposible administración y gerencia), Los miedos que el capitalismo actual siente ante esta vieja institución. "Porra-t-w alfer plus loin socialement, sans accélérer aussi une redistribution des revenues dont l'évolution, a moyen tenne, aboutirait a un égalitarisme exeessif qui ruinerait toutepromotion et toute iniciative individuelles?;' (p. 246). "Si l'accéleration des dépenses sociales se maintient au meme rythme, la totalité des revenus de tous les Fran¡;ais servira a payer les malades et les retraités avant meme l'an 2000, ce qui signifierait que tous les revenus, d'ici a vingt ans, seraient transférés et redistribués. La eonséquenee d'une telle évolution serait inévitablement l'instauration d'un systéme totalement, done totalitaircmente planifié" (p. 247). "Les cotisations sociales et les impóts ne peuvcnt plus augmenter, sans compromettrc ce magnifique progrés qu'est devenu la Sécurité Sociale". "Le veritable débat est le suivant: Quelle part les Fraw;ais sont-ils disposés a consacrer a leur san té, a leurs enfants, a leurs retraités?" (p. 248). Por fortuna, Mitterrand no ha hecho suyos estos miedos, anunciando una urgente reforma de esta institución. Bien, estas parecen las últimas novedades. No parecen muy alentadoras para la seguridad socia! europea. U no se plantea si estas medidas son tan necesarias para el capitalismo. Tal vez le permitan salir de su postración, pero tal vez sólo sirvan para aumentar la inflación y hundir más la demanda, sin solucionar paro ni inversión. Y si son de verdad eficaces, es seguro que lo serán para unos pocos, con gran sufl'imiento de muchos. El capital se concentrará más y hará más negocios, pero ¿a costa de qué? Y para Europa, con una población vieja y en paro, ¿qué be~ neficio reportará? Es una grave cuestión ética tomar medidas sobre seguridad so~ cial, mirando sólo sus aspectos económicos, los éticos, sociales y políticos también deben contar. Pero si esta eliminación de la seguridad social va adelante, ¿qué hacer? Cabe la defensa en tres etapas: l.a, oponerse a esta supresión, intentando que ,¡ea lo más su435 pcrficial posible; 2. a, si se suprime como se pretende, que las devoluciones del capital acumulado se hagan de la forma más justa, social y políticamente hablando, que sea posible; y 3. a, volver a los sistemas que se mostraron válidos durante elliberalis~ mo tipo Manchester, de tipo mutualidad, en que sindicatos y asociaciones profesiona~ les promuevan y gestionen sus propias instituciones de protección ante el riesgo. 436