Tarkastuslautakunnan haasteet kuntapalvelujen tuloksellisuuden arvioinnissa

Kihn, Lili-Anne, Oulasvirta, Lasse, Ruohonen, Janne, Rönkkö, Jaakko, Urpilainen, Matti & Wacker, Jani (toim.), Tarkastus, arviointi ja valvonta murroksessa. Tampere: Tampere University Press, 283–299. http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-359-032-8 15 Tarkastuslautakunnan haasteet kuntapalvelujen tuloksellisuuden arvioinnissa Tarja Saarelainen ja Erja Viitala Tarkastelemme tässä artikkelissa tarkastuslautakunnan lakisääteiseen tehtävään sisältyvän tuloksellisuusarvioinnin toteuttamisen haasteita tutkimusten ja käytännön kokemusten valossa. Hyödynnämme kirjallisuutta tuloksellisuusarvioinnista ja pohdimme, miten tarkastuslautakuntien suorittama arviointi eroaa kuntaorganisaation itsearvioinnista ja miten tarkastuslautakunnat voisivat kehittää arviointitoimintaansa. Esimerkkimme ovat Tampereen ja Jyväskylän tarkastuslautakuntien toteuttamista arvioinneista. Artikkelimme tukee aikaisempia havaintoja siitä, että tarkastuslautakuntien arviointitoiminnan vaikuttavuus ja arvioinnin tuottaman informaation hyödyntäminen vahvistuu, mikäli arviointia voidaan tehdä koko kuntakonsernin toiminnot huomioon ottaen. Toinen arvioinnin hyödynnettävyyttä lisäävä tekijä on se, kuinka hyvin arvioinnissa on pystytty ennakoimaan muutostarpeita. Tällä emme viittaa perinteisesti ymmärrettävään etukäteisarviointiin vaan pidemmän aikajakson seurantatietojen hyödyntämiseen arvioinnissa. Tällöin tarkastuslautakunnalle muodostuu aineistoa esittää johtopäätöksiä ja lautakunta voi antaa suosituksia siitä, että toimintaa pitäisi kehittää. Avainsanat: tarkastuslautakunta, tuloksellisuusarviointi, tarkoituksenmukaisuusarviointi, arvioinnin vaikuttavuus, kuntakonserni 284 Tarja Saarelainen ja Erja Viitala Tarkastuslautakunnan tehtävä tuloksellisuuden arvioinnissa ja arvioinnin haasteet Kuntalain (121 §) mukaan kunnassa on oltava suoraan kunnanvaltuuston alainen toimielin, tarkastuslautakunta, jonka tehtävä on järjestää kunnan ja kuntakonsernin tuloksellisuuden arviointi. Arviointitehtävä on määritelty kuntalaissa siten, että lautakunnan tulee arvioida, ovatko valtuuston asettamat toiminnan ja talouden tavoitteet kunnassa ja kuntakonsernissa toteutuneet ja onko toiminta järjestetty tuloksellisella ja tarkoituksenmukaisella tavalla. Kuntalaki määrittelee tarkastuslautakunnan arvioin tityön kohdistuvan nimenomaan toiminnan järjestämisen tuloksellisuuden arviointiin. Kuntaliiton hallintosääntömallissa tarkastuslautakunnan tuloksellisuuden arvioin titehtävää on täsmennetty seuraavasti: ”Tarkastuslautakunta tuottaa tietoa strategisen johtamisen tueksi arvioimalla suunnitemallisesti valtuuston asettamien tavoitteiden toteutumista sekä toiminnan, toimintatapojen ja palvelujen järjestämisen tuloksellisuutta ja tarkoituksenmukaisuutta.” (Myllymäki 2020.) Kirjallisuudessa tuloksellisuuskäsite sisältää yleisimmin taloudellisuuden, tuottavuuden, laadun, vaikuttavuuden ja henkilöstön osaamisen mittaamisen (VM 2014). Näitä tuloksellisuuden osatekijöitä mitataan täsmällisillä mittareilla, kuten rahan käyttönä palveluihin. Mikäli tuloksellisuutta koskeva valtuustotavoite on määritelty väljästi tai epäselvästi (esim. otetaan käyttöön toimintamalli, tai kehittämistyö on aloitettu), voi tarkastuslautakunta tehdä ensin oman tulkintansa siitä, mitkä toimenpiteet riittävät tavoitteen toteutumiseen. Usein tuloksellisuuden mittaamiseen liittyy myös arvottamista, mikä haastaa arvioinnin tekemistä. Tuloksellisuusarvioinnin haaste 1: Monituottajuus Tarkastuslautakunnan lakisääteisen tehtävän oikeudellista perustaa ovat pohtineet muun muassa Asko Uoti ja Laura Heikkilä (2019) Focus Localis -lehdessä sekä Uoti arviointisymposiumin aikaisemmassa julkaisussa vuodelta 2019. Näissä kirjoituksissa korostetaan tarkastuslautakunnan arviointitehtävään sisältyvää velvoitetta arvioida kunnan oman toiminnan lisäksi myös kunnan järjestämän, esimerkiksi ostopalveluin tuotettavan palvelutoiminnan, sekä kuntakonserniin kuuluvien yhteisöjen tuottamien palvelujen tuloksellisuutta. Kirjoittajat pohtivat myös sitä, mitkä ovat tarkastuslautakunnan mahdollisuudet arvioida palvelujen tuloksellisuutta, niiden laatua ja vaikuttavuutta, kun palvelut tuotetaan yhä vahvemmin useita tuottajia käsittävässä palvelujen verkostossa, jossa samoja palveluja voi tuottaa kuntalaisille kuntaorganisaatio, yksityiset palveluntuottajat ja kolmas sektori. Useiden tuottajien palveluista muodostuu palvelukokonaisuus tai palveluverkosto, jossa yksittäisen toimijan Tarkastuslautakunnan haasteet kuntapalvelujen tuloksellisuuden arvioinnissa 285 arvioin ti voi johtaa jopa virheellisiin tulkintoihin tai olennaisten seikkojen huomiotta jäämiseen (Lappalainen & Kivinen 2018, 55). Tuloksellisuusarvioinnissa tarvitaan entistä enemmän yhteyden löytämistä käytettyjen resurssien ja palveluverkoston vaikuttavuuden välillä. Monituottajuus ja julkisen sekä yksityisen toiminnan sekoittuminen, hybridihallinta, haastavat tuloksellisuuden arviointia ja kunnan kokonaisedun hahmottamista (Vakkuri, Johanson, Kokko, Laihonen & Rajala 2019, 227). Julkisja yksityisoikeudellisia palvelujen tuottajia ohjaavat erilaiset normit ja arvot, jotka vaikuttavat palvelun järjestäjän, kunnan ja ostopalveluja tuottavan yhtiön, säätiön tai muun yhteisön kanssa tehtävien palvelusopimuksien sisältöihin ja yhteistyön muotoihin. Toisaalta monituottajuus tarjoaa mahdollisuuden vertailla eri tuotantotapojen tuloksellisuutta ja toiminnan tarkoituksenmukaisuutta. Monituottajaisessa palvelujärjestelmässä yksi tärkeä arvioinnin tehtävä on selvittää, millaisella palvelurakenteella saavutetaan paras mahdollinen tulos palvelun järjestäjän ja asiakkaan näkökulmasta veronmaksajan edut huomioon ottaen. Lisäksi palvelun tuottajan tulee saada tuottamastaan palvelusta kohtuullinen korvaus. Tämä on arvioinnin haastava vaihe, sillä usein palvelut on tarkoituksella eriytetty toisistaan, jolloin varsinaista vertailua palvelujen tuloksellisuudesta ei ole järkevää tehdä, kuten esimerkiksi nuorten ja vanhusten palvelujen vertaamista. Pääministeri Sanna Marinin hallitusohjelman mukaan: maakunnat tuottavat sosiaalija terveyspalvelut pääosin julkisina palveluina. Yksityinen ja kolmas sektori toimivat täydentävinä palveluiden tuottajina. Järjestöjen roolia hyvinvoinnin ja terveyden edistämisessä vahvistetaan ja järjestöjen mahdollisuus tuottaa palveluita turvataan. Asiakkaiden yhdenvertaisten ja sujuvien palveluiden turvaamiseksi ja itsemääräämisoikeuden vahvistamiseksi valmistellaan palvelusetelilain uudistus ja tehdään linjaukset henkilökohtaisen budjetin käyttöönotosta sote-uudistuksessa. Sosiaalija terveyspalveluiden vaikuttavuutta ja tuottavuutta parannetaan, palveluiden kustannusten nousua hillitään ja niiden läpinäkyvyyttä ja avoimuutta lisätään. (Hallitusohjelma, Osallistava ja osaava Suomi 2019, 154.) Vaikka lakisääteisten sosiaalija terveyspalvelujen järjestämisvastuu siirtyy maakunnille, voi kunta tuottaa palveluja omalla verorahoituksellaan tai tehdä tuottamistaan palveluista sopimuksen maakunnan kanssa. Mikäli kunta päättäisi tuottaa sote-palveluita omalla verorahoituksellaan, olisi tämä omarahoitteinen palvelutuotanto ylimääräistä palvelutuotantoa suhteessa maakuntaan, missä kunnan mahdollisuus palveluiden tuottamiseen perustuu kunnalliseen itsehallintoon ja kunnan yleiseen toimialaan. Toinen vaihtoehto on, että kunnat tekevät maakunnan kanssa sopimuksen sote-palveluiden tuot- 286 Tarja Saarelainen ja Erja Viitala tamisesta. Mikäli kunta toimii palveluntuottajana maakunnalle, se tulee lähtökohtaisesti rinnastaa yksityiseen palveluntuottajaan. Rajoituksia tuottamiseen tulee EU-kilpailuoikeuden säännöksistä. (Sosiaalija terveysministeriö 27.2.2020.) Tilanteessa, jossa maakunta tuottaa lakisääteisiä sosiaalija terveyspalveluja ja kunta hyvinvointia ja terveyttä edistäviä palveluja omalla tulorahoituksellaan, tuloksellisuuden arviointi monimutkaistuu. Tarkastuslautakunnan tulee arvioida koko palveluverkoston toiminnan vaikuttavuutta sisältäen palvelujen laadun, taloudellisuuden ja tuottamisen tehokkuuden sekä työntekijöiden hyvinvoinnin. Julkisen toiminnan on täytettävä kokonaistaloudellisuuden ja -vaikuttavuuden kriteerit, jolloin ei riitä, että tarkastuslautakunta arvioisi vain oman kunnan tai maakunnan tuotantoa vaan sen tulisi ulottaa arviointi myös eri yhteisöjen kanssa tehtyjen hankintasopimusten ja niiden toteutumisen arviointiin. Tämä avaa myös mahdollisuuden tarkastuslautakuntien yhteistyölle. Tarkastuslautakunnat voivat tehdä yhteistyötä esimerkiksi omistamiensa yhtiöiden arvioinnissa. Tuloksellisuusarvioinnin haaste 2: Ilmiölähtöisyys Kunnan tehtävä on edistää asukkaidensa hyvinvointia ja alueensa elinvoimaa. Tämä voi tarkoittaa sellaisten edellytysten ja olosuhteiden luomista, että kuntalaiset voivat asua ja liikkua turvallisesti. Hyvinvoinnin edistäminen tarkoittaa myös lakisääteisten sosiaalija terveyspalveluiden järjestämistä. Usein yhteiskunnalliset ilmiöt ja niiden myötä syntyvät rahoitettavat kohteet, kuten nuorten syrjäytyminen, terveysja hyvinvointierot, työttömyys ja ilmastonmuutos, eivät ole vain yhden toimijan tehtäväkentällä ratkaistavissa. Valtuusto ohjaa rahoitusta niihin ilmiöihin, joihin se kunnan toiminnan ja talouden kannalta katsoo parhaimmaksi ja tuloksellisimmaksi sitä ohjata. Tukea tarvitseva lapsi tai nuori ja hänen perheensä voi olla usean eri palvelutuottajan asiakkaana samaan aikaan. Tuloksellisuusarvioinnissa on kunnan toiminnan kannalta välttämätöntä arvioida koko palveluverkoston toimintaa, mahdollisia päällekkäisyyksiä tai palvelussa olevia puutteita ja myös sitä, vastataanko palveluilla kyseisen ilmiökentän, kuten oppimisen tuen, tarpeisiin ja miten. Tuloksellisuusarvioinnin haaste 3: Arvioinnin ajallinen ulottuvuus Kolmas tuloksellisuuden arvioinnin onnistumista haastava tekijä on arvioinnin ajallinen ulottuvuus. Sen arvioiminen, onko toiminta järjestetty tuloksellisella ja tarkoituksenmukaisella tavalla, edellyttää ainakin vertailevan tiedon hankkimista joko aikaisemmasta tilanteesta tai muiden tuottajien tavasta tuottaa palveluja. Kuten Uoti ja Heikkilä (2019, 28) toteavat, tarvitaan muutoksia tarkastelevaa kokonaisvaltaista kä- Tarkastuslautakunnan haasteet kuntapalvelujen tuloksellisuuden arvioinnissa 287 sitystä siitä, millaiset ratkaisut voivat parhaiten soveltua palvelemaan kunnan ja koko kuntakonsernin toimintaa eri yhteyksissä. Kuntapalvelujen rakenteellisten ratkaisujen vaikutukset ovat todennettavissa vasta useamman vuoden seurannan perusteella, eivätkä kehittämistoimet välttämättä vaikuta vielä kuluvaan tilikauteen. Tuloksellisuusarvioinnin haaste 4: Ennakointi Tarkastuslautakunnan arviointityö kohdistuu menneeseen tai edeltäneisiin tilikausiin ja on luonteeltaan jälkikäteisarviointia (ex post). Arviointi osoitetaan, kuten tarkastuslautakunnan arviointikertomus, päätöksentekijöille/valtuutetuille, rahoittajille/ veronmaksajille, palvelujen käyttäjille/kuntalaisille ja medialle tilintekovastuullisten toiminnasta (varmennustoimintaa). Arvioinnin tavoite ei ole osoittaa virheitä vaan oppia niistä ja tuottaa tietoa uuden suunnittelua ja kehittämistä varten. (Virtanen & Vakkuri 2016, 148.) Tarkastuslautakunnan tehtävä on arvioida talouden tasapainotuksen toteutumista tilikaudella sekä voimassa olevan taloussuunnitelman riittävyyttä ja realistisuutta, jos kunnan taseessa on kattamatonta alijäämää (kuntalaki 121 §). Tasapainottamisen toteutumisen arvioinnissa tulee tilikauden yli-/ alijäämän lisäksi ottaa huomioon useita muita tunnuslukuja, sillä mikään yksittäinen tunnusluku ei kerro riittävästi kunnan talouden tasapainosta, sen kehityksestä tai siihen liittyvistä riskeistä. (Korento, Mehtonen & Salenius 2018, 15.) Tasapainoa pitäisi tulkita myös tulevaisuuden näkökulmasta. Yritysmaailmassa ennen konkurssia on nähtävissä varhaisia varoittavia merkkejä, joihin reagoimalla yritys ehtii ajoissa tehdä muutoksia ja välttää konkurssiin ajautumisen. (Meklin 2019, 68.) Tarkastuslautakunta voi arvioinnissaan käyttää hyödyksi laajasti eri seurantajärjestelmien tuottamaa tietoa, verrata kunnan tunnuslukuja muiden kuntien vastaaviin ja ennakoida kunnan taloudellista kehitystä. Kuntien talouden tasapainottamiseen ja mahdollisuuksiin järjestää palveluja tulisi reagoida myös arvioinnin kautta jo ennen taseeseen syntyvää alijäämää. Tarkastuslautakunnan tulee tehdä niin laadukasta arviointia, että yllättäviä alijäämätilanteita ei pääsisi syntymään. Tämä vaatii poliittista ja hallinnollista pelisilmää ja toimivaa vuoropuhelua kunnan eri toimielinten ja toimijoiden kanssa, jotta voidaan ennalta nähdä mahdolliset taloudelliset ja toiminnalliset riskit, sisällyttää ne arviointiin ja tuoda valtuuston tietoon jo tilikauden aikana asian korjaamiseksi. Tarkastuslautakunta pystyy näin ennakoimaan mahdollisia riskejä sekaantumatta päivänpolitiikkaan tai poliittiseen päätöksentekoon. Pidemmän ajan seurantatiedon avulla talousarvion suunnitelmatiedot huomioon ottaen tarkastuslautakunta voi rakentaa arviointiasetelmia, jotka ennakoivat palvelujärjestelmän kustannuskehitystä ja laatua. Tarkastuslautakunta voi esittää valtuustolle huomionsa jo kesken tilikauden esimerkiksi niistä tavoitteista, jotka eivät näyttäisi toteutuvan. Tällöin valtuusto voi 288 Tarja Saarelainen ja Erja Viitala halutessaan reagoida tilanteeseen talousarviomuutoksin. Kuntalain mukaan tarkastuslautakunta voi antaa valtuustolle muitakin tarpeellisena pitämiään selvityksiä arviointinsa tuloksista. Tämä lisää vuoropuhelua tarkastuslautakunnan, valtuuston ja viranhaltijoiden välillä. Tuloksellisuusarvioinnin haaste 5: Arvottaminen Arviointiin liittyvistä haasteista voidaan nostaa esille arvottamisen vaikeus. Arviointikohteen toimintaa tulee voida arvioida joidenkin pätevien kriteereiden avulla. Kriteereiden määrittelyä voi vaikeuttaa se, ettei kunnan toiminnalle ole asetettu selkeitä tavoitteita. Tavoitteiden asettamisesta, toiminnan arvottamisesta ja kriteereiden asettamisesta on kirjoittanut muun muassa Pentti Meklin (2001). Mikäli arvottamisen kriteereitä ei ole annettu kuntastrategiassa, talousarviossa, hyvinvointikertomuksessa tai muussa kunnan toimintaa ohjaavassa asiakirjassa, tulee tarkastuslautakunnan ne määritellä, jolloin viitataan juuri tarkoituksenmukaisuuden arviointiin. Tarkoituksenmukaisuus on kytköksissä valtuuston tahtoon kunnan toimintojen vaikuttavuudesta, ja siksi arvioinnin kriteerit on määriteltävä tapauskohtaisesti. Tampereen kaupungin tarkastuslautakunta arvioi toimintojen järjestämisen tarkoituksenmukaisuutta kysymällä, onko kaupungin toimintatavoilla saavutettu tavoiteltuja vaikutuksia. Tavoiteltuja vaikutuksia voidaan tarkastella asiakkaan ja kuntalaisen kannalta ja toisaalta yhteiskunnan kannalta. Jotkut kunnan toiminnot tulee hoitaa yhteiskunnallisten tavoitteiden tai kokonaisedun näkökulmasta, vaikka toteutus toisi ongelmia, haittoja tai etuuksien menetyksiä joillekin kuntalaisille. (Tampereen tarkastuslautakunta 2017.) Päätöksentekoon liittyy aina arvottaminen: mihin toimintaan resursseja kohdistetaan. Lisätäänkö resursseja esimerkiksi ehkäisevään toimintaan, jotta tulevaisuudessa tarvittaisiin vähemmän korjaavia palveluja? Tavoitteena voi tällöin olla, että lastensuojelun uudet asiakkuudet vähenevät viisitoista prosenttia, mikä tarkoittaisi resurssien kohdistamista ehkäisevään toimintaan ja yhteistyötä varhaiskasvatuksen ja perusopetuksen kanssa. Numeeristen tavoitteiden toteutuminen on helppo todeta, mutta yhteistyön merkityksen todentaminen on jo vaikeampaa. Tuloksellisuusarvioinnin haaste 6: Ero organisaation itsearviointiin Kuudes haaste liittyy siihen, miten tarkastuslautakunnan tuloksellisuusarviointi eroaa esimerkiksi kuntaorganisaation itsearvioinnista. Kunnan toimintakertomuksen antamisesta vastaavat kunnanhallitus ja kunnanjohtaja tai pormestari (kuntalaki 113 §). Toimintakertomuksessa annetaan tiedot kunnan toiminnan kehittymistä ja Tarkastuslautakunnan haasteet kuntapalvelujen tuloksellisuuden arvioinnissa 289 tuloksellisuutta, taloudellista tilannetta sekä merkittävimpiä riskejä ja epävarmuustekijöitä koskevista tärkeistä seikoista (KPL 3:1a §). Kunnan toimintakertomuksen erityisenä tehtävänä on selvittää valtuuston talousarviossa hyväksymien toiminnan ja talouden tavoitteiden toteutumista kunnassa ja kuntakonsernissa (kuntalaki 115 §). Talousarviossa hyväksyttyjen toiminnan ja talouden tavoitteiden toteutumisen arviointi on annettu myös tarkastuslautakunnan tehtäväksi (kuntalaki 121 §). Kuntalaki edellyttää, että tarkastuslautakunnan arviointi on riippumatonta kuntajohdosta. Kunnanhallitus, konsernijaosto tai kunnanjohtaja ei voi ohjata arvioinnin tekemistä. Arviointiasetelmasta, -kysymyksistä ja -kriteereistä päättää tarkastuslautakunta arviointisuunnitelmassaan. Valtuustokauden mittaisen suunnitelman tai vuosittaisen arvioinnin toteuttamisen työohjelman hyväksyminen ei estä eikä sen pitäisikään estää ottamasta arvioinnin kohteeksi jotakin akuuttia tilannetta, johon kunta palvelujen järjestäjänä voi joutua. Suunnitelmallisen arviointitoiminnan toteuttamisen rinnalla oleellista on se, rajautuuko arviointi ”vain” valtuuston tahdon toteutumisen tarkastamiseen vai halutaanko arvioinnilla ymmärtää ja tavoitella tuloksellisuusarvioinnin lähestymistapojen ja metodien laajempaa hyödyntämistä. Useimpien pienten kuntien tarkastuslautakuntien resurssit sallivat vain ensin mainitun lähestymistavan toteuttamisen. Valtuustolle annetaan arviointikertomus, jossa on kerrottu arvioinnin tulokset siitä, ovatko valtuuston asettamat talouden ja toiminnan tavoitteet toteutuneet. Kuntalaissa on tämän lisäksi edellytetty myös tuloksellisuuden arviointia: onko kunnan ja kuntakonsernin toiminta järjestetty tuloksellisella ja tarkoituksenmukaisella tavalla. Julkisen valinnan teorian avulla on selitetty julkisen sektorin kasvuun ja palvelujen järjestämiseen liittyviä valintoja. Tämän teorian yhtenä periaatteena on, että kaikki julkisella sektorilla toimivat ovat taipuvaisia maksimoimaan omia intressejään ja että sosiaaliset kokonaisuudet koostuvat perustaltaan itsenäisistä yksilöistä. Yksi julkisen valinnan käsitteistä on self-interest eli itseintressi. Sen perustana on taloudellinen näkökulma, jonka mukaan valintatilanteessa ihminen valitsee vaihtoehdoista vähän/paljon jälkimmäisen vaihtoehdon. Tämän väittämän mukaan viranomaiset tavoittelisivat enemmän omia etujaan kuin organisaation tai palvelukokonaisuuden etuja. Toiseksi on esitetty, että julkisella vallalla on taipumus laajentua, mistä on selvää hyötyä poliitikoille ja byrokraateille (Komulainen 2010, 63–64). Suurissa kunnissa toteutetaan erilaisia hankkeita, joihin voidaan saada rahoitusta EU:lta. Esimerkiksi Euroopan aluekehitysrahasto (EAKR) ja Euroopan sosiaalirahasto (ESR) myöntävät rahoitusta kunnille erilaisiin hankkeisiin. Kun hanke on saatu päätökseen ja ulkopuolinen rahoitus päättynyt, todetaan toiminnan olevan tarpeellista ja kuntalaisten edun mukaista, jolloin toimintaa päätetään jatkaa verorahoituksella. Tällöin ei useinkaan hahmoteta muita saman tyyppisiä palveluja, jolloin olisi tarve koordinoida koko palvelukokonaisuutta tuloksellisuuden ja tarkoituksenmukaisuuden näkökulmasta. 290 Tarja Saarelainen ja Erja Viitala Tuloksellisuusarvioinnin haaste 7: Kunnan koko määrittelee arvioinnin resurssit ja tulosten vertailun Lakisääteisten palveluiden lisäksi kunnat tarjoavat asukkailleen myös muita palveluita, joiden tavoitteena on lisätä kuntalaisten hyvinvointia. Viime vuosina kiihtyneen muuttoliikkeen ja kaupungistumisen sekä väestön ikääntymisen seurauksena kuntien eriytymiskehitys on kasvanut ja sen myötä mahdollisuudet järjestää hyvinvointia lisääviä palveluja ovat muuttuneet. Valtiovarainministeriö julkaisi kuntien tilanneraportin 13.2.2020 (Valtiovarainministeriö 2019). Raportin mukaan kuntien väliset erot ovat 2000-luvulla kasvaneet, mikä vaikuttaa kuntien taloudelliseen kantokykyyn ja kuntien mahdollisuuksiin järjestää asukkailleen lakisääteiset palvelut. Lavapuro, Mutanen, Salminen ja Turpeinen (2019) arvioivat kuntien tehtävien eriytymiskehityksen oikeudellisia rajoja. Tutkimuksen fokus on siinä, miten perustuslain 121 §:n sääntely kuntien itsehallinnosta ja perustuslain 19 §:n säännös sosiaalisten oikeuksien toteutumisesta ja 6 §:n vaatimus ihmisten kohtelemisesta yhdenvertaisesti lain edessä toteutuvat, mikäli kunnilla olisi toisistaan poikkeavat tehtävät. Selvityksessä havaittiin, että Suomen perustuslaki ei estä lainsäätäjää säätämästä kuntien tehtävistä tavalla, jossa joidenkin kuntien tehtäväkenttä muodostuu muihin nähden erilaiseksi. Eriytymisestä johtuvalle ihmisten erilaiselle kohtelulle on osoitettava perus oikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävät perusteet. Perusoikeuksien toteutuminen on kuitenkin turvattava lailla. (Lavapuro ym. 2019.) Suurilla kaupungeilla on tarkastuslautakunnan alaista valmistelevaa henkilöstöä, joka mahdollistaa kuntalain mukaisen tuloksellisuusarvioinnin tavalla, mikä ei välttämättä onnistu pienissä kunnissa. Tässä suhteessa myös kuntalain 121 §:n mukainen tuloksellisuusarviointi eriytyy: suurilla kaupungeilla on laajempi ja monipuolisempi arvioinnin kenttä. Tarkastuslautakunta on kuitenkin jokaisessa kunnassa se toimielin, jonka tehtävä on järjestää tuloksellisuuden arviointi. Arvioinnilla tuetaan poliittista päätöksentekoa resurssien jakamisessa ja vahvistetaan demokratian toteutumista (Vartiainen 2009). Tuloksellisuusarvioinnin haaste 8: Arvioinnin uskottavuus Tarkastuslautakunnan tuloksellisuusarvioinnilta edellytetään, että arviointi on riippumatonta ja objektiivista. Tämä tarkoittaa sitä, että arvioinnin prosessi noudattaa hyväksyttyjä tiedon keruun ja aineiston analysoinnin menetelmiä. Vähimmäisvaatimuksena voi pitää sitä, että arviointikertomusten ja -raporttien lukija löytää arviointi kohdetta koskevat havainnot, johtopäätökset ja kehittämissuositukset. Erityisen tärkeää on tuoda esille, miten valituista arviointikriteereistä on päädytty esitettyihin johtopäätöksiin ja niistä edelleen suosituksiin. Tarkastuslautakunta voi arvioinnis- Tarkastuslautakunnan haasteet kuntapalvelujen tuloksellisuuden arvioinnissa 291 saan kertoa, mitä pitäisi tehdä tai missä aikataulussa toimenpiteisiin pitäisi ryhtyä, jotta valtuuston asettamat tavoitteet voidaan saavuttaa. Arvioinnin tulee olla uskottavaa sekä päätöksentekijöiden että kuntalaisten silmissä, ja uskottavuuteen vaikuttaa usein myös se, miten tarkastuslautakunnan tekemää tuloksellisuusarviointia voidaan kunnassa hyödyntää. Tuloksellisuushaasteita konkretisoivia esimerkkejä Jyväskylän ja Tampereen kaupunkien arvioinneissa Kuntalaki, kuntastrategia, talousarvio ja -suunnitelma sekä muut asiakirjat tuloksellisuusarvioinnin lähtökohtana Tarkastuslautakunnan tulee arvioinneissaan ottaa huomioon kuntastrategian ja muiden kunnan tuottamien dokumenttien, kuten hyvinvointikertomuksen, ohjausvaikutus arviointikohteen toimintaan. Tarkastuslautakunta voi arvioida myös kuntastrategiaprosessin toteuttamista esimerkiksi siitä näkökulmasta, miten strategiaprosessissa on otettu huomioon hyvinvoinnin edistäminen (Syväjärvi & Leinonen 2020, 56). Arviointi voi paljastaa, onko eri dokumenteissa asetettu ristiriitaisia tavoitteita toiminnalle. Kesäkuusta 2017 alkaen on ollut voimassa kuntalakiin kirjattu säännös kuntastrategiasta (37 §), jossa tulee ottaa huomioon muun muassa kunnan asukkaiden hyvinvoinnin edistäminen, palvelujen järjestäminen ja tuottaminen, omistajapolitiikka sekä elinympäristön ja alueen elinvoiman kehittäminen. Kunnat ovat laatineet jo ennen lainsäädännön velvoitettakin kuntastrategioita, joissa trendinä näyttää olevan pyrkimys mahdollisimman tiiviiseen strategisten kärkien ja tavoitteiden esittämiseen. Muissa dokumenteissa on määritelty asukkaiden hyvinvoinnin edistämisestä (esim. hyvinvointikertomus), palveluiden järjestämisestä ja tuottamisesta (esim. hankintaohjeet) tai omistajapolitiikasta (esim. omistajapoliittiset linjaukset ja konserniohje). Myös talousarvion ja -suunnitelman tulee perustua kuntastrategiaan. Tilintarkastajat tarkastavat, että lakeja sekä valtuuston ja kunnanhallituksen antamia ohjeita noudatetaan, tarkastuslautakunta tarkastaa, onko strategiassa ja talousarviossa sekä -suunnitelmassa sekä muissa asiakirjoissa asetettuihin tavoitteisiin päästy. Tarkastaminen muuttuu arvioinniksi, kun selvitetään tavoitteen toteutumattomuuteen vaikuttaneet seikat tai arvioidaan, onko toiminta järjestetty konsernin kokonaisetu huomioon ottaen tuloksellisella ja tarkoituksenmukaisella tavalla edellä mainittuihin säädöksiin ja asiakirjoihin pohjautuen tai arviointikriteereiden puut- 298 Tarja Saarelainen ja Erja Viitala Lähteet Hallitusohjelma Osallistava ja osaava Suomi 2019, 154. http://julkaisut.valtioneuvosto.fi/ handle/10024/161931 Jyväskylän tarkastuslautakunta. 2019. Arviointikertomus. www.jyvaskyla.fi/arviointikertomus Komulainen, M. 2010. Ulkoistaminen kunnissa. Oikeudellinen tutkimus ulkoistamisen ilmenemismuodoista ja vaikutuksista sekä ulkoistamisen rajoituksista ja sille asetettavista vaatimuksista yhtenä kunnallisten palvelujen tuottamismuotona. Acta Electronica Universitatis Tamperensis 1008. Tampere University Press, Kuntaliitto. Korento, S., Mehtonen, M. & Salenius, M. 2018. Kehittyvä tarkastuslautakunta tavoitteiden toteu tumisen ja tuloksellisuuden arvioijana. Helsinki: Suomen Kuntaliitto. https:// www.kuntaliitto.fi/julkaisut/2018/1946-kehittyva-tarkastuslautakunta-tavoitteidentoteutumisen-ja-tuloksellisuuden Lappalainen, K. & Kivinen, P. 2018. Palvelutuotannon arvon johtaminen sosiaalija terveydenhuollon strategisissa arvoverkostoissa. Focus Localis 4, 49–67. Lavapuro, J., Mutanen, A., Salminen, J. & Turpeinen, M. 2019. Yhtenäiskunnasta erilaistuviin kuntiin. Perustuslain reunaehdot kuntien tehtävien eriytymiselle. Valtioneuvoston selvitysja tutkimustoiminnan julkaisusarja 67. Helsinki: Valtioneuvoston kanslia. https://julkaisut. valtioneuvosto.fi/handle/10024/161915 Meklin, P. 2001. Tavoitteiden saavuttamisen arviointi kuntataloudessa. Teoksessa Myllymäki, A. & Vakkuri, J. (toim.) Tulos, normi, tilivelvollisuus. Näkökulmia tilintarkastukseen ja arviointiin. Tampere: Tampere University Press. Meklin, P. 2019. Puheenvuoro: Kunnan talous talouslukujen takana – näkyvä ja näkymätön osa. Focus Localis 4, 62–69. Myllymäki, R. 2020. Kunnan hallintosääntö. Helsinki: Kuntaliitto Sosiaalija terveysministeriö 27.2.2020. Kuntien sote-palvelujen tuotannon reunaehdot selkeytyvät. https://valtioneuvosto.fi/-/1271139/kuntien-sote-palvelujen-tuotannon-reunaehdotselkeytyvat Syväjärvi, A. & Leinonen, J. 2020. ”Strategiatyöllä hyvinvointia? Strategiakäytäntöjen kehitty neisyys kuntien hyvinvoinnin ja terveyden edistämisessä”. Hallinnon tutkimus 39(1), 52–66. Tampereen tarkastuslautakunta. 2015. Tarkastuslautakunnan arviointikertomus. Tampereen tarkastuslautakunta. 2017. Tarkastuslautakunnan arvioinnin laatuohje. https://www. tampere.fi/tampereen-kaupunki/organisaatio/tarkastustoimi/tarkastuslautakunta.html Tampereen tarkastuslautakunta. 2018. Tarkastuslautakunnan arviointikertomus. https://www. tampere.fi/tampereen-kaupunki/organisaatio/tarkastustoimi/tarkastuslautakunta.html Tampereen tarkastuslautakunta. 2019. Tarkastuslautakunnan arviointikertomus. https://www. tampere.fi/tampereen-kaupunki/organisaatio/tarkastustoimi/tarkastuslautakunta.html Uoti, A. & Heikkilä, L. 2019. Kuntapalvelujen tuloksellisuuden arviointi muuttuvan kunnallisen itsehallinnon kontekstissa. Focus Localis 2, 24–50. Uoti, A. 2019. Kunnan toiminnan ja sen arvioinnin oikeudellisista lähtökohdista. Teoksessa Kihn, L.A., Oulasvirta, L., Ruohonen, J., Rönkkö, J. & Wacker, J. (toim.) Talous, sääntely, ohjaus – tarkastuksen ja valvonnan ajankohtaiskysymyksiä. Tampere: Tampere University press. Uusikylä, P. 2019. Endeavour to find evidence. The role of evaluation in complex systems of governance. Academic Dissertation. Department of Political and Economic Studies. University of Helsinki. Vakkuri, J., Johanson, J-E., Kokko, P., Laihonen, H. & Rajala, T. 2019. Hybridihallinta terveyden ja hyvinvoinnin palvelujen järjestämisessä. Hallinnon tutkimus 38(3), 226–231. Tarkastuslautakunnan haasteet kuntapalvelujen tuloksellisuuden arvioinnissa 299 Vartiainen, P. 2009. Ihmisillä on oikeus tietää: Arvioinnin demokraattiset piirteet. Julkaisussa Rajala, T., Sinervo, L.M. & Vakkuri, J. (toim.) Talouden perusteista julkisjohtamisen käytäntöihin. Konferenssijulkaisu. Virtanen, P. & Vakkuri, J. 2016. Julkisen toiminnan tuloksellisuusarviointi. Helsinki: Tietosanoma. Valtiovarainministeriö. 2014. Kestävän kuntatuottavuuden ja tuloksellisuuden mittaamisen käsikirja. https://docplayer.fi/848886-Kestavan-kuntatuottavuuden-ja-tuloksellisuudenmittaamisen-kasikirja.html Valtiovarainministeriö. 2019. Kunnat käännekohdassa? Kuntien tilannekuva 2020. Valtiovarainministeriön julkaisuja 2020:13. https://julkaisut.valtioneuvosto.fi/ bitstream/handle/10024/162061/VM_2020_13_Kuntien_tilannekuva_2020. pdf?sequence=1&isAllowed=y Yleisohje kunnan ja kuntayhtymän tilinpäätöksen ja toimintakertomuksen laatimisesta. 2019. Helsinki: Kirjanpitolautakunnan kuntajaosto, työja elinkeinoministeriö. https://www. kuntaliitto.fi/talous/kirjanpito-ja-tilinpaatos/kirjanpitolautakunnan-kuntajaosto/ kirjanpitolautakunnan-kuntajaoston-voimassa-olevat-yleisohjeet Säädökset Kirjanpitolaki 1997/1336 Kuntalaki 410/2015