Näyttöön perustuva politiikka – odotukset ja tutkijan vastuu?

Tuula Heiskanen, Sirpa Syvänen & Tapio Rissanen (toim.) Mihin työelämä on menossa? – tutkimuksen näkökulmia Tampere: Tampere University Press 2019, 303–325. http://urn.fi/urn:isbn:978-952-359-006-9 10 Näyttöön perustuva politiikka – odotukset ja tutkijan vastuu? Pertti Koistinen Tutkimustiedon hyväksyttävyyden ja arvostuksen yksi keskeisimpiä kriteerejä on se, miten hyvin sen tuloksia voidaan hyödyntää yhteiskunnallisessa keskustelussa ja päätöksenteossa. Mutta mitä se edellyttää tutkimukselta ja tutkijoilta erityisesti silloin, kun on kyse soveltavasta työllisyyttä, elinoloja, toimeentuloa ja terveyttä koskevasta tutkimuksesta? Millaisen kuvan tutkija luo työttömistä ja työttömyydestä, kun hän puhuu pitkäaikaistyöttömien kovasta ytimestä ja kroonisesta työttömyydestä? Onko vaarana, että tulosten yksinkertaistamisesta syntyy vääriä ja kohderyhmiä leimaavia mielikuvia? Syntyykö siitä tutkijalle moraalisia ongelmia? Pertti Koistinen 304 Johdanto Kertoessani tutkimustemme tuloksista, joiden mukaan merkittävien työvoiman vähennysten yhteydessä työpaikkansa menettäneistä yli 80 prosenttia työllistyy kolmen neljän vuoden odotusajan jälkeen uudestaan kiinteille työllisyysurille ja edelleen, että ero työssään jatkaneiden ja työpaikan menettäneiden työllisyysurissa ja tuloissa ei ole 10 vuoden seurannassa merkittävä (Jolkkonen ym. 2016; 2017), en voi välttää pistoa sydämessäni ja kysymästä, että millaisen viestin tulemme antaneeksi lukijoille. Jo yksinomaan niin sanottujen suurten numerojen luoma ”harha” (suurin osa, enemmistö, 80 % jne.) voi tässä tapauksessa tarkoittaa sitä, että tutkija tulee väheksyneeksi 20 %:n kokemuksia ja työllisyysurien epävakautta. Jos näin tapahtuu, herää kysymyksiä tiedon yleistettävyydestä ja puolueettomuudesta. Kysymys on myös siitä kestääkö tutkijan rohkeus katsoa sitä kahtakymmentä prosenttia silmiin, jonka kokemukset jäävät menestyskertomusten varjoon. Edellyttäisikö tutkijan sosiaalinen ja moraalinen vastuu sitä, että tutkija tutkisi entistä tarkemmin ja ymmärtävällä otteella niitä 20%:a, jotka syystä tai toisesta eivät ole onnistuneet työllistymään vai voiko hän jättää asian sikseen ja todeta tosiasia mikä tosiasia? Entä millaisen kuvan tutkija luo työttömistä, jos hän puhuu pitkäaikaistyöttömien kovasta ytimestä ja kroonisesta työttömyydestä? Onko vaarana, että tulosten käsitteelliseen havainnollistamiseen sisältyy kohderyhmiä leimaavia mielikuvia, ja että poliitikot ja päätöksentekijät tarttuvat näihin mielikuviin ja käyttävät niitä holtittomasti? Puhuttaessa kroonisesta työttömyydestä syntyy helposti mielleyhtymä krooniseen sairauteen. Tarkoittaako tutkija siis sitä, että pitkäaikaistyöttömät olisivat jotenkin parantumattomasti muita heikompia, autettavia ja avun tarpeessa? On siis monia hyviä syitä pohtia, liittyykö tutkimustuloksiin, niiden tulkintoihin ja informointiin myös poliittisia ja moraalisia ongelmia ja jos kyllä niin mitä tutkijoiden tulisi tehdä välttääkseen ei toivotut tulkinnat. Liikkeellepanevan sysäyksen tähän kirjoitukseen sain kuitenkin sattumalta, kun kirpputorilla silmiini osui Gummeruksen vuonna 1990 julkaisema pokkari Syväri – kuoleman joki, jonka on kirjoittanut Anatoli Näyttöön perustuva politiikka 305 Gordijenko. Kirjan takakannessa teosta kuvataan dokumenttiromaanina, joka kuvaa kahden Neuvostoliiton puna-armeijan tiedustelijan näkemykseksiä jatkosodasta ja suomalaisista. Teoksen päähenkilöt, tiedustelijan tehtävissä toimineet naiset, menehtyivät, mutta yksi sankareista, sittemmin kommunistisen puolueen pääsihteeriksi noussut Juri Andropov, säilyi elävänä. Teoksessa nuoret neuvostosotilaat nähdään sankareina, jotka ”olivat valmiit uhraamaan henkensä isänmaan puolesta, mutta suomalaiset ovat ahneita ja julmia miehittäjiä. He kyllä julistavat parempaa elämää, mutta kauppojen hyllyt ammottavat tyhjyyttään ja kurjuus sen kuin kasvaa”, kerrotaan takakannessa (Gordijenko 1990, takakansi). Vastaavia virityksiä luen myös suomalaisesta sodanaikaisesta propagandasta, kuten sarjakuvakirjasta Sarjatulta 1939–1944, ja päättelen valheen ja vääristelyn kuuluvan sodan strategiaan. Edellä esitetyt luonnehdinnat voisi tietenkin panna sodan ja sota-ajan propagandan tiliin, elleivät samanlaiset sanat ja vääristelyt kukoistaisi myös rauhan aikana. Omin silmin olemme nähneet, miten vihapuhetta kylvetään ja miten se leviää asteittain ihmisten mieliin. Vihapuheesta ja tosiasioiden vääristelystä on tullut jopa Euroopan politiikkaa ohjaava voima. Tätäkin asiaa voi vähätellä sanomalla, että se ei tavoita sittenkään kaikkia suomalaisia ja eurooppalaisia. Mutta pelastaako se kuitenkaan meitä siltä tosiasialta, että politiikkaa, oli sitten kyse talousja työvoimapolitiikasta, sosiaalija terveyspolitiikasta tai ulkopolitiikasta, ohjataan usein yksinkertaistuksin, valikoiduin esimerkein ja tiedoin, jotka eivät yksinkertaisesti pidä paikkansa tai joita ei ole testattu käytännössä. Avoimia ongelmia on osoitettu myös siinä, miten poliittisia uudistuksia valmistellaan, perustellaan ja miten siinä yhteydessä hyödynnetään tutkimustietoa (Jakonen 2017). Esimerkiksi sote-uudistusta on valmisteltu jo toistakymmentä vuotta ja siinä yhteydessä on tukeuduttu asiantuntijatietoon mennen tullen, mutta onko näiden lukemattomien asiantuntijaselvitysten pohja vedenpitävä? Vai ovatko poliitikot ja byrokraatit valikoineet tietoa tavalla, joka on tukenut vain heidän omia käsityksiään? Ovatko selvitykset olleet systemaattisia ja onko selvityksissä tuotu esille ilmiöiden Pertti Koistinen 306 monimuotoisuus ja ristiriidat vai onko tuotu esille vain se mikä kulloinkin ja kussakin tilanteessa sopii kuulijan korvaan ja poliitikkojen mieltymyksiin? Nämä kysymykset heräävät mielessäni, kun seuraan esimerkiksi sote-keskustelua ja jo vuosia jatkunutta keskustelua työvoimapolitiikan aktiivitoimista. Vaikka mitään systemaattista tietoa asiantuntijatiedon hyödyntämisestä ja tiedon luotettavuudesta esimerkiksi sote-uudistuksen sisältämistä valinnoista ei olekaan olemassa, on tullut ilmi, että mistään systemaattisesta tutkimustiedon hyödyntämisestä ei poliittisessa valmistelussa ja päätöksenteossa ole ollut kyse (vrt. Holli 2016). Sipilän hallitus ei myöskään taipunut siihen, että uudistuksen erilaisia malleja tai sen osia olisi kokeiltu, vaikka kyse on kohtalokkaista valinnoista. sitran toteuttama pienimuotoinen valinnanvapauskokeilu (Ihminen edellä … 2018) ja muutamilla alueilla toteutetut palvelusetelikokeilut (vn: Palvelusetelikokeilut 2018), ovat olleen usein luettuja testejä, mutta eivät tarjoa sellaista tietoa, jolla voitaisiin perustella koko järjestelmän luomista. Ne kohdentuvat esimerkinomaisesti johonkin uudistuksen yksityiskohtaan ja alueeseen, mutta eivät koko järjestelmään eivätkä ne siten tuota yleistettävää tietoa. Näin tehdessään hallitus ottaa mieluummin suuren riskin ja antaa veronmaksajille avoimen laskun, kuin että se arvioisi uudistuksen toteuttamiskelpoisuutta ja kustannuksia systemaattisesti. Toisaalta voidaan myös kysyä kestääkö päivänvaloa sekään, miten kymmenien vuosien ajan julkisuudessa on keskusteltu pienituloisista ja työttömistä ja millaisia suosituksia valtaapitävät, niin asiantuntijat kuin poliitikotkin, ovat esittäneet ongelman ratkaisemiseksi. Mitä tulee työttömyysturvaa, perustuloa ja terveyspalvelujen käyttöä koskevaan keskusteluun ja kannanottoihin, niin niistä voi havaita, että politiikkaa ohjaa epäluottamus. Epäluottamuksen kohteena ovat erityisesti pienituloiset, työttömät, maahanmuuttajat ja sellaiset ryhmät, joiden sosiaaliset oikeudet ovat muita heikommat ja joiden elinolosuhteita taloudellinen ja poliittinen eliitti ei tunne eikä tunnista. Sen seurauksena yhteiskuntaan on syntynyt sosiaalinen ja poliittinen ongelma. Sosiaalisen etäisyys Näyttöön perustuva politiikka 307 voittajien ja häviäjien, hyvinvoivien ja vaikeuksissa elävien, sisäpiiriläisten ja syrjäytettyjen kesken on kasvanut ja estää näkemästä ongelmien todellista luonnetta. Ja jos analyysi on väärä, voi olettaa, että toimenpiteetkin ovat väärät. Otan tästä muutaman esimerkin. Evidenssin politiikka teoriassa Presidentti Barack Obaman koki omissa nahoissaan yhteiskunnallisten uudistusten vaikeudet, mutta sai kuitenkin aikaan sekä konkreettisia uudistuksia sekä merkittävän muutoksen poliittisessa kulttuurissa. Hänen aikanaan toteutettiin muun muassa poliittisesti vaikea terveydenhuoltoreformi, finanssimarkkinoiden uudistus, Yhdysvallat lähti mukaan globaaliin ilmastosopimukseen ja rakensi suhteita kehittyviin talouksiin ehkä aikaisempaa demokraattisemman ja yhteistyöhakuisemman lähestymistavan pohjalta. (McCormick 2011.) Muutokset olivat Obaman kansainvälisestä suosiosta huolimatta vaikeita, sillä vanhan poliittisen viisauden mukaan presidentin, joka haluaa harjoittaa monenvälistä johtajuutta ulkomailla, on pyrittävä neuvottelemaan Yhdysvaltojen kansainvälisten instituutioiden kanssa tekemät sitoumukset niin, että ne kannustavat presidentin kotimaista tukea ( McCormick 2012). Näin ei tainnut kuitenkaan käydä, vaan hänen seuraajansa tarttui juuri siihen, että Obaman uudistukset saivat kenties enemmistön tuen mutta eivät äänekkään opposition tukea. Vähemmälle huomiolle poliittisen taistelun ryskeessä on kuitenkin jäänyt se, miten Obaman hallinto hahmotteli poliittisen päätöksenteon kulttuurin uudistamista, jota voi kutsua näyttöön perustuvaksi politiikaksi (evidence based politics). Asia sinänsä ei ole uusi, eikä vain amerikkalainen ilmiö, sillä tutkimustietoa on käytetty rationaalisen päätöksenteon apuna kautta historian ja sitä koskevat pyrkimykset ovat korostuneet eu-hallinnon kaudella (Jakonen 2017). Käytännössä se on näkynyt muun muassa evaluaatiotutkimuksen otteen vahvistumisena. Kaikesta huolimatta on Pertti Koistinen 308 kiinnostava kysyä, sisältyykö tähän uuteen aaltoon jotain uutta ja politiikkaa mullistavaa. American Annales of Social Sciences -lehden erityisnumerossa Ron Haskins (2018) arvioi evidenssin politiikan tuloa ja edellytyksiä kolmesta näkökulmasta. Ensinnäkin Haskins (2018, 9–10) arvioi, että yhteiskuntatieteet olisivat edenneet jo sellaiseen pisteeseen, että ne voivat tarjota todisteita, jotka ovat hyödyllisiä politiikan muotoilussa. Tätä tekijää tukee myös se, että poliittinen kenttä, sen eri toimijat, ovat oppineet tekemään kokeita ja kokeiluja todellisissa olosuhteissa. Näin ne ovat pyrkineet varmistamaan sen, että ohjelmat toimivat niille asetettujen tavoitteiden mukaisesti. Omana näkemyksenäni lisäisin tähän vielä sen, että poliittinen kenttä ja sen toimijat ovat oppineet lukemaan tutkimustietoa ja ainakin Pohjoismaissa julkishallinnon viranomaiset ovat hyvin koulutettuja, mikä on suosinut tutkivan työotteen kehitystä ja yleistymistä. Tämä ajattelutapa, että poliittisia ohjelmia arvioidaan ja sovelletaan sen mukaan, miten hyvin ne toimivat käytännössä, on tuttua myös eu-maissa, joissa on totuttu arvioimaan, miten samankaltaistetut politiikkaohjelmat toimivat erilaisissa institutionaalisissa ympäristöissä, eri alueilla ja maissa. Vuosien mittaan tästä lähestymistavasta on tullut yleinen käytäntö ja soveltavassa tutkimuksessa se on johtanut siihen, että työvoimapolitiikassa syntyi suoranainen ohjelma-arviointitutkimuksen aalto (Martin & Grubb 2001). Selkeimmin arviointitutkimuksen kehittyminen ja vaikutukset näkyvät kenties työvoimapolitiikan alueella, sillä työvoimapolitiikassa eu:lla on valtaa. Kun eu on rahoittanut kansallisia kokeiluja ja uudistusohjelmia, se on siinä yhteydessä ohjannut ja arvioinut toteutettuja kokeiluja. Parhaimmillaan ohjelma-arviointi on edistänyt työvoimapoliittisten toimien harmonisointia ja pahimmillaan johtanut siihen, että työvoimapolitiikan akateeminen tutkimus on kuihtunut ja vääntynyt politiikan ja byrokraattien pelinappulaksi. Toinen tekijä, joka Haskinsin mukaan on edistänyt näyttöön perustuvan politiikan mahdollisuuksia, on se, että valtiovallan ja paikallishallinnon viranomaisille on kertynyt riittävästi projekteja ja ohjelmia, joita Näyttöön perustuva politiikka 309 voidaan arvioida ja käyttää näyttönä. Toimeenpannuista toimenpiteistä ja projekteista saatavat esimerkit ja analyysit tarjoavat mahdollisuuden korjata ja kehittää politiikkaa ja käytännön toimia niin, että päästään esitettyihin tavoitteisiin tai ainakin mahdollisimman optimaaliseen tilaan. Politiikkaohjelmat ja kokeilut esimerkiksi varhaiskasvatuksessa, työllisyyden hoidossa sekä terveydenhuollossa, tarjoavat oppimisalustan myös poliitikoille ja niille, jotka suunnittelevat tulevia uudistuksia. Suomessa tätä toimintaa ovat harjoittaneet erityisesti valtioneuvoston kanslia ja Valtion tarkastusvirasto, jotka ovat tuottaneet raportteja eri aiheista. Tässäkin asiassa kokemukset lienevät kaksijakoiset. Parhaimmillaan kokeiluista oppiminen on auttanut poliitikkoja ja suunnittelijoita ymmärtämään selkeämmin yhteiskuntien ja politiikkavaihtoehtojen eroja sekä ajattelemaan kansallisia asioita kansainvälistyvän talouden ja politiikan edellyttämällä tavalla. Pahimmillaan se on kuitenkin johtanut siihen, että poliitikot ja asiantuntijat ovat alkaneet ajatella yhteiskuntaa vain ohjelmina ja manipuloinnin kohteena. Tällainen järjestelmäajattelu on hyvin kyynistä ja varmasti vastakohta sille mitä C. Wright Mills (1959/2015) on kuvannut sosiologiseksi mielikuvitukseksi ja Hans Jonas (1993) vastuun rationalismiksi. Edellä esitettyjen näkökulmien lisäksi Haskins lisää evidenssipolitiikan perustelujen listaan vielä kolmannen, ja ehkä edellistäkin tärkeämmän tekijän. Evidenssi-perusteisessa politiikassa suunnittelijat ja poliittiset päättäjät voivat käyttää seurantatutkimusten tuloksia ja todisteita sekä pyrkiessään kehittämään yhteiskuntaa, että pyrkiessään hankkimaan poliittista tukea niille toimintatavoille tai lupauksille, joita he pitävät hyvinä. Positiivisesti ajatellen on myös ajateltavissa, että relevantti ja luotettava tutkimustieto voi rohkaista järkeviin ja kokeilujen kautta testattuihin uudistuksiin, mutta vaarana on myös se, että päätöksentekijät pelkäävät suuria muutoksia ja etenevät pienin askelein. Seurauksena on hitaasti etenevä reformipolitiikka ja se, että pienin uudistuksin syödään todellisilta innovaatioilta pohja. Vanhoja järjestelmiä paikataan, vaikka tulisi luoda kokonaan uusia järjestelmiä, jotka huomioisivat väestörakenteiden ja olo- Pertti Koistinen 310 suhteiden muutoksen. Taistelu suomalaisen sosiaaliturvajärjestelmän uudistamisesta ja siinä yhteydessä toteutettu perustulokokeilu, ovat hyviä esimerkkejä tästä linjasta. Vaikka perustulo on nähty uuden sukupolven sosiaaliturvajärjestelmänä, joka antaisi yhtäläisen perusturvan kaikille ja paikkaisi vanhojen fragmentaaristen järjestelmien jättämät aukot ja siten poistaisi järjestelmäristiriidat, niin silti Suomen perustulokokeilua ohjasi aktivointipolitiikan haamu ja perustulokokeilu kohdennettiin sellaiseen osaan väestöä, joka oli osoittautunut perinteisillekin politiikkaohjelmille ongelmalliseksi ja perustulon taso määriteltiin niin alhaiseksi, ettei se välttämättä edes ollut erityisen houkutteleva sosiaalinen etuisuus. Näin kokeilu ehkä ”söi oman lapsensa”. Otan seuraavana esimerkiksi kaksi kysymystä, joissa politiikka tuntuu ottaneen niskalenkin tutkimustiedosta ja tutkimustietoon perustuvasta politiikasta. Ensiksi tarkastelen väärän lääkkeen ongelmaa ja toiseksi poliittisten tavoitteiden karkaamista politiikan käsistä. Väärää lääkettä työttömyyden hoitoon? Nuorisoja pitkäaikaistyöttömyydestä on tullut krooninen ongelma niin Suomessa kuin muissakin Euroopan maissa. Sitä on pyritty hoitamaan purkamalla työntekijöiden työllisyysja sosiaaliturvaa ja muuttamalla niin työvoimapalveluja kuin sosiaaliturvaakin vastikkeelliseksi. Viimeisimpänä keinona vuorossa ovat keinot, jotka ovat tähdänneet palkkojen sopimuspohjaisten alarajojen poistamiseen sekä työttömyysturvan entistä tiukempaan sääntelyyn. Kaikkien näiden reformien takana on ollut ajatus, että työntekijöiden työllisyysturvan ehtojen kiristäminen ja tilapäistöiden vastaanottamisen helpottaminen madaltamalla työnantajan velvoitteita rohkaisee työnantajia palkkaamaan työntekijöitä ja auttaa työttömiä integroitumaan takaisin työelämään. Mutta perustuvatko tällaiset reseptit faktoihin vai onko kyseessä vain ideologinen ajatus? Ainakin uusimpien tutkimusten mukaan voisi väittää, että näin ei olisi laita vaan hallitus syöt- Näyttöön perustuva politiikka 311 tää työttömille väärää lääkettä (Hämäläinen & Tuomala 2006; Gebel & Giesecke 2016; Krutova 2019). Fiktio – kireä työllisyysturva ylläpitää korkeaa työttömyyttä Poliittisessa keskustelussa on jo parikymmenen vuoden ajan ollut vallalla ajatus, että tiukka työllisyysturva – työntekijöiden irtisanomissuoja ja uuden työvoiman palkkauksen korkeat kustannukset – olisi keskeinen syy siihen, etteivät työnantajat ole halukkaita solmimaan uusia työsuhteita (Bessinger& Möller 2000). Työsuhdeturvassa ja työttömyyden tasossa onkin Euroopan maiden kesken huomattavia eroja ja työsuhdeturvan ja työttömyyden kesken on osoitettu olevan riippuvuutta. Kireän työllisyysturvan – irtisanomissuoja ja uuden työvoiman palkkauksesta aiheutuvat kustannukset – on puolestaan ajateltu johtaneen siihen, että työnhakijoiden on vaikea päästä kiinni työmarkkinoille edes tilapäisiin ja osa-aikaisiin työtehtäviin (Blanchard & Diamond 1992). Tähän teoreettiseen näkökulmaan perustuen hallitukset ovat 1990-luvun alusta alkaen ajaneet politiikkaa, joka on tähdännyt siihen, että työllisyysturvaa on purettu niin työsuhteiden solmimisen kuin purkamisenkin osalta ja tämän lisäksi sosiaaliturvan ehtoja on muutettu niin, että työn vastaanottaminen tulisi kannustavaksi ja ensisijaiseksi vaihtoehdoksi (Bonolli 2010). Tätä reseptiä on ajettu kuin käärmettä pyssyn piippuun olipa kyse nuorista ensikertaa työmarkkinoille hakeutuvista tai vanhemmista työttömyyden jälkeen uudelleen työmarkkinoille hakeutuvista työntekijöistä (Bennett 2011; de Lange, Gesthuizen & Wolbers 2014). Erityisesti ensikertaa ja pitkän työttömyyden jälkeen työmarkkinoille hakeutuvien kohdalla on tavoitteena pidetty sitä, että työnhakijat saisivat jalansijaa työelämässä ja etenisivät lyhytkestoisten työsuhteiden kautta pysyvämpään työllisyyteen (Asplund & Koistinen 2014). Säännösten helpottamista on pidetty avainasemassa ja ay-liikkeen edustajatkin ovat olleet valmiita tätä harkitsemaan. ”Palkka- Pertti Koistinen 318 maihin, joissa työvoiman koulutustaso tai yli eliniän jatkuva työhön osallistuminen on Suomea alhaisempi. Työvoimapolitiikan, ja erityisesti työttömien työllistämisen johtolankana on jo vuosikymmenen ajan pidetty periaatetta, että työn vastaanottamisen ja työllistämisen tulee olla houkuttelevaa. Tässä yhteydessä on vedottu Tanskan kokemuksiin ja ennen kaikkea siihen, että Tanskassa työttömien liikkuvuus on suurempaa kuin muissa Pohjoismaissa. Samaiseen Tanskan esimerkkiin vedoten on vaadittu lisää joustavuutta työsuhteiden solmimiseen ja purkamiseen, vaikka oecd:n vertailujen mukaan Suomen työllisyysturva on Pohjoismaista kaikkein heikoin (Harsløf & Ulmestig 2013, 210–215). Tästä työllisyysturvan heikentämisen linjasta on pidetty kiinni siitäkin huolimatta, että empiiriset tutkimukset osoittavat, että työllisyysturvan höllentäminen syventää entisestään työmarkkinoiden sisäisiä jakoja. Työllisyysturvan purkajia ei tunnu huolettavan myöskään se tosiasia, että todennäköisyys sille, että työntekijä menettää työpaikkansa seuraavan vuoden aikana, on Pohjoismaista korkeinta juuri Tanskassa ja pienintä Ruotsissa (Harsløf & Ulmestig 2013, 210). Tanska tosin kompensoi tätä riskiä muita Pohjoismaita anteliaammalla työttömyysturvalla, mutta siitähän ei puhuta. Politiikassa on taipumuksena uskoa, että työttömien työllistymisen esteenä olisivat ”kannustinloukut”. Näin uskotaan, vaikka niin etuisuuksien vaikutukset kuin työntekijän oman aktiivisuuden hyödyt ovat sidoksissa työmarkkinoiden rakenteisiin ja kilpailuolosuhteisiin. Tutkimusten mukaan samallakin koulutuksella ja saman ikäisenä työllistymisen edellytykset vaihtelevat nousuja laskusuhdanteiden aikana (Liu, Salvanes & Sørensen 2012; Jolkkonen, Koistinen, Kurvinen, Lipiäinen, Nummi & Virtanen 2017). Sekin on osoitettu, että työttömien työllistyminen ei ole kiinni vain siitä, mitkä ovat heidän yksilölliset vahvuutensa, vaan siitä, mitkä ovat ne ryhmät, joiden kanssa he joutuvat kilpailemaa avoimista työpaikoista ja miten työnantajat asennoituvat työttömiin työnhakijoina. Näyttöön perustuva politiikka 319 Neljäs työvoimapoliittista keskustelua hallinnut aihe on ollut huoli väestön ja työvoiman ikääntymisestä, huoltosuhteen kasvusta sekä niiden aiheuttamista kustannuspaineista valtion talouteen. Huolidiskurssi on vallinnut, vaikka työurat ovat pidentyneet ja yhä suurempi osa eläkkeelle siirtyneistä jatkaa työntekoa. Tämä koskee erityisesti hyvin koulutettuja asiantuntijoita ja erityistaitoja omaavaa työvoimaa. Tässä suhteessa työelämässä on tapahtunut pieni ihme. Yritykset ja yhteisöt ovat tarttuneet tähän erityisosaajien työvoimaan ja kehittäneet sellaisia työsuhdeja aikajärjestelyjä, jotka motivoivat eläkeläisiä jatkamaan työntekoa. Journalistit, lääkärit, psykologit, opettajat, tutkijat ja monet muut ryhmät ovat hyviä esimerkkejä työhön osallistumisen muotojen monimuotoistumisesta iän kasvaessa. Todellisuudessa ilmiön mittasuhteita ei tunneta eikä ilmiö näy tilastoissa ja tavassa, jolla työllisyyttä mitataan. Haukutaanko siis työvoimapoliittisessa keskustelussa väärää puuta? Olemassa olevien tutkimusten perusteella voidaan väittää, että työvoimapolitiikalla on kiistattomat ansiot, mutta nyt se on ajautunut näköalattomaan ja voimattomaan tilaan tai voisiko peräti sanoa, että työvoimapolitiikassa vallitsee sokea piste. Silloin kun hyvinvointivaltiota ja työvoimapolitiikkaa lähdettiin kehittämään, politiikan lähtökohtana oli suojella kansalaisia kohtalokkailta vastoinkäymisiltä. Kehittämällä vakuutuksia tapaturmien, sairauden, työttömyyden, leskeyden ja vanhuuden varalle yhteiskunta on hyväksynyt ajatuksen, että yksilöiden kokemat riskit ovat luonteeltaan rakenteellisia ja yksilön oman kontrollin ulkopuolella (Rothstein 1994). Tämä näkökulma korostui erityisesti työvoimapolitiikassa, jonka avulla yhteiskunnassa on pyritty puskuroimaan talouden epävakauden, rakennemuutosten, joukkoirtisanomisten ja työttömyyden aiheuttamia taloudellisia ja sosiaalisia riskejä. Nyt työvoimapolitiikassa on ajauduttu siihen, että Pertti Koistinen 320 työttömyydestä syyllistetään yksilöitä ja vastuuta yhteiskunnan rakenteellisista riskeistä siirretään yksilöille sekä kotitalouksille. Kysymys ei ole vain painopisteen siirtymisestä, vaan myös siitä tavasta, miten työmarkkinoita ja taloutta tarkastellaan ja säädellään. Se, että työvoimapolitiikan näkökulma on kaventunut laajoista talousja sosiaalipolitiikan kysymyksistä aktivointipolitiikaksi ja työttömyyden hoidoksi, siis työvoimapoliittisten toimenpiteiden kohdentamisen ja vastikkeellisuuden politiikaksi, tarkoittaa että työvoimapolitiikalta on viety pohja pois. Talouden globalisoituessa ja työvoiman kansainvälisen liikkuvuuden lisääntyessä työvoimapolitiikka kaipaisi kuitenkin uuden vision ja uudet perustelut. Mitä vahvemmaksi talouden globaali side kehittyy, sitä kauemmaksi on karannut myös valta ja sitä vaikeammaksi käyneet työntekijöiden vaikutusmahdollisuudet. Näissä uusissa olosuhteissa työelämän riskit ovat saaneet myös uudet mittasuhteet ja siirtyneet yksilöiden, yritysten ja jopa valtioiden kontrollin ulkopuolelle. Eikö tämä tarkoita, että työvoimapoliittisten ongelmien ratkaiseminen edellyttäisi myös ratkaisua taloudellisen demokratian ja solidaarisuuden kysymyksiin? Kun työn ja hyvinvoinnin tulevaisuutta arvioidaan näiden kansainvälisten rakenteiden ja sidosten puitteissa, politiikan tekijöiksi ja vastuun kantajiksi tulisi kutsua kaikki relevantit toimijat ja tahot, kuten kansainvälisesti toimivat yritykset ja kansalaisjärjestöt. Toisaalta, sikäli kuin työvoimapolitiikkaa edelleen toteutetaan hyvinvointivaltion toimin ja instituutioin, olisi välttämätöntä, että kansalliset ja paikalliset toimijat pystyisivät asettamaan toimintansa näihin muuttuneisiin kansainvälisiin kehyksiin ja oppisivat ajattelemaan ja tekemään poliittisia valintoja näissä kehyksissä. Tämä korostaisi taas kerran tiedon valtaa ja tuo esille vallan asymmetrian ja siitä aiheutuvat haasteet politiikalle. Perspektiivin laajentaminen edellyttäisi, että työvoimapolitiikassa olisi rohkeasti ylitettävä myös eu-säännösten ja politiikan raamit. Taloudellisesti ja sosiaalisesti kestävää työvoimapolitiikkaa ei voida rakentaa enää sellaisten yksioikoisten ideoiden ja mittareiden varaan, kuten työllisyysaste, vaan ottaen huomioon yksilöiden ja kotitalouksien muuttuvat tarpeet, Näyttöön perustuva politiikka 321 taidot ja voimavarat sekä hyvinvointiodotukset. Sen sijaan, että työttömille ja pakolaisille heilutetaan keppiä ja porkkanaa, olisi viisaampaa luoda työmarkkinoilla reilut ja työntekijöiden oikeudet tunnistavat kilpailuolosuhteet. Johtopäätöksiä Politiikassa vallitsee perustavaa laatua oleva dilemma. Yhtäältä politiikassa hyväksytään ajatus, että tiedolla on valtaa ja että yhteiskuntaa tulisi ohjata rationaalisen tiedon varassa, mutta onko kuviteltavissa, että tietoa lisäämällä voitaisiin saada aikaan ratkaisuja, jotka toimivat käytännössä? Tämä herättää jatkokysymyksiä analyysin luotettavuudesta ja poliittisesta hyväksynnästä sekä toisaalta kysymyksen siitä, millaista teoreettisen ja kokemukseen perustuvan tiedon tulisi olla, jotta se voisi toimia tulevaisuudessa? Modernit yhteiskunnat, niiden taloudelliset ja sosiaaliset rakenteet, ovat monimutkaisia, mikä tarkoittaa, että jo oikean tilannearvion tekeminen voi olla vaikeaa tuottaen yhden yhtäläisen analyysin sijasta kilpailevia käsityksiä. Asiaa monimutkaistaa edelleen se, että myös tutkimus tuottaa toinen toisistaan poikkeavia tuloksia ja riittävän yksimielisyyden saaminen sosiaalitieteilijöiden ja taloustieteilijöiden kesken esimerkiksi työttömyyden syistä ja ratkaisemisen keinoista voi olla kiven alla. Yksimielisyyden saavuttaminen edellyttäisi niin tutkijoilta kuin tutkimustulosten käyttäjiltä taitoja lukea ja arvottaa tutkimusten tuloksia. Edellä esitettyjen näkökohtien lisäksi yhteiskunnalliset uudistukset törmäävät usein vallan rakenteisiin ja käytettävissä olevien resurssien rajallisuuteen. Avoin kysymys on myös se toimivatko uudistukset sittenkään käytännössä. Vaikka analyysissä ja poliittisessa keskustelussa saavutettaisiinkin yksimielisyys uudistuksen toteuttamisesta, ei ole lainkaan varmaa, toimivatko parhaatkaan ideat käytännössä. Teknologian tutkimuksessa tunnetaan tutkimusalana niin sanottu käyttöliittymätutkimus, jonka avulla pyritään saamaan selville, miten ihmiset ja eri ryhmät käyttävät Pertti Koistinen 322 teknologiaa ja miten teknologian käytettävyyttä tulisi kehittää, kun huomioidaan tämä informaatio. Lääketieteessä ja terveydenhoidossa yksi keskeisimpiä panopisteitä on arvioida miten erilaiset lääkkeet ja hoidot parantavat asiakkaan terveyttä ja hyvinvointia. Sosiaalitieteissä ja esimerkiksi työvoimapolitiikassa vastaava ajattelu on johtanut siihen, että seurataan tiettyjen kohdennettujen poliittisten toimenpideohjelmien toteutumista ja sitä, miten ne muuttavat relevanttien toimijoiden toimintaa. Arviointitutkimuksen piirissä kysytään mitkä tukitoimet toimivat ja kenelle. Kuka hyötyy tarjotuista tukitoimenpiteistä eniten ja mitkä käytössä olevista toimenpiteistä toimivat myös tulevaisuudessa? Aina ei voi olla myöskään varma siitä päteekö tieto, joka pohjaa menneeseen kehitykseen ja sen aikaisiin rakenteisiin, uusiin olosuhteisiin, joihin uudistukset tähtäävät. Poliittisilla uudistuksillahan on usein kaksoisdilemma. Yhtäältä niitä perustellaan nykyisillä ongelmilla ja niitä koskevan tiedon varassa, mutta uudistukset sinänsä kohdistuvat tulevaan tilaan. Kun tuetaan ihmisiä ja ryhmiä, jotta ne voisivat ratkaista tulevaisuudessa ongelmia niin samalla tulisi voida huomioida myös se, että silloin on voinut muuttua myös ihmisten oma tila ja toimintaympäristö. Työmarkkinoiden tila on muuttunut: sinne on tullut uusia työnhakijoita, uusia yrittäjiä ja työpaikkoja, kilpailu avoimista työpaikoista on kiristynyt jne. Erityisen haasteelliseksi poliittiset valinnat ja niiden tutkimusperusteinen perustelu tulee silloin, kun on sovitettava yhteen ristiriitaiset poliittiset intressit ja niiden takana olevat valtasuhteet. Jos esimerkiksi sote-uudistuksen suhteen terveysalan toimijoilla (terveysalan yritykset, ammattiryhmät, rahoittajat ym.) on eri käsitys siitä, miten asiakkaan etu on toteutettavissa, onko silloin mahdollista edes ajatella, että niiden ääni, joita päätökset kuitenkin koskevat, tulee kuulluksi? Toisen hyvän esimerkin tässä suhteessa tarjoaa työvoimapolitiikka ja työttömien työllistämiseen tähdännet toimet. Työvoimapolitiikan toimia on arvioitu ehkä intensiivisemmin kuin monia muita yhteiskunnallisia ilmiöitä, tutkimuksen taso on kohonnut ja tutkimus on voinut osoittaa joidenkin politiikkamuotojen ylivertaisuuden (Hämäläinen & Tuomala 2006; Norr- Näyttöön perustuva politiikka 323 lund 2011), mutta silti työttömyysongelma on jäänyt ratkaisematta. Herää kysymys onko vika tutkimuksessa vai politiikassa, tutkimustiedon käytössä vai siinä että ongelmat muuttavat koko ajan muotoaan. Voiko olla niin, että työttömyysongelman ratkaisemiseksi työttömille syötetään väärää lääkettä ja että politiikka tukee olemassa olevia rakenteita ja valtasuhteita, vaikka ongelmien ratkaiseminen edellyttäisi juuri niiden muuttamista? Pertti Koistinen 324 Lähteet Gebel, M. & Giesecke, J. 2016. Does deregulation help? The impact of employment protection reforms on youths’ unemployment and temporary employment risks in Europe. European Sociological Review 2016, 1–15, doi.org/10.1093/esr/jcw022. Gordienko, A. 1990. Syväri – kuoleman joki. Helsinki: Gummerus. Haskins, R. 2018. Evidence-based policy: the movement, the goals, the issues, the promise. Annals, Aapss, 678, doi.org/10.1177/0002716218770642. Holli, A. M. 2016. Selvityshenkilöt uudella vuosituhannella: tutkimus selvityshenkilöinstituution piirteistä ja muutostrendeistä 1990-luvulta nykypäivään. Hallinnon tutkimus 35, 1, 5–23. Hämäläinen, K. & Tuomala, J. 2006. Työvoimapoliittisten vaikutusten arviointi. Työministeriö. Työpoliittinen tutkimus 315. Jakonen, M. 2017. Vastatieto: tulevaisuuden asiantuntijuutta etsimässä. Helsinki: Eduskunta, Eduskunnan tulevaisuusvaliokunnan julkaisu 1/2017. Jonas, H. 1984. The imperative of responsibility. In search of ethics for the technological age (translation of Das Prinzip Verantwortung, translated Hans Jonas & David Herr 1979). Chicago: University of Chicago Press. Krutova, O. 2019. Unemployment by default. Examing the impact of care provision, activation measures and deregulation policies on unemployment risks in Households of Europe. (tulossa) Martin, J. & Grubb, D. 2001. What works and for whom: a review of oecd countries experiences with active labour market policies. Working Paper Series 2001:14. http://ideas.repec.org/s/hhs/ifauwp.html (luettu 1.2.2018). McCormick, J.M. 2011. The Obama presidency: a foreign policy of change? Political Science Publications. Iowa State University. https://lib.dr.iastate. edu/cgi/viewcontent.cgi?article=1018&context=pols_pubs (luettu 2.11.2018). Mills, C.V. 1959/2015. Sosiologinen mielikuvitus. Helsinki: Gaudeamus. Norrlund, M. 2011. What works best when? The role of active labour market programmes in different business cycles. International Journal of Social Welfare 20, 43–54. Näyttöön perustuva politiikka 325 Osallistuva ja osaava Suomi 2019. Neuvottelutulos hallitusohjelmasta 3.6.2019 Osallistava ja osaava Suomi – sosiaalisesti, taloudellisesti ja ekologisesti kestävä yhteiskunta. https://interactive.sanoma.fi/arkku/ files/25992474Neuvottelutuloshallitusohjelmasta3.6.2019.pdf (luettu 26.6.2019). Ratkaisujen Suomi 2015. Pääministeri Juha Sipilän hallituksen strateginen ohjelma 29.5.2015. https://valtioneuvosto.fi/documents/10184/1427398/ Ratkaisujen+Suomi_fi_yhdistetty_netti.pdf (luettu 26.6.2019). sitra: Ihminen edellä – Valintakokeilut sote uudistuksessa 2018. https:// www.sitra.fi/aiheet/ihminen-edella-valintakokeilut-sote-palveluissa/ (luettu.1.11.2018). vn: Palvelusetelikokeilut (valinnanvapauskokeilut) 2018. https://alueuudistus.fi/ palvelusetelikokeilut (luettu.1.11.2018). Simonen, H.L. 2016. Sote-uudistuksen pitkä taival – ”Ja miten se jatkossa sitten todellisuudessa toteutuu…”. Tampereen yliopisto. Yhteiskuntaja kulttuuritieteiden yksikkö. Sosiaalipolitiikan Pro gradu -tutkielma. Skidmore, D. 2012. The Obama Presidency and us Foreign Policy: Where’s the Multilateralism? International Studies Perspectives 13, 1, 43–64, doi. org/10.1111/j.1528-3585.2011.00454.x.