Valtion omistajaohjauksen oikeudelliset reunaehdot

Lili-Anne Kihn, Lasse Oulasvirta, Janne Ruohonen, Jaakko Rönkkö & Jani Wacker (toim.) Talous, sääntely, ohjaus – tarkastuksen ja valvonnan ajankohtaiskysymyksiä. Tampere: Tampere University Press 2019, 283–306. http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-359-004-5 Valtion omistajaohjauksen oikeudelliset reunaehdot Jani Wacker Artikkelissa tarkastellaan valtion yhtiöomistusten omistajaohjausta oikeudellisesta näkökulmasta. Tutkimuskysymys voidaan tiivistää seuraavasti: missä kulkevat valtion omistajaohjauksen oikeudelliset rajat. Toisin sanoen, kuka valtion omistajaohjausvaltaa voi käyttää ja millaisin juridisin reunaehdoin. Kiinnostava kysymys tässä yhteydessä on se, kuinka paljon valtio-omistaja voi puuttua omistamiensa yhtiöiden toimintaan ja millä tavoin. Myös valvontakysymykset omistajaohjauksen ja sen rajojen osalta kuuluvat artikkelin tarkastelukohteisiin. Artikkelissa käsitellään joitakin omistajaohjauksen rajoja koskevia tapauksia (Arctia Shipping Oy ja Finavia Oyj), joissa omistajaohjausta harjoittavan ministeriön ja ministerin toimia arvioitiin tiedotusvälineiden lisäksi myös oikeuskanslerin sekä eduskunnan yhteydessä olevien valvontaelinten toimesta. Valtion omistamien yhtiöiden omistajaohjauksella tarkoitetaan valtion yhtiöomistuksesta ja omistajaohjauksesta annetun lain (omis- Jani Wacker 284 tajaohjauslaki 1368/2007) mukaan niitä toimenpiteitä, joilla valtio osakkeenomistajana myötävaikuttaa yhtiöiden hallintoon ja toimintaperiaatteisiin. Keskeinen tällainen toimenpide on valtion äänioikeuden käyttäminen yhtiökokouksissa, joissa voidaan tehdä esimerkiksi yhtiön hallitusten jäsenien ja tilintarkastajien valintaa koskevia päätöksiä. Myös valtion omistusosuuden muuttamista koskevat ratkaisut ovat osa omistajaohjauksen välineistöä, joskin on huomattava, että tietyt omistusjärjestelyt edellyttävät eduskunnan suostumusta (omistajaohjauslaki 3 §). Valtion omistajaohjausvaltaa Suomessa käyttäviä tahoja ovat valtioneuvosto ja sen ministeriöt, joista valtioneuvoston kanslialla on keskeinen rooli omistajaohjauksessa. Valtion omistajaohjauksen valvonta on Suomessa osa perustuslain (731/1999) 90 §:n mukaista parlamentaarista valtiontalouden valvontaa, jolloin valvonnan keskeisiä toimijoita ovat valtiontalouden tarkastusvirasto ja eduskunnan tarkastusvaliokunta. Valtion omistajaohjauksen oikeudelliset reunaehdot 285 Johdanto Artikkelissa tarkastellaan valtion omistamien yhtiöiden omistajaohjausta oikeudellisesta näkökulmasta. Tutkimustehtävänä on selvittää, miten valtion omistajaohjaus on Suomessa järjestetty, miten tätä omistajaohjausta valvotaan ja millaisia oikeudellisia reunaehtoja omistajaohjaukseen kohdistuu. Kiinnostava kysymys tässä yhteydessä on se, kuinka paljon valtio-omistaja voi puuttua omistamiensa yhtiöiden toimintaan ja millä tavoin. Artikkelin lopussa näitä omistajaohjauksen rajoja ja reunaehtoja havainnollistetaan julkisuutta saaneen Finavia Oyj:n tapauksen kautta. Valtion omistajaohjausvaltaa Suomessa käyttäviä tahoja ovat valtioneuvosto ja sen ministeriöt, joista valtioneuvoston kanslialla on keskeinen rooli omistajaohjauksessa. Valtion omistajaohjauksen valvonta on puolestaan osa Suomen perustuslain (731/1999) 90 §:n mukaista parlamentaarista valtiontalouden valvontaa eli omistajaohjauksen valvontavalta ja -vastuu on viime kädessä Suomen eduskunnalla. Kirjoituksessa käsiteltäviä asioita tarkastellaan sekä oikeusnormien että reaalimaailman näkökulmasta. Tarkastelun pääasiallisena kohteena ovat valtion omistajaohjausta harjoittavien ja omistajaohjausta valvovien toimijoiden tehtäviä ja toimivaltaa määrittävät oikeusnormit, mutta tämän lisäksi artikkelissa tuodaan esille havaintoja omistajaohjaukseen liittyvistä tosiasiallisista asiaintiloista ja tapahtumista. Valtio yhtiöiden omistajana Suomen valtio on omistajana yli kuudessakymmenessä yhtiössä. Osassa yhtiöistä valtio on omistajana sijoitusyhtiö Solidium Oy:n kautta. (vnk: omistusosuudet.) Valtion pörssiyhtiöomistusten arvo oli vuoden 2019 alussa yli 26 miljardia euroa (vnk: omistuksen arvo). Valtion yhtiöomistuksesta ja omistajaohjauksesta annetun lain (1368/2007) eli niin sanotun omistajaohjauslain 2 §:n määritelmien mukaan valtioenemmistöisellä yhtiöllä tarkoitetaan osakeyhtiötä, jossa valtio Jani Wacker 286 on enemmistöomistaja eli yhtiön kaikkien osakkeiden tuottamasta äänimäärästä valtiolla on enemmistö. Kun valtio omistaa yhtiön osakepääomasta 100 prosenttia, puhutaan valtion yksinomisteisesta yhtiöstä. Valtion osakkuusyhtiöllä puolestaan tarkoitetaan osakeyhtiötä, jonka kaikkien osakkeiden tuottamasta äänivallasta valtiolla on 10–50 prosenttia eli valtio on yhtiössä vähemmistöomistajana. Valtion osakkuusyhtiöksi voidaan määrätä valtioneuvoston asetuksella myös yhtiö, jossa valtion osuus äänivallasta on alle kymmenen prosenttia, mikäli valtion osakeomistusta yhtiössä pidetään merkittävänä joko taloudellisten tai omistajaohjaukseen liittyvien seikkojen nojalla. Tällaisen yhtiön määritteleminen osakkuusyhtiöksi merkitsee sitä, että yhtiöön sovelletaan valtion alle kymmenen prosentin omistuksesta huolimatta omistajaohjauslakia. Valtion liiketoiminnan lähihistoriallisessa kehityskulussa valtion yhtiöomistus sijoittuu ajallisesti virastomuotoisen liiketoiminnan ja valtion liikelaitosten jälkeen niin sanotusti kolmanteen aaltoon. Neljäntenä vaiheena tässä ketjussa on yksityistäminen eli valtion tietyn yhtiöomistuksen myyminen yksityisen sektorin toimijalle. (Myllymäki 2007, 114–121.) Osuvana esimerkkinä valtion liiketoiminnan eri vaiheista tietyssä organisaatiossa toimii nykyisen Destia Oy:n historiallinen kaari. Valtion keskusvirastona tieverkon rakentamista ja ylläpitämistä harjoitti 1990-luvulla Tielaitos. Vuonna 2001 Tielaitoksen tuotanto ja hallinto eriytettiin kahdeksi erilliseksi organisaatioksi: hallinnollisia viranomaistehtäviä varten perustettiin Tiehallinto-niminen virasto (joka myöhemmin siirtyi osaksi Liikennevirastoa) ja liiketoiminnalliset tienpidon tuotantotehtävät annettiin puolestaan Tieliikelaitokselle, joka nimensä mukaisesti toimi valtion liikelaitoksena (kumottu laki tieliikelaitoksesta 569/2000). Tieliikelaitos otti myöhemmin käyttöön markkinointinimen Destia. Tieliikelaitoksen yhtiöittämisen seurauksena Destiasta tuli vuonna 2008 Suomen valtion kokonaan omistama osakeyhtiö. Vuonna 2014 Destia yksityistettiin, kun Ahlström Capital Oy osti Suomen valtiolta Destia Oy:n koko osakekannan. (Destia Oy: historia.) Valtion omistajaohjauksen oikeudelliset reunaehdot 287 Valtion omistamat yhtiöt voidaan jakaa kahteen pääryhmään: kaupallisesti (eli markkinaehtoisesti) toimiviin yhtiöihin ja erityistehtäviä toteuttaviin yhtiöihin. Kaupallisesti kilpailullisessa toimintaympäristössä toimivien valtio-omisteisten yhtiöiden tulee toimia kilpailuneutraliteettitavoitteen mukaisesti eli näiden yhtiöiden toimintaperiaatteiden, rahoitusrakenteen ja tuottotavoitteiden tulee olla vertailukelpoisia samalla toimialalla toimiviin muihin yhtiöihin verrattuna. (Valtioneuvoston periaatepäätös 2016, 16; Kankaanpää, Oulasvirta & Wacker 2011, 16–17.) Kaupallisesti toimivien yhtiöidenkin tulee ottaa toiminnassaan huomioon valtio-omistuksesta aiheutuvat perustellut odotukset vastuullisesta ja kestävin periaattein harjoitettavasta toiminnasta. Samoin niiden toimintaan voi liittyä valtio-omistajan strategisia intressejä, jotka voivat kohdistua esimerkiksi huoltovarmuuteen, muuhun infrastruktuurin ylläpitämiseen ja turvaamiseen sekä maanpuolustukseen. Lisäksi yhtiöillä voi olla esimerkiksi peruspalveluvelvoitteita. Silti valtion omistamat kaupalliset yhtiöt toimivat selkeästi yleisin liiketoiminnallisin periaattein. (Valtioneuvoston periaatepäätös 2011, 3; Kankaanpää ym. 2011, 17; Kankaanpää, Oulasvirta & Wacker 2014a, 45.) Kaupallisesti toimivat yhtiöt voidaan jakaa omistuspohjan muuttamisen näkökulmasta kahteen ryhmään: yhtiöihin, joissa valtiolla on ensisijaisesti sijoittajaintressi (esimerkiksi Stora Enso Oyj ja Valmet Oyj) sekä yhtiöihin, joissa valtionomistuksen perusteena on omistajuuteen liittyvä strateginen intressi (muun muassa Finavia Oyj ja Fortum Oyj). Sijoittajaintressi-yhtiöissä valtio voi luopua omistuksestaan helpommin, kun taas strategisen intressin yhtiöissä valtiolla on perusteltua olla merkittävä omistus ja mahdolliset omistusjärjestelyt on tehtävä strategista intressiä vaarantamatta. (Valtioneuvoston periaatepäätös 2011, 9.) Valtion erityistehtäväyhtiöiden toimintaan liittyy jokin erityinen yhteiskunnallinen tehtävä. Erityistehtäväyhtiöille (esimerkiksi Veikkaus Oy, Yleisradio Oy ja Alko Oy) on osoitettu sellainen tehtävä tai erivapaus, jonka vuoksi ne eivät toimi markkinaehtoisesti kilpailullisessa ympäristössä. Vaikka erityistehtäväyhtiöiden luonteeseen kuuluvat olennaisesti valtion Jani Wacker 288 yhteiskunnalliset tavoitteet, voidaan näidenkin yhtiöiden taloudellista toimintaa silti ohjata liiketaloudellisin perustein; onhan kyse yhtiömuotoisesta toiminnasta. (Valtioneuvoston periaatepäätös 2016, 16; valtioneuvoston periaatepäätös 2011, 2; Wacker 2011, 252; Kankaanpää ym. 2014a, 45.) Useimmiten erityistehtäviä hoitavissa yhtiöissä valtio on ainoa omistaja. Valtion asema yrityksen omistajana eroaa tietyssä mielessä yksityisestä omistajasta. Omistajalle kuuluvaa ylintä päätösvaltaa valtio-omisteisten yhtiöiden osalta käyttävät poliitikot, joilla on tietty parlamentaarinen vastuu äänestäjilleen. Tämän vuoksi sijoittajamarkkinat saattavat olettaa tai epäillä, että valtio-omistaja ei toteuta omistajaohjausta puhtaasti yleistä omistajaintressiä huomioiden, vaan mahdollisesti laajemmista yhteiskunnallisista tavoitteista käsin. (Hirvonen, Niskakangas & Steiner 2003, 39.) Poliittisten vaikuttimien lisäksi valtion omistajuuteen voi kritiikin mukaan liittyä tehottomuutta ja liiallista passiivisuutta. Toisaalta yritysomistusten kautta valtio voi toteuttaa tiettyjä strategisia tavoitteita liittyen esimerkiksi maanpuolustukseen, huoltovarmuuteen, infrastruktuurin ylläpitämiseen tai peruspalveluvelvoitteesta huolehtimiseen. Valtion omistajuuden perusteena voi valtioneuvoston periaatepäätöksen mukaan olla strategisen intressin lisäksi esimerkiksi finanssi-intressi, kasvun ja työllisuuden tukeminen, suomalaisen omistamisen puolustaminen tai monopolitilanne. (Valtioneuvoston periaatepäätös 2016, 1–2; Kankaanpää, Oulasvirta & Wacker 2014b, 409.) Valton omistajaohjauksen toimijat Omistajaohjauksen käsitteessä on kyse omistajan taholta yhtiöön kohdistuvasta ohjauksesta. Valtion omistajaohjauslain (1368/2007) 2.1 §:n mukaan omistajaohjauksella tarkoitetaan äänioikeuden käyttämistä yhtiökokouksissa sekä muita toimenpiteitä, joilla valtio osakkeenomistajana myötävaikuttaa yhtiöiden hallintoon ja toimintaperiaatteisiin. Äänioikeuden käyttäminen yhtiökokouksissa on keskeinen keino, jonka kautta omistajaohjausta harjoitetaan. Tähän keinoon liittyy yhtiön Valtion omistajaohjauksen oikeudelliset reunaehdot 289 hallituksen ja mahdollisen hallintoneuvoston jäsenten valinta sekä tilintarkastajien valinta. Myös kannustinjärjestelyiden hyväksyminen kuuluu omistajaohjauksen keinoihin. (Hirvonen ym. 2003, 23–24, 54–55.) Valtion omistajaohjauksen vuosikertomuksen mukaan keskeisiä omistajaohjauksen välineitä ovat myös omistajan panostukset yhtiöiden johtamisresursseihin ja johdon sitouttamiseen, hyvän hallintotavan kehittäminen sekä itsenäinen yhtiöanalyysi ja omistajastrategian valmistelu, jossa huomioidaan myös yritysvastuu (Koivunen 2017, 185; Valtioneuvoston kanslia 2017, 10–11). Tässä artikkelissa omistajaohjauksella viitataan valtion kokonaan tai osittain omistamien yhtiöiden omistajaohjaukseen. Valtion omistamiin yhtiöihin nähden omistajaohjausvaltaa käyttävät ministeriöt. Omistajaohjauslain 5 §:n mukaan omistajaohjauksesta vastaava ministeriö käsittelee ja ratkaisee asiat, jotka koskevat esimerkiksi valtion edustajien määräämistä yhtiökokouksiin ja toimintaohjeiden antamista heille sekä valtiolle osakkeenomistajana kuuluvien oikeuksien käyttämistä ja muuta omistajaohjausta. Omistajaohjaus voidaan erotella suoraan ja epäsuoraan omistajaohjaukseen riippuen siitä, onko yhtiön ja ministeriön välissä valtion omistama sijoitusyhtiö vai ei. Suora omistajaohjaus tapahtuu suoraan ministeriön ja yhtiön välillä, kun taas epäsuorassa omistajaohjauksessa ministeriön ja yhtiön vuorovaikutus tapahtuu holdingyhtiön, Suomessa ennen muuta Solidium Oy:n, kautta. (Kankaanpää ym. 2014b, 411.) Omistajaohjauksen osalta keskeinen ministeriö on valtioneuvoston kanslia, jolle kuuluu valtionyhtiöiden ja valtion osakkuusyhtiöiden yleinen omistajapolitiikka (valtioneuvoston ohjesääntö 262/2003, 12 §). Valtioneuvoston kanslian organisaation sisällä omistajapolitiikan valmistelua ja toimeenpanoa sekä omistajaohjausta toteuttaa omistajaohjausosasto. Valtioneuvoston kanslia ja sen omistajaohjausosasto harjoittavat valtion omistajaohjausta etenkin markkinaehtoisten yhtiöiden osalta. Sen sijaan valtion erityistehtäväyhtiöiden omistajaohjaustehtävät on hajautettu useille eri ministeriöille. Tosin joidenkin erityistehtäväyhtiöiden osalta Jani Wacker 290 ohjausvastuu siirrettiin valtioneuvoston vuoden 2016 periaatepäätöksen mukaisesti sektoriministeriöiltä valtioneuvoston kanslialle. Tällä pyrittiin periaatepäätöksen mukaan tehostamaan omistajaohjausta ja erottamaan sääntely ja omistajaohjaus toisistaan. (Valtioneuvoston periaatepäätös 2016, 7). Esimerkiksi Veikkaus Oy:n omistajaohjauksesta vastasi ennen opetusja kulttuuriministeriö, jolta ohjausvastuu siirrettiin valtioneuvoston kanslialle. Eduskunta ei suoranaisesti toteuta valtionyhtiöiden omistajaohjausta, vaan tämä tehtävä kuuluu ministeriöille. Eduskunnalla on silti tietty omistajaohjaukseen liittyvä rooli tilanteissa, joissa on kyse määräysvallan hankkimisesta yhtiöissä tai yhtiöitä koskevasta määräysvallasta luopumisesta (Wacker 2011, 252; Kankaanpää ym. 2011, 19). Omistajaohjauslain 3 §:n mukaan lähtökohtana on, että eduskunnan suostumus vaaditaan sellaisiin valtion yhtiöomistusta koskeviin päätöksiin, joiden seurauksena valtio lakkaa olemasta yhtiön ainoa omistaja, luopuu enemmistöstään yhtiössä tai jos valtion osuus kaikkien osakkeiden tuottamasta äänivallasta yhtiössä laskee yhteen kolmasosaan tai sitä pienemmäksi. Eduskunnan suostumus tarvitaan lisäksi silloin, kun valtion yhtiöomistusta koskevan päätöksen johdosta yhtiöstä tulee valtioenemmistöinen. Tämä pääsääntö on tosin rajattu omistajaohjauslain 3.2 §:ään otetuilla poikkeussäännöksillä koskemaan vain sellaisien merkittävien yritysten määräysvallan hankkimistilanteita, joissa valtio sijoittaa uutta pääomaa yhtiöihin (he 80/2007 vp, 16). Omistajaohjaus ja corporate governance -käsite Omistajaohjauksen käsite kytkeytyy englanninkieliseen termiin corporate governance, jolle ei voida osoittaa yhtä ainoaa ja oikeaa suomennosta. Corporate governance -termissä on yleisesti ottaen kyse yhtiön hallintoja ohjausjärjestelmästä; tätä käännöstä käytetään esimerkiksi nykyisen ja sitä edeltäneen arvopaperimarkkinalain (746/2012 ja 495/1989) esitöissä. (he Valtion omistajaohjauksen oikeudelliset reunaehdot 291 27/2008 vp, 2; he 32/2012 vp, 122.) Corporate governance -käsitteelle annettuja muita merkityssisältöjä voivat olla muun muassa ’yrityksen hallinta’, ’yrityksen hallinto’, ’yrityksen hallinnointi’ ja ’yrityksen hallintokulttuuri’ (Hirvonen ym. 2003, 23). Usein corporate governance -käsitteen nähdään jo itsessään sisältävän laadullisen elementin, jolloin termin suomenkielisenä muotona on esimerkiksi ’hyvä hallinto’ tai ’hyvä hallinnointitapa’ (he 32/2012 vp, 32 ja 154; vnk: hyvä hallinto). Yritysten hyvää hallinnointitapaa ohjataan lainsäädännön lisäksi myös suosituksilla ja elinkeinoelämän itsesääntelyllä. Arvopaperimarkkinayhdistys ylläpitää Suomessa pörssiyhtiöille laadittua Hallinnointikoodia, joka muodostuu pörssiyhtiöille suunnatuista hallinnointia ja raportointia koskevista suosituksista. Nämä suositukset täydentävät pörssiyhtiöitä koskevaa lainsäädäntöä. (Ks. Arvopaperimarkkinayhdistys ry 2015.) Euroopan komissio puolestaan on antanut suosituksen yritysten hallinnointija ohjausjärjestelmää koskevan raportoinnin laadusta (Komission suositus 208/2014). Mikäli corporate governance halutaan määritellä nimenomaan omistajien taholta tulevaksi ohjaukseksi, tulee termi tällöin hyvin lähelle omistajaohjauksen käsitettä. Corporate governance voidaan määritellä myös laajemmin, jolloin kyse on muidenkin sidosryhmien aikaansaamasta ohjausvaikutuksesta suhteessa yritykseen. Silloin omistajaohjaus näyttäytyy ”vain” eräänä osana corporate governance -käsitettä. (Hirvonen ym. 2003, 23–24, 28.) Voidaan myös ajatella, kuten aiemmin todettiin, että corporate governancen eli hyvän hallintotavan kehittäminen kuuluu omistajaohjauksen välineisiin (Valtioneuvoston kanslia 2017, 10–11). Yhteiskuntavastuu valtion yhtiöissä ja niiden omistajaohjauksessa Valtoin omistajaohjauksessa on viime vuosina ollut korostetusti esillä yritysvastuu eli yritysten yhteiskuntavastuu. Käsite on ollut systemaattisesti mukana omistajaohjausta koskevassa valtioneuvoston periaatepäätöksessä Jani Wacker 298 Kun valtio ei ole yhtiön ainoa omistaja, mutta sillä on silti yhtiöstä enemmistöomistus, valtio voi tällöinkin käyttää määräysvaltaansa melko vapaasti yhtiön liiketoiminnan ja johtamisjärjestelmän kannalta keskeisissä kysymyksissä. (he 80/2007 vp, 6–7.) Muistettava kuitenkin on, että vaikka valtio olisi yhtiössä enemmistöomistajana, on päätöksenteossa huomioitava vähemmistöomistajia suojaava osakeyhtiölain mukainen yhdenvertaisuusperiaate (Kankaanpää ym. 2011, 18). Sen mukaan yhtiötä koskevaa päätöstä ei saa tehdä toisen osakkaan kustannuksella tai vahingoksi, vaikka lähtökohtaisesti ylin päätösvalta onkin enemmistöomistajalla (osakeyhtiölaki 1:7 § ja 5:13 §). Finavia-tapaus Finavia Oyj (entinen Ilmailulaitos) on Suomen valtion kokonaan omistama lentokenttäyhtiö, jonka omistajaohjauksesta on 1.4.2017 alkaen vastannut valtioneuvoston kanslia (valtioneuvoston asetus 21/2017). Tätä ennen Finavian omistajaohjaus kuului liikenneja viestintäministeriölle. Finavian omistajaohjausasiat nousivat julkisuuteen yhtiön rahoitusinstrumenttina käyttämien johdannaissopimusten purkamisesta seuranneiden tapahtumien johdosta. Finaviassa tehtiin vuosina 2009–2011 merkittäviä johdannaissopimuksia, joissa kuitenkin havaittiin tilintarkastuksen yhteydessä vuonna 2012 epäselvyyksiä. Valtiontalouden tarkastusvirasto käynnisti asiassa tuloksellisuustarkastuksen. Tarkastusviraston mukaan johdannaissopimusten käyttäminen ei sinänsä ole epätarkoituksenmukaista, mutta johdannaissopimusten ominaispiirre on, että niihin voi liittyä teoriassa ääretön riski taloudellisesta tappiosta (vtv 15/2013, 7). Finaviaa koskevassa tarkastuskertomuksessa todettiin, että johdannaissopimusten hallinnoinnissa ja raportoinnissa oli Finaviassa puutteita eikä johdannaisten käyttö ollut kaikilta osin yhtiön sisäisten ohjeiden mukaista. (vtv 15/2013, 7–12; vtv 13/2016, 11; okv/934/1/2016, 1.) Finavian Valtion omistajaohjauksen oikeudelliset reunaehdot 299 edeltäjän Ilmailulaitoksen sisäisten ohjeiden mukaan johdannaisten käyttäminen oli sallittua ainoastaan luottojen suojaamiseksi, mutta ainakin osa Finavian tekemistä johdannaissopimuksista havaittiin myöhemmin luonteeltaan strukturoiduiksi ja ei-suojaaviksi. Suurien tappioriskien ilmenemisen vuoksi Finavia päätyi purkamaan johdannaissopimukset ja tästä aiheutui Finavialle noin 34 miljoonan euron tappio. (vtv 13/2016, 11; okv/934/1/2016, 2.) Mielenkiintoista on, että purkamishetkeen asti sopimusten on kuitenkin kerrottu tuottaneen voittoa (al 27.1.2017). Johdannaissopimusten purkamisen vuoksi Finavia päätti vuonna 2015 nostaa vahingonkorvauskanteet yhtiön aiempaa tilintarkastajaa ja tilintarkastusyhteisöä vastaan sekä myös yhtiön aiempaa hallitusta ja toimitusjohtajaa vastaan. Myöhemmin Finavia luopui näistä kanteista ja teki tilintarkastusyhteisön kanssa sovintosopimuksen. Liikenneja viestintäministeri ja -ministeriö olivat yhtiön omistajaohjaajina toimineet aktiivisesti sen puolesta, että kanteista luovuttaisiin ja että asiassa päästäisiin sovintoon (vtv 13/2016, 19–20). Vaikka Finavian entistä johtoa vastaan suunnatuista vahingonkorvauskanteista luovuttiin, nostettiin Finavian entistä varatoimitusjohtajaa ja entistä rahoituspäällikköä vastaan rikossyytteet luottamusaseman väärinkäytöstä (rikoslaki 39/1889, 36:5 §). Syytteet kuitenkin kaatuivat käräjäoikeudessa (al 27.1.2017). Finavian tapaus on kiinnostava valtion omistajaohjauksen rajojen kannalta. Omistajaohjaavan ministerin ja ministeriön toiminta suhteessa Finaviaan sai julkisuudessa huomiota ja asiaa tutkittiin sekä oikeuskanslerinviraston että eduskunnan tarkastusvaliokunnan toimesta. Kyse oli siitä, olivatko valtio-omistajaa edustaneet liikenneja viestintäministeri ja -ministeriö puuttuneet epäasianmukaisesti yhtiön toimintaan eli oliko omistajaohjauksella kajottu liikaa yhtiön johdolle kuuluvaan tehtäväkenttään. Valtiontalouden tarkastusvirasto otti asiaan kantaa laillisuustarkastuskertomuksessaan, jossa se suhtautui kriittisesti liikenneja viestintäministeriön toimiin suhteessa Finaviaan. Liikenneja viestintäministeriö oli vtv:n mukaan kieltänyt Finavian hallitusta ryhtymästä toimenpiteisiin Jani Wacker 300 vahingonkorvauskanteiden nostamiseksi. Tämä johti vahingonkorvauskanteiden määräaikojen umpeutumiseen. Tarkastusviraston mukaan ministeriö oli myös aktiivisesti edistänyt Finavian ja tilintarkastusyhteisön välisiä sovintoneuvotteluja ja sovintosopimuksesta neuvoteltaessa suorittanut sellaisia operatiivisiksi luonnehdittavia toimia, jotka tyypillisesti kuuluvat yhtiön ja sen johdon tehtäviin. (vtv 13/2016, 17–20.) Kuten artikkelissa aiemmin on tuotu esiin, yksimieliset osakkeenomistajat voivat osakeyhtiölain 5:1 §:n mukaan päättää yhtiökokousta pitämättä, muotoja menettelysäännöksiä noudattaen, yhtiökokoukselle kuuluvasta asiasta. Tarkastusviraston mukaan valtio-omistaja olisi näin ollen voinut tehdä korvausvaatimuksista luopumisen osalta osakeyhtiölain mukaisen dokumentoidun päätöksen, joka olisi sitonut Finaviaa. Vaihtoehtoisesti omistaja olisi voinut ratkaista nämä asiat yhtiökokouspäätöksellä. (vtv 13/2016, 19.) Omistajan ääntä käyttänyt ministeriö ei kuitenkaan toiminut tarkastusviraston mukaan kummallakaan tavalla, vaan ministeriö pyrki epämuodollisella omistajaohjauksellaan vaikuttamaan Finavian johtoon. Tämän jälkeen muodolliset päätökset asioista teki Finavian hallitus. Omistajaohjauksesta puuttui tarkastusviraston mukaan avoimuutta ja läpinäkyvyyttä. Ministeriön toiminta Finavia-tapauksessa merkitsi valtiontalouden tarkastusviraston näkemyksen mukaan omistajaohjauksen ja yhtiön operatiivisen päätöksenteon sekoittumista toisiinsa epätarkoituksenmukaisella tavalla. (vtv 13/2016, 19–20.) Finavian omistajaohjausta käsiteltiin oikeuskanslerinviraston ratkaisussa, jossa päätöksen teki apulaisoikeuskanslerin sijainen. Ratkaisun mukaan yhtiöoikeudellisten säännösten ja valtion omistajaohjausta koskevan ohjeistuksen perusteella valtio-omistaja ei lähtökohtaisesti puutu yhtiöiden operatiiviseen toimintaan yksittäisissä asioissa. Ratkaisussa tuodaan toisaalta esiin se, että lainsäädännössä ei ole selkeästi asetettu sellaisia rajoja, jotka estäisivät tämänkaltaisen puuttumisen. Lainsäädännössä ei myöskään ole määritelty sitä, milloin omistajan tulisi ottaa asia päätettäväkseen, vaan tämä jää valtio-omistajan harkintavaltaan. Näin ollen ratkaisun mu- Valtion omistajaohjauksen oikeudelliset reunaehdot 301 kaan ei ollut oikeudellisia perusteita katsoa, että liikenneja viestintäministeriön omistajaohjauksesta vastaavat virkamiehet tai ministeri olisivat menetelleet virkatoimissaan lainvastaisesti. (okv/934/1/2016, 16.) Ministerin poliittista vastuuta arvioitiin eduskunnassa. Äänestyksen jälkeen todettiin ministerin edelleen nauttivan eduskunnan luottamus (Eduskunnan pöytäkirjan asiakohta ptk 13/2017/3 vp). Finavian tapausta ja valtionyhtiöiden riskienhallintaa käsiteltiin eduskunnan tarkastusvaliokunnan mietinnössä (trvm 1/2017 vp). Tarkastusvaliokunta totesi asian käsittelyssä käyneen ilmi, että Finavian tapauksessa omistajaohjaajalla, yhtiöllä ja valtiontalouden tarkastusvirastolla oli toisistaan poikkeavia käsityksiä siitä, mikä olisi ollut oikea tapa omistajapoliittiselle päätöksenteolle ja kuuluiko kyseinen asia omistajan vai yhtiön itsensä päätettäväksi. Valiokunta piti tilannetta valtion omistajapolitiikan avoimuuden, ennakoitavuuden, johdonmukaisuuden ja hyvän hallintotavan kannalta erittäin ongelmallisena. (trvm 1/2017 vp, 20.) Tarkastusvaliokunnan mietinnöstä ilmenee osakeyhtiölain tulkinnanvaraisuus sen suhteen, miten yhden omistajan yhtiössä omistajan tahdonilmaus tulee yhtiön johdolle esittää. Liikenneja viestintäministeriö oli esittänyt tarkastusvaliokunnalle hankkimansa asiantuntijalausunnon, jonka mukaan yhden omistajan yhtiössä omistajan yhtiön hallitukselle antama ohjeistus vastaa käytännössä yhtiökokouspäätöstä. Tämä yhtiöoikeuden tulkinta eroaa tarkastusvaliokunnan mietinnön mukaan sekä valtiontalouden tarkastusviraston että valtioneuvoston kanslian näkemyksestä: valtioneuvoston kanslian ja vtv:n mukaan omistajapäätökseltä vaaditaan määrämuotoisuutta, kun taas liikenneja viestintäministeriön käyttämän asiantuntijan mukaan omistajapäätös voidaan tehdä vapaamuotoisesti. (trvm 1/2017 vp, 21.) Tarkastusvaliokunnan mietinnön mukaan valtion omistajaohjausta tulee selkeyttää sen suhteen, millainen omistajaohjauksen toimivalta on suhteessa yhtiön toimivaltaan. Mietinnössä edellytetään, että hallitus tarkentaa valtion omistajaohjauksen toimintaperiaatteita valtion kokonaan omistamissa yhtiöissä sekä määrittelee sallitun ja epätarkoituksenmukai- Jani Wacker 302 sen omistajaohjauksen rajat. Valiokunta halusi mietinnössään korostaa avoimuutta ja läpinäkyvyyttä hyvän hallintotavan ilmentäjinä, mikä tarkoittaa esimerkiksi sitä, että valtion sataprosenttisesti omistamissa yhtiöissä omistaja päätöstä tehdessään dokumentoi päätöksen. (trvm 1/2017 vp, 24–25.) Lopuksi Suomessa valtiolla on omistuksia sekä kaupallisissa että erityistehtäviä toteuttavissa osakeyhtiöissä. Valtion omistajaohjausta toteuttavat ministeriöt, joista keskeinen toimija on valtioneuvoston kanslia ja sen omistajaohjausosasto. Omistajaohjaukseen kohdistuu valvontaa eduskunnan tarkastusvaliokunnan ja valtiontalouden tarkastusviraston sekä ylimpien laillisuusvalvojien taholta. Nykyisin omistajaohjauksesta laaditaan vuosittain kertomus, joka käsitellään eduskunnassa valtiopäiväasiakirjana, sillä omistajaohjausraportti sisältyy hallituksen vuosikertomukseen. Viime vuosina valtion omistajaohjaukseen liittyvä ajankohtainen teema on ollut yritysvastuu eli yritysten yhteiskuntavastuu. Valtion kokonaan omistamilla yrityksillä ja valtioenemmistöisillä yrityksillä on velvoite raportoida vuosittain yhteiskuntavastuun toteutumisesta esimerkiksi ympäristöja henkilöstöasioiden osalta. Valtion yksin omistamien yhtiöiden omistajaohjauksessa voidaan painottaa yhteiskuntavastuuta vapaammin kuin yhtiöissä, joissa on valtion lisäksi muitakin omistajia, sillä muut omistajat ja sijoittajat saattavat kokea yhteiskuntavastuuta koskevat tavoitteet ristiriitaisiksi esimerkiksi voitontuottamistavoitteen kanssa. Valtion omistajaohjauksen rajat ja reunaehdot ovat ajankohtainen aihepiiri, jota koskevia tapauksia on viime vuosina käsitelty julkisuudessa. Kyse on ollut siitä, kuinka paljon ja miten valtio-omistajan on mahdollista puuttua yhtiön johdon toimintaan. Artikkelissa käsitelty Finavia Oyj:n omistajaohjausta koskenut tapaus osoittaa, että valtion omistajaohjauksen rajat Valtion omistajaohjauksen oikeudelliset reunaehdot 303 ja reunaehdot eivät ole yksiselitteisiä. Lainsäädännön määrittämän oikeudellisen kehyksen sisäpuolelle jää tältä osin jossain määrin harkintavaltaa ja tulkinnanvaraisuutta. Kulloisenkin omistajaohjauspäätöksen laillisuuden rajat onkin harkittava tapauskohtaisesti. Päätöksen hyväksyttävyyttä arvioi taessa tulee huomioida myös soft law -tyyppinen sääntely, kuten esimerkiksi oecd:n julkaisemat suositukset. Lähtökohtaisesti valtion omistajaohjaukseen liittyvien toimijoiden roolit ovat selkeitä. Ministeriö omistajaohjaa yhtiöitä ja eduskunta sekä sen yhteydessä olevat valvontaelimet valvovat tätä omistajaohjausta. Vaikka julkisuudessa huomiota herättäneet tapaukset kertovat omistajaohjauksen rajojen ja reunaehtojen tietystä häilyvyydestä, ovat ne toisaalta osoitus asian yhteiskunnallisesta merkittävyydestä sekä myös valvontajärjestelmän toimivuudesta. Jani Wacker 304 Lähteet al 27.1.2017. Finavian ex-pomojen johdannaissyytteet kaatuivat käräjillä. https:// www.aamulehti.fi/a/24235241 (31.1.2019). Arvopaperimarkkinalaki 746/2012. Arvopaperimarkkinayhdistys ry 2015. Hallinnointikoodi. Corporate Governance 2015. https://cgfinland.fi/wp-content/uploads/sites/39/2015/10/ hallinnointikoodi 2015finweb1.pdf. Arvopaperimarkkinayhdistys: hallinnointikoodit. https://cgfinland.fi/ hallinnointikoodit/ (28.1.2019). Destia Oy: historia. https://www.destia.fi/yritys/historia.html (21.12.2018). Eduskunnan kanslian julkaisu 6/2005. Eduskunnan tarkastusvaliokunnan perustaminen. https://www.eduskunta.fi/fi/tietoaeduskunnasta/ julkaisut/Documents/ekj_6+2005.pdf (24.1.2019). Eduskunnan pöytäkirjan asiakohta ptk 13/2017/3 vp. 24.2.2017. Eduskunnan työjärjestys 40/2000. he 1/1998 vp. Hallituksen esitys eduskunnalle uudeksi Suomen Hallitusmuodoksi. he 39/2000. Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi valtiontalouden tarkastusvirastosta ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi. he 109/2005 vp. Hallituksen esitys eduskunnalle uudeksi osakeyhtiölain sää dännöksi. he 71/2006 vp. Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi Suomen perustuslain 35 ja 90 §:n muuttamisesta sekä eräiksi siihen liittyviksi laeiksi. he 80/2007 vp. Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi valtion yhtiöomistuksesta ja omistajaohjauksesta. he 27/2008 vp. Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi arvopaperimarkkinalain muuttamisesta. he 32/2012 vp. Hallituksen esitys eduskunnalle arvopaperimarkkinoita koskevaksi lainsäädännöksi. he 62/2013 vp. Hallituksen esitys eduskunnalle hallituksen toimen pidekertomuksen ja valtion tilinpäätöskertomuksen yhdistämistä koskevaksi lainsäädännöksi. Hirvonen, A., Niskakangas, H. & Steiner, M-L. (2003) Corporate governance. Hyvä omistajaohjaus ja hallitustyöskentely. Helsinki: wsoy. k 11/2018 vp. Hallituksen vuosikertomus 2017. Kankaanpää, J., Oulasvirta, L. & Wacker, J. (2011) Valtion omistajaohjauksen valvonta ja raportointi eduskunnalle. Eduskunnan tarkastusvaliokunnan julkaisu 2/2010. Valtion omistajaohjauksen oikeudelliset reunaehdot 305 Kankaanpää, J., Oulasvirta, L. & Wacker, J. (2014a) Reporting of State-Owned Enterprises for Parliamentary Supervision. Hallinnon tutkimus, 1, 39–53. Kankaanpää, J., Oulasvirta, L. & Wacker, J. (2014b) Steering and Monitoring Model of State-Owned Enterprises. International Journal of Public Administration, 37, 409–423. Koivunen, V. (2017) Valtion omistajaohjauksen ja valtionyhtiöiden tarkastus. Teoksessa L.-A. Kihn, U. Leponiemi, L. Oulasvirta, J. Ruohonen & J. Wacker (toim.) Näkökulmia tilintarkastukseen ja arviointiin. Tampere: Tampere University Press, 183–195. Komission suositus 208/2014 yritysten hallinnointija ohjausjärjestelmää koskevan raportoinnin (”noudata tai selitä”) laadusta. Euroopan unionin virallinen lehti, N:o L 109, 12.4.2014. Laki valtiontalouden tarkastusvirastosta 676/2000. Myllymäki, A. (2007) Finanssihallinto-oikeus. Helsinki: wsoypro. Nyström, P. & Rajavuori, M. (2014) Yritysvastuu ja yhtiön etu Arctia Shipping -tapauksen valossa. Lakimies, 5, 695–718. oecd (2015) oecd Guidelines on Corporate Governance of State-Owned Enterprises, 2015 Edition. oecd Publishing, Paris. https://doi. org/10.1787/9789264244160-en (24.1.2019). oecd (2018) Ownership and Governance of State Owned Enterprises: A Compendium of National Practices. http://www.oecd.org/corporate/ ca/Ownership-and-Governance-of-State-Owned-Enterprises-ACompendium-of-National-Practices.pdf (24.1.2019). okv/1601/1/2013. Valtioneuvoston oikeuskanslerin päätös 11.02.2014. Rikosilmoituksen tekemistä tai tekemättä jättämistä koskeva valtion omistajaohjaus. https://www.okv.fi/media/filer_public/72/9d/729db7de7560-4a67-a7d4-e589af2f40e4/okv_1601_1_2013.pdf (31.1.2019). okv/934/1/2016. Valtioneuvoston apulaisoikeuskanslerin päätös 10.05.2017. Liikenneja viestintäministerin ja -ministeriön menettely Finavian omistajaohjauksessa. https://www.okv.fi/media/filer_ public/28/8a/288ac61f-b325-4f93-bcd0-3bcd658c0b1e/okv_934_1_2016. pdf (31.1.2019). Omistajaohjauslaki 1368/2007. Laki valtion yhtiöomistuksesta ja omistajaohjauksesta 1368/2007. Osakeyhtiölaki 624/2006. Rikoslaki 39/1889. ro 2/2009 vp. Tarkastusvaliokunta. Valtion omistajaohjauksen valvonta. Muistio. Suomen perustuslaki 731/1999. Jani Wacker 306 Suomen yk-liitto: yritysten yhteiskuntavastuu. https://www.ykliitto.fi/yk70v/ taloudellinen/yritysten-yhteiskuntavastuu (25.1.2019). trvm 1/2017 vp. Tarkastusvaliokunnan mietintö. Finavia ja valtionyhtiöiden riskienhallinta. Valtioneuvoston periaatepäätös (2011) Valtion omistajapolitiikkaa koskeva valtioneuvoston periaatepäätös 3.11.2011. https://vnk.fi/omistajaohjaus/ aineistopankki (21.12.2018). Valtioneuvoston periaatepäätös (2012) Valtioneuvoston periaatepäätös yhteiskuntavastuusta 22.11.2012. https://docplayer.fi/8530995Valtioneuvoston-periaatepaatos-yhteiskuntavastuusta.html (29.1.2019). Valtioneuvoston periaatepäätös (2016) Valtion omistajapolitiikkaa koskeva periaatepäätös 13.5.2016. https://vnk.fi/omistajaohjaus/aineistopankki (21.12.2018). Valtioneuvoston asetus valtioneuvoston kansliasta annetun valtioneuvoston asetuksen 2 §:n muuttamisesta 21/2017. Valtioneuvoston kanslia 2017. Valtion omistajaohjaus. Vuosikertomus 2016. https://vnk.fi/do<cuments/10616/5614302/Vuosikertomus+2016/ a1ffc45c-9af0-47a9-a8bc-0017e54a3987?version=1.1 (25.1.2019). vnk: hyvä hallinto. https://vnk.fi/omistajaohjaus/lainsaadanto-hyva-hallinto (28.1.2019). vnk: omistuksen arvo. https://vnk.fi/omistajaohjaus/omistuksen-arvo (28.1.2019). vnk: omistusosuudet. https://vnk.fi/omistajaohjaus/eduskuntavaltuudet (28.1.2019). vtv 15/2013. Valtiontalouden tarkastusviraston tarkastuskertomukset. Tuloksellisuustarkastuskertomus. Finavia Oyj:n johdannaissopimukset vuosina 2009–2011. https://www.vtv.fi/app/uploads/2018/06/26091858/ finavian-johdannaissopimukset-15-2013.pdf (31.1.2019). vtv 13/2016. Valtiontalouden tarkastusviraston tarkastuskertomukset. Laillisuustarkastuskertomus. Vastuukysymykset Finavian johdannaisvastuiden selvittämisessä. https://www.vtv.fi/ app/uploads/2018/06/04080038/vastuukysymykset-finavianjohdannaisvastuiden-selvittamisessa-13-2016.pdf (31.1.2019). Wacker, J. (2011) Eduskunnan tarkastusvaliokunta ja valtion omistajaohjauksen valvonta. Teoksessa J. Vakkuri, L. Oulasvirta, J. Wacker & R. Kivimäki (toim.) Tarkastus ja arviointi julkisen ja yksityisen rajapinnassa. Tampere: Tampere University Press, 246–260.