Kansalaisosallistumisen institutionaaliset rajat?

16 Kansalaisosallistumisen institutionaaliset rajat? Vesa Kanninen ja Pia Bäcklund Johdanto: julkishallinto kansalaisyhteiskunnan kumppanina Näkökulmien moninaisuus on perustavanlaatuinen osa kaupunkien ja kaupunkiseutujen suunnittelua ja kehittämistä. Erilaiset tulkinnat suunnittelun tavoitteista ja keinoista aiheuttavat jännitteitä suunnittelussa mukana olevien toimijoiden välille. Näitä jännitteitä lisää osaltaan se, että yksittäisiä suunnitteluprosesseja kehystävät aina laajemmat, yhteiskunnalliseen päätöksentekokulttuuriin liittyvät suunnittelujärjestelmät ja niitä ohjaavat ideologiat, joiden puitteissa yksittäisten prosessien kiistoja selvitellään. Tarkastelemme artikkelissamme eritoten näitä yksittäisiä suunnittelun käytäntöjä ehdollistavia laajempia suunnittelun järjestelmiä ja toimintatapoja. Samalla pohdimme, millaisena julkishallinto aktiivisen kansalaisyhteiskunnan kumppanina pitäisi käsitteellistää. Näemme, että tämä näkökulma on jäänyt toistaiseksi huomattavasti vähemmälle painoarvolle verrattuna siihen, miten kansalaisyhteiskuntaa on pyritty yhä uudelleen tulkitsemaan ja jäsentämään (ks. esim. Rinne & Rättilä; Mäenpää ym.; Kallio & Häkli; Pyyry ym. tässä teoksessa). Artikkelin tarkoituksena on samalla antaa yleiskuva suomalaisesta kaupunkien kehittämiseen ja suunnitteluun liittyvästä kuntaja valtiotason toiminnasta, myös suhteessa vallitsevaan lainsäädäntöön. Vaikka julkishallintoa usein pidetään jähmeänä ja muuttumattomana, jatkuva toiminnan kehittäminen on keskeinen osa sen toimintaa (esim. Hakari 2013). Toimintalogiikoissa tapahtuvat muutokset merkitsevät osallistumisen kontekstissa esimerkiksi sitä, että siinä missä kaupungin itse järjestämät osallistumisen käytännöt pysyttelevät sen omien hallinnollisten rajojen sisällä, kaupunki toimijana suunnittelee tulevaisuuttaan samaan aikaan myös Published in Bäcklund P., Häkli J. & Schulman H. (eds) Kansalaiset kaupunkia kehittämässä (pp. 16-33). Tampere: Tampere University Press. ISBN 978-952-03-0623-6. 2017. http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-03-0623-6 17 Kansalaisosallistumisen institutionaaliset rajat? Kansalaiset kaupunkia kehittämässä kaupunkiseudun tasolla ja yhä useammin myös osana kansallisia ja kansainvälisiä kaupunkiverkostoja hyvin monenlaisten kumppaneiden kanssa. Tämä tarkoittaa samalla sitä, että kaupunkien kehittämistä ja suunnittelua koskevat keskeiset kysymykset eivät myöskään aina tule julkisen keskustelun piiriin sillä aluetasolla, jolla kaupungit ja kunnat tarjoavat kansalaisille osallistumisen mahdollisuuksia. Jatkamme näin osaltamme keskustelua siitä, missä määrin kaupunkitai kuntataso on luonteva osallistumisen taso asukkaiden arjen näkökulmasta, mutta kohdennamme katseemme julkisen hallinnon sisälle ja kysymme: millaisia suunnittelun ja kehittämisen asioita käsitellään ja päätetään milläkin aluetasolla ja keiden toimijoiden kesken? Siinä missä kansalaisyhteiskuntaa ei ole mielekästä käsitellä intresseiltään yhtenäisenä toimijajoukkona, ei myöskään julkishallintoa sen hyvin moninaisine tavoitteineen, toimintatapoineen, sisäisine ristiriitoineen ja ylipaikallisine toimijaverkostoineen voida pitää yhtenäisenä toimijana (ks. esim. Mäntysalo & Bäcklund 2017). Kuvaamme aluksi suomalaisen suunnittelujärjestelmän perusperiaatteet. Kutsumme tähän liittyviä, lähinnä lakisääteisiä tehtäviä viralliseksi suunnitteluksi. Keskitymme erityisesti ympäristöministeriön johtamaan alueiden käytön ohjaukseen, mutta sivuamme myös työvoimaja elinkeinominis teriön johtamaa alueiden kehittämisen järjestelmää. Tämän jälkeen katsomme, millä tavalla uudet kaupunkiseututasoiset hallinnan verkostot ja epämuodolliset suunnittelukäytännöt suhteutuvat tähän viralliseen, maankäyttöja rakennuslakiin perustuvaan alueiden käytön ohjaukseen ja kehittämiseen, jossa myös kansalaisosallistumisen edistäminen on kirjattu näkyvästi esille lainsäädännön tasolla. Lopuksi pohdimme, millaisia haasteita ja mahdollisuuksia kaupunkien ylipaikallisista suunnittelun ja kehittämisen verkostoista seuraa aktiivisen kansalaisyhteiskunnan osallistumiselle kaupunkien tulevaisuutta määriteltäessä. Suomalainen maankäytön suunnittelujärjestelmä Alueiden käytön ohjaus on kattokäsite ympäristöministeriön toimialan maankäytön suunnittelulle ja sitä ehdollistavalle ohjausja valvontajärjestelmälle (ks. kuva 1). Se koostuu valtiotason politiikkaohjauksesta, kolmesta hierarkkisesta kaavoituksen tasosta ja Maankäyttöja rakennuslaissa säädettyjen ta- 18 Vesa Kanninen ja Pia Bäcklund Pia Bäcklund, Jouni Häkli & Harry Schulman (toim.) voitteiden saavuttamiseksi tarvittavasta muusta suunnittelusta (esimerkiksi maakuntasuunnitelmat, liikennejärjestelmäsuunnitelmat ja osallistumisja arviointisuunnitelmat eri kaavatasoilla), sekä muusta rakentamista ohjaavasta sääntelystä (esimerkiksi kuntien rakennusjärjestykset). Sen toteuttajina ovat ympäristöministeriö, valtion ely-keskukset ja aluehallintovirasto, maakunnat sekä kunnat. Lisäksi valtionhallinnon muut sektorit osallistuvat alueiden käytön toteuttamistehtävään niiden lakisääteisiin tehtäviin liittyen. Osallistumisen näkökulmasta olennaista on se, että mikään yksittäinen julkishallinnon toimija ei vastaa suunnittelusta ja kehittämisestä yksin. Suunnittelussa ja kehittämisessä törmäävätkin toisiinsa siksi myös moninaiset institutionaaliset ”järjet”, joiden toimivallan rajat kattavat myös erilaisia hallinnollisia aluetasoja. Valtiotason ohjauksen tärkeimpänä politiikkainstrumenttina ovat valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet (vat). Ne muodostuvat strategisista tavoitteista ja toimintamalleista, joilla pyritään ohjaamaan sekä kaavoituksen sisältöjä että muuta maankäyttöön vaikuttavaa viranomaistoimintaa. Alueidenkäyttötavoitteissa on melko tarkkaan yksilöity valtioneuvoston näkemykset siitä, mihin ja kenen toimintaan milläkin alueidenkäyttötavoitteella pyritään vaikuttamaan. Kaavajärjestelmä koostuu maakuntakaavoista, yleiskaavoista ja asemakaavoista. Perusperiaatteena on, että ylemmän tasoinen kaava ohjaa yksityiskohtaisempaa kaavoitusta. Tultuaan vahvistetuksi yksityiskohtaisempi kaava syrjäyttää puolestaan ylemmän tason kaavan, eli yksityiskohtaisin voimassa oleva kaava on se, jolla on oikeudellinen ohjausvaikutus tietyn alueen kehittämisessä (ks. myös Rannila; Neuvonen tässä teoksessa). Tämä suomalainen kaavoitusjärjestelmä on moniin eurooppalaisiin maihin verrattuna poikkeuksellisen hierarkkinen ja juridisesti varsin vahvasti ohjaava. Tästä seuraa käytännössä se, että siinä missä esimerkiksi englantilaisessa suunnittelujärjestelmässä naapuruston asukkailla on vielä rakennuslupavaiheessa hyvinkin mahdollisuus kyseenalaistaa ja kaataakin jokin tietty hanke, suomalaisessa suunnittelujärjestelmässä rakennuslupa on enää lähinnä tekninen kysymys, mikäli haettu lupa täyttää asemakaavoituksessa määritellyt tavoitteet ja rakennustapaohjeet – vaikka sitä vastustettaisiinkin alueella (ks. myös Kanninen & Bäcklund 19 Kansalaisosallistumisen institutionaaliset rajat? Kansalaiset kaupunkia kehittämässä 2015). Erityinen pohjoismainen piirre on lisäksi kuntien kaavoitusmonopoli, eli yksinoikeus kaavoittaa hallinnollisen alueensa sisällä kenen tahansa omistamalle maalle. Maakuntakaava on maakunnan alueelle tai se osalle laadittava strategisluonteinen maankäytön suunnitelma, jossa määritellään maakunnallisesti tärkeät eri toimintojen aluevaraukset ja huomioidaan valtakunnallisesti tärkeät suojeluja kehittämiskohteet. Kaavan laatii ja hyväksyy maakunnan liitto, joka on maakunnan kuntien yhteenliittymä. Yleiskaava käsittelee puolestaan kunnan alueen tai sen osan (ns. osayleiskaava) yleispiirteistä maankäytön kokonaiskuvaa. Yleiskaavassa yhtäältä määritellään kunnan aluerakenne (kaupunkikeskusta, alakeskukset, muut taajamat, kyläalueet) periaatteiden tasolla, ja toisaalta osoitetaan tarvittavat maa-alueet yksityiskohtaisempaa suunnittelua varten. Yleiskaavan laatii ja hyväksyy kunta. Yleiskaava on ohjeena asemakaavoitukselle, jossa esitetään alueen yksityiskohtainen maankäyttö rakentamisen konkreettista ohjaamista varten. Myös asemakaava laaditaan ja hyväksytään kunnassa. Osallistumisen edistäminen on näkyvästi esillä kaavoitusjärjestelmässä, sillä maankäyttöja rakennuslaki velvoittaa kaavoituksesta vastaavia viranhaltijoita laatimaan erillisen osallistumisja arviointisuunnitelman sekä huolehtimaan siitä, että kaikki itsensä osalliseksi tuntevat voivat halutessaan osallistua kaavoitusprosessiin. Periaatteessa osallistumisen pitäisi näin olla mahdollista sekä maakunta-, yleiskaavaettä asemakaavatasolla. Ympäristöministeriön hallinnoima kolmiportainen kaavoitusjärjestelmä ei kuitenkaan kata kaikkea, etenkään kaupunkiseutujen suunnittelua ja kehittämistä. Sen rinnalla toimii työvoimaja elinkeinoministeriön toimialaan kuuluva alueiden kehittämisen ohjaus, joka osaltaan vastaa mm. elinkeinojen edistämiseen ja kilpailukykyyn liittyvästä kehittämistyöstä, sekä alueellisesta innovaatioja kaupunkipolitiikasta (ks. kuva 1). Alueiden kehittämisessä on 1990-luvulta lähtien painotettu ohjelmaperusteista lähestymistapaa. Alueiden kehittämisen järjestelmä käsittää myös maakuntasuunnitelman ja sen toteuttamisohjelman, mutta ko. suunnitelman konkreettinen vaikutus ympäristöministeriön toimialan alla tapahtuvaan maakuntakaavoitukseen on usein epäselvä. Alueiden kehittäminen onkin toiminut näkyvimmin vapaaehtoisesti ja tapauskohtaisesti muodostuneiden kehittämisintressien kautta ja 20 Vesa Kanninen ja Pia Bäcklund Pia Bäcklund, Jouni Häkli & Harry Schulman (toim.) kaupunkiseutujen tasolla. Kehittämisohjelmien (vuonna 2017 esim. Innovatiiviset kaupungit – inka, Alueelliset innovaatiot ja kokeilut – aiko) piiriin pääsemiseksi on kaupunkiseuduilta vaadittu aktiivista kehittämispotentiaalien osoittamista ohjelmiin tehtävien hakemusten avulla. Myös kolmannen sektorin järjestöt ja yhdistykset ovat olleet mukana erilaisten seudullisten kehittämisohjelmien toteuttamisessa. Koska kaavoitusjärjestelmä on hierarkkinen ja juridisesti sitova, vaikuttava osallistuminen edellyttää suomalaisessa kontekstissa sitä, että asukkaat ovat tietoisia kaavanlaadinnan prosesseista, jotta pystyvät edes periaatteessa esittämään näkemyksensä sillä suunnittelun tasolla, jolla kyseiseen asiaan on vielä mahdollista vaikuttaa. Osallistuminen Työja elinkeinoministeriön hallinnoiman alueiden kehittämisen piirissä vaatii puolestaan jonkinlaisen institutionaalisen toimijuuden, kuten esimerkiksi kansalaisjärjestö, yhdistys, yhtiö, osuuskunta, lisäksi aktiivista verkostoitumista julkishallinnon toimijoiden kanssa ja tietoa ohjelmien toimintaperiaatteista. Vaikka nykyisiä osallistumiskäytäntöjä on perustellusti kritisoitu muun muassa siksi, että niiden myötä todellinen vaikuttaminen ei välttämättä toteudu (ks. esim. Rannila; Rättilä & Rinne tässä teoksessa), osallistumisen järKuva 1. Yksinkertaistettu esitys alueiden käytön ja alueiden kehittämisen ohjausjärjestelmistä. Katkoviiva kuvaa epäsuoraa tai epäselvää ohjausvaikutusta. 21 Kansalaisosallistumisen institutionaaliset rajat? Kansalaiset kaupunkia kehittämässä jestämisen velvoite on kuitenkin näkyvästi lakiin kirjoitettuna ja suunnitteluprosessiin liittyy samalla olennaisia julkisuusperiaatteita, esimerkiksi velvoite tiedottaa käynnistyvistä suunnittelun prosesseista. Tilanne suunnittelun läpinäkyvyyden ja osallistumiseen liittyvien velvoitteiden toteutumisen osalta on kuitenkin muuttunut olennaisesti viime vuosina. Kaupunkien suunnittelu ja kehittäminen tapahtuu entistä enemmän erilaisissa ylipaikallisissa, monitoimijaisissa hallinnan verkostoissa (ns. governance). Katsomme seuraavaksi tarkemmin, millaisia haasteita edellä kuvatun virallisen suunnittelujärjestelmän rinnalle syntynyt epämuodollinen strategisen suunnittelun ja kehittämisen verkosto tuo kansalaisosallistumiselle kaupunkien kehittämisessä ja kehittymisessä. Kaupunkiseutujen strateginen suunnittelu hallinnan verkostoissa Suomalaiset kaupungit ovat kasvaneet toiminnallisesti yli rajojensa ja niitä ympäröivät kunnat ovat muotoutuneet osaksi kaupunkiseutuja pääosin jo 1970-luvulta alkaen. Kaupunkiseutujen kehittämisen ja hallinnan ongelmat nousivatkin 1990-luvun mittaan keskeisiksi kysymyksiksi (esim. Sotarauta & Viljamaa 2003). 2000-luvun vaihteeseen mennessä kaupunkiseutujen toimintaympäristö oli kuitenkin alkanut muuttua olennaisesti: aiemmin itsestään selvyytenä pidettyä kasvua ei enää välttämättä riittänytkään joka seudulle. Niinpä talouskasvua tavoittelevien kaupunkien ja kaupunkiseutujen suunnittelussa etsittiin uusia tapoja, jotka mahdollistaisivat kaavoituksen passiivisen sääntelyn muuntamisen aktiiviseksi markkinoiden ja taloudellisen toiminnan edistämiseksi (ks. myös Sager 2011). Myös Suomessa tapahtui muutos perinteisestä tasapuolisuutta korostavasta alueja elinkeinopolitiikasta tärkeimpien toimintaympäristöjen aktiivista kehittämistä korostavaan kilpailukykypolitiikkaan (Kostiainen & Sotarauta 2000). Samalla näkökulma siirtyi yksittäisestä kunnasta, eli hallinnon perusyksiköstä, koko seudun toiminnallisuutta korostavaan lähestymistapaan. Myös suunnittelun käytännöiltä alettiin yhtä enemmän odottaa soveltuvuutta kaupunkiseudun tasolla. Sen paremmin edellisessä luvussa kuvattu kaavoitukseen keskittyvä virallinen maankäytön suunnittelu kuin ohjelmaperustainenkaan kehittäminen eivät kuitenkaan ole luontevasti soveltuneet koko kaupunkiseudun kehittä- 22 Vesa Kanninen ja Pia Bäcklund Pia Bäcklund, Jouni Häkli & Harry Schulman (toim.) miskysymysten systemaattiseen käsittelyyn (ks. lisää Kanninen 2017). Vaikka nykyisen maankäyttöja rakennuslain lain (2000) myötä kunnat saivat myös lakisääteisen mahdollisuuden yhteisten yleiskaavojen laatimiseen, käytännössä yhteiset yleiskaavat eivät kuitenkaan ole osoittautuneet toimiviksi työkaluiksi seututason näkemysten koordinoimisessa. Koska edustukselliseen demokratiaan perustuva poliittinen päätöksenteko on sidoksissa kunnan alueeseen ja kuntalaisiin, on päätöksenteossa kunnan etu monesti ohittanut seudullisen edun, jos ne ovat olleet ristiriidassa (esim. Hytönen ym. 2012). Myöskään maakuntakaava, jonka periaatteessa pitäisi kyetä hahmottamaan seudullisia tarpeita, ei ole toiminut seudullista näkemystä kokoavana työkaluna toivotulla tavalla. Tämä siksi, että maakuntakaavoissa korostuu koko maakunnan kehittämisen tasapainottaminen niin yhdyskuntarakenteellisesti kuin poliittisestikin, mikä on puolestaan ristiriidassa kasvukeskusten aktiivisen tukemisen kanssa. Kuntien näkemysten yhdistäminen tavalla, jossa päädyttäisiin laillisesti sitovaan seudulliseen näkemykseen, on osoittautunut sekä teknisesti että poliittisesti haastavaksi tehtäväksi. Osallistumisen kontekstista katsottuna on päädytty jännitteiseen tilanteeseen, jossa kaupunkiseututasoisessa suunnittelussa olennainen asukkaiden arjen toiminnallisuutta korostava näkökulma on perusteltu, mutta tarve seutuyhteistyön tiivistymiseen on tehnyt myös säröjä kunnallisen itsehallinnon periaatteisiin. Koska sen paremmin yhteinen yleiskaavoitus kuin maakuntakaavoituskaan ei ole osoittautunut toimivaksi kaupunkiseututason yhteistyömuodoksi, on maankäytön suunnittelu kaupunkiseututasolla kehittynyt yhä enemmän epämuodollisten suunnittelun käytäntöjen kautta. Epämuodollisten suunnittelutapojen yleistyminen Suomessa on noudattanut pitkälti kansainvälistä kehitystä. Albrechts ja Balducci (2013) näkevät, että perinteiset maankäytön suunnittelun keinot eivät periaatteessakaan pysty vastaamaan kaupunkiseututason monimuotoisiin ongelmiin ja haasteisiin. Kansainvälisessä keskustelussa usein nähdään virallinen suunnittelu perinteisen ”komprehensiivisen”, kaiken kattavan suunnitteluperinteen jatkajana, kun taas epämuodollinen suunnittelu rinnastuu ”strategiseen”, valikoivaan suunnitteluotteeseen (Mäntysalo ym. 2015; Albrechts ym. 2016). Perinteisen suunnittelun ominaisuudet – keskittyminen suunnitelmien laadintaan, varmuuden illuusion ylläpito ja ajatus siitä, 23 Kansalaisosallistumisen institutionaaliset rajat? Kansalaiset kaupunkia kehittämässä että maailma on nähtävissä yhteismitallisena – ylläpitävät kuvaa yhteiskunnallisesta järjestyksestä, mutta soveltuvat huonosti yhä monimutkaisemmaksi muotoutuvan todellisuuden kanssa toimimiseen. Strategisen suunnittelun on puolestaan nähty kykenevän tähän, sillä siinä keskeisiä ovat visioiva valikoivuus, epävarmuuden käsittely ja hallinta, sekä näkemys eri asioiden välisten suhteiden ja yhteiskunnallisten kehityskulkujen yhteismitattomuuden ymmärtämisen tärkeydestä (Mäntysalo ym. 2014). Strateginen suunnittelu eroaa perinteisestä myös prosessiensa osalta: siinä missä perinteinen suunnittelu loppuu suunnitelman valmistumiseen (tai viimeistään suunnitelman kohteen valmistumiseen), sisältää strategisen suunnittelun prosessi myös ainakin periaatteessa suunnittelun seurannan, evaluoinnin, palautteen, jatkomuuntelun ja koko suunnittelun uudelleenmäärittelyn (Albrechts & Balducci 2013; ks. myös Kahila & Kyttä tässä teoksessa). Kaupunkiseututasoiset epämuodolliset yhteistyökumppanuudet ovat joustavia ”rakenteita”, olivatpa ne julkisen hallinnon sisäisiä verkostoja, julkis-yksityisiä kumppanuuksia, tai laajempia monitoimijaisia koalitioita (ks. lisää Kanninen 2017). Niiden asema ja vaikuttavuus kaupunkikehityksen kannalta on enemmän riippuvainen yksittäisten toimijoiden motivaatiosta ja toiminnan aktiivisuudesta kuin niiden institutionaalisesta asemasta kaupunkiseudulla tai suhteista hallinnon hierarkioihin. Tällaiset toimintaorientoituneet verkostot, kumppanuudet ja koalitiot käyttävät laajaa kirjoa erilaisia suunnittelun työkaluja päämääriensä toteuttamiseen, ja niitä luonnehtiikin yhteistyön laajuuden ja syvyyden vaihtelu sekä pitkällä aikajänteellä että tilannekohtaisesti. Erilaisten kaupunkiseutuun kytkeytyvien yhteistyön kumppanuuksien ja verkostojen muodostumisen ja toiminnan nähdään kuitenkin olevan tärkeitä, jopa ratkaisevia strategisen kehittämisen tekijöitä kaupunkiseuduilla (Pugalis & Townsend 2014). Kaupunkiseututasoisen suunnitteluyhteistyön lisääntyminen on alkanut muuttaa kaupunkiseutujen suunnittelua myös uusien ”suunnitteluvälineiden” kautta (ks. kuva 2). Suurten kaupunkien johdolla ja valtiotason, seudullisen kilpailukyvyn vahvistamisen tärkeyteen liittyvän painostuksen myötä suomalaisilla kaupunkiseuduilla on alettu toteuttaa esimerkiksi maankäytön (m), asumisen (a) ja liikenteen (l) strategista niin kutsuttua mal-suunnit- 24 Vesa Kanninen ja Pia Bäcklund Pia Bäcklund, Jouni Häkli & Harry Schulman (toim.) telua (Mäntysalo ym. 2014; 2015; Kanninen & Akkila 2015; Bäcklund ym. 2017a; 2017b). Neljälle suurimmalle kaupunkiseudulle on tämän integroivan suunnittelun tueksi laadittu erityisiä mal-sopimuksia, joissa valtion toimijat sekä kaupunkiseudun kunnat sopivat kehittämisen painopisteistä ja strategisista hankkeista, joihin osapuolet sitoutuvat – kuitenkin ilman varsinaisia velvoitteita tai pakkoja. Enemmän talouden kehittämiseen perustuvat mutta saman tyyppiset nk. kasvusopimukset puolestaan pyrkivät edistämään kaupunkiseutujen kilpailukykyä. Sopimukset perustuvat periaatteessa kaupunkiseudun kuntien yhteiselle strategiselle näkemykselle. Yhteisen näkemyksen aikaansaamisessa ovat puolestaan yleistyneet niin kutsutut rakennemallit, joissa kaupunkiseudun kunnat visioivat löyhässä ja tilannekohtaisessa yhteistyössä kaupunkiseudun maankäytön tulevaisuutta valikoidusti ja usein seudullisten hankkeiden koordinointiin tähtäävästi. Näin rakennemallit ovat strategisia kaupunkiseudun kehittämissuunnitelmia, joiden muoto, toteuttamistapa ja sisältö vaihtelevat kaupunkiseutukohtaisesti (ks. Mäntysalo ym. 2014). Osallistumisen näkökulmasta olennaista on huomioida se, että näihin epävirallisiin toimintatapoihin, kuten rakennemallien laatimiseen, ei sisälly lakisääteisiä velvoitteita kansalaisten osallistamiseen (ks. myös Bäcklund ym. 2017a, 2017b). Suomalaisilla kaupunkiseuduilla pirstoutunut kuntarakenne on ollut omiaan tekemään kaupunkiseututasoisesta maankäytön suunnitteluyhteistyöstä vaikeaa. Keskuskaupunkien ja kehyskuntien erilaiset resurssit ja resurssien hankkimiseen liittyvä kilpailu asukkaista ja yrityksistä ovat luoneet monelle kaupunkiseudulle ristiriitoja, mistä seurauksena on ollut myös epäluottamuksen sävyttämän ilmapiirin muodostuminen (Hytönen ym. 2012). Kansalaisten osallistumisen mahdollistamisen näkökulmasta olennaista on huomioida se, että yhteistyön tarpeista huolimatta myös kuntien sekä eri kaupunkiseutujen välinen kilpailu on edelleen tosiasia. Tämä rakentaa samalla esimerkiksi kaupunkiseudusta ikään kuin oman itsellisen toimijan, jonka keskeisenä päämääränä on kasvattaa talouspohjaansa vakaalle tasolle. Talouskasvupaineita voidaankin pitää keskeisenä kaikkien suomalaisten kuntien suunnittelua ohjaavana agendana, joka ehdollistaa olennaisesti myös sitä millaiseen rooli kansalaiset ominen näkemyksineen tulevat asetetuiksi suunnittelupro- 31 Kansalaisosallistumisen institutionaaliset rajat? Kansalaiset kaupunkia kehittämässä Lähteet Albrechts, Louis & Balducci, Alessandro & Hillier, Jean (toim.) (2016). Situated Practices of Strategic Planning. New York: Routledge. Albrechts, Louis & Balducci, Alessandro (2013). Practicing Strategic Planning: In Search of Critical Features to Explain the Strategic Character of Plans. disP, The Planning Review 4:3, 16–27. Balducci, Alessandro (2015). Strategic planning as the intentional production of a ”Trading Zone”. City, Territory and Architecture 2:7. Bäcklund, Pia & Häikiö, Liisa & Leino, Helena & Kanninen, Vesa (2017a). Bypassing publicity and transparency for getting things done: between informal and formal planning practices in Finland. Planning Practice & Research (OnlineFirst, Oct. 2017). Bäcklund, Pia & Ruokolainen, Olli & Kallio, Kirsi Pauliina & Häkli, Jouni (2017b). Kansalaisten osallistumisen asema kaupunkiseututasoisessa maankäytön suunnittelussa. Maantieteellinen aikakauskirja Terra 3/2017 (tulossa). Connelly, Steve & Richardson, Tim & Miles, Tim (2006). Situated Legitimacy: Deliberative Arenas and the New Rural Governance. Journal of Rural Studies 22:3, 267–277. Deas, Iain (2014). The search for territorial fixes in subnational governance: City-regions and the disputed emergence of post-political consensus in Manchester, England. Urban Studies 51:11, 2285–2314. Hakari, Kari (2013). Uusi julkinen hallinta – kuntien hallinnonuudistusten kolmas aalto? Tutkimus Tampereen toimintamallista. Acta Universitatis Tamperensis 1352. Tampere: Tampere University Press. Hepburn, Eve (2011). Between Region and State: Rescaling Citizenship in a Multilevel System. Teoksessa Tassilo Herrschel & Pontus Tallberg (toim.) The Role of Regions? Networks, Scale, Territory. Kristianstad: Kristianstads Boktryckeri, 57–72. Hytönen, Jonne & Mäntysalo, Raine & Akkila, Ilona & Kanninen, Vesa & Niemi, Petteri (toim.) (2012). Kaupunkiseutujen kasvukivut II. Paras-arttu-ohjelman tutkimuksia nro 22. Acta nro 241. Helsinki: Kuntaliitto. Kanninen, Vesa (2016). Yhdyskuntarakenteen ohjaaminen ja kaupunkiseutujen ke hittä minen. Teoksessa Sari Puustinen, Raine Mäntysalo & Ilari Karppi (toim.) Strateginen eheyttäminen kaupunkiseuduilla. Näkökulmia kestävän maankäytön ja julkisen talouden kysymyksiin. Valtioneuvoston selvitysja tutkimustoiminnan julkaisusarja 4/2016, 17–30. Kanninen, Vesa (2017). Strateginen kaupunkiseutu. Spatiaalinen suunnittelu radikaalina yhteensovittamisena. Aalto-yliopisto Doctoral Dissertations (painossa). 32 Vesa Kanninen ja Pia Bäcklund Pia Bäcklund, Jouni Häkli & Harry Schulman (toim.) Kanninen, Vesa & Akkila, Ilona (2015). Kaupunkiseutujen strateginen suunnittelu. Ympäristöministeriön raportteja 24/2015. Kanninen, Vesa & Bäcklund, Pia & Mäntysalo, Raine (2013). Trading zone and the complexity of planning. Teoksessa Alessandro Balducci & Raine Mäntysalo (toim.) Urban Planning as a Trading Zone. Springer Urban and Landscape Perspectives 13. Dordrecht: Springer, 159–177. Kanninen, Vesa & Bäcklund, Pia (2015). Valtaistetut asukkaat: Neighbourhood Planning ja asuinalueperustaisen osallistumisen rajaamisen taktiikat. Alue ja ympäristö 44:1, 4–16. Klijn, Erik-Hans & Koppenjan, Joop (2012). Governance network theory: past, present and future. Policy & Politics 40:4, 587–606. Kostiainen, Juha & Sotarauta, Markku (toim.) (2000). Kaupungit innovatiivisina toimintaympäristöinä. Tekniikan akateemisten liitto. Helsinki. Lapintie, Kimmo (2003). Suunnittelun paradigman muutokset ja tieto/valta. Yhdyskunta suunnittelu 2003:2, 9–25. Mäntysalo, Raine & Bäcklund, Pia (2017). The Governance of Planning: Flexibly Networked, Yet Institutionally Grounded. Teoksessa M. Gunder, A. Manadipour & V. Watson (toim.) The Routledge Handbook of Planning Theory. New York: Routledge, 237–249. Mäntysalo, Raine & Kangasoja, Jonna Katariina & Kanninen, Vesa (2014). Rakennemallit kaupunkiseutujen suunnittelussa – Strategisen maankäytön suunnittelun paradoksi. Raportteja 18/2014. Helsinki: Ympäristöministeriö. Mäntysalo, Raine & Kangasoja, Jonna Katariina & Kanninen, Vesa (2015). The paradox of strategic planning: a theoretical outline with a view on Finland. Planning Theory & Practice 16:2, 169–183. Mäntysalo, Raine & Peltonen, Lasse & Kanninen, Vesa & Niemi, Petteri & Hytönen, Jonne & Simanainen, Miska (2010). Keskuskaupungin ja kehyskunnan jännitteiset kytkennät. Viiden kaupunkiseudun yhdyskuntarakenne ja suunnitteluyhteistyö Paras-hankkeen käynnistysvaiheessa. Paras-arttu-ohjelman tutkimuksia nro 2, acta 217. Helsinki: Kuntaliitto. Purcell, Mark (2013). The right to the city: the struggle for democracy in the urban public realm. Policy & Politics 43:3, 311–27. Pugalis, Lee & Townsend, Alan (2014). The emergence of ‘new’ spatial coalitions in the pursuit of functional regions of governance. Regional Science Policy & Practice 6:1, 49–67. Sager, Tore (2011). Activist modes of planning: A systematic overview. Paper presented at World Planning Schools Congress, Perth, 4–8 July. Scharpf, Fritz W. (1999). Governing Europe: effective and democratic? Oxford: Oxford University Press. Sotarauta, Markku & Viljamaa, Kimmo (toim.) (2003). Tulkintoja kaupunkiseutujen kehityksestä ja kehittämisestä. Tekniikan Akateemisten Liitto tek ry. 33 Kansalaisosallistumisen institutionaaliset rajat? Kansalaiset kaupunkia kehittämässä Staffans, Aija (2002). Kilpailu tiedosta kiristyy. Supertyypit eletyn kaupungin tulkkeina. Teoksessa Pia Bäcklund, Jouni Häkli & Harry Schulman (toim.) Osalliset ja osaajat. Kansalaiset kaupungin suunnittelussa. Helsinki: Gaudeamus Oy, 180– 199. Tampereen seutu (2016). Lausunnon antaminen maakuntauudistuksen lainsäädännöstä. http://www.tampereenseutu.fi/site/assets/files/14612/esityslista_ja_liitteet.pdf. Haettu 24.11.2016.