El impacto de la Ley de cuotas sobre la representación de las mujeres en la política argelina

REIM Nº 30 (junio 2021) ISSN: 1887-4460 62 El impacto de la Ley de cuotas sobre la representación de las mujeres en la política argelina The impact of the Quota law on women’s representation in Algerian politics Carmen GARRATÓN MATEU Universidad de Granada [email protected] https://orcid.org/0000-0002-9095-8209 Recibido 07/07/2020. Aceptado 24/11/2021. Para citar este artículo: Carmen GARRATÓN MATEU (2021): “El impacto de la ley de cuotas sobre la representación de las mujeres en la política argelina” en Revista de Estudios Internacionales Mediterráneos, 30, pp. 62-81 Para acceder a este artículo: https://doi.org/10.15366/reim2021.30.004! Resumen: La promulgación de la ley de cuotas de 2012 incrementó notablemente la representación de las mujeres argelinas en las asambleas electas. En el presente trabajo analizamos la evolución de la participación femenina en política antes y después de la adopción de dicha ley. Asimismo, prestamos atención al contexto en el que se gestó el texto legal y realizamos un balance de sus consecuencias más inmediatas. Concluimos con una reflexión acerca de la efectividad de la estrategia adoptada y de sus perspectivas de cara a la promoción de la mujer en las esferas de decisión y en la sociedad en general. Palabras clave: política argelina/ ley de cuotas Argelia/ mujer y política/ elecciones Argelia/ igualdad de géneros/ Abstract: The promulgation of the quota law in 2012 has increased notably Algerian women’s representation in elective assemblies. This paper analyses the evolution of female representativeness before and after the adoption of the above-mentioned law. Furthermore, it highlights the context in which this legal text was developed, underlining its most immediate consequences. It concludes with a reflection on the effectiveness of the chosen measure and on its perspectives to promote women at decision-making levels and in society. Keywords: Algerian politics/ Algerian quota law/ Women and policy/ Algerian elections/ Gender equality/ Carmen Garratón Mateu, El impacto de la Ley de cuotas … REIM Nº 30 (junio 2021) ISSN: 1887-4460 63 Introducción La subrepresentación de las mujeres en la esfera política constituye una asignatura pendiente en la lucha por la igualdad de géneros, pese a que las mujeres representan más de la mitad de la población mundial. Esta realidad obedece con frecuencia a la existencia de leyes, prácticas o estereotipos sexistas discriminatorios, que dificultan o impiden su incorporación a la vida pública, obviando que su presencia es imprescindible para el buen funcionamiento democrático y para el logro de un desarrollo sostenible. En Argelia, la escasa participación de las mujeres en los asuntos políticos ha sido la tónica dominante, especialmente en circunscripciones remotas donde la sociedad es más reacia a introducir cambios. Estos datos contrastan paradójicamente con su exitosa incorporación a la educación universitaria y con su presencia a la cabeza de ciertos ámbitos profesionales como la enseñanza, la salud o la judicatura (Saad-Zoy et al, 2010: 37). Para hacer frente a esta situación, el gobierno argelino promulgó, el 12 de enero de 2012, la Ley Orgánica 1 que fija las modalidades para aumentar las posibilidades de acceso de la mujer a la representación en las asambleas electas, conocida comúnmente como Ley de cuotas, con el propósito de dar respuesta a las recomendaciones internacionales y a las reivindicaciones femeninas. Esta ley establece un sistema de cuotas mínimas de candidatas en las listas electorales de los partidos políticos, delegando en estos toda la responsabilidad para el cumplimiento de la norma. El presente trabajo analiza la participación política en Argelia desde una perspectiva de género (Lamas, 1996), con el objetivo de valorar la idoneidad y los efectos de la adopción del sistema de cuotas como estrategia para revertir la situación de inferioridad de las mujeres. Con esta finalidad, desde el punto de vista metodológico, se realiza un estudio diacrónico de la representatividad alcanzada por las mujeres argelinas en las asambleas electas, tomando como base la valoración de los resultados obtenidos en los sucesivos comicios nacionales y locales. Asimismo, se lleva a cabo un análisis en profundidad del texto de la Ley de cuotas y se propone una reflexión crítica acerca de su efectividad ante el reto de alcanzar la igualdad real de géneros en el ámbito político. La participación de las mujeres en la política en los primeros años de consolidación de la nación Desde la independencia argelina las mujeres han estado facultadas para postularse como candidatas en todas las elecciones, incluidas las presidenciales, sin embargo, su incorporación a la política ha sido lenta y desigual como se desprende de los sucesivos resultados electorales. Los primeros comicios que se convocaron, el 20 de septiembre de 1962, tenían como objetivo elegir a los miembros de la Asamblea Constituyente. Estas elecciones fueron más bien una “parodia de democracia”, ya que los candidatos propuestos se presentaron en una lista única y cerrada. En esta ocasión, todavía con el recuerdo reciente de la guerra de liberación, la presencia femenina se plasmó en una representación del 5,1% -10 mujeres electas de un total de 196 candidatos 2 -, contribuyendo a crear al menos la ilusión de que éstas formaban parte de la escena política. La 1 Qānūn ‘uḍwī raqn 03-12, mu’arraj fī 18 ṣafar ‘ām 1433 al-muwāfiq 12 yanā’yir sana 2012, yuḥadidu kayfiyyāt tawsī’ ḥuẓūẓ tamṯīl al-mar`a fī al-maŷālis al-muntajiba (vers. Francesa: Loi organique n. 12-03 du 18 Safar 1433 correspondant au 12 janvier 2012 fixant les modalités augmentant les chances d’accès de la femme à la représentation dans les assemblées élues, Journal Officiel de la République Algérienne (JORA), n. 01, 14 janvier 2012). 2 Los resultados de las elecciones legislativas a la APN en este trabajo provienen en lo sucesivo del siguiente enlace: http://www.apn.dz/fr/ [consulta: 26 de octubre de 2020]. 64 Asamblea Constituyente resultante no elaboró en realidad el texto constitucional, que fue encargado a una asamblea paralela externa (Fougères, 1963: 9). La Constitución de 1963 3 , instauró un sistema de partido único en favor del FLN y estableció la Asamblea Nacional como única cámara de representación parlamentaria elegible por sufragio universal directo, libre y secreto cada cinco años (Fougères, 1963: 15). En este texto ya se recogía, al igual que harán las sucesivas Constituciones, el principio de igualdad de todos los ciudadanos de ambos sexos en derechos y deberes instando, en el Preámbulo, a “acelerar la emancipación de la mujer con el fin de asociarla a la gestión de los asuntos públicos y al desarrollo del país”. Sin embargo, las propias dirigentes de la Unión Nacional de Mujeres Argelinas (UNFA), dependiente del FLN y canalizadora de las reivindicaciones femeninas, consideraron por entonces que las mujeres aún no estaban preparadas para asumir tareas de índole política (Pérez Beltrán, 1997: 265). De hecho, la creación de la UNFA “supuso la prohibición de cualquier otra opción femenina o feminista que no fuera la puramente oficial”, contribuyendo a promover el estatus tradicional de las mujeres como esposas y madres (Pérez Beltrán, 1998: 80). Esto explicaría que, tras la euforia de los primeros momentos, la mayoría de las mujeres se reintegraran a sus hogares, quedando la política femenina en manos de una “elite muy minoritaria y sin eficacia” (Graba, 2013: 7). En estos primeros años de consolidación de la nación, la cuestión de la mujer ya formaba parte del discurso de los poderes públicos como puso de manifiesto la Carta de Argel 4 . Conforme a este texto, durante siglos se había mantenido a la mujer argelina en un “estado de inferioridad que se tendía a justificar en base a concepciones retrógradas o a interpretaciones erróneas del islam”. Por ello, el FLN se atribuía la responsabilidad de suprimir los frenos que impidiesen la evolución de la mujer y de apoyar la acción de las organizaciones femeninas para acabar con esa “mentalidad negativa”. El partido consideraba fundamental que la mujer argelina participara efectivamente en la acción política y en la construcción del socialismo militando y asumiendo responsabilidades en el partido y en las organizaciones nacionales, poniendo sus energías al servicio del país 5 . La prueba, no obstante, de que este discurso oficial no llegó a surtir efecto la constituyen los resultados de los primeros comicios legislativos de 1964, convocados para elegir a los candidatos del FLN a la Asamblea Nacional. En este caso la presencia femenina, lejos de incrementarse, descendió y sólo fueron elegidas 2 mujeres de 138 diputados, resultando una ínfima tasa de representación femenina del 1,4%. Esta legislatura, prevista inicialmente para cinco años, resultó bastante efímera debido al golpe de Estado de 19 de junio de 1965, protagonizado por Houari Boumédiène. Durante esta nueva etapa la posición del partido en el poder con respecto a las mujeres fue muy ambigua, contribuyendo de facto a limitar su rol en la sociedad. El discurso pronunciado por Boumédiène, el 8 de marzo de 1966, Día Internacional de la Mujer, dejaba patente esta postura. Tras afirmar que la cuestión de los derechos de la mujer estaba “resuelta por haberlos adquirido participando en la lucha de liberación”, matizaba que la evolución de la mujer no significaba “imitación de la mujer occidental” y se posicionaba firmemente diciendo “no” a esta clase de evolución porque la sociedad argelina era una sociedad “islámica y socialista” y esta evolución no debía ser la causa de la “corrupción” de dicha sociedad (Pérez Beltrán, 1997: 251252). La nueva Constitución, que verá la luz en 1976 6 recalcaba que la mujer debía “participar plenamente en la edificación socialista y en el desarrollo nacional” (art. 81), aunque no se proponía ninguna medida concreta por lo que en las siguientes elecciones a la Asamblea Popular Nacional (APN), celebradas el 25 de febrero de 1977, pese a un ligero repunte, no se observaron cambios y 3 http://www.conseil-constitutionnel.dz/index.php/fr/1963 [consulta: 26 de octubre de 2020]. 4 Conjunto de documentos procedentes del primer congreso del FLN celebrado entre los días 16 y 21 de abril de 1964. 5 Carta de Argel, segunda parte, capítulo III, artículo 8 “Le rôle de la femme algérienne”. 6 http://www.conseil-constitutionnel.dz/index.php/fr/1976 [consulta: 26 de octubre de 2020]. Carmen Garratón Mateu, El impacto de la Ley de cuotas … REIM Nº 30 (junio 2021) ISSN: 1887-4460 65 sólo resultaron electas 9 mujeres de 273 diputados, lo que elevó la representatividad femenina únicamente al 3,3%. El anuncio del gobierno, en 1979, de la creación de una comisión para redactar un anteproyecto de código de familia, será el detonante para que empiecen a surgir los primeros movimientos organizados de mujeres opuestos a la política oficial aunque la existencia de la UNFA constituye un obstáculo para sacar adelante cualquier otra iniciativa que no estuviera en consonancia con el ideario del partido único suponiendo además un pasaje obligado para cualquier candidata a un puesto electo (Benghabrit-Remaoun, 2012: 135). Por ello, ni las movilizaciones femeninas, ni la amenaza inminente del código vendrán acompañadas por un incremento del número de mujeres en las instancias representativas como quedó patente en el período legislativo comprendido entre 1982-1987, en el que la representatividad femenina sólo alcanzó el 2,10%, con solo 6 mujeres electas de 285 diputados de la Asamblea Popular Nacional. El Código de la familia de 1984 salió finalmente adelante a pesar de que desde el primer momento fue cuestionado por juristas y asociaciones de mujeres de diferentes tendencias, que lo consideraron una ley discriminatoria y anticonstitucional (Remaoun, 1999: 130) conforme a la cual “La mujer puede ser presidente de la República, pero debe contar con la asistencia jurídica de su padre para contraer matrimonio” (Graba, 2013: 6). La consecuencia inmediata de la promulgación del código será “el nacimiento de los movimientos feministas realmente estructurados” (Pérez Beltrán, 1997: 314). Sin embargo, este activismo no se traducirá en una emergencia política de mujeres con vocación de cambiar las leyes como volvió a poner en evidencia el resultado de las elecciones de 1987, con sólo 7 mujeres electas y una tasa de participación femenina del 2,3%, en un total de 296 diputados. Todo este período, estuvo marcado por la preeminencia exclusiva del FLN como partido único lo que limitaba las posibilidades de presentar alternativas fuera del marco oficial. La representatividad de las mujeres en la política en general resultó fluctuante y prácticamente testimonial, tal y como se puede apreciar en el siguiente gráfico, que recoge los resultados de las elecciones a la Asamblea Constituyente y los sucesivos comicios a la Asamblea Popular Nacional: [Fig. 1] Resultados por géneros de las elecciones nacionales celebradas entre 1962 y 1992. Asamblea Constituyente 1962 LEGISLATURA (APN) 1964-1965 1977-1982 1982-1987 1987-1992 Hombres 186 Diputados 136 264 279 289 Mujeres 10 Diputadas 2 9 6 7 Miembros totales 196 Total escaños 138 273 285 296 % Mujeres 5,1% % Mujeres 1,4% 3,3% 2,1% 2,3% Fuente.: Elaboración propia con los datos procedentes de http://www.apn.dz/fr/ 66 Por otra parte, a nivel local, desde la independencia, también se aprecia una masculinización casi exclusiva de las candidaturas electorales. En las primeras elecciones a las Asambleas Populares Comunales (APC) 7 , y por la influencia de la participación femenina en la Guerra de Liberación Nacional, existía una ligera tendencia más favorable a la participación política de las mujeres, por lo que, en 1967, el porcentaje de candidatas electas fue del 2,03%, descendiendo sin embargo al 0,44% en las elecciones de 1971. En 1975, coincidiendo con la declaración del Año Internacional de la mujer, se produce un pequeño repunte y resultan elegidas un porcentaje de 1,38% candidatas, para volver a caer en picado de nuevo en 1979, donde solo consiguen una representatividad del 0,8%: [Fig. 2] Resultados por géneros de las elecciones comunales entre 1967 y 1979. ELECCIONES APC 1967 1971 1975 1979 Diputadas 208 46 160 97 Diputados 10.031 10.375 11.360 11.978 Total diputados 10.239 10.424 11.520 12.075 % Mujeres 2,03% 0,44% 1,38% 0,80% Fuente.: Elaboración propia con los datos procedentes de Pérez Beltrán (1997:260). En cuanto a la representación femenina alcanzada en la Asambleas Populares de Wilaya (APW), la situación es bastante similar. En 1969 resultan electas un 3,78% de candidatas, y a partir de este dato, el porcentaje subirá ligeramente al 4,06% en 1974, para volver a decaer hasta el 3% en 1979: [Fig. 3] Resultados por géneros de las elecciones de wilayas entre 1967 y 1979. ELECCIONES APW 1969 1974 1979 Diputadas 25 45 37 Diputados 636 1.063 1.196 Total diputados 661 1.108 1.233 % Mujeres 3,78% 4,06% 3,00% Fuente: Ibidem En la década de los 80, sólo 50 mujeres fueron elegidas a las Asambleas Populares de Wilaya (APW) y 60 a las Asambleas Populares Comunales (APC) (Saad-Zoy et al, 2010: 38), muy lejos de alcanzar la paridad entre sexos. Entre los factores que influyen en esta escasa feminización de la política destacan, por una parte, la falta de interés de las organizaciones de masa como la UNFA en concienciar a las mujeres y, por otra parte, la mentalidad del electorado de la época donde la mayoría de los hombres se mostraba hostil a la presencia de candidatas en las diferentes asambleas y las propias mujeres afirmaban no sentirse interesadas por las cuestiones políticas (Pérez Beltrán, 1997: 266-267). 7 Las APC y las APW constituyen las circunscripciones en las que se desarrollan los comicios locales. La wilaya es una división administrativa similar al departamento francés. Cada wilaya está constituida, a su vez, por una serie de comunas que son las colectividades territoriales básicas. Carmen Garratón Mateu, El impacto de la Ley de cuotas … REIM Nº 30 (junio 2021) ISSN: 1887-4460 67 Una nueva oportunidad: el pluralismo político El fin de la década de los ochenta vendrá marcado por una cierta apertura. Una serie de protestas y manifestaciones populares recurrentes acaban desembocando en las fuertes revueltas sociales de 1988, que ponen de manifiesto el desencanto de la población ante la deriva política y económica del país (Stora, 2004: 98-101). El gobierno de Chadli Bendjedid se verá abocado a adoptar una nueva Constitución en 1989 8 , que, como novedad, pondrá fin al régimen institucional de partido único al reconocer, en el artículo 40, el derecho a crear “asociaciones de carácter político” lo que contribuirá a crear un contexto más favorable para incentivar la participación femenina al ampliarse el abanico de opciones políticas. A partir de esta fecha se desarrolló un importante movimiento de mujeres canalizado a través de tres tipos de asociaciones: moderadas, preocupadas por conservar las raíces arabo-musulmanas del pueblo argelino; laicas, más próximas al pensamiento feminista occidental; y, asociaciones islamistas, influenciadas por el reformismo musulmán (Pérez Beltrán, 1998: 91-94). Sin embargo, en estos momentos de relativa apertura, el escenario político dará un vuelco inesperado. En las primeras elecciones pluralistas, celebradas en junio de 1990, para renovar las asambleas locales y, en los comicios legislativos de diciembre de 1991, los islamistas del Frente Islámico de Salvación (FIS) obtuvieron la mayoría. La intervención del ejército desembocó en el período conocido como la década negra, marcada por la violencia y los atentados (Addi, 2006: 3). Tras el golpe de estado el proceso electoral fue interrumpido y se declaró el estado de urgencia. Las mujeres sufrirán este conflicto con especial crudeza y la lucha por la propia vida 9 dejó en segundo plano la reivindicación de los derechos femeninos. No obstante, la dinámica asociativa femenina no se paralizó y surgieron nuevas organizaciones de mujeres muy politizadas por el contexto que se centraron casi exclusivamente en la erradicación del islamismo por considerarlo responsable de la caótica situación del país (Pérez Beltrán, 1996: 206-207). Asimismo, en este período 12 mujeres participaron en el Consejo Nacional de Transición, que se mantuvo en funcionamiento entre los años 1994 y 1997, llegando una de ellas incluso a ostentar la presidencia de la comisión (Saad-Zoy et al, 2010: 38). Durante estos convulsos años, “como primera medida para reactivar la normalización política e institucional” (Pérez Beltrán, 2017: 265), fue promulgada la Constitución de 1996 10 que, a diferencia del anterior texto constitucional que hablaba de “asociaciones de carácter político”, reconoció explícitamente y garantizó el derecho a crear partidos políticos (art. 42). En este marco también fue promulgada la Ley Orgánica relativa a los partidos políticos 11 (Pérez Beltrán, 2017: 265) y por primera vez el poder legislativo pasó a ser ejercido por un Parlamento compuesto por dos cámaras, la Asamblea Popular Nacional y el Consejo de la Nación (art. 98). Este mismo año, tiene lugar un relevante acontecimiento político de cara a los derechos femeninos. En 1996, Argelia ratificó 12 la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW, según sus siglas en inglés). Esta convención, adoptada en 1979 por la 8 http://www.conseil-constitutionnel.dz/index.php/fr/1989 [consulta: 26 de octubre de 2020]. 9 Numerosas mujeres fueron víctimas de la violencia islamista, pero también de la de las fuerzas de seguridad institucionales. La militante feminista Nabila Djahnine, presidenta de la asociación Tighri n’Tmettut (Grito de mujer) y miembro del Movimiento Cultural Bereber fue asesinada por los islamistas (Pérez Beltrán, 1996: 215). 10 https://mjp.univ-perp.fr/constit/dz1996c.htm [consulta 26 de octubre 2020]. 11 Orden 97-07 de 6 de marzo de 1997, JORA n. 12, de 6 de marzo de 1997. 12 Decreto Presidencial n. 96-51 de 22 de enero, JORA n. 6 de 24 de enero. 68 Asamblea General de Naciones Unidas, y en vigor desde 1981, continúa siendo a día de hoy la más importante en materia de igualdad de sexos. Precisamente, en el ámbito político, el artículo 4 de la Convención (CEDAW), y las resoluciones de la Asamblea General de las Naciones Unidas de 2003 (art. 1) y de 2011 (art. 9) sobre la participación de la mujer en la política 13 propondrán la adopción por los Estados de medidas transitorias de discriminación positiva con el fin de lograr una representación paritaria de mujeres y hombres. Paradójicamente, la trascendencia de la ratificación de este tratado se verá eclipsada por la posibilidad, a la que se acoge Argelia, de formular reservas que de facto van en contra de la propia naturaleza del tratado. Todos estos pasos no serán suficientes para provocar cambios inmediatos en el espectro político argelino y el gobierno tardará todavía unos años en adoptar una medida concreta que impulse una mayor participación de las mujeres. Prueba de ello son los datos procedentes de los comicios a la APN de 1997 donde las mujeres sólo alcanzaron una representatividad del 3,3%, con 13 diputadas (CIDDEF, 2016: 69). Este dato contrasta, no obstante, con su alto nivel de participación como electoras, ya que las mujeres que ejercieron su derecho al voto supusieron el 46,59% del electorado, lo que revela un interés cada vez mayor por la política, a pesar de la vigencia de prácticas como el voto delegado que constituía una “aberración en la historia política moderna de Argelia” ya que suponía la marginalización del voto de las mujeres que era ejercido por los miembros masculinos de su familia (Saad-Zoy et al, 2010: 37). La Ley electoral de 1989 14 regulaba el voto por procuración que se ejercía, cumpliendo una serie de requisitos formales, a petición de un elector que se encontrase en una serie de supuestos tasados. Sin embargo, en el caso de los cónyuges, ni siquiera era necesario contar con un documento de procuración formal ya que el artículo 53 de la citada ley dispensaba de esta formalidad al cónyuge que pudiera justificar en el momento del voto su vínculo matrimonial mediante la mera presentación del libro de familia. Con esta dispensa, utilizada abusivamente, y considerada por las feministas como un atentado a la ciudadanía, se excluía de facto a las mujeres del derecho al ejercicio del voto (Benghabrit-Remaoun, 2012: 137). La Asociación Independiente para el Triunfo de los Derechos de las Mujeres (AITDF), centrada en reivindicar los derechos políticos de las argelinas, se oponía frontalmente a esta práctica y junto a otras asociaciones feministas crearon, en octubre de 1990, un Comité Nacional de Lucha 15 contra los artículos 53 y 54 de la Ley Electoral (Pérez Beltrán, 1997: 323-324). Finalmente, aunque bastante más tarde, las presiones surtieron efecto y el 28 de octubre de 1998 la coordinación entre los movimientos feministas consiguió que el Consejo Constitucional declarase la inconstitucionalidad de esta práctica (ibid.: 331). A partir del año 2000 la determinación del gobierno para llevar a cabo una política favorable a las mujeres se vio reflejada en la creación de una serie de instancias oficiales encargadas de mejorar la condición femenina aunque limitadas a aspectos muy puntuales, dando lugar a una apariencia de “feminismo de Estado” (Benghabrit-Remaoun, 2012: 138), que seguía, no obstante, sin cuestionarse la vigencia del Código de familia, texto que, además de discriminatorio, constituía una anomalía al estar situado “fuera del ordenamiento jurídico” y reenviar directamente a la ley islámica en caso de laguna legal (Graba, 2013: 5). En el terreno político, se observa como en las posteriores elecciones, el número de diputadas electas irá ascendiendo progresivamente, aunque todavía la brecha con respecto al número de diputados seguirá siendo considerable. En la legislatura comprendida entre los años 2002 y 2006 las candidatas electas a la APN supondrán un 6,9% de los diputados con 27 mujeres electas, mientras que en el 13 A/RES/58/142 de 22 de diciembre de 2003 y A/RES/66/130 de 19 de diciembre de 2011. 14 Ley 89-13 de 7 de agosto de 1989, Ley Electoral General (arts. 50-60). 15 Este Comité, además de integrar a las asociaciones feministas más importantes, incluía algunos partidos políticos como el Frente de Fuerzas Socialistas (FFS), Partido Socialista de los Trabajadores (PST), Partido de los Trabajadores (PT) y Agrupación por la Cultura y la Democracia (RCD), entre otras organizaciones (Pérez Beltrán, 1997: 331). Carmen Garratón Mateu, El impacto de la Ley de cuotas … REIM Nº 30 (junio 2021) ISSN: 1887-4460 69 período comprendido entre 2007 y 2012 el porcentaje de diputadas ascenderá hasta el 7,7%, con 30 mujeres: [Fig. 4] Resultados por géneros de las elecciones nacionales celebradas entre 1997 y 2007. ELECCIONES APN 1997-2002 2002-2006 2007-2012 Diputados 376 362 359 Diputadas 13 27 30 Total escaños 389 389 389 % Mujeres 3,3% 6,9% 7,7% Fuente: elaboración propia con los datos procedentes de CIDDEF (2016: 69) La presencia marginal de mujeres electas en el parlamento guarda una estrecha relación con su escasa presencia en las listas electorales de los partidos políticos. En las elecciones de 1997 se presentaron 322 mujeres, el 4,15% de un total de 7427 candidatos, y en las elecciones de 2002, nos encontramos con 694 mujeres, el 6,9%, de 9358 candidatos (Benghabrit-Remaoun, 2012: 142-143). La misma tendencia se observa a nivel de asambleas locales, donde la representación femenina es muy escasa, y donde las candidatas que resultan elegidas no acceden a las funciones de decisión política y administrativa (Gribaa, 2009: 19). En los comicios de 1997, en las APW sólo resultaron elegidas 62 mujeres de 905 candidatos, aunque en este nivel posteriormente se producirá un ligero repunte y, en 2002, el número de mujeres electas en las asambleas de wilaya será de 113. En cuanto a las elecciones a las APC, en 1997 resultaron elegidas 75 mujeres de 1281 candidatos, ascendiendo a 147 en las elecciones de 2002 de un total de 3679 candidatos: [Fig. 5] Proporción de candidatas electas en las elecciones locales de 1997 y 2002. 1997 2002 Candidatos Totales Candidatas electas Candidatos totales Candidatas electas APC 1281 75 3679 147 APW 905 62 2684 113 Fuente: elaboración propia con los datos de Gribaa (2009: 18) Ante esta falta de avances en el compromiso de las mujeres con la política, representantes de partidos políticos y colectivos como el Centro de Información y Documentación sobre los Derechos del Niño y de la Mujer (CIDDEF), pusieron en marcha una serie de iniciativas, destacando la creación, en 2005, de una coalición de mujeres encargadas de presentar un alegato en pro de la promulgación de una futura ley de cuotas. 70 Las demandas de la sociedad civil, junto a la necesidad cumplir con los compromisos adquiridos al ratificar la CEDAW llevarán a que, con ocasión de la revisión constitucional de 2008 16 , se añada el artículo 31 bis 17 que establecía que el Estado trabajaría “en la promoción de los derechos políticos de la mujer aumentando sus oportunidades de acceso a la representación en las asambleas electas”. Las modalidades de aplicación de este artículo se determinarían en una ley que se hizo esperar hasta 2012, con la promulgación de la Ley Orgánica que fija las modalidades para aumentar las posibilidades de acceso de la mujer a la representación en las asambleas electas. Las cuotas de género: definición y tipología Antes de entrar en el análisis específico de la Ley de cuotas adoptada en Argelia, conveniente realizar una serie de precisiones teóricas acerca del mecanismo de las cuotas y de sus diferentes modalidades. En política, una cuota se define como una “medida de acción afirmativa que establece un porcentaje o un número para la representación de un grupo específico, en este caso mujeres, bajo la forma más frecuente de un porcentaje mínimo requerido” (Dahlerup, 2007: 78). Las cuotas constituyen una acción de discriminación positiva o “discriminación inversa que provocaría un daño en los colectivos no beneficiados por la medida, en este caso, los hombres (reverse discrimination)” (Uribe Otalora, 2013: 159). Las cuotas de género constituyen una de las medidas más extendidos para tratar alcanzar el equilibrio de género en las instituciones políticas. Actualmente, en torno a la mitad de los países del mundo aplican algún tipo de cuota electoral de género (Dahlerup, 2007: 78). Los tratados internacionales como la CEDAW consideran que las cuotas género no son un fin en sí mismas, sino que constituyen medidas de carácter transitorio hasta que se alcance la igualdad, aunque, de facto, en la mayoría de los países que han implementado este sistema han seguido vigentes en el tiempo, por las dificultades que experimentan las mujeres para conseguir situarse al mismo nivel que los hombres. Existen diferentes tipos de cuotas de género en política, aunque los más frecuentes en la actualidad son (IDEA, 2020): a) Cuota de escaños reservados b) Cuotas legales de candidatos c) Cuotas de los partidos políticos Las cuotas de escaños reservados regulan el número de mujeres electas y aseguran la representación de las mujeres en las asambleas. Se trata de una medida rápida y efectiva especialmente en países marcadamente patriarcales. Las cuotas legales de candidatos y las cuotas de los partidos políticos establecen un porcentaje mínimo de mujeres en las listas de candidatos ya sea como requisito legal, en el primer caso, o como medida incluida voluntariamente en los estatutos de los distintos partidos políticos, en el segundo caso (Dahlerup, 2009). Solo el sistema de cuota de escaños reservados garantiza unos resultados que se traducen en una cierta representación a las mujeres (Dahlerup, 2007: 83). Los otros dos tipos de cuotas mencionados no sólo no garantizan la representación de las mujeres, sino que además deben ir acompañados de medidas adicionales a la hora de elaborar las listas de candidatos que impidan que las mujeres sean relegadas a los últimos puestos. Por ello, en algunos países como Bélgica o Argentina se establece 16 Ley n. 08-19 de 15 noviembre 2008, JORA n. 13 de 16 de noviembre. 17 Art. 35, en la Constitución de 2016. Carmen Garratón Mateu, El impacto de la Ley de cuotas … REIM Nº 30 (junio 2021) ISSN: 1887-4460 77 significativa teniendo en cuenta las dificultades de algunos partidos para encontrar candidatas a nivel local 33 . Asimismo, en las APW, la representación política femenina llegó hasta el 29,7%, quedando ya lejos de datos tan bajos como los del 2007, con sólo un 0,76% de mujeres en las APC y un 6,9% en las APW 34 . Estos resultados llevaron a que, en 2018, el Foro Económico Mundial, situará a Argelia en cuanto a participación de las mujeres en política, en el puesto 85 de la clasificación que mide la brecha de género, conocida como Global Gender Gap (WEFORUM, 2018: 11), colocándose por encima de Marruecos, que ocupaba el puesto 102, pero por debajo de Túnez, que ostentaba el puesto 55. Sin embargo, a pesar de los avances, la puesta en marcha de esta ley se enfrenta aún a una serie de desafíos que contribuyan a impulsar definitivamente a las mujeres en el terreno político. La medida adoptada se revela insuficientes para alcanzar la realización efectiva del principio de igualdad. En primer lugar, el propio ámbito de aplicación de la ley, limitado únicamente a las candidaturas que se presenten a la APN y las APW y APC deja fuera otras instancias de poder político como la segunda cámara del parlamento, el Consejo de la Nación, cuyos miembros son elegidos, dos tercios por sufragio indirecto y secreto entre los miembros de las APW y de las APC y el tercio restante es designado directamente por el presidente de la República. En segundo lugar, la ley argelina, a diferencia de otras legislaciones como la tunecina no establece la paridad entre hombres y mujeres al fijar las cuotas. Es más, las cuotas establecidas no toman en cuenta datos demográficos para realizar un reparto equilibrado de las candidaturas, sino que, en su lugar, establece unos porcentajes mínimos diferentes en función del número de habitantes o de los escaños a repartir en las distintas circunscripciones dando lugar finalmente a una discriminación por razones geográficas. En tercer lugar, el único criterio que menciona la ley en cuanto a la forma de inscribir a los candidatos en las listas es la “clasificación nominativa”, es decir, alfabética, que no garantiza la visibilización de las candidatas ni que éstas tengan finalmente opciones de ser elegidas. Este problema se ve agravado en circunscripciones pequeñas con un bajo número de escaños a repartir en las que los hombres suelen colocarse por delante de las mujeres que acaban siendo relegadas de la vida política. Por ello, lo recomendable habría sido recurrir a un sistema de “listas cremallera”, que en un sistema electoral proporcional como el argelino es el más idóneo para alcanzar la paridad en la representación femenina (Benzenine, 2013: 11). En cuarto lugar, la ley se dirige exclusivamente a los partidos políticos, a los que impone el deber de contribuir a reforzar la representación de las mujeres en las asambleas electas mediante su inclusión en las listas de las candidaturas electorales. Esta responsabilidad acarrea tensiones internas. Los partidos, pasan así a ser los depositarios de una obligación que el propio Estado había asumido en la Constitución y que no ha estado acompañada de ninguna otra medida en paralelo orientada a mejorar el papel de las mujeres en el seno de estos partidos o a potencias su afiliación a los mismos. Por ello, si las cuotas no se ven reforzadas con otras estrategias, existe el riesgo de que la elección de candidatas no se ajuste a los prescrito. Puede suceder que los partidos incluyan a las candidatas en sus listas únicamente en función de su sexo y no de su idoneidad ni de su capacitación para tomar 33 http://www.interieur.gov.dz/index.php/fr/actualit%C3%A9s/2028-r%C3%A9sultats-elections-locales-du-23novembre-2017.html [consulta: 14 de junio de 2020]. 34 https://www .lemonde.fr/afrique/article/2017/11/23/elections-locales-sans-enthousiasme-enalgerie_5219039_3212.html [consulta : 14 de junio de 2020]. 78 decisiones políticas. Esto provocaría la paradoja por la cual las mujeres obtendrían cada vez más derechos en política (inclusión), pero permanecerían ausentes de los puestos de decisión (exclusión) (Dris-Aït Hamadouche, 2016: 1). Además, la falta de celo por parte de las instituciones competentes para controlar las listas electorales, unida a la inexistencia de sanciones comprometen seriamente la efectividad de las cuotas. Este fue uno de los motivos que favorecieron la bajada de la tasa de representación femenina en 2017, ya que algunos partidos ni siquiera respetaron las cuotas mínimas fijadas, tal y como denunciaron algunas organizaciones femeninas (CIDDEF, 2017: 69). Con el objetivo de influir en la sociedad civil acerca de la necesidad de implicar a las mujeres en la política se han puesto en marcha algunas iniciativas entre las que destaca el Programa de la ONU para el Desarrollo (PNUD) que lanzó en 2013 un plan de apoyo a la participación política efectiva y durable de las mujeres. Con estos objetivos llevaron a cabo una serie de programas educativos en colaboración con el Ministerio del Interior y las colectividades locales para mejorar los conocimientos de las mujeres electas sobre democracia participativa y sobre la gestión de los servicios públicos 35 . Así mismo, el PNUD propuso en 2015 la creación del Foro de Parlamentarias Argelinas 36 , con el objetivo de que mujeres de distintos países pudieran dialogar y desarrollar estrategias comunes para resolver cuestiones que les afectan a todas, como son la defensa de sus derechos y la consecución real de la igualdad. Finalmente, como balance de la aplicación práctica de la Ley de cuotas, se puede observar que, pese a unos primeros resultados electorales alentadores, el descenso de mujeres electas en los posteriores comicios pone de manifiesto que la Ley de cuotas no está alcanzando el éxito esperado, no sólo por sus propias carencias, sino porque la sociedad no es todavía una sociedad igualitaria y persisten estereotipos de género que consideran la política como espacio masculino mientras que el cuidado de la familia y el hogar siguen recayendo sobre las mujeres que se enfrentan a obstáculos que dificultan la conciliación laboral y familiar. Conclusiones La adopción del mecanismo de cuotas ha provocado un aumento significativo del número de mujeres electas a la vez que ha contribuido a mejorar la imagen exterior de país. La presencia de mujeres en las asambleas nacionales y locales “constituye un orgullo para la sociedad argelina” 37 que en los últimos años ha sido testigo de una serie de mejoras legales en otros ámbitos como la nacionalidad o la criminalización de la violencia en contra de las mujeres. El gobierno, con esta medida, se reafirma en su compromiso constitucional de trabajar en la promoción de los derechos políticos de la mujer, y además se ve recompensado indirectamente por el hecho de que la mayoría de las candidatas electas pertenecen a los dos partidos principales en el poder 38 . Sin embargo, esta realidad se presenta “maquillada”, puesto que todavía queda bastante camino para alcanzar la paridad. Por ello, organizaciones feministas como Réseau Wassila, consideran que las cuotas no responden a la necesidad acuciante de consagrar los derechos de los ciudadanos entre los que se incluyen los de las mujeres cuyos derechos como “ciudadanas a parte entera” son cuestionados por el Código de la familia (Dris-Aït Hamadouche, 2016: 3) que sigue vigente a pesar del incremento de mujeres parlamentarias. 35 Como experiencia piloto, fueron seleccionadas 5 wilayas en las que unas 300 mujeres fueron beneficiarias de una formación llevada a cabo por expertos internacionales. 36 https://www.undp.org/content/undp/fr/home/ourwork/ourstories/un-avenir-politique-pour-les-femmes-enalgerie.html (PNUD Programme des Nations Unies pour le développement) [consulta : 30 de octubre de 2020]. 37 Declaraciones oficiales del Ministro del Interior, Bedoui, ante el director del PNUD (Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo), Algérie Press Service: http://www.aps.dz/algerie/71272-bedoui-la-presence-de-la-femme-dans-les-assemblees-elues-constitue-une-fiertepour-notre-societe-algerienne?tmpl=component&print=1 , publicado el 18/03/2018 [consulta: 26 de octubre de 2020]. 38 En las elecciones de 2017, de 118 diputadas, 84 pertenecían al FLN (51) y al RND (33). Carmen Garratón Mateu, El impacto de la Ley de cuotas … REIM Nº 30 (junio 2021) ISSN: 1887-4460 79 La Ley Orgánica que fija las modalidades para aumentar las posibilidades de acceso de la mujer a la representación en las asambleas electas, como su propio nombre indica, es únicamente una medida para “aumentar las posibilidades de acceso” de las mujeres a las asambleas electas. El mecanismo elegido, las cuotas de candidatas en las listas electorales de los partidos políticos, no garantiza en absoluto un resultado positivo en cuanto al aumento del número de candidatas efectivamente electas, aunque puede contribuir de manera favorable a dichos resultados. Por lo tanto, esta ley se sustentaría en la equidad, y su objetivo estaría más en la línea de conseguir la igualdad de oportunidades para acceder a la representación política. En este sentido, el diseño de las cuotas que propone resultaría más equitativo si se hubiese optado desde el inicio por la paridad de candidatos masculinos y femeninos, presentados de forma alternativa en las listas electorales. La elección de este sistema “fuerza a los partidos políticos a romper su tradición de reclutar mayoritariamente a candidatos masculinos para sus listas y los insta a comenzar en serio a reclutar mujeres” (Dahlerup, 2007: 84). El sistema puesto en marcha con esta ley resulta insuficiente y representa solo una solución transitoria que deberá ser derogada cuando se alcance la igualdad. Por ello, si esta medida no va acompañada de reformas a otros niveles, que creen las condiciones favorables para que las mujeres se interesen y se integren en los partidos, las cuotas pueden acabar convirtiéndose en un recurso permanente de limitada eficacia que no contribuya realmente a mejorar la posición de la mujer en la sociedad argelina ni a favorecer su presencia en las instancias de poder y en los ámbitos de toma de decisiones, donde su ausencia supone de facto su exclusión (Dris-Aït Hamadouche, 2016: 1). Ningún esfuerzo dará fruto si no se empieza por cambiar la situación de las mujeres desde abajo, es decir, desde la posición que ocupa la mujer en el seno de su propia familia. No se puede pedir a las mujeres que luchen por sus derechos políticos si no se satisfacen primero sus necesidades sociales ni se acaba con los estereotipos de género. 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