El medio ambiente comunitario y las Propuestas de Directivas para un impuesto sobre el dióxido de carbono y la energía

«El medio ambiente comunitario y las Propuestas de Directivas para un impuesto sobre el dióxido de carbono y la energía» JOSÉ FRANCISCO LÓPEZ GORDO El Medio Ambiente comunitario y las Propuestas de Directivas Pág.- 3 «El medio ambiente comunitario y las Propuestas de Directivas para un impuesto sobre el dióxido de carbono y la energía» ÍNDICE ÍNDICE Pág. TABLA DE ABREVIATURAS 9 INTRODUCCIÓN 15 I. Marco general en el que se desarrolla la investigación 17 II. Alcance del estudio 21 CAPÍTULO PRIMERO. EL SISTEMA JURÍDICO DE LA COMUNIDAD EUROPEA: LA APLICACIÓN DEL DERECHO COMUNITARIO 23 I. La naturaleza jurídica de la Comunidad 27 A) La jerarquía del ordenamiento jurídico comunitario 28 1.- Derecho originario – derecho derivado 28 a) Los Tratados 29 a.1) Tratados constitutivos 29 a.2) Tratados modificativos 30  Tratados de reforma sustancial en el proceso de integración europea 30 * El Acta Única Europea 30 * El Tratado de la Unión Europea 30 * El Tratado de Ámsterdam 31 * El Consejo Europeo de Niza 32  Tratados de perfeccionamiento y ampliación de la Comunidad 32 Pág.- 8 Pág. b) Derecho derivado 32 b.1) El Reglamento 33 b.2) La Directiva 34 b.3) Las Decisiones 34 b.2) Las Recomendaciones y los Dictámenes 35 B) La autonomía del ordenamiento jurídico comunitario y los principios jurídicos de la Comunidad 35 1.- Efecto directo 36 2.- Principio de primacía 37 C) La adjudicación de competencias en el seno comunitario 37 II. El sistema institucional 39 A) El Consejo Europeo 39 B) El Consejo de la Unión Europea 40 C) La Comisión Europea 42 D) El Parlamento Europeo 43 E) El Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas 43 F) El Tribunal de Cuentas Europeo 44 G) Otras instancias comunitarias 45 III. La toma de decisiones en la Comunidad Europea 46 A) El procedimiento Sin Consulta y la Consulta Simple 47 B) El Dictamen Conforme 48 C) El procedimiento de Cooperación 48 D) El procedimiento de Codecisión 49 CAPÍTULO SEGUNDO. EL BIEN AMBIENTAL EN LA POLÍTICA COMUNITARIA 51 I. Panorama histórico 53 A) Inicio de la acción comunitaria ambiental 53 B) La problemática del marco jurídico inicial 59 C) La acción ambiental de la Comunidad en el Acta Única Europea 61 D) La política ambiental comunitaria en el Tratado de la Unión Europea. Quinto Programa de Acción Ambiental 66 1.- Quinto Programa de Acción Ambiental 70 El Medio Ambiente comunitario y las Propuestas de Directivas Pág.- 9 Pág. II. El Tratado de Ámsterdam, de 2 de octubre de 1.997 75 III. Sexto Programa de Acción de la Comunidad Europea en Materia de Medio Ambiente 84 A) Estrategias prioritarias para cumplir los objetivos medioambientales 91 1.- Aplicar la legislación 91 2.- Trabajar con el mercado 93 3.- Informar a los ciudadanos 98 4.- Explotar el suelo de forma más adecuada 98 5.- Integrar el medio ambiente en todas las políticas de la Comunidad 100 B) Áreas de actuación prioritarias 102 1.- El cambio climático 103 2.- La naturaleza y la biodiversidad 105 3.- El medio ambiente y la salud 106 4.- El uso sostenible de los recursos naturales 109 C) La ampliación y la dimensión internacional 111 CAPÍTULO TERCERO. LA FISCALIDAD ECOLÓGICA DE LA COMUNIDAD PARA EL CO2 Y LA ENERGÍA 115 I. Un impuesto comunitario para las emisiones de CO2 y para la energía 121 A) Propuesta de Directiva sobre el CO2 y la energía de 1.992 126 B) Análisis de los elementos tributarios: naturaleza jurídica de la Propuesta de Directiva 128 1.- Características generales y nacimiento del gravamen 128 2.- Cuantificación del gravamen 132 3.- Beneficios fiscales establecidos 133 C) La Propuesta de Directiva de 1.995 136 1.- Planteamientos que suscitó la Propuesta de 1.992 136 2.- Los cambios de la nueva Propuesta modificada de Directiva 137 D) Corolarios: Las cuestiones a debate 141 CONCLUSIONES 148 BIBLIOGRAFÍA 162 Tabla de abreviaturas Pág.- 16 TCEE ....................... Tratado de la Comunidad Económica Europea TCEEA .................... Tratado de la Comunidad Europea de la Energía Atómica THERMIE ............... Programa europeo para el fomento de la tecnología energética TJCE ........................ Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea TTCEE .................... Tratados Constitutivos de las Comunidades Europeas TUE .......................... Tratado de la Unión Europea UE ............................ Unión Europea UNESCO ................. Organización para la Educación, la Ciencia y la Cultura de las Naciones Unidas VC ............................ Valor Catastral ZELC ....................... Zona Euromediterránea de Libre Comercio INTRODUCCIÓN INTRODUCCIÓN I. Marco general en el que se desarrolla la investigación Para empezar deseamos dejar constancia de que el medio ambiente ha sido materia de ordenación jurídica en diversos períodos históricos; desde el Derecho Romano 1 , pasando por nuestro Derecho Histórico, hasta la etapa presente que nos ha tocado vivir, y en este transcurso las medidas de protección aplicadas siempre se han caracterizado, en esencia, por una actitud represora 2 . La preocupación que a la humanidad le ha merecido el medio ambiente resulta a todas luces parca, (excediendo difícilmente de límites meramente locales, y esto, en el mejor de los 1 En la antigua Roma “existía impuestos a la utilización de las instalaciones públicas de higiene, que pueden considerarse como antecedentes de los hoy discutidos tributos ecológicos”. CASTILLO LÓPEZ, J.M., «La reforma fiscal ecológica»; ed. Editorial Comares. Granada (1.999), pág. 2. Por fortuna ciertos problemas medioambientales relacionados con la higiene personal han quedado superados. A cambio, en nuestros días nos sentimos preocupados por el cambio climático, el efecto invernadero, el deterioro de la capa de ozono, la lluvia ácida o el crecimiento imparable de los desechos sólidos, de las sustancias tóxicas y de los vertidos incontrolados, cuestiones de difícil solución sino es a través de la implementación de políticas internacionales ambientales de cierto calado. En el mismo sentido puede consultarse Impuestos; nº 23 (1.998), “Los tributos ecológicos y el agua: del Canon estatal sobre Vertidos Autorizados a los Cánones autonómicos de Saneamiento y Depuración de Aguas Residuales”, pág. 33, del mismo autor 2 JORDANO FRAGA, J., entre otros, defiende en «La Protección del Derecho a un medio ambiente adecuado»; ed. Bosch. Barcelona. (1.995), pág. 15, la necesidad de enlazar los antecedentes históricos en materia ambiental. Introducción Pág.-20 casos) cuando, sin embargo, a lo largo de la historia el proceso de obtención de recursos necesarios -en un primer momento destinados a la subsistencia y reproducción de la especie y con posterioridad al desarrollo de la calidad de vidaha sido imparable. No existe en la actualidad prácticamente ningún lugar del planeta que quede fuera de la influencia del hombre y su evolución en la última centuria alcanza características cuantitativas y cualitativas sin precedentes. Tanto los ciudadanos como los poderes públicos han comenzado a preocuparse por el hecho, cada día más evidente, de que el límite a la autoregeneración y a la capacidad de absorción del medio natural en su conjunto está cerca. El deterioro de la calidad del aire y del agua, la deforestación, la desaparición en ocasiones irreversible de gran cantidad de especies de la flora y fauna, la degradación de todo tipo de espacios naturales -incluso aquellos poco alterados hasta el momento por la acción del hombre-, la reducción de recursos disponibles renovables y no renovables está resultado tan obvia, que lo que en su día fue motivo de inquietud solamente para reducidas colectividades científicas y minorías socialmente avanzadas, cristalice hoy en uno de los retos más acuciantes de nuestra sociedad. Esta situación ha provocado una toma de posiciones, no sólo en el área jurídica, 3 sino también en múltiples campos del conocimiento. Es tal la preocupación por el problema medioambiental y tan variados los prismas desde los que enfrentar su análisis que se ha convertido en el objeto de las más diversas disciplinas y áreas de investigación, entre ellas el 3 La preocupación por el medio ambiente ha llevado a que legisladores de múltiples países lo consideren como un bien jurídico digno de protección. La Constitución italiana de 1.947, la Ley fundamental de Bonn de 1.949, (Para mayor información sobre la protección jurídica del medio ambiente en Alemania puede consultarse el artículo de GONZÁLEZ DE LA FUENTE, J.M., en Noticias de la Unión Europea “Tributos ambientales en Alemania”; nº 122 (1.995) ya situaban en un lugar destacado la conservación medioambiental y, ni que decir tiene, que constituciones más recientes han ubicado la protección del medio ambiente entre sus principios constitucionales de mayor importancia: Constitución española de 1.978 (art. 45), Constitución griega de 1.975 (art. 24) o la Constitución lusa de 1.976 (art. 66), por citar algunos ejemplos (para una mayor profundización sobre el particular, consúltese: VELASCO CABALLERO, F.: “Protección del Medio Ambiente en el constitucionalismo europeo”; Noticias de la Unión Europea, nº 190 (2.000). En orden a las regulaciones sobre medio ambiente en derecho comparado, ver: DOMPER FERRANDO, J., «El medio ambiente y la intervención administrativa de las actividades clasificadas», vol. I; ed. Civitas. Madrid (1.992), pág. 93 y ss. También resulta sumamente interesante, “Aspectos constitucionales y comunitarios de la tributación ambiental (especial referencia al impuesto sobre el dióxido de carbono y sobre la energía)” de HERRERA MOLINA, P.M. y SERRANO ANTÓN, F., Revista Española de Derecho financiero; nº 86, (1.994), págs. 459-464. El Medio Ambiente comunitario y las Propuestas de Directivas Pág.- 21 Derecho Tributario, que evidentemente no ha podido permanecer extraño a la cuestión 4 . En realidad, hasta comienzos de la segunda mitad del siglo XX no se produce una toma de conciencia colectiva (“crisis ecológica” 5 ) de los problemas ambientales del planeta. La aplicación de técnicas de agricultura intensiva, el agotamiento de los recursos naturales a causa de una desmedida explotación económica, la degradación ocasionada por intensos procesos urbanísticos y la expansión de actividades y sectores industriales ha provocado consecuencias ambientales negativas de las que es imposible sustraerse. En consecuencia, una vez superadas históricamente las pautas desarrollistas del proceso de industrialización occidental, emerge la responsabilidad de asegurar una digna calidad de vida para todos los ciudadanos, imponiéndose con ello la obligación de admitir la necesidad de dotar políticas globales de conservación de la naturaleza y de uso racional de los recursos naturales. Tal reto se ha transformado en uno de los grandes cometidos públicos de nuestra época; 4 En esta línea de pensamiento encontramos autores como CASTILLO LÓPEZ, J.M., en «La reforma fiscal ecológica»; op. cit. págs. 14-17, donde estima que “Las variables afectadas por la calidad ambiental son diversas y, en consecuencia, los impactos de la política medioambiental se revelan multifacéticos, es decir, constituyen problemas en los que son muchos los objetivos a satisfacer, algunas veces competitivos y/o incompatibles, no siendo posible, en consecuencia, la optimización de todos ellos” y concluye pronosticando una futura ciencia, la “Ecología Social”, “que formará parte del conglomerado de ciencias sociales y que, por ello, no será una ciencia exacta, si no que su desarrollo estará condicionada por posiciones filosófico-ideológicas previas”. Apoyándonos en las palabras de MARTÍN MATEO deseamos significar de nuevo el aspecto multifacético que incumbe a la materia ambiental, el cual ha sido posible gracias a una “mayor toma de conciencia en torno a los problemas medioambientales (que) ha hecho posible su regulación a través de diversos sectores, entre ellos el Derecho, cuya rama ambiental (imbuida de diferentes manifestaciones de la Ciencia Jurídica, en la que prevalece el Derecho Administrativo, pero no pudiéndose obviar la incidencia del Derecho Penal, Civil y Financiero por ejemplificar someramente este particular) tiene como objeto la tutela de los sistemas naturales que hacen posible la vida: agua, aire y suelo”. MARTÍN MATEO, R., «Manual de Derecho Ambiental»; ed. Trivium. Madrid (1.995), pág. 61. 5 Término acuñado por MORENO TRUJILLO, E. cuando se refiere a la sensibilización por parte de los Estados y de la ciudadanía del problema ecológico y al que dirige las siguientes reflexiones: (en «La protección jurídico-privada del medio ambiente y la responsabilidad de su deterioro»; ed. Bosch. Barcelona (1.991), pág. 194 y ss.) “este progresivo, imponente e irreversible en la gran mayoría de los casos deterioro del Ambiente Natural, ha venido coadyugado por una imprudente voluntad política, una incontrolada especulación, la carencia de capacidad de previsión, el delictuoso absentismo de los poderes locales y central en la toma de conciencia de este tipo de problemática, y junto a ello, por una notable impericia técnico-burocrática, que destaca sobre la escasa aplicación de la normativa existente”. Y continua: “El que ahora la protección tanto del medio ambiente en general, como de los recursos naturales o de los bienes paisajísticos en particular, ocupen las primeras páginas de la prensa diaria o las cabeceras de los informativos de radio y televisión se debe, en opinión un poco teñida de catastrofismo, a que esos fenómenos contaminantes a los que antes hacíamos referencia no se limitan ya a afectar sola y exclusivamente a ese mundo natural –flora, fauna, paisajes, aire o aguasino que se han manifestado directamente sobre la salud humana, incluso de la economía, encontrando eco sobre ese nuevo concepto de la calidad de vida”. Tomado de CHICO DE LA CÁMARA, P., “Contribuciones Especiales sobre vertidos de las aguas”; Noticias de la Unión Europea, nº 122 (1.995), pág. 51. Introducción Pág.-22 pero no sólo se trata de asegurar una elemental garantía de la salubridad pública, incluso de la tutela medioambiental en salvaguardia de nuestro presente, sino que debe protegerse en aras de futuras generaciones, garantizándoles un medio adecuado para su desarrollo 6 . Pues bien, es a partir de la década de los 70 cuando, sin olvidar los problemas medio ambientales propios, la opinión pública se moviliza y extiende su preocupación hacia los países menos desarrollados, mostrando especial interés por la gradual implantación de procesos productivos limpios que conserven el equilibrio ecológico mundial. En la misma línea, algunos países de la OCDE (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico) comienzan a aplicar políticas de defensa medioambiental al comprender los gobiernos que economía y medio ambiente no podían desarrollarse de manera independiente y que el progreso económico no justificaba en modo alguno el empobrecimiento del medio ambiente. Las políticas medioambientales de los primeros años debieron afrontar los típicos problemas ecológicos, (como ejemplo común cabe señalar la contaminación industrial en las grandes ciudades) junto a nuevas cuestiones como la contaminación internacional y el equilibrio ecológico mundial. La globalización de los mercados, las mejoras en los transportes y las comunicaciones y los márgenes comerciales de las empresas y holding internacionales provoca una movilidad geográfica, germen de lo que se ha convenido en llamar “el problema medioambiental global”; que implica necesariamente, en orden a proceder mediante una respuesta adecuada, la colaboración y coordinación de Estados y organismos internacionales. En términos generales, hoy en día está ampliamente admitida la necesidad de definir y seguir una vía hacia un desarrollo duradero y que la solución de los problemas ambientales a escala mundial requiere la adopción de un cuerpo normativo nuevo basado en acuerdos, pactos y convenios internacionales y en las medidas que aseguren su cumplimiento. En consecuencia, la política económica y del medio ambiente deben en lo sucesivo ir 6 Como señala el profesor PEREZ LUÑO, A.E.: «Derechos humanos, Estado de Derecho y Constitución»; ed. Tecnos. Madrid (1.999), “el hombre ha encontrado en su medio natural el punto de referencia para sus posibilidades de acción transformadora. Dicha evolución tan dinámica va a tener un coste: ciertos bienes jurídicos van a quedar soslayados en detrimento de un régimen económico cada vez más poderoso, entre los cuales iba a estar el medio ambiente. Como respuesta a dicha situación, desde un punto de vista sectorial, pero con mayores ambiciones, el Derecho se va a erigir como un poderoso baluarte en la protección del medio”. Tomado de LOPERENA ROTA, D.: “Los derechos al Medio Ambiente adecuado y a su protección”; Revista Electrónica de Derecho Ambiental, nº 3, (1.999). http://www.cica.es/aliens/gimadus/loperena.html. El Medio Ambiente comunitario y las Propuestas de Directivas Pág.- 23 estrechamente relacionadas. Los países han reconocido y se han puesto a trabajar en la coordinación e integración eficaz de estos dos tipos de política; pero no antes de que tuviera lugar un amplio debate sobre las ventajas e inconvenientes de los instrumentos económicos en relación con los mecanismos reguladores. Hoy en día el consenso en torno a la aplicación de instrumentos de mercado, y entre ellos de medidas de política fiscal, está plenamente aceptada; aunque todavía choca con la oposición, entre otros, de los ámbitos industriales. En la práctica, la situación actual se caracteriza por el predominio de sistemas de naturaleza mixta en los que los instrumentos económicos se aplican como complemento de las regulaciones directas, con la idea de conseguir un refuerzo mutuo que posibilite mayor nivel de eficacia. Dentro de esta dinámica, uno de los temas capitales (y de gran controversia) se ha desenvuelto en torno a la tendencia a abandonar los sistemas fiscales clásicos en favor de la promoción de objetivos económicos y/o sociales, mediante la adopción de un sistema fiscal neutro. El abandono del intervensionismo fiscal a favor de una pretendida neutralidad fiscal, surge con motivo de un reconocimiento creciente de que las fuerzas del mercado muestran un campo de acción donde la política fiscal puede demostrar mayor eficacia que la conseguida con la intervención de los poderes públicos. No obstante, y a pesar del consenso teórico y político sobre la conveniencia de aplicar el principio “quien contamina” paga, su ejecución práctica en este ámbito es bastante escasa, aunque algunos países ya han establecido o previsto diversos impuestos medioambientales, como por ejemplo el impuesto sobre el CO2 de los países escandinavos. Se espera, sin embargo, que la adopción de una accisa sobre las emisiones de dióxido de carbono y sobre la energía a medio plazo resulte una decisión de difícil consenso en el seno comunitario o incluso por parte de la OCDE II. Alcance del estudio El presente trabajo de investigación se ha estructurado en tres capítulos: «El sistema jurídico de la Comunidad Europea: la aplicación del Derecho Comunitario», «El bien ambiental en la política comunitaria» y por último, «Iniciativas fiscales ecológicas de la Comunidad para el CO2 y la energía»; además de la Introducción en la que nos encontramos, de las correspondientes Conclusiones y del apartado bibliográfico que ponen fin a este documento. Introducción Pág.-24 En el primero de los capítulos nos limitamos a realizar un repaso del sistema jurídico de la Comunidad, de sus principios más relevantes y de las tareas encomendadas a sus instituciones; en la idea de ofrecer una lectura lo más accesible posible al no experto en la materia, siempre orientado desde la perspectiva de su actuación e incidencia sobre el medio ambiente. El capítulo siguiente recoge una visión de la evolución histórica que la cuestión medioambiental ha observado en la Comunidad, a través del estudio de las formas y los tiempos en los que ha ido incorporándose al acervo comunitario. Tal estudio se lleva a cabo mediante el análisis de los Tratados Comunitarios y de las políticas, acciones y programas en materia medioambiental, y concluye con un breve examen del reciente Sexto Programa Comunitario de Acción Medioambiental, Programa que recoge las perspectivas de actuación en la materia durante los próximos diez años. En el tercero y último de los capítulos se ha pretendido profundizar en las diversas propuestas presentadas por la Comisión Europea para el establecimiento de un impuesto comunitario, que observará la doble función de gravar las emisiones de dióxido de carbono y el consumo de energía, por un lado, y la de reducir los niveles de contaminación y fomentar un uso más racional de las fuentes energéticas, por el otro. Para finalizar, y a modo de conclusión del apartado, se exponen los extremos que suscitaron mayor grado de controversia entre valedores y detractores de la imposición propuesta a examen, y que, por otro lado, permancecen en constante debate hasta nuestros días. CAPÍTULO PRIMERO: EL SISTEMA JURÍDICO DE LA COMUNIDAD EUROPEA: LA APLICACIÓN DEL DERECHO COMUNITARIO Capítulo primero: El sistema jurídico de la Comunidad Europea Pág.- 32 tal como se reconoce en el artículo 305 TCE 16 . a.2) Tratados modificativos  Tratados de reforma sustancial en el proceso de integración europea Estos Tratados han introducido nuevos principios, objetivos, políticas y reformas institucionales. Han establecido las bases para que se produzcan saltos cualitativos importantes en el proceso de integración de los Estados europeos. *El Acta Única Europea (AUE) 17 . Constituye la primera gran reforma de los Tratados fundacionales. Introduce el concepto de mercado interior 18 y señala el 31 de diciembre de 1.992 para su realización. En la intención de eliminar los obstáculos físicos, técnicos y fiscales, así como, la desaparición de las fronteras interiores, el AUE permite al Consejo de Ministros contar con un procedimiento legislativo de mayor agilidad, basado en una filosofía de reconocimiento mutuo de legislaciones y de armonización de lo esencial. También se introducen nuevas políticas comunitarias como las de cohesión económica social, investigación y desarrollo, medio ambiente, y cooperación en el área de la política económica y monetaria. *El Tratado de la Unión Europea 19 . El Tratado intenta aproximarse al 16 Las citas de los preceptos se realizarán a los textos consolidado de los Tratados de la Unión Europea (TUE) y de la Comunidad Europea (TCE), una vez entrada en vigor la reforma introducida por el Tratado de Ámsterdam. 17 Se firma el 17 y 28 de febrero de 1.986 en Luxemburgo y La Haya, y entra en vigor el 1 de julio de 1987, después de los correspondientes procesos de ratificación en cada país (DOCE L 169, de 29 de junio de 1987). 18 El concepto de mercado interior se define en el artículo 14 segundo párrafo del TCE como «un espacio sin fronteras interiores, en el que la libre circulación de mercancías, personas, servicios y capitales estará garantizada». 19 El Tratado se firmó en Maastricht el 7 de febrero de 1.992 (Tratado de Maastricht o TUE) y entró en vigor el 1 de noviembre de 1.993 (DOCE C 191, de 29 de julio de 1992). La compleja estructura del Tratado responde a las conclusiones de dos Conferencias Intergubernamentales, una sobre la Unión Política y otra sobre la Unión Económica y Monetaria. En virtud de la modificación introducida por su art. G (art. 8 de la versión consolidada), el TCEE pierde el calificativo de económica, lo que da pie, tal y como venimos realizando, a citarlo simplemente por las siglas TCE. Por lo que respecta a uso del término Comunidad Europea, compartimos los argumentos expuestos para su uso por MATA SIERRA, M. T. en: «El IVA comunitario: configuración del sistema definitivo»; ed. Lex Nova. Valladolid (1.996), pág. 95, frente al de Unión Europea. En la misma línea VAQUERO GARCÍA, A.: «Fiscalidad y medio ambiente»; ed. Editorial Lex Nova. Valladolid (1.999), pág. 200. El Medio Ambiente comunitario y las Propuestas de Directivas Pág.- 33 propósito último de la unificación política mediante la aportación de soluciones jurídicas distintas a sectores y problemas diversos. En el Tratado de la Unión Europea existen disposiciones comunes (arts. 1 a 7 y del 46 al 53 del TUE) que corresponde a las disposiciones incluidas en el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, la CECA y EURATOM (en el denominado primer pilar por la jerga comunitaria, encontramos entre otras cuestiones: la ciudadanía de la Comunidad, las políticas comunitarias, la Unión económica y monetaria, etc.), la dimensión concerniente a la cooperación en materia de Política Exterior y de Seguridad Común (Título V del TUE) se corresponde con el llamado segundo pilar, mientras que en el tercer pilar se establece en el marco de la justicia y de los asuntos de interior (Título VI del TUE). Cada pilar dispone de sus propias normas de funcionamiento independientes entre sí, aunque por lo general operen a través de las mismas instituciones (art. 3 del TUE) 20 . El capítulo comunitario del Tratado se caracteriza por el método de integración, lo que implica transferencias de poderes soberanos a las instituciones comunitarias y la posibilidad de adoptar decisiones por mayoría. Por el contrario, los dos siguientes apartados poseen características típicamente intergubernamentales, es decir, su funcionamiento atiende a los dispositivos de colaboración clásicos en las organizaciones internacionales, por lo que las decisiones son adoptadas por unanimidad y sin que en ningún momento se produzcan trasferencias de soberanía. *El Tratado de Ámsterdam 21 . Consta de tres partes: la primera dedicada a modificaciones sustantivas, la segunda a simplificación y consolidación de los Tratados y la tercera a las disposiciones generales y finales. Se unen al texto diversas Declaraciones y Protocolos. Junto con el Acta Final, en Ámsterdam se acordó adjuntar los textos consolidados del TUE y del TCE tal y como resultaron de la Conferencia, con lo que se altera de nuevo la numeración y el sistema de citar las disposiciones 20 Tras la entrada en vigor del Tratado de Ámsterdam se han transferido una parte de los contenidos relacionados con la libre circulación de las personas, que hasta la fecha se trataban dentro del perímetro establecido para la Cooperación Policial y Judicial en Materia Penal, al primer pilar. A este proceso se le denomina comunitarización y consiste, básicamente, en trasladar un sector que depende del método intergubernamental (segundo y tercer pilar) al método comunitario. La comunitarización se asienta en la idea de que se defiende mejor el interés general de los ciudadanos cuando las instituciones comunitarias juegan plenamente su papel en el proceso de toma de decisiones. 21 Firmado el 2 de octubre de 1.997, entró en vigor el 1 de mayo de 1.999 (DOCE 340, de 10 de noviembre de 1997). Capítulo primero: El sistema jurídico de la Comunidad Europea Pág.- 34 contenidas en el texto de los Tratados. *Durante el Consejo Europeo de Niza 22 , los Jefes de Estado y de Gobierno de los 15 Estados miembros celebraron la Conferencia Intergubernamental sobre la reforma institucional, llegando a un acuerdo político sobre un proyecto de nuevo Tratado que introducirá modificaciones en el TUE, en los Tratados de las Comunidades Europeas y en el Protocolo sobre la ampliación de la Unión Europea. Para poder entrar en vigor, el nuevo Tratado debe ser ratificado por todos los Estados miembros de acuerdo con sus respectivas normas constitucionales. El proceso de ratificación, ya sea por votación de los parlamentos nacionales o por referéndum, sigue en marcha y continuará durante el 2.002.  Tratados de perfeccionamiento y ampliación de la Comunidad Las sucesivas ampliaciones de la Comunidad Europea han dado lugar a Tratados de Adhesión de nuevos miembros, como por ejemplo el Tratado de Adhesión firmado el 12 de junio de 1.985, en vigor desde el 1 de enero de 1.986, por el que se producía la entrada de España y Portugal en la Comunidad. Actualmente se procede a aproximar posturas con doce nuevos candidatos. Respecto a los Tratados de perfeccionamiento, cabe destacar: los Tratados de Bruselas, de 8 de abril de 1.965 y de 22 de julio de 1.975, y el Tratado de Luxemburgo, de 22 de abril de 1.970. b) Derecho derivado Constituye el segundo cuerpo de fuentes del Derecho comunitario y representan los instrumentos normativos, sin relación con las figuras jurídicas nacionales, de los que dispone las instituciones comunitarias para poder consumar los objetivos y principios establecidos en los distintos Tratados. Seguidamente se describen cada uno de estos instrumentos con las 22 Con el acuerdo sobre el Tratado de Niza, alcanzado el 26 de febrero de 2.001 en el Consejo Europeo de Niza, (celebrado en esta ciudad entre los días 7 y 11 de diciembre de 2.000), concluye la última Conferencia Intergubernamental (CIG) que se inició el 14 de febrero de 2.000. El “Tratado de Niza. Por el que se modifican el Tratado de la Unión Europea, los Tratados Constitutivos de las Comunidades Europeas y determinados Actos Conexos” fue publicado en el DOCE C 80, de 10 de marzo de 2001. El Medio Ambiente comunitario y las Propuestas de Directivas Pág.- 35 particularidades contempladas en el artículo 249 TCE 23 . Las instituciones competentes únicamente estarán facultadas para proceder a la realización de estos actos con efecto legal, si una disposición concreta de los Tratados les otorga tal facultad (a excepción de recomendaciones y dictámenes no vinculantes). En los casos en que tal concreción competencial no exista, podrá acudirse a las normas subsidiarias recogidas en el art. 308 del TCE 24 . Por último, debemos recordar que la naturaleza jurídica de un acto institucional comunitario no depende de su designación oficial, sino de su objeto y de su contenido material. b.1) El Reglamento El reglamento 25 “es una norma que se caracteriza por su alcance general y obligatoriedad en todos sus elementos y por su eficacia o aplicabilidad directa (art. 189.2º párrafo)”(en la actualidad: art. 249 párrafo segundo del TCE) 26 . Se trata de la verdadera ley de la Comunidad, por cuanto: crean un Derecho uniforme en todo el territorio común, su alcance es general, resulta obligatoria en todos sus elementos y gozan de aplicabilidad directa en todos los Estados miembros (art. 10 del TCE). Se exige su publicación en el Diario Oficial de las Comunidades Europea 27 (DOCE 28 ), entrando en vigor a los 20 días de su publicación, salvo mención expresa en contrario. b.2) La Directiva 23 Art. 249 TCE, párrafo 1º: «el Parlamento Europeo y el Consejo conjuntamente, el Consejo y la Comisión adoptarán reglamentos y directivas, tomarán decisiones y formularán recomendaciones o emitirán dictámenes, en las condiciones previstas en el presente Tratado». 24 «Cuando una acción de la Comunidad resulte necesaria para lograr, en el funcionamiento del mercado común, uno de los objetivos de la Comunidad, sin que el presente Tratado haya previsto los poderes de acción necesarios al respecto, el Consejo, por unanimidad, a propuesta de la Comisión y previa consulta al Parlamento Europeo, adoptará las disposiciones pertinentes». 25 En el Tratado CECA al Reglamento se le denomina Decisión General. 26 RAMOS PRIETO, J.: “Las fuentes del Derecho Tributario”, en AA.VV.: «Manual General de Derecho Financiero». «Derecho Tributario parte General», vol. II; ed. Editorial Comares. Granada (1.996), pág. 141. 27 La publicación de reglamentos y directivas en el DOCE se exige por el artículo 254, párrafo segundo del TCE; si bien, para estas últimas, resulta facultativo sino tienen como destinatarios a todos los Estados comunitarios. 28 La Modificación número 38 del Tratado de Niza sustituye en el art. 245 del TCE (es decir, art. 245 del TCE después de Niza) la denominación de DOCE por la de Diario Oficial de la Unión Europea. Capítulo primero: El sistema jurídico de la Comunidad Europea Pág.- 36 La directiva 29 , a diferencia del Reglamento, obliga únicamente al Estado o Estados destinatarios, pero sólo en cuanto a los resultados que deban conseguirse, dejando en manos de las autoridades nacionales la elección de la forma y los medios que estimen más oportunos y limitando, únicamente, el período de ejecución previsto en la misma. Una vez que el plazo ha llegado a termino, el Estado podrá ser denunciado ante el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas. Las disposiciones de una directiva no sustituyen automáticamente a las del Derecho nacional, sino que deberán ser los Estados miembros los obligados a adecuar su legislación a la normativa comunitaria mediante la adopción de una norma de transposición, por lo que su objetivo principal no es unificar el derecho, sino aproximar legislaciones. En este sentido, pretende armonizando las disposiciones legislativas y administrativas de los Estados, eliminando contradicciones y suprimiendo las diferencias que impiden obtener un nivel de protección uniforme. Dentro del Derecho comunitario se significan por ser los actos normativos de mayor profusión. En ciertas ocasiones la directiva deja un amplio margen de maniobra a los Estados miembros, mientras que otras, resultan tan detalladas que pueden confundirse con verdaderos Reglamentos. La directiva despliega sus efectos desde su notificación al Estado o Estados miembros destinatarios, entrando en vigor, normalmente, en el mismo día de su notificación. b.3) Las Decisiones A diferencia de los Reglamentos que afecta a la generalidad de los sujetos, las Decisiones son actos obligatorios en todos sus elementos para todos los Estados miembros o particulares destinatarios. En este sentido, no sólo son obligatorias en cuanto al resultado sino también en cuanto a los medios y formas de alcanzarlo. El contenido de la decisión debe influir de manera individual y directa en la situación de los afectados. Ahora bien, si el destinatario es un Estado, su correcta aplicación exige generalmente la adopción de medidas nacionales que pueden modificar la situación de los particulares, mientras que si se trata de un particular, la decisión puede alterar su situación jurídica. Las decisiones deben notificarse a los destinatarios y su publicación en el DOCE 29 Análogamente, Recomendaciones CECA en el Tratado CECA. El Medio Ambiente comunitario y las Propuestas de Directivas Pág.- 37 queda condicionada a su adopción con arreglo al procedimiento legislativo de Codecisión. Surte efecto a partir de la notificación a sus destinatarios. b.2) Las Recomendaciones y los Dictámenes Las instituciones comunitarias disponen de otros actos normativos que, a diferencia de los anteriores, no son fuentes del Derecho en sentido estricto, por lo que no resultan jurídicamente vinculantes para sus destinatarios ni crean situaciones jurídicas. No obstante, constituyen instrumentos de gran utilidad en el ámbito político y moral, pues orientan los comportamientos de las instituciones y ayudan a interpretar las normas jurídicas vinculantes. Incluso, en aquellas ocasiones en las que crean las condiciones para actos jurídicos vinculantes posteriores o cuando la propia institución comunitaria que los adopta asume algún compromiso, adquieren indirectamente efectos jurídicos. Normalmente van dirigidos a los Estados miembros, aunque también pueden tener como destinatarios empresas o particulares 30 . B) La autonomía del ordenamiento jurídico comunitario y los principios jurídicos de la Comunidad Con la creación de las Comunidades, los Estados miembros han limitado su soberanía legislativa y han establecido un ordenamiento jurídico autónomo que es vinculante para sus ciudadanos y para ellos mismos y que sus tribunales están obligados a aplicar. La autonomía del ordenamiento jurídico comunitario reviste una importancia fundamental para la existencia de la Comunidad, ya que sin ella no se podría evitar que los derechos nacionales socavaran el Derecho comunitario, ni garantizar la validez uniforme del mismo en todos los Estados miembros 31 . 30 En el ámbito fiscal podemos citar a título de ejemplo la recomendación relativa a la transmisión de pequeñas y medianas empresas (Recomendación 94/106/CE de la Comisión, de 7 de diciembre de 1994). 31 Estas afirmaciones son formuladas por el TJCE en el famoso Asunto Costa-LENEL, argumentando que a diferencia de los Tratados internacionales «el Tratado de la CEE creó un ordenamiento jurídico propio integrado en el sistema jurídico de los Estados miembros (...) y que vincula a sus órganos jurisdiccionales. Al instituir una comunidad de duración indefinida, dotada de instituciones propias, de personalidad, de capacidad jurídica, de capacidad de representación internacional, y más en particular, de poderes reales derivados de una limitación de competencia o de una transferencia de atribuciones de los Estados a la Comunidad, éstos han limitado su soberanía y han creado así un cuerpo normativo aplicable a sus nacionales y a sí mismos». Capítulo primero: El sistema jurídico de la Comunidad Europea Pág.- 38 Los vínculos entre el ordenamiento jurídico comunitario y el de los Estados miembros atienden a auténticos principios que rigen en su relación: aplicabilidad directa del Derecho comunitario y primacía del Derecho comunitario sobre el Derecho nacional correspondiente. Estos principios responden a las situaciones de conflicto que pueden plantearse entre los Derechos nacionales y el Derecho comunitario, en aquellas situaciones en las que concurren normas contradictorias. Puesto que el ordenamiento jurídico comunitario no dispone de normas expresas que permitan resolver semejantes antinomias, una de las labores del Tribunal de Justicia de las Comunidades ha consistido en sentar los principios fundamentales del ordenamiento comunitario. 1.- Efecto directo El efecto directo de las normas comunitarias significa la posibilidad de ser invocadas ante la jurisdicción nacional, lo que implica que las mismas confieren derechos e impone obligaciones directas tanto a las instituciones comunitarias y a los Estados miembros como a los ciudadanos de la Comunidad. Para que una disposición de Derecho comunitario primario pueda invocarse por un particular ante su juez interno es preciso que reúna las siguientes condiciones: que la norma esté formulada de forma clara y precisa, que sea incondicional y que no admita margen de discrecionalidad o de interpretación, ni para los Estados miembros ni para las instituciones comunitarias. Dentro del propio principio se distingue entre efecto directo vertical y horizontal. El primero se refiere a la posibilidad de invocar una norma comunitaria por parte del particular frente a su Estado, mientras que el efecto directo horizontal aporta la solicitud de aplicación de la norma comunitaria, ahora frente a otro particular. 2.- Principio de primacía La aplicabilidad directa de una disposición de Derecho comunitario plantea una segunda cuestión igualmente fundamental, puesto que en ninguno de los Tratados comunitarios se establece que el Derecho comunitario predomine sobre el Derecho nacional o que éste se encuentre supeditado al primero. No obstante, el conflicto entre Derecho comunitario y Derecho nacional sólo puede resolverse en la medida en que se conceda una primacía al primero sobre el segundo, de forma que prive de eficacia a todas las disposiciones nacionales que difieran de una disposición comunitaria, ocupando su lugar dentro de los El Medio Ambiente comunitario y las Propuestas de Directivas Pág.- 39 ordenamientos jurídicos nacionales 32 . C) La adjudicación de competencias en el seno comunitario Ni el TCE ni el TUE conceden a las instituciones comunitarias una competencia general a fin de adoptar todas las medidas necesarias para la realización de los objetivos de los Tratados. En cada caso concreto, las competencias de que goza la Comunidad son asignadas en atención al ámbito del que se trate, por lo que el alcance de cada mandato varía según los ámbitos de actuación por medio del principio de limitación de competencias. A tenor del sistema de atribución, existen tres tipos diferentes de competencias. Competencias implícitas. Se indican claramente en artículos específicos de los Tratados. En el marco de la CE, el alcance de las competencias es muy amplio. Competencias explicitas. Están reservadas a la adopción de las medidas necesarias para la ejecución eficaz y coherente de atribuciones expresamente concedidas (competencias implícitas) y que han cobrado especial importancia en las relaciones exteriores. Con arreglo a dichas competencias, y en ausencia disposición expresa, la Comunidad puede contraer obligaciones respecto a países extracomunitarios u otras organizaciones internacionales en ámbitos incluidos entre las funciones que le han sido atribuidas. Competencia subsidiaria. En algunas ocasiones, los poderes conferidos en forma de atribuciones específicas (competencia funcional) podrían no ser suficientes para lograr objetivos expresamente asignados por los propios Tratados (competencia 32 Este problema no existe en la relación entre Derecho internacional y Derecho nacional, puesto que el Derecho internacional sólo forma parte de los ordenamientos jurídicos nacionales a través del acto de incorporación o transposición. La cuestión de la primacía se decide exclusivamente con arreglo a la normativa nacional, atendiendo al rango que ésta otorgue al Derecho internacional. Por el contrario, este sistema no es aplicable a la relación entre Derecho comunitario y Derecho nacional, ya que el primero no es parte integrante de los ordenamientos jurídicos nacionales. Capítulo primero: El sistema jurídico de la Comunidad Europea Pág.- 40 material), situación que pretende remediar el principio de subsidiariedad 33 . En las áreas de la protección del medio ambiente y de los consumidores, por ejemplo, las posibilidades que ofrece dicho principio se invocan cada vez más a menudo, ya que con el paso del tiempo la Comunidad ha debido hacer frente a nuevas funciones no previstas en el momento de la celebración de los Tratados constitutivos. No obstante, a través del AUE y del TUE se han ido estableciendo facultades específicas para dichos ámbitos en el TCE, con lo que ha disminuido considerablemente la importancia práctica del principio de competencia subsidiaria. La lectura del principio de subsidiariedad puede realizarse desde un punto de vista restrictivo, interpretando que la Comunidad debe abstenerse de acometer cualquier actuación si los Estados miembros pueden conseguir el objetivo perseguido. Frente a ésta, encontramos otra posición que estimula las competencias comunitarias, reafirmando las actuaciones de la Comunidad cuando los fines deseados puedan alcanzarse mejor a escala comunitaria. En la práctica, la ejecución del principio pasa por la aplicación de otro principio, el de proporcionalidad, por el que las instituciones comunitarias deben demostrar que las acciones emprendidas son realmente necesarias y por el que se da preferencia a leyes marco o de reconocimiento de disposiciones nacionales frente a normas excesivamente detalladas 34 . II. El sistema institucional El TCE distingue entre instituciones facultadas para dirigir, gestionar y controlar, tanto 33 Art. 308 del Tratado CE, art. 203 el Tratado CEEA y apartado 1 del art. 95 del Tratado CECA. El principio ha sido elevado a rango institucional mediante su integración en el artículo 5 del TCE, que se expresa en los siguientes términos: «En los ámbitos que no sean de su competencia exclusiva, la Comunidad intervendrá, conforme al principio de subsidiariedad, sólo en la medida en que los objetivos de la acción pretendida no puedan ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros, y, por consiguiente, puedan lograrse mejor, debido a la dimensión o a los efectos de la acción contemplada, a nivel comunitario». La utilización del artículo 308 como fundamento jurídico da la posibilidad al Consejo de adoptar por unanimidad las medidas que juzga útiles, por lo que a menudo se acompaña de otros artículos del Tratado que conceden un importante papel legislativo al Parlamento Europeo, atenuando el encargo puramente consultivo que el precepto cede a la institución y eliminando la posibilidad de una aplicación abusiva. 34 En el séptimo Protocolo del Tratado de Ámsterdam se concreta la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad. En él se establecen pormenorizadamente todos los requisitos en materia de procedimiento y contenido que pueden derivarse en la adopción de actos jurídicos comunitarios. El Medio Ambiente comunitario y las Propuestas de Directivas Pág.- 41 los objetivos establecidos en el Tratado como la actividad comunitaria, y órganos auxiliares, a los que se les confía funciones consultivas y labores de asistencia y apoyo. Los desempeños asignados a la Comunidad Europea se desarrollan a través del Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión, encargados de representar los intereses de los ciudadanos europeos, de los Estados y de la propia Comunidad, respectivamente. Los pilares del edificio institucional se completa con el Tribunal de Justicia, al que después del Tratado de Maastricht se le uniría el Tribunal de Cuentas (art. 7. 1 del TCE). A) El Consejo Europeo El Consejo de Europa constituye la principal instancia de decisión de la Comunidad, dado que le corresponde dirigir su desarrollo, delimitar las políticas generales, proyectar las grandes orientaciones políticas y económicas, abrir nuevas posibilidades a la cooperación y expresar la posición común sobre las cuestiones de relaciones exteriores 35 . Posee competencias específicas en materia de PESC y en materia de cooperación reforzada. Sus decisiones son políticas y no tienen naturaleza de actos jurídicos comunitarios 36 . El Consejo Europeo es el heredero de las conferencias en la cumbre y reúne a los Jefes de Estado y de Gobierno de los Estados miembros y al Presidente de la Comisión, asistidos por los Ministros de Asuntos Exteriores. Se reúne al menos dos veces al año bajo la presidencia del Jefe de Estado o de Gobierno encargado de la presidencia del Consejo de la Comunidad. También asisten los representantes de la Comisión que participan con voz pero sin voto, en funciones de apoyo y colaboración. El resultado de estas reuniones se traduce en declaraciones adoptadas de común acuerdo por los Estados miembros, que por lo normal no se someten a votación. B) El Consejo de la Unión Europea 35 Se encuentra regulado en los arts. 4, 13, 17, 40 del TUE. 36 Al margen de las atribuciones específicas que le han sido encomendadas, rara vez toma decisiones vinculantes para la Comunidad. En aquellos casos en que el TCE confía una decisión a los Jefes de Estado y de Gobierno estos actúan como Consejo y no como Consejo Europeo, por lo que independientemente de que art. 3 del TUE lo acoja dentro del marco institucional, en realidad no es una verdadera institución comunitaria. Capítulo primero: El sistema jurídico de la Comunidad Europea Pág.- 48 procedimientos, cuyas normas están consagradas en los Tratados y que acogen todos los ámbitos en los que debe intervenir la comunidad. En él, el papel de las instituciones puede variar según la materia de que se trate, pero por lo general es el resultado de la interacción entre varios protagonistas, principalmente el triángulo institucional formado por el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión, aunque otras instituciones u órganos como el Tribunal de Cuentas, el BCE, el CES, el CR, etc, también intervienen en determinadas materias específicas. La elección del procedimiento de decisión deriva del fundamento jurídico en el que se instala una iniciativa de la Unión Europea. Concretamente, la Comisión queda obligada a enunciar el fundamento jurídico cuando formula una propuesta, que debe establecerse con base en elementos objetivos sobre los que puedan ejercerse control jurisdiccional. Esta elección es muy importante cuando se trata, por ejemplo, de definir si una medida depende del procedimiento de Consulta o de Codecisión, dado que el protagonismo de los distintos poderes (en este caso Parlamento y Consejo) varia sensiblemente de un contexto a otro. Por último, debe recordarse que no es posible combinar diversos fundamentos jurídicos si ello significa la necesidad de recurrir a procedimientos decisorios distintos 49 . A continuación, y aunque algunos ámbitos particulares (en especial la Unión Económica y Monetaria) muestran rasgos característicos propios, en el presente trabajos nos centraremos únicamente en el procedimiento legislativo, dejando de lado las peculiaridades de otros procedimientos como la adopción de acuerdos internaciones o el proceso concerniente a la adopción del presupuesto. A) El procedimiento Sin Consulta y la Consulta Simple De manera sucinta, el procedimiento Sin Consulta radica en la trasmisión de las propuestas elaboradas por la Comisión al Consejo, que procederá a la adopción del acto por 49 En la Unión, el proceso normativo se realiza esencialmente en cuatro niveles en los que se aplican distintos procedimientos. Para la adopción de los actos jurídicos vinculantes (reglamentos y directivas) se dispone del procedimiento de consulta, del procedimiento de Cooperación y del procedimiento de Codecisión, principalmente. Para la adopción de medidas de ejecución existen procedimientos específicos. Las decisiones individuales vinculantes y los actos jurídicos no vinculantes son objeto de un procedimiento simplificado. Por último, en el ámbito CECA rigen diversas particularidades. El Medio Ambiente comunitario y las Propuestas de Directivas Pág.- 49 mayoría cualificada o por unanimidad en atención al fundamento jurídico de que se trate. No obstante, existe la posibilidad de que la Comisión recomiende al Consejo que consulte al Parlamento Europeo o a otros órganos como el CES y CR, en consideración de la temática a tratar. En el marco del procedimental de la consulta, se solicita el dictamen del Parlamento Europeo necesario para la legalidad del acto. Una vez emitido el dictamen que puede aprobar, rechazar o presentar enmiendas, la Comisión tiene la obligación de examinarlo y, en caso de que aceptara las revisiones aportadas, la facultad de enmendar su propuesta y trasmitirla al Consejo modificada. La adopción de la propuesta por parte del Consejo podrá realizarse con o sin las modificaciones introducidas, aunque si resolviera alejarse de la propuesta presentada por la Comisión corresponderá refrendar tal decisión mediante unanimidad. B) El Dictamen Conforme El procedimiento de Dictamen Conforme fue instituido por el AUE, y aunque en esencia es análogo al procedimiento de Consulta Simple, posee algunas particularidades. En este procedimiento las atribuciones del Parlamento se limitan a aceptar o rechazar la propuesta presentada por la Comisión, no pudiendo en ningún caso pronunciarse mediante la introducción de enmiendas. Además, la decisión parlamentaria se refrenda por mayoría absoluta de los sufragios emitidos, salvo que se trate de actos relativos a la adhesión o al procedimiento electoral uniforme (apartado 4 del art. 190), en relación con los cuales el Parlamento se pronuncia por mayoría absoluta de sus miembros. C) El procedimiento de Cooperación Este procedimiento legislativo, que requiere dos lecturas en el Parlamento Europeo y en el Consejo, se caracteriza por la influencia que el Parlamento deja sentir sobre la decisión del Consejo, aún cuando no disponga de poder de decisión propio. La primera lectura, para la cual el Tratado CE no prevé plazo alguno, es similar al procedimiento de Consulta Simple, concluyendo con una posición común del Consejo adoptada por mayoría cualificada. Capítulo primero: El sistema jurídico de la Comunidad Europea Pág.- 50 Durante la segunda lectura, el Parlamento y el Consejo disponen respectivamente de tres meses para pronunciarse, plazo que es posible prorrogar de común acuerdo hasta un mes como máximo. La posición común del Consejo es transmitida al Parlamento al que también se le informa sobre las posiciones de la Comisión. Llegados a este punto, el Parlamento puede aprobar la posición común por mayoría simple o no pronunciarse en el plazo previsto, con lo que el acto será adoptado por el Consejo con arreglo a la posición común. En el caso de que el Parlamento la rechace por mayoría absoluta y la Comisión decida no retirar su propuesta, el Consejo quedará obligado a pronunciarse mediante la unanimidad. Por último, el Parlamento puede proponer enmiendas a la posición común por mayoría absoluta, situación que exigirá de la Comisión el reexamen de la propuesta en el plazo de un mes y su trasmisión posterior al Consejo, acompañada de un dictamen sobre las enmiendas propuestas. El Consejo podrá adoptar la propuesta reexaminada por mayoría cualificada (o por unanimidad si desea introducir modificaciones) y se pronunciará por unanimidad sobre las enmiendas no aceptadas por la Comisión. La ausencia de pronunciación por parte del Consejo en el plazo previsto dará lugar a considerar la propuesta como adoptada. D) El procedimiento de Codecisión En este procedimiento el Parlamento Europeo comparte con el Consejo el poder legislativo. El procedimiento de Codecisión fue introducido por el Tratado de Maastricht (TUE) y está regulado por el artículo 251 del TCE; con posterioridad, el Tratado de Ámsterdam procedió a simplificarlo y a extender su ámbito de aplicación. El procedimiento de Codecisión puede requerir hasta tres lecturas en el Parlamento y en el Consejo, así como, una propuesta de la Comisión y una convocatoria, en caso de desacuerdo persistente entre los entes legisladores, de un Comité de Conciliación. Tal Comité se forma por representantes del Consejo y el Parlamento en número parejo y es asistido por la Comisión que participa en los trabajos y adopta todas las iniciativas necesarias con el fin de conseguir un acuerdo. Finalmente, dicho acuerdo será presentado en tercera lectura al Parlamento y al Consejo para su aprobación final. Esquemáticamente, el procedimiento de Codecisión sigue los trámites que a continuación describimos. Una vez que la Comisión presenta oficialmente la propuesta al El Medio Ambiente comunitario y las Propuestas de Directivas Pág.- 51 Parlamento Europeo y al Consejo, se practican en primera lectura gestiones similares a los procedimientos ya conocidos, es decir, previo dictamen del Parlamento, el Consejo puede adoptar el acto por mayoría cualificada si el Parlamento no propone enmienda alguna o si aprueba todas las enmiendas solicitadas por el primero, acogiendo en los restantes casos una posición común. Los actos adoptados con arreglo al procedimiento de Codecisión son firmados por los Presidentes del Parlamento Europeo y del Consejo. En segunda lectura, si el Parlamento aprueba la posición común por mayoría simple o no se pronuncia en el plazo previsto, el acto se considerará adoptado con arreglo a esa posición común. En el supuesto de que se rechace la posición común, el acto se considera no adoptado. También puede ocurrir que el Parlamento proponga enmiendas a la posición común del Consejo, en cuyo caso, la Comisión debe emitir un dictamen sobre las correcciones propuestas, acompañado, si lo considera oportuno, de una propuesta modificada. Seguidamente, el Consejo podrá aprobar todas las enmiendas propuestas por el Parlamento Europeo, adoptándose el acto de acuerdo con la posición común modificada. El Consejo convocará, en el caso de que no apruebe las enmiendas del Parlamento, una reunión del Comité de conciliación de acuerdo con el Parlamento. El Comité dispondrá de seis semanas para suscribir un texto conjunto que deberá ser aprobado por el Consejo por mayoría cualificada y por el Parlamento por mayoría absoluta, en un nuevo plazo de seis semanas. El acto se considera no adoptado cuando no es aprobado por los órganos colegisladores o en aquellos casos en los que el Comité de Conciliación no aprueba un texto conjunto. CAPÍTULO SEGUNDO: EL BIEN AMBIENTAL EN LA POLÍTICA COMUNITARIA CAPITULO SEGUNDO. EL BIEN AMBIENTAL EN LA POLÍTICA COMUNITARIA I. Panorama histórico A) Inicio de la acción comunitaria ambiental Medio ambiente, según la Comunidad Europea, es «la combinación de elementos cuyas complejas interrelaciones establecen el marco y las condiciones de vida, tal como son o se los percibe, de los individuos y de la sociedad» 50 ; sin embargo, hasta el Tratado de la Unión Europea, de 7 de febrero de 1.992, no se consagra como un área con sustantividad propia, a la que se le reserva de manera exclusiva los arts. 130 R, S y T que constituyen el Título XVI. En los Tratados Originarios de la Comunidad Europea se obvia la cuestión ambiental, ya que los asuntos prioritarios persiguen intereses manifiestamente económicos y 50 Communication de la Commission au Conseil pour un programme des Communautés européennes en matière d'environnement (DOCE C 52, de 26 de mayo de 1972). El Medio Ambiente comunitario y las Propuestas de Directivas Pág.- 55 comerciales 51 . No fue hasta la Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno celebrada en París en 1.972 cuando se reconoce, en un contexto de expansión económica y mejora de la calidad de vida, que el crecimiento económico no es un fin en sí mismo, sino que debe permitir de manera prioritaria reducir las disparidades existentes en las condiciones de vida de los ciudadanos, prestando especial atención a los valores y bienes naturales y a la protección del medio ambiente con el objetivo de poner el progreso al servicio de los hombres. Este momento significará el principio de la actividad comunitaria en la materia que tendrá lugar a través de dos iniciativas concretas: incorporación de la política medioambiental en los trabajos de la Comisión y elaboración de un programa de acción 52 sobre el medio ambiente 53 . El primer programa preveía tres categorías de acciones:  Las dirigidas a reducir la contaminación y los daños, que tienen por objetivo la definición de un marco común de referencia para la elaboración de criterios científicos con los que definir los objetivos cualitativos del Medio Ambiente.  Acciones dirigidas a mejorar las condiciones de vida, tratando de compatibilizar las diferentes políticas comunitarias con la política medioambiental. 51 La preocupación por el medio ambiente en la Europa de posguerra era prácticamente inexistente. Tanto el Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea de 25 de marzo de 1.957 (en adelante TTCEE Originarios, Constitutivos o Fundacionales, indistintamente) como los Tratados reguladores que vinieron después, no incorporan normativa específica alguna desde la que establecer la acción comunitarias ambiental. No obstante, se realizan breves referencias en las que se alude al Tratado CECA y CEEA (ver ORTÚZAR ANDÉCHAGA, L.: “El medio ambiente en el Tratado Constitutivo de la Comunidad Económica Europea: aspectos jurídicos”; Noticias de la Comunidad Económica Europea, nº 53 (1.989), pág. 79 y SÁNCHEZ FERNÁNDEZ DE GATTA, D.: “Evolución y regulación actual de la política ambiental comunitaria”; Noticias de la Unión Europea, nº 153 (1.997), págs. 93-119), así como a la indicación de desarrollo armonioso de la actividad económica presente en el art. 2 del Tratado CEE, que dice así: «La Comunidad tendrá por misión promover, mediante el establecimiento de un mercado común y la progresiva aproximación de las políticas económicas de los Estados miembros, un desarrollo armonioso de las actividades económicas en el conjunto de la Comunidad, una expansión continua y equilibrada, una estabilidad creciente, una elevación acelerada del nivel de vida y relaciones más estrechas entre los Estados que la integran». 52 Los programas de acción son utilizados para concretar los programas legislativos y objetivos generales contemplados en los Tratados. Cuando estos programas están previstos en los Tratados su contenido es obligatorio para las instituciones comunitarias, en caso contrario, actúan como meras orientaciones que carecen de efectos jurídicos vinculantes. Son elaborados por el Consejo o la Comisión por propia iniciativa o a propuesta del Consejo Europeo. 53 El Primer Programa de Acción Ambiental de la Comunidad se adopta en la Declaración del Consejo de 22 de diciembre de 1.973 (DOCE C 112, de 20 de diciembre de 1973), al que le seguirán hasta la aprobación del Acta Única dos programas más: Resolución del Consejo de 17 de mayo de 1.977 y 7 de febrero de 1.983 (DOCE C 139, de 13 de junio de 1997 y DOCE C 46, de 17 de febrero de 1983, respectivamente). Capítulo segundo: El bien ambiental en la política comunitaria Pág.- 56  Finalmente, un conjunto de acciones internacionales, cuyo objetivo es mantener una posición única de la Comunidad en el seno de las Organizaciones Internacionales, así como la cooperación con ellas en materia de Medio Ambiente. A continuación de este Primer Programa de Acción Ambiental, que como hemos comprobado estaba destinado a establecer el marco de referencia de la política comunitaria medioambiental, le sucederían nuevos programas plurianuales y la adopción de una serie de directivas sobre la protección de recursos naturales (agua, aire, etc.), lucha contra la contaminación sonora, conservación de la naturaleza, gestión de residuos, entre otros. Los programas, aunque en la realidad posean un carácter meramente indicativo para los Estados miembros, pueden equipararse a leyes generales 54 desde las que diseñar esta política común antecesora de lo que posteriormente debe conformar el ordenamiento medioambiental comunitario 55 . Los dos primeros programas (1.973-1.976 y 1.977-1.981) encaminan la consideración de los intereses ambientales dentro del ámbito comunitario, enlazando la política ambiental con la dignificación de la persona. Este pensamiento permite que la utilización racional de los recursos naturales, de forma compatible con el desarrollo económico, se convierta en el máximo objetivo de dicha política. El Primer Programa formula un conjunto de principios y objetivos y las medidas que podían controlar los efectos de los contaminantes más graves, como las emisiones atmosféricas y los vertidos al medio acuático. Se trataba de un plan corrector, parco en medidas preventivas. 54 GÓMEZ PUERTO, ÁNGEL B. define los programas de acción en materia de medio ambiente como: “instrumento jurídico-político de acción comunitaria en materia de medio ambiente, de carácter plurianual y de contenido diverso”, en: “La Protección del Medio Ambiente en la Unión Europea: Aspectos Históricos, Políticos, Jurídicos e Institucionales”; Noticias de la Unión Europea, nº 167 (1.998), pág. 100. 55 En esta línea de pensamiento: FUENTES BODELÓN, F.: “El 4º Programa de acción de la CEE en materia de medio ambiente para el período 1987-1992”; Noticias de la Comunidad Económica Europea, nº 47 (1.988), pág. 51 y SÁNCHEZ FERNÁNDEZ DE GATTA, D.: “La Política Ambiental Comunitaria: especial referencia a los programas de Acción”; Revista de Instituciones Europeas, nº 3 (1.985), págs. 725 y ss. Similar orientación encontramos en: SÁNCHEZ PEDROCHE, J.A.: “La tributación ambiental. ¿Sólo un tema de moda?”; op. cit., pág. 814, donde expone las consecuencias inmediatas de la naturaleza no obligatoria de los Programas, a saber: “1) No son directamente obligatorios. 2) No pueden modificar las propias disposiciones del Tratado. 3) Su naturaleza mixta por cuanto son aprobados por el Consejo y los representantes de los Estados, implica que la Comunidad no tiene competencia exclusiva en este campo. 4) No están sujetos al control del Tribunal de Justicia de Luxemburgo, aunque sí podrían plantearse cuestiones prejudiciales sobre la interpretación de estos programas”. El Medio Ambiente comunitario y las Propuestas de Directivas Pág.- 57 Este conjunto de elementos (evaluación, prevención, vinculación a conocimientos científicos y técnicos, principio “quien contamina paga” 56 , solidaridad internacional y coordinación), articuladores de lo que debía ser la política ambiental de la Comunidad 57 , puede concretarse en la aplicación del principio contaminador-pagador, actuación prioritaria en la fuente contaminante y la decisión de impedir que las actividades realizadas por un Estado Miembro repercutan negativamente en la degradación del medio ambiente de otro. Desde esta estrategia basada en la aproximación de las legislaciones estatales 58 y conforme a estos principios, se aprueban un importante elenco de directivas que nutren a la Comunidad de los primeros estándares de calidad ambiental, dispuestos, evidentemente, desde medidas clásicas de policía administrativa (limitaciones, prohibiciones, autorizaciones, inspecciones y sanciones) 59 . El Segundo Programa presenta una actualización y continuación del primero: reconoce sus objetivos, introduce el principio de subsidiariedad y el de responsabilidad universal en materia ambiental, dedica particular atención a las medidas orientadas a crear mecanismo que 56 El procedimiento práctico de aplicación del principio “quien contamina paga” en el ámbito europeo puede encontrarse en la Recomendación 75/436/EURATOM, CECA, CEE, de 3 de marzo (DOCE L 194, de 25 de julio de 1975). En ella se establece la sujeción obligada del contaminador de soportar el costo de la prevención y reparación del daño infligido al ambiente. El Primer Programa de Acción se refiere al principio advirtiendo que debe «considerarse como un principio rector para la aplicación de los instrumentos económicos destinados a la realización de la política de medio ambiente». (DOCE C 112, de 20 de diciembre de 1973), pág. 38. 57 LÓPEZ RAMÓN, F.: “La política de medio ambiente de la Comunidad Europea y su incidencia en el Derecho español”, en AA.VV.: «Tratado de Derecho Comunitario Europeo», vol. III; ed. Civitas. Madrid (1.986), págs. 499-553. 58 “El argumento legitimador, impuesto por la falta de consideración directa del medio ambiente en los Tratados constitutivos, fue que las divergencias en las legislaciones estatales alteraban las reglas de la libre competencia mercantil”. LÓPEZ RAMÓN, F.: “Caracteres del Derecho comunitario europeo ambiental”; Revista Electrónica de Derecho Ambiental, nº 1. http://www.cica.es/aliens/gimadus/lopezramon.html. 59 Valgan como ejemplo las Directivas: 75/442/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1.975, relativa a los residuos (DOCE L 194, de 25 de julio de 1975), 76/464/CEE del Consejo, de 4 de mayo de 1976, relativa a la contaminación causada por determinadas sustancias peligrosas vertidas en medioacuático de la Comunidad (DOCE L 24, de 28 de enero de 1977), 91/271/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1991, sobre el tratamiento de las aguas residuales urbanas (DOCE L 135, de 30 de mayo de 1991), 70/157/CEE del Consejo, de 6 de febrero de 1970, relativa a la aproximación de legislaciones de los Estados miembros sobre el nivel sonoro admisible y el dispositivo de escape de los vehículos a motor (DOCE L 42, de 23 de febrero de 1970) y 70/220/CEE del Consejo, de 20 de marzo de 1970, relativa a la aproximación de legislaciones de los Estados miembros en materia de medidas que deben adoptarse contra la contaminación del aire causada por los gases procedentes de los motores de explosión con los que están equipados los vehículos a motor (DOCE L 81, de 11 de abril de 1970). Capítulo segundo: El bien ambiental en la política comunitaria Pág.- 64 situación provoca, en caso de cumplirse los requerimientos aludidos, la habilitación de cualquiera de los procedimientos de decisión de los arts. 100 A, 130 S o 235 77 . Del lapso temporal que transcurre entre el AUE 78 (1.986-1.992) y la entrada en vigor de las modificaciones dispuestas por el Tratado de la Unión Europea, conviene destacar por su importancia ciertas iniciativas comunitarias enmarcadas dentro el IV Programa de Acción Ambiental (1.987-1.992), 79 con las que se pretenden establecer los instrumentos adecuados para el desarrollo estable de la política ambiental comunitaria 80 . Dentro del área organizadora, la novedad radica en la constitución de la AEMA, fruto del mayor compromiso de la Comunidad con los objetivos de protección ambiental, tras el Acta Única. La Agencia tiene como función principal proporcionar datos objetivos y comparables a escala europea sobre la situación del medio ambiente, con los que prestar base científica para la adopción de nuevas medidas comunitarias y para exigir el cumplimiento de las normas existentes. Por el contrario, no le han sido asignadas tareas de elaboración ni de ejecución de la política ambiental comunitaria aunque, “en el futuro la Agencia pudiera llegar a asumir competencias más amplias, como el control de la aplicación del Derecho Comunitario ambiental, el otorgamiento de medidas de fomento para la protección del medio ambiente o el establecimiento de criterios para la evaluación de los impactos ambientales de diferentes tipos de proyectos” 81 . 77 Consúltese el artículo de ABRIL ABADÍN, E.: “El medio ambiente en el Acta Única Europea”; Noticias de la Unión Europea, nº 14 (1.986), págs. 13-15. 78 También resultan de notoria relevancia la adopción del Protocolo de Montreal, celebrado en septiembre de 1.987 y mediante el cual se prohíbe el uso de los CFC (mediante la Decisión 88/540/CEE la Comunidad se adhiere al Convenio de Viena para la protección de la capa de ozono y al Protocolo de Montreal relativo a las sustancias que agotan la capa de ozono. (DOCE L 297, de 31 de octubre de 1998), y la Declaración del Consejo de Dublín de junio de 1.990, en la que se recoge la necesidad de adquirir conocimientos científicos y de actuación en el ámbito internacional de la Comunidad Europea. 79 Se adopta por Resolución del Consejo de 15 de octubre de 1.986 (DOCE C 70, de 18 de marzo de 1987). 80 Para más información de los acontecimientos acaecidos hasta su aprobación ver: FUENTES BODELÓN, F.: “El 4º Programa de acción de la CEE en materia de medio ambiente para el período 1987-1992”; op. cit., pág. 52 y ss. y SÁNCHEZ FERNÁNDEZ DE GATTA, D.: “El Acta Única Europea y el Cuarto Programa Ambiental de la Comunidad Europea (1987-1992)”; Noticias de la Comunidad Económica Europea, nº 51 (1.989), pág. 85 y ss. 81 LÓPEZ RAMÓN, F.: “Caracteres del Derecho comunitario europeo ambiental”; op. cit. El Medio Ambiente comunitario y las Propuestas de Directivas Pág.- 65 Gracias al requerimiento de tutela ambiental involucrado en el resto de las políticas comunitarias, las necesidades financieras 82 de la política ambiental se satisfacen, por una parte, a través de los préstamos del BEI y de los fondos estructurales, FEDER, FEOGA-O y FSE, permitiendo la financiación de programas estatales de desarrollo de las inversiones para el medio ambiente, y por otra, de un instrumento financiero, específico, para el medio ambiente, denominado LIFE 83 . El objetivo de este instrumento consiste en contribuir a la financiación de acciones ambientales prioritarias en los Estados miembros, así como, proporcionar asistencia técnica y económica para las organizaciones estatales de protección del medio ambiente. Ambas posibilidades de financiación tienen por destino amparar la iniciativa de los Estados que tienen en cuenta las necesidades del medio ambiente 84 . La aplicación del Programa LIFE se realiza por fases, a saber: la primera fase discurrió Sobre el particular puede consultarse el «Proyecto de Resolución del Consejo sobre el Desarrollo y Funcionamiento de la Agencia Europea del Medio Ambiente»; [COM (1995) 325 final, de 7 de julio de 1995]. La Comunicación aborda la posibilidad de proponer nuevas tareas a la AEMA, la necesidad de establecer, desarrollar y mejorar la infraestructura de la red europea de información y de observación sobre el medio ambiente y la necesidad de ajustar la naturaleza de la participación de terceros países en la Agencia. 82 Independientemente de la subsidiariedad implícita en el art. 130 R, apartado cuarto: «Sin perjuicio de determinadas medidas de carácter comunitario, los Estados miembros asumirán la financiación y la ejecución de las demás medidas», insistimos, ahora desde una vertiente financiera, en las dificultades de aceptar la existencia de una política comunitaria ambiental independiente. El Parlamento Europeo, en Resolución de 18 de febrero de 1986, pidió la modificación del art. 92 TCEE Originario, en una dirección que permitiera incluir las ayudas ambientales a los Estados entre las compatibles con el Tratado. Tomado de: DE PRADA GARCÍA, A.: “La política ambiental comunitaria: algunas consideraciones”; op. cit., Pág. 105. Por último, del apartado quinto del mismo artículo puede extraerse similar conclusión, en este caso, en orden a las relaciones de cooperación de la Comunidad y de los Estados miembros con terceros países y organizaciones internacionales. 83 Reglamento (CEE) 1973/92 del Consejo, de 21 de mayo de 1992, por el que se crea un instrumento financiero para el medio ambiente (LIFE) (DOCE L 206, de 22 de julio de 1992), modificado posteriormente por el Reglamento (CE) 1404/96 del Consejo de 15 de julio de 1996 que modifica el Reglamento (CEE) 1973/92 por el que se crea un instrumento financiero para el medio ambiente (LIFE) (DOCE L 181, de 20 de julio de 1996). En la actualidad, el Reglamento (CEE) 1655/2000 del Parlamento Europeo y del consejo, de 17 de julio de 2000, relativo al instrumento financiero para el medio ambiente (LIFE) (DOCE L 192, de 28 de julio de 2000) deroga al Reglamento 1973/92 que lo había creado. 84 El principio de subsidiariedad fue incorporado por el AUE, precisamente en relación con la política ambiental, estableciéndose que «la Comunidad actuará en los asuntos de medio ambiente en la medida en que los objetivos (...) puedan conseguirse en mejores condiciones en el plano comunitario, que en el de los Estados miembros considerados aisladamente». Del mero tenor literal del art. 130 T, «Las medidas de protección adoptadas conjuntamente en virtud del artículo 130 S no serán obstáculo para el mantenimiento y adopción, por parte de cada Estado miembro, de medidas de mayor protección compatibles con el presente Tratado», se desprende el carácter de “subsidiariedad de la política ambiental comunitaria y su subordinación a las políticas nacionales”. (ver: DE PRADA GARCÍA, AURELIO: “La política ambiental comunitaria: algunas consideraciones”; op. cit.) y, como hemos comprobado, tiene fiel reflejo en los mecanismos de actuación comunitaria a escala ambiental. Capítulo segundo: El bien ambiental en la política comunitaria Pág.- 66 entre el 23 de julio de 1.992 y el 31 de diciembre de 1.995, la segunda comenzó a primeros de 1.996 y concluyó en 1.999 y la tercera que se inició el día uno de enero de 2.000, finalizará el 31 de diciembre del año 2.004, incrementándose las partidas asignadas para su ejecución en torno a los 150 millones de euros por fase. En la actualidad consta de tres ámbitos temáticos: LIFENaturaleza, LIFE-Medio ambiente y LIFE–Terceros países, repartiéndose los recursos financieros asignados a su presupuesto a razón de 47, 6 y 5%, respectivamente. Los proyectos financiados deben ajustarse a los siguientes criterios:  Responder a los intereses para la Comunidad y contribuir a los objetivos perseguidos por LIFE.  La ejecución deberá ser llevada a cabo por participantes solventes desde el punto de vista técnico y financiero.  Acreditar su viabilidad en los apartados referentes a las propuestas técnicas, de calendario, de presupuesto y de rentabilidad 85 . Al final del IV Programa se ponen en marcha otros procedimientos de actuación conducentes a fomentar la iniciativa privada 86 y se amplían las técnicas de intervención sobre espacios protegidos, bosques, diversidad biológica, agua, contaminación atmosférica, residuos, agricultura, etc. En el terreno de los instrumentos económicos, el Cuarto Programa incorpora una clasificación de los mismos con la que de manera explicita resultan divididos en impuestos, cargas, ayudas estatales y permisos de vertido transferibles 87 , indicio evidente en nuestra opinión, de la intención comunitaria de dirigir las medidas de protección ambiental en la senda de prevención en origen, objetivo que los mecanismos de “ordeno y mando” del sector público (command and control o reglamentación administrativa) han sido incapaces de eliminar o 85 Datos obtenidos del servidos institucional de la Comunidad: http:///europa.eu.int. 86 Sistema comunitario de concesión de etiqueta ecológica, Reglamento (CEE) 880/92 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de marzo de 1992, relativo a un sistema comunitario de concesión de etiqueta ecológica (DOCE L 99, de 11 de abril de 1992). Dicho sistema se ultima posteriormente mediante la incorporación de una serie de Directivas y Decisiones encaminadas a ordenar su uso general y también específico, para ciertos productos. 87 Ver: VILLAMIL SERRANO, A: “El medido ambiente y la CEE”; Cuadernos Jurídicos, nº 2 (1.992), pág. 67. El Medio Ambiente comunitario y las Propuestas de Directivas Pág.- 67 incluso de suprimir 88 . D) La política ambiental comunitaria en el Tratado de la Unión Europea. Quinto Programa de Acción Ambiental Desde un punto de vista jurídico, el reconocimiento de una verdadera política comunitaria medioambiental surge de la mano del Tratado de la Unión Europa (en adelante TUE) firmado en Maastricht el 7 de febrero de 1.992; por medio del cual se modifican los Tratados Originarios de la CEE, se introduce de un nuevo Título XVI sobre medio ambiente, aparece el “principio de cautela” y en su preámbulo se nos dice: «promover un progreso económico y social equilibrado y sostenible» en clara referencia al concepto de “desarrollo sostenible” 89 que promulga la necesidad de impulsar medidas de progreso económico y social en armonía con el bienestar de las generaciones futuras, conciliando los conceptos de medio ambiente y desarrollo. Con expresiones similares se expresa el artículo segundo del TCE 90 , lo que inhabilita buena parte de los inconvenientes expuestos a la hora de evaluar la acción 88 Ver SÁENZ COSCULLUELA, J: “El medio ambiente en España y nuestro ingreso en las Comunidades Europeas”; Noticias de la Comunidad Económica Europea, nº 14 (1.986), págs. 9 y ss. 89 La definición de desarrollo sostenible como “aquel que atiende las necesidades del presente sin poner en peligro la posibilidad de que las futuras generaciones puedan atender las suyas” procede del Informe realizado en 1.987 por encargo de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) a la CMMAD (Comisión Mundial para el Medio Ambiente y el Desarrollo), más conocido por informe Brundtland. Dicho concepto es aceptado por la Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno celebrada en Dublin en junio de 1.990, donde se declara: «Reconocemos nuestra responsabilidad particular, por lo que respecta al medio ambiente, tanto ante nuestros propios ciudadanos de la Comunidad como ante el resto del mundo. Nos comprometemos a intensificar nuestros esfuerzos para proteger y mejorar el entorno natural de la propia Comunidad y del mundo del que forma parte. Tenemos la intención de que la acción de la Comunidad y de sus Estados miembros se desarrolle sobre una base coordinada y sobre los principios de un desarrollo sostenible y una actuación preventiva y precautoria». Del mismo modo, se expone de manera expresa que el objetivo de la Comunidad en este ámbito debe dirigirse a garantizar el derecho de los ciudadanos a disfrutar de un medio ambiente limpio y sano y que debe conseguirse, plenamente, a través de un ejercicio de responsabilidad compartida. La noción de desarrollo sostenible se introduce en nuestro ordenamiento nacional, por primera vez y de manera parcial, a través de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres, donde en su art. 2.1.c) habla de «La utilización ordenada de los recursos, garantizando el aprovechamiento sostenido de las especies y de los ecosistemas, su restauración y mejora». 90 Art. 2 del TCE: «La Comunidad tendrá por misión promover, mediante el establecimiento de un mercado común y de una unión económica y monetaria y mediante la realización de las políticas o acciones comunes contempladas en los artículos 3 y 4, un desarrollo armonioso, equilibrado y sostenible de las actividades económicas en el conjunto de la Comunidad, (...) un crecimientos sostenible y no inflacionista, un alto grado de competitividad y convergencia de los resultados económicos , un alto nivel de protección y de mejora de la calidad del medio ambiente , la elevación del nivel y de la calidad de vida». Capítulo segundo: El bien ambiental en la política comunitaria Pág.- 68 comunitaria como auténtica política de defensa medioambiental 91 . Además de elevar a la categoría de políticas las medidas medioambientales, se instaura el sistema de votación por mayoría cualificada en el Consejo, excepto para asuntos como la fiscalidad ambiental, la ordenación territorial los recursos hídricos y la estructura energética de los Estados, para los que, como ya sabemos, sigue siendo preceptiva la regla de la unanimidad. El TUE conserva la estructura del AUE, sin embargo, el contenido de algunos de sus preceptos difiere notablemente. Por lo que corresponde al art. 130 T, la alteración es mínima, únicamente se añade que las medidas de mayor protección, que en su caso adopte un Estado miembro, «se notificarán a la Comisión». La consolidación de la línea seguida por el AUE aparece nítidamente reflejada en la nueva redacción de los tres primeros apartados art. 130 R, al que puede seguir tachándose de vago por cuanto prescinde de puntualizar los objetivos de la política ambiental. El apartado primero introduce entre sus conocidos objetivos el fomento de medidas internacionales destinadas a hacer frente a los problemas regionales o mundiales del medio ambiente. El apartado segundo por su parte, resulta reestructurado en varios sentidos: en primer lugar, cambia el término “acción” por el de “política”; seguidamente, marca como objetivo «alcanzar un nivel de protección elevado, sin olvidar la diversidad de situaciones existentes en las distintas regiones de la Comunidad» e incorpora, entre los principios de desarrollo de la política comunitaria medioambiental y junto al “principio de acción preventiva”, el “principio de cautela”. Por último, el apartado en estudio queda perfeccionado con la incorporación de un segundo párrafo, reservado a posibilitar la adopción por parte de los Estados miembros de medidas de armonización provisionales por motivos ambientales y no económicos 92 . 91 Art. 3 del TCE: «Para alcanzar los fines enunciados en el artículo 2, la acción de la Comunidad implicará en las condiciones y según el ritmo previstos en el presente Tratado: (...); k) una política en el ámbito del medio ambiente». 92 Art. 130 R.2, segundo párrafo: «En este contexto, las medidas de armonización necesarias para responder a tales exigencias incluirán, en los casos apropiados, una cláusula de salvaguardia que autorice a los Estados miembros a adoptar, por motivos medioambientales no económicos medidas provisionales sometidas a un procedimiento comunitario de control». El Medio Ambiente comunitario y las Propuestas de Directivas Pág.- 69 La supresión del apartado cuarto del art. 130 R del TCEE 93 , no parece tal, habida cuenta que las dudosas prerrogativas conferidas a la acción ambiental comunitaria por el principio de subsidiariedad 94 , encuentra nueva ubicación en el art. 3 B del TCE, consagrado, ahora, como pauta general de la actuación comunitaria 95 . Tal decisión y la reproducción de la segunda parte del apartado cuarto en el art. 130 S del TCE, confirma una predisposición en la defensa de los poderes nacionales, en menoscabo de la actividad comunitaria 96 . Si en párrafos anteriores hacíamos hincapié en las similitudes encontradas en los arts. 130 R y T del TCE, con las incorporaciones efectuadas por el AUE en el TCEE, respecto al art. 130 S no puede decirse lo mismo, por lo que procede puntualizar algunas cuestiones. El primero de los cinco apartados de los que consta dicho precepto promueve un avance altamente significativo de las prerrogativas comunitarias 97 (evidentemente, siempre y cuando no proceda aplicar el art. 100 A), al eliminar la necesidad de unanimidad y conceder la aprobación por mayoría cualificada, salvo, como anticipábamos y por lo que nos interesa, disposiciones esencialmente de carácter fiscal 98 . Esta situación resulta, en lo esencial, gemela 93 El apartado quinto del 130 R TCEE pasa, literalmente, a constituir el apartado cuarto del 130 R del TCE. 94 DE PRADA GARCÍA, A.: “La política ambiental comunitaria: algunas consideraciones”; op. cit., pág. 107. 95 Art. 3 B del TCE: «En los ámbitos que no sean de su competencia exclusiva, la Comunidad intervendrá, conforme al principio de subsidiariedad, sólo en la medida en que los objetivos de la acción pretendida no puedan ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros y, por consiguiente, puedan lograrse mejor, debido a la dimensión o a los efectos de la acción contemplada a nivel comunitario. Ninguna acción de la Comunidad excederá de lo necesario para alcanzar los objetivos del presente Tratado». 96 Desde la perspectiva de CASTILLO DAUDÍ, M. y JUSTE RUÍZ, J. el principio de subsidiariedad “no ha limitado hasta ahora el desarrollo de una política ambiental comunitaria cada vez más ambiciosa, ni es presumible que lo haga una vez que el tratado de Ámsterdam ha ampliado formalmente el alcance de la misma y ha hecho del desarrollo sostenible un objetivo prioritario de la Unión. El protocolo sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad, añadido por el Tratado de Ámsterdam, no parece contradecir sino confirmar esta opinión”. “La actualización de la política de Medio Ambiente por el Tratado de Ámsterdam”; Noticias de la Unión Europea, nº 186 (2.000), pág. 144. 97 Art. 130 S, apartado primero: «El Consejo, con arreglo al procedimiento del artículo 189 C y previa consulta al Consejo Económico y social, decidirá las acciones que deba emprender la Comunidad para la realización de los objetivos fijados en el artículo 130». 98 El apartado segundo disminuye tal posibilidad con el siguiente texto: «No obstante lo dispuesto en el apartado anterior, y sin perjuicio del artículo 100 A, el Consejo por unanimidad, a propuesta de la Comisión y previa consulta al Parlamento Europea y al Comité Económico y Social, adoptará: - Disposiciones esencialmente de carácter fiscal». Capítulo segundo: El bien ambiental en la política comunitaria Pág.- 70 del procedimiento de decisión en materia ambiental analizado en el TCEE, por el que se reducían las capacidades ambientales no específicas, desplazando la actuación ambiental al terreno de otras competencias previstas en el Tratado. No obstante, debemos señalar la posibilidad que el art. 130 S cede al Consejo, cuando precisa que podrá, en las condiciones prevista en el primer apartado (y por su puesto por unanimidad), tomar decisiones sobre aquellas medidas a adoptar por mayoría cualificada 99 . Tal situación se nos antoja altamente improbable puesto que establece la cesión de grados de soberanía que, como indicábamos anteriormente, representa un compromiso al que se muestran reacios los Estados miembros. El tercer apartado del art. 130 S parece dirigirse hacia una mayor comunitarización de la política ambiental, ya que, acudir al proceso de codecisión del art. 189 B significa la introducción del Parlamento en la fijación de los objetivos de programas de acción general; aunque, por otro lado, las medidas concretas mediante las cuales deben ejecutarse estos programas son adoptadas acogiéndose a alguno de los procedimientos de los dos primeros apartados 100 . Además de permanecer la situación expuesta aferrada en el derecho implícito de veto (aún con la consulta previa al Parlamento y al Comité), el apartado quinto y último de este artículo contempla una eventualidad adicional de disculpa a las medidas comunitarias, erigido sobre el establecimiento de excepciones temporales 101 . 1.- Quinto Programa de Acción Ambiental 99 Un análisis a la factibilidad en la toma de decisiones del art. 130 S, podemos encontrarlo en CAMPINS ERITJA, M.: “La realización de la política medioambiental comunitaria a través del artículo 130 S del Tratado de la Comunidad Económica Europea modificado por el Tratado de la Unión Europea”; Revista de Instituciones Europeas, Vol. 19, nº 3 (1.992), págs. 905 y ss. 100 Art. 130 S, apartado tercero: «En otros ámbitos, el Consejo adoptará, con arreglo al procedimiento previsto en el artículo 189, y previa consulta al Comité Económico y social programas de acción de carácter general que fijen los objetivos prioritarios que hayan de alcanzarse. El Consejo adoptará, en las condiciones previstas en el apartado 1 o en el apartado 2, según los casos, las medidas necesarias para la ejecución de tales programas». 101 Art. 130 S, apartado quinto: «Sin perjuicio del principio, “quien contamina paga”, cuando una medida adoptada con arreglo a lo dispuesto en el apartado primero, implique costes que se consideren proporcionados para las autoridades públicas de un Estado miembro, el Consejo establecerá las disposiciones adecuadas en forma de: Excepciones de carácter temporal, Apoyo financiero con cargo al Fondo de Cohesión que será creado a más tardar el 31 de diciembre de 1993, de conformidad con lo dispuesto en el articulo 130 D, o ambas posibilidades». El Medio Ambiente comunitario y las Propuestas de Directivas Pág.- 71 El Quinto Programa (1993-2000) 102 , denominado Quinto Programa de Acción en Materia de medio Ambiente y Desarrollo Sostenible 103 , da idea de la nueva estrategia comunitaria de protección de la naturaleza, consonante con el concepto divulgado por el Informe Brundtland, referido anteriormente. Bajo el marco conceptual 104 elaborado por el Quinto Programa se han ido desarrollando las políticas ambientales de prácticamente la totalidad de los países comunitarios, muchos de los cuales han fijado específicamente una directriz de conducta basada en el desarrollo sostenible (Reino Unido, Países Escandinavos, por ejemplo), siguiendo los objetivos y el enfoque aconsejado tanto para un ámbito sectorial como general 105 . El Programa establece siete temas o áreas de actuación, en cada una de las cuales se 102 Para un estudio más profundo del Quinto Programa puede consultarse a MARIÑO MENÉNDEZ, F.: “La configuración progresiva de la política medioambiental comunitaria”; Revista de Instituciones Europeas, Vol. 20, nº 3 (1.993), págs. 799 y ss. y a MARTÍN MATEO, R.: «Tratado de Derecho ambiental»; op. cit., págs. 460 y ss. 103 Fue aprobado por Resolución del Consejo y de los Representantes de los Gobiernos de los Estados miembros, el 1 de febrero de 1993 (DOCE C 138, 17 de mayo de 1993). 104 Parece acertado indicar ahora que la «Resolución sobre el libro blanco de la Comisión de las Comunidades Europeas: Crecimiento, Competitividad, Empleo. Retos y pistas para entrar en el siglo XXI. Libro Blanco»; [COM (1993) 700 final, de 5 de diciembre de 1993] (DOCE C 91, de 28 de marzo de 1994) recoge una doctrina de desarrollo económico en línea con el TUE y con el V Programa Ambiental. Las referencias expresas al Libro Blanco han sido continuas, tanto en los acuerdos adoptados en las cumbres celebradas desde la fecha como en los Programas de Trabajo de la Comisión. Con la entrada en vigor del Tratado de Ámsterdam y más concretamente con el «Programa de Trabajo de la Comisión para 1999. Prioridades políticas» ([COM (1998) 604, final] (DOCE C 366, de 26 del noviembre de 1998), encaminado a consolidar los logros obtenidos y preparar un desarrollo sostenible y duradero para los inicios del siglo XXI, las menciones textuales desaparecen, indicio del profundo calado que sus líneas de actuación han operado sobre las directrices comunitarias y de la aceptación generalizada por parte de sus instituciones. El libro blanco sobre crecimiento, competitividad y empleo establece las siguientes pautas de conducta a seguir por la Comunidad para fomentar un desarrollo económico sostenible:  Lograr una correlación positiva entre desarrollo económico y medio ambiente. La base prioritaria sobre la que descansa tal propuesta es la reconversión hacia energías limpias.  Internalización de los costes sociales externos negativos de manera sistemática y a través de una política microeconómica.  En el mismo sentido, debe acometerse y revisarse los instrumentos macroeconómicos: impuestos indirectos, subvenciones, creación de mercados y el uso adecuado de las políticas de mercado interior el comercio internacional y las políticas de cooperación.  Iniciativas de mayor calado y uso de instrumentos sectoriales: energía, transporte, agricultura, industria.  Reorientación de las medidas públicas a largo plazo en atención a los puntos anteriores. 105 Véase: BORRELL FONTELLES, J.: “La política del medio ambiente en la Unión Europea”; Presupuesto y Gasto Público, nº 17 (1.995), págs. 208 y ss. Capítulo segundo: El bien ambiental en la política comunitaria Pág.- 72 desarrolla un amplio conjunto de instrumentos y medidas de actuación. Dichos temas se constituyen en los motivos de preocupación prioritarios de la Unión Europea en materia de Medio Ambiente para los años noventa: cambio climático, acidificación y calidad de la atmósfera, biodiversidad y protección de la naturaleza, gestión de las aguas, medio ambiente urbano, zonas costeras, gestión de residuos y los instrumentos generales diseñados para los temas anteriores se concretan en los siguientes: mejora de la información sobre el medio ambiente, investigación científica y desarrollo tecnológico, planificación sectorial y espacial, fijación correcta de precios, mejora de la información pública y la educación ambiental, formación profesional y continua y asistencia financiera. El Programa contempla, siguiendo a ORTEGA ÁLVAREZ 106 , los siguientes objetivos: cambio en la conducta de la ciudadanía respecto al uso excesivo de los recursos naturales, participación en el seguimiento de los programas por los representantes directos e indirectos de la sociedad y extensión de los medios de actuación más allá de la legislación; todo ello se acomete desde la comprensión de que el problema medioambiental posee una dimensión mundial e internacional y de las funciones que en dicha esfera corresponde representar y emprender a la Comunidad Europea 107 . La incorporación de la preocupación ambiental en el ámbito económico provoca la selección y análisis de cinco sectores identificados como prioritarios en el informe elaborado por la Comisión 108 : Industria, Energía, Transporte, Agricultura y Turismo. Se constata la 106 ORTEGA ÁLVAREZ, L.: «Lecciones del Derecho del Medio Ambiente»; ed. Lex Nova. Valladolid (1.998), págs. 77-78. 107 Además de la responsabilidad que incumbe particularmente a la Comunidad, se intenta consolidar esquemas de cooperación internacional (en especial con los países de Europa Central y del Este, con los países de la cuenca mediterránea, y en general con las zonas de desarrollo), siguiendo las directrices del Programa 21 (la CNUMAD celebrada en Río de Janeiro aprobó la llamada agenda XXI. Véase también la Declaración del Consejo de Europeo de Lisboa de 27 de junio de 1.992), las recomendaciones de la Comisión de Desarrollo Sostenible de la ONU y, evidentemente, de los compromisos adquiridos por la firma de convenios internacionales. BORRELL FONTELLES, J.: “La política del medio ambiente en la Unión Europea”; op. cit., págs. 211 y ss. 108 Aunque inicialmente el Quinto Programa se aprueba por Resolución del Consejo y de los Representantes de los Gobiernos de los Estados miembros el 1 de febrero de 1.993 (DOCE C 138, de 17 de mayo de 1993), debido a su extensa duración se prevé su revisión para el año 1.995, en la intención de sopesar el alcance de las acciones puestas en marcha, los obstáculos encontrados, los nuevos compromisos adquiridos y el nivel de consecución de las metas fijadas para el año 2.000. Su análisis y los debates a los que dio lugar se prolongan finalmente hasta la Decisión nº 2179/98/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de septiembre de 1998 (DOCE L 275, de 10 de noviembre de 1998). Ver VAQUERO GARCÍA, A.: «Fiscalidad y medio ambiente»; op. cit., pág. 216. El Medio Ambiente comunitario y las Propuestas de Directivas Pág.- 73 existencia de un avance desigual hacia el desarrollo sostenible, dentro del margen impuesto por la industria, abanderada de la incorporación de las ventajas económicas aportadas por la “ecologización” y con un fuerte lastre de experiencia legislativa y sectores como la agricultura de un progreso aún precario en la materia; no obstante, se plantea una política de acuerdos que conjugue el alcance de las reformas deseadas para el sector industrial y el nivel de producción 109 . Por lo que concierne a la ampliación y ejecución de los instrumentos económicos, se constata que ha resultado más complicado de lo previsto y se prevé que en el futuro el verdadero problema radicará en encontrar la justa proporción en los mecanismos a aplicar en cada caso, sobre todo en combinación con la normativa. El avance también se produce en Concretamente no referimos al Informe de la Comisión de 10 de enero de 1.996, «Informe de la Comisión sobre la aplicación del Programa Comunitario de política y actuación en materia de medio ambiente y desarrollo sostenible. `Hacia un desarrollo sostenible»; [COM (1995) 624 final, de 10 de enero de 1996]. El 10 de noviembre de 1.995 la Agencia Europea para el Medio Ambiente presentó, en la misma dirección, un Informe sobre el Estado del Medio ambiente, en el que se presenta un análisis de la situación ambiental comunitaria desde 1.992. 109 Se pretende conseguir un uso racional de los recursos, ofrecer mayor información al consumidor que auspicie un estado de opinión público favorable a una selección de productos menos nocivos para el medio ambiente y elaborar una normativa sobre procesos productivos y sobre productos. En el otro extremo del abanico aparecen sectores como la Agricultura y el Turismo, en los que se constata un notable retraso. El análisis de la Agricultura arroja la degradación de su propia base de producción, derivado sobre todo de un uso excesivo de fertilizantes y pesticidas. Tal situación provoca que se reconsideren las formas de producción agrícola, mediante el fomento de mercados más ecológicos y la trasformación de cierto número de explotaciones en superficies forestales; todo ello a través de la introducción de las exigencias medioambientales en el contexto de la Política Agraria Común y la incorporación de iniciativas ambientales locales para el desarrollo rural. El turismo por su parte exige programas de organización e instalación de equipamientos adecuados, promotores de un uso racional y sostenible de sus recursos, y plantea problemas de fragmentación y heterogeneidad, así como la presencia de fuertes intereses económicos. Por lo que respecta al sector energético las soluciones deben llegar de la mano del desarrollo tecnológico, enfocado a la obtención de energías renovables y alternativas al consumo de carbón, principalmente. Potencialmente este es uno de los sectores donde los instrumentos de mercado se revelan como especialmente eficaces. Sin embargo, en declaraciones del Ministro de Economía RODRIGO RATO recogidas por el diario Expansión el 24 de mayo de 1.999, reflexiona sobre la “ecotasa” definiéndola con las siguientes expresiones: “No es una medida razonable ni racional” para actuar sobre los problemas medioambientales ya que, “no diferencia entre países con diferentes tipos de problemas”. La implantación de una reforma estructural podría generar graves problemas de competitividad y de nivel de vida. Se estima que la introducción de una armonización comunitaria sobre los carburantes o la creación de la “ecotasa” acarrearía un incremento de ocho décimas en el IPC español. Por último, en materia de transportes se intenta avanzar en la internalización de los costes externos. Al mismo tiempo se reconocen ciertos avances que deben seguir apoyándose, como la potenciación de los transportes públicos y el fomento en la fabricación de vehículos ecológicos, dado que las previsiones indican que el aumento del parque de vehículos mantendrá su expansión en los próximos años. Capítulo segundo: El bien ambiental en la política comunitaria Pág.- 80 energía. Además, se produce ambigüedad entre los ámbitos de medioambiente y de aproximación de legislaciones sobre el mercado interior. El procedimiento de Codecisión se aplicaba a la aproximación de legislaciones sobre el mercado interior, actual art. 95 (anterior art. 100 A), existiendo riesgo de conflicto con la norma ambiental del art. 175 (antiguo 130 S), por razón de proporcionar bases jurídicas diferentes cuando afectara a una acción referida al medio ambiente y al mismo tiempo vinculada a otras políticas o acciones, cuyas particularidades exigían procedimientos de votación distintos, en especial, la unanimidad. Una vez entrado en vigor del Tratado de Ámsterdam la situación se simplifica al sustituirse el procedimiento de Cooperación por el de Codecisión. De esta manera se facilita la lectura de los Tratados y se reduce el riesgo de conflictos entre distintas bases jurídicas. Con el Tratado de Ámsterdam, de los arts. 174, 175 y 176 del nuevo Título XIX (antiguo Título XVI, arts. 130 R, S y T) de la versión consolidada del TCE, conviene resaltar ciertos aspectos de notable trascendencia jurídica para los Estados miembros: Las novedades más importantes se encuentran en los tres primeros apartados del art. 175. En primer lugar 125 el procedimiento de Codecisión (que además había sido simplificado) se convierte en el método general de aprobación de los objetivos presentes en el art. 174 y de los programas de acción general del punto tercero del art. 175 126 , previa consulta al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones, siendo en este último caso obligatorio, aún cuando el procedimiento de decisión del Consejo descanse en la unanimidad, en aplicación de 125 Art. 175.1: «El Consejo, con arreglo al procedimiento previsto en el artículo 251 y previa consulta al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones, decidirá las acciones que deba emprender la Comunidad para la realización de los objetivos fijados en el artículo 174». El procedimiento de Codecisión, y su vinculación al procedimiento recogido en el art. 251 (donde no debe obviarse la intervención del Parlamento Europeo), infiere un mayor nivel de democratización a la actividad comunitaria, intensificado ahora con esta segunda exigencia de participación del Comité de las Regiones, que aún siendo un trámite meramente consultivo, es de obligado cumplimiento. 126 Art. 175.3: «En otros ámbitos, el Consejo adoptará, con arreglo al procedimiento previsto en el artículo 251 y previa consulta al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones, programas de acción de carácter general que fijen los objetivos prioritarios que hayan de alcanzarse». El Medio Ambiente comunitario y las Propuestas de Directivas Pág.- 81 la excepción introducida por el art. 175.2 127 . Las excepciones, como no puede ser menos, discurren entre las disposiciones con carácter esencialmente fiscal, medidas de ordenación territorial, de utilización del territorio y de gestión de recursos hídricos y aquellas que afecten significativamente a la estructura del abastecimiento energético y a la elección entre diferentes fuentes de energía por parte de un Estado Miembro. Por lo que atañe al art. 176 su redacción es esencialmente idéntica a la de su predecesor, art. 130 T del texto adoptado en Maastricht. El art. 174.1 contiene los objetivos comunitarios de política medioambiental, que son los siguientes: La conservación, protección, y mejora de la calidad del medio ambiente; cuyo significado da cabida a una doble función: mantener los sistemas ambientales para su disfrute actual y futuro y, a al mismo tiempo, intervenir en la renovación y mejora de la cantidad y calidad ambiental. La protección de la salud de las personas; que vincula las actuaciones de la Unión Europea hacia la proyección de estrategias que minimicen los riesgos, a tal punto, que se conjugue con un nivel suficiente de seguridad sus dos polos: catástrofes naturales y enfermedades derivadas de la contaminación. El uso racional y prudente de los recursos naturales; sintetiza la máxima comunitaria de desarrollo sostenible, cimentado en cánones de eficiencia y actividad económica, coherente con el nivel técnico y conocimiento científico vigente y adecuado. El mercado debe mostrar la escasez de los recursos antes de que se agoten, circunstancia que demanda de los productores de externalidades 128 la internalización del coste ambiental, haciendo viable la 127 Art. 175.2: «Como excepción al procedimiento de toma de decisiones contemplado en el apartado 1, y sin perjuicio del artículo 95, el Consejo, por unanimidad, decidirá las acciones que deba emprender a Comunidad para la realización de los objetivos fijados en el artículo 174». 128 FISCHER, S. y DORNBUSCH, R. nos ofrece esta franca descripción del término: “Surge una externalidad siempre que la producción o el consumo de un bien tiene efectos difusión que afectan a agentes que no son los consumidores o los productores que actúan en el mercado y esos efectos no se reflejan totalmente en los precios de mercado”. Las externalidades se agrupan entre las distorsiones que provocan fallos en el mercado debido a una inadecuada fijación de precios a determinados bienes o males, lo que a su vez induce a una deficiente asignación de los recursos. Los autores ofrecen como ejemplos la contaminación, el ruido y los malos modales. «Economía»;ed. McGraw-Hill. Madrid (1.988), págs. 305-306. Capítulo segundo: El bien ambiental en la política comunitaria Pág.- 82 toma de conciencia social de la degradación ambiental y de la merma del recurso natural. Tales argumentos apoyan el equilibrio y la armonía entre la actividad económica y el medio ambiente, compatibles a través del progreso en la comprensión científica y técnica de los ecosistemas. Los principios constitucionales se ajustan sin dificultad a estos objetivos 129 . En especial, el art. 45.2 de la CE exige de los poderes públicos y ciudadanos velar y conservar el ambiente, anticipándose al daño o restaurándolo si se ha producido. Todo ello mediante un uso racional de los recursos naturales que posibilite la mejora de la calidad de vida de las generaciones presentes y futuras. Como observábamos anteriormente, la noción de desarrollo sostenible es el pilar fundamental en el que cimientan los principios comunitarios a escala medioambiental. En torno a este concepto, el art. 174.2 orienta la política de la Comunidad hacia el logro de un elevado nivel de protección, respetuoso con la diversidad de situaciones existentes en las regiones de la Comunidad. La ejecución de tal fin queda establecida sobre criterios «de cautela y acción preventiva (...) de corrección de los atentados al medio ambiente, preferentemente en la fuente misma, y en el principio de “quien contamina paga”». La acción comunitaria se desmarca de actuaciones posteriores, reparadoras de las lesiones causadas, y apuesta decididamente por intervenir en la fuente misma del problema, anticipándose al daño ambiental siempre que esto sea posible. De tal forma, el principio de subsidiariedad se traslada a un segundo plano, permitiendo la acción preventiva en todo su ámbito de aplicación. El uso de instrumentos económicos, sean tributos, derechos de contaminación, depósitos reembolsables, sistemas de responsabilidad objetiva, seguros, etc., adquieren plena legitimación al incorporar el principio contaminador-pagador entre los criterios de actuación de la política comunitaria. Además, la política medioambiental de la Comunidad se ultima ponderándose en los parámetros recogidos en el apartado tercero del art. 174, que atienden a: 129 Con carácter general véase: RUIZ MIGUEL, C.: “La repercusión constitucional del Tratado de la Unión Europea”; Noticias de la Unión Europea, nº 115-116 (1.994). El Medio Ambiente comunitario y las Propuestas de Directivas Pág.- 83 Las particularidades medioambientales de cada región y al desarrollo económico y social de la Comunidad en su conjunto y el desarrollo equilibrado de sus regiones. Siempre que sea posible aislar comportamientos perjudiciales, se impone la prevención en origen y el principio contaminador–pagador; pero ello reclama, desde un primer momento, revelar la vinculación del territorio víctima del daño o deterioro ambiental con la fuente donde se genera. Las ventajas y cargas que pudieran resultar de las actuaciones o ausencia de las mismas. La internalización de costes requiere un análisis del costo-beneficio, esencial en una interpretación justa que someta ambos sentidos. Desde la misma óptica que da lugar a la internalización del coste, observamos la necesidad de recompensar a los productores de externalidades medioambientales positivas 130 . Los datos científicos y técnicos disponibles, imprescindibles para que el resultado de las actuaciones derive en la línea esperada y no se induzca al letargo a la innovación tecnológica con fines ambientales. El último punto del art. 174 informa sobre los acuerdos de cooperación medioambiental en la esfera internacional, que destinados a hacer frente a los problemas regionales o mundiales del medio ambiente, puedan adoptar la Comunidad y los Estados miembros en el marco de sus respectivas competencias. A modo de resumen, el panorama comunitario ambiental queda anclado sintéticamente en los siguientes puntos: Primero, necesidad de promover medidas internacionales que hagan frente a problemas medioambientales regionales y planetarios. Tal posición nace del reconocimiento del ambiente como problema global y común de la humanidad. Segundo, alto grado de protección, lo que se traduce en el amparo de los recursos ambientales frente a otros intereses. 130 Por ejemplo propietarios de parajes forestales o poblaciones establecidas en espacios naturales protegidos. En el mismo sentido, PIGOU, A.C. indica que los efectos benéficos sobre el clima que produce el bosque, se extienden fuera de sus fronteras. «Economics of Welfare»; op. cit., pág. 53. Capítulo segundo: El bien ambiental en la política comunitaria Pág.- 84 Tercero, las actuaciones de política comunitaria, en cualquiera de sus facetas, deben integrar y atender a las condiciones impuestas por la materia medioambiental. Para hacernos una idea de la importancia de tal posición, baste indicar que se trata del único caso donde se cede a favor de una disciplina concreta la facultad de afectar a todas y cada una de las actuaciones comunitarias. En cuarto lugar, la Comunidad Europea ejerce control respecto a las medidas que los Estados miembros adopten en pos de su propia salvaguardia (art. 95.10). Estas medidas, que por lo general arrastran enmascarado un componente de carácter económico, se originan desde la provisionalidad de contingencias particulares de cada Estado, por lo que le está vedada justificación económica. De la misma forma, se inhabilita la apelación a los mencionados problemas locales para excusar el compromiso de protección de los recursos naturales. En quinto lugar, a la financiación de las políticas comunitarias responde cada Estado a título particular, hecha la excepción, no obstante, de un volumen de costes desmesurados en las medidas a adoptar, en cuyo caso, parte de estos podrán financiarse a través de Fondos de Cohesión o con medidas de “gracia”, favorecedoras de las economías de los Países involucrados 131 . Sexto, mayor grado de democratización en el proceso de toma de decisiones. Séptimo, incrementa el rigor respecto a la regulación de las disposiciones nacionales derogatorias de medidas de armonización comunitaria sobre el mercado interior, anexas a la faceta ambiental, y refuerzo notable del control ejercido por la Comisión. En conclusión, la política comunitaria después de Ámsterdam atiende a los siguientes emplazamientos para su implementación: noción de ambiente como bien común que pertenece a la humanidad, que necesita protección en todos los perfiles de actuación comunitaria y cuya financiación atiende a un carácter público del que responden los Estados miembros y, a continuación, la propia Comunidad. 131 El riesgo de uso de este tipo de fondos estriba en que su aplicación se destine a reparar los daños ambientales provocados por la financiación de infraestructuras a las que también financian. El Medio Ambiente comunitario y las Propuestas de Directivas Pág.- 85 III. Sexto Programa de Acción de la Comunidad Europea en materia de Medio Ambiente Mediante la Decisión 2179/98/CE, de 29 de septiembre de 1998 del Parlamento Europeo y del Consejo (DOCE L 275, de 10 de octubre de 1998), se aprueba la Revisión del Quinto Programa de Acción Medioambiental y, de acuerdo con lo previsto en el último párrafo del artículo primero, la Comisión se compromete a elaborar un documento que aúne una valoración general del grado de cumplimiento del Quinto Programa con un conjunto de propuestas sobre las principales metas, objetivos y medidas a emprender con la entrada del nuevo siglo. En cumplimiento de este encargo, la Comisión presenta en el Consejo Europeo de Helsinki (diciembre de 1.999) 132 una comunicación con el título «El medio ambiente en Europa: Hacia donde encauzar el futuro. Evaluación global del Programa Comunitario de Política y Actuación en materia de Medio Ambiente y desarrollo sostenible»; [COM (1999) 543 final, de 21 de enero de 2001]. Este informe global, junto con una evaluación de la AEMA sobre el estado del medio 132 En la Cumbre de Helsinki se decide que todas las estrategias sectoriales deben estar definidas para la reunión de Gotemburgo (15 y 16 de junio de 2.001), durante el semestre de presidencia sueca. La Cumbre de Helsinki decidió también pedir a la Comisión la preparación de un proyecto de estrategia europea de conjunto para un desarrollo sostenible, entendiendo como tal la integración de todas las cuestiones ambientales en todos y cada uno de los aspectos de la sociedad, es decir, un desarrollo económico, social y ecológicamente sostenible. Esta estrategia se aprobó, efectivamente, en la reunión de Goteborg, y estableció respecto a la definición de objetivos que estos deberán ser «claros y estables (lo que) proporcionará considerables oportunidades económicas. Se podrá así impulsar un nuevo ciclo de innovación tecnológica y de inversión que genere crecimiento y empleo. El Consejo Europeo invita a los sectores industriales a que participen en el desarrollo y una mayor utilización de nuevas tecnologías favorables al medio ambiente en sectores tales como la energía y el transporte. En este sentido, el Consejo Europeo destaca la importancia de disociar el crecimiento económico y la utilización de los recursos» y estableció una nueva orientación en la definición de políticas, de manera que la estrategia comunitaria para el desarrollo sostenible se asentara en estudios sobre «las repercusiones económicas, sociales y ambientales de todas las políticas de forma coordinada y tenerlas en cuenta a la hora de tomar decisiones. “Conseguir precios correctos” de modo que reflejen mejor los costes reales de las diferentes actividades para la sociedad proporcionaría un mayor incentivo para los consumidores y los productores en las decisiones cotidianas sobre los bienes y servicios que deben producirse o adquirirse». Véase, en las Conclusiones de la Presidencia de Gotemburgo, el capitulo II: Una estrategia para el desarrollo sostenible, en especial los puntos 21 y 22, págs. 5 y ss. Capítulo segundo: El bien ambiental en la política comunitaria Pág.- 86 ambiente comunitario 133 , traza un diagnóstico ambiguo sobre la eficacia de la política medioambiental de la UE, crítico con la deficiente aplicación por parte de los Estados miembros de las Directivas comunitarias en materia de medio ambiente y la escasa identificación de las partes interesadas con los objetivos medioambientales. En este contexto y con vistas al próximo programa medioambiental, se subraya la necesidad de que los Estados miembros apliquen mejor la legislación medioambiental existente, por lo que la Comisión anuncia que aumentará la presión sobre los mismos dando una mayor divulgación a los incumplimientos 134 . La Comunicación de la Comisión se articula a través del examen de las prioridades ambientales y de la gestión de riesgos 135 . También se hace referencia a preocupaciones 133 Aunque en realidad se trata de la nueva versión del Informe Drobis de 1.995, (ver: AGENCIA EUROPEA DE MEDIO AMBIENTE: «El medio ambiente en la Unión Europea. Informe para la revisión del V Programa de acción sobre el medio ambiente»; ed. Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas. Luxemburgo (1.995) al que anteriormente hemos aludido por Informe sobre el Estado del Medio ambiente (ver: «Medio ambiente en Europa: segunda evaluación»; ed. Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas. Luxemburgo (1.998), nos estamos refiriendo al informe de la AEMA: «El Medio ambiente en la Unión Europea en el umbral del siglo XXI»; ed. Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas. Luxemburgo (1.999). 134 La recomendación del Parlamento Europeo y del Consejo, de 4 de abril, sobre criterios mínimos de las inspecciones medioambientales en los Estados miembros (DOCE L 118, de 27 de abril de 2001), tiene como objetivos establecer los criterios mínimos aplicables para garantizar una mayor uniformidad en la observancia, aplicación y cumplimiento de la legislación comunitaria medioambiental y la realización, seguimiento y publicación conforme a la Directiva 90/313/CEE, del Consejo, de 7 de junio de 1990, sobre libertad de acceso a la información en materia de medio ambiente (DOCE L 158, de 26 de junio de 1990), de los resultados de las inspecciones realizadas en todos los Estados miembros. 135 A saber: medidas de urgencia relacionadas con el cambio climático en cumplimiento del Protocolo de Kioto (la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, adoptada en Nueva York el 9 de mayo de 1992, ha sido ratificada por la Comunidad en virtud de la Decisión 94/69/CE del Consejo de 15 de diciembre de 1993 (DOCE L 33, de 7 de febrero de 1994) entrando en vigor el 21 de marzo de 1994). Con posterioridad, las Partes en la Convención decidieron, en la primera Conferencia de las Partes que se celebró en Berlín en marzo de 1.995, negociar un protocolo que contenga medidas de reducción de las emisiones para el período posterior al año 2.000. A raíz de la labor del grupo de trabajo ad hoc denominado "Mandato de Berlín", nace el menos ambicioso Protocolo de Kioto de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, respecto a los objetivos propuestos por la Comunidad de reducir las emisiones en un 15% antes de 2.010. El Protocolo de Kioto, adoptado el 10 de diciembre de 1.997 en esta ciudad y ratificado por la Comunidad Europea el 29 de abril de 1998, marca unos objetivos de obligado cumplimiento sobre las emisiones de gases efecto invernadero a cumplir por los países industrializados antes del año 2.012, concretamente, en el período 2.008-2.012 la reducción debe significar al menos el 5% respecto a los niveles de emisión de 1.990. El Anexo I del Protocolo contiene la cuantificación de los compromisos suscritos), calidad de la atmósfera y reducción del nivel de emisiones, protección de la naturaleza y biodiversidad, calidad y distribución del agua, medio ambiente urbano, zonas costeras y su relación con el turismo, problemáticas derivadas del ritmo de crecimiento de los residuos, de su control y reciclaje, y gestión de riesgos, en especial los relacionados con la industria, el medioambiente y la energía nuclear. Para mayor grado de detalle consúltese: MARTÍN MATEO, RAMÓN: “El Derecho Ambiental en la Unión Europea. El siglo XXI. Retos y prospectiva”; Noticias de la Unión Europea, nº 193 (2.001). El Medio Ambiente comunitario y las Propuestas de Directivas Pág.- 87 ambientales actuales, entre las que destacan las sustancias químicas, los organismos modificados genéticamente, la erosión del suelo y la gestión eficaz de los recursos. En cuanto a la ampliación de la gama de instrumentos, se reitera la necesidad de seguir confiando en los instrumentos de mercado, muy especialmente con los impuestos medioambientales y los incentivos fiscales. En la misma dirección, la Comisión se pronuncia favorable a los sistemas de ecoauditorías, de etiqueta ecológica y al uso de instrumentos financieros con criterios ecológicos (Fondos Estructurales, programa LIFE, prestamos y subvenciones, etc.). A modo de conclusión, la Comunicación reitera que la viabilidad del desarrollo sostenible requiere un mayor compromiso para la correcta integración de los aspectos ambientales en el resto de las políticas y una participación profunda de los ciudadanos e instituciones desde un modelo de responsabilidad compartida. También defiende los principios en los que se sustenta el V Programa, extrapolándolos, desde un mayor nivel de exigencia y ampliación, como puntos de partida válidos para el futuro programa ambiental. A finales de enero de 2.001 la Comisión Europea aprobó la propuesta del nuevo programa medioambiental, que recoge las prioridades de actuación y las directrices para la política ambiental de la Comunidad en los próximos cinco a diez años. El Sexto Programa de Acción de la Comunidad Europea en materia de Medio Ambiente, «Medio ambiente 2010: el futuro está en nuestras manos» 136 , se centra en cuatro importantes áreas de actuación: el cambio climático, la naturaleza y la biodiversidad, el medio ambiente y la salud y el uso sostenible de los recursos naturales y la gestión de residuos. El nuevo modelo de política medioambiental de la Comunidad está actualmente en fase de adopción por el Consejo y el Parlamento Europeo, que por primera vez acometerán su aprobación mediante el procedimiento de Codecisión. En su elaboración se han seguido las pautas marcadas por el quinto Programa de Acción Medioambiental de 1.992 y su versión revisada de 1.998. Como en programas precedentes, al cabo de 5 años la Comisión examinará los resultados obtenidos y, si resulta necesario, lo actualizará a la vista de la evolución y de nuevos datos que hayan 136 «Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones sobre el Sexto Programa de Acción de la Comunidad Europea en materia de Medio ambiente. `Medio ambiente 2010: el futuro está en nuestras manos`. –VI Programa de medio ambiente » y «Propuesta de Decisión del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se establece el Programa Comunitario de Acción en materia de Medio Ambiente para 2001-2010»; [COM (2001) 31 final, de 24 de enero de 2001]. En lo sucesivo se citará como Sexto Programa Comunitario de Acción Medioambiental o simplemente por Sexto Programa. Capítulo segundo: El bien ambiental en la política comunitaria Pág.- 88 podido surgir. La Propuesta de Decisión del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se establece el nuevo Programa Comunitario de Acción Medioambiental, se articula en un texto normativo de 11 artículos y una Exposición de Motivos. Los artículos dos y tres del texto presentado por la Comisión se encargan de establecer los planteamientos estratégicos que permitirán alcanzar los objetivos generales que dan carta de naturaleza a la finalidad para la cual ha sido diseñada el nuevo Programa. Los siguientes artículos establecen los campos prioritarios de actuación mencionados anteriormente. Mientras que el artículo número nueve concerniente a la necesidad de instaurar la política medioambiental sobre conocimientos sólidos y en torno a una amplia participación, el artículo diez establece las formas de control y evaluación a las que se va a ver sometido el Sexto Programa. El Sexto Programa agrupa las metas a alcanzar en torno a la dimensión medioambiental que posee la noción de desarrollo sostenible; pero no olvida, que además de mejorar el medio ambiente, se persigue un aumento general de la calidad de vida de los europeos. En esta línea, se proponen acciones que impulsen el desarrollo de un mercado más ecológico, con las que se espera obtener una reacción empresarial de innovaciones tecnológicas y de gestión, que a su El Medio Ambiente comunitario y las Propuestas de Directivas Pág.- 89 vez estimularan el crecimiento, la competitividad, la rentabilidad y la creación de empleo 137 . El nuevo Programa establece el marco estratégico e identifica las principales prioridades desde las que acometer las actuaciones medioambientales de la Comunidad durante la próxima década. Tales actuaciones deben desarrollarse en el establecimiento de medidas realistas y alcanzables y en una reglamentación efectiva, para lo que resulta imprescindibles abrir un amplio diálogo desde el que, con base en evaluaciones económicas y científicas serias 138 , definir los objetivos y las posibles actuaciones políticas que permitan un mayor grado de compromiso entre las partes afectadas, la elección de los instrumentos más 137 En el Consejo Europeo de Gotemburgo se añade una dimensión medioambiental a la estrategia de Lisboa (Consejo Europeo de Lisboa celebrado del 23 al 24 de marzo de 2000), «a saber, llegar a ser antes de 2010 la economía basada en el conocimiento más dinámica del mundo, con pleno empleo y un nivel más alto de cohesión social, y acordaremos medidas concretas relativas a las acciones prioritarias que debemos emprender para aplicar esta estrategia» y se propone que en el Consejo Europeo de Laeken se lleve a cabo un balance sobre los logros conseguidos respecto a los objetivos estratégicos de Lisboa, requiriendo a la Comisión para que a través de un conjunto de indicadores estructurales presente un informe que evalúe los logros alcanzados, de una visión completa de la situación y para que oriente y garantice la coherencia de las decisiones a tomar en el Consejo Europeo de Barcelona (celebrado en los días 15 y 16 de marzo de 2.002) (véase las Conclusiones de la Presidencia del Consejo Europeo de Laeken, celebrado los días 14 y 15 de diciembre de 2.001, punto 21, pág. 8). En la Cumbre de Barcelona, una vez estudiado el documento presentado por la Comisión, se «COMPARTE la opinión de la Comisión sobre la necesidad de pasar de la estrategia a la práctica; CONSIDERA que ese informe no tiene suficientemente en cuenta la dimensión medioambiental y ENFATIZA la necesidad de que en su próxima edición refleje más amplia y extensivamente los aspectos medioambientales para lograr un nuevo enfoque en las decisiones políticas con el que las tres dimensiones del desarrollo sostenible se expresen más equilibradamente con miras a su progresiva integración y de conformidad con el plan de trabajo» (Véase en las Conclusiones de la Presidencia del Consejo Europeo de Barcelona, el punto 41 de los apartados reservados al medio ambiente, pág. 65. Las Conclusiones de la Presidencia de los distintos Consejos Europeo pueden encontrarse en el servidor institucional de la Comunidad http://www.europa.eu.int). El informe al que nos venimos refiriendo es la Comunicación de la Comisión al Consejo Europeo de primavera en Barcelona: «La estrategia de Lisboa. Hacer realidad el cambio»; [COM (2002) 14 final, de 15 de enero de 2002], aunque sobre el mismo tema resulta de especial interés el «Documento de los servicios de la Comisión en apoyo del informe de la Comisión al Consejo Europeo de primavera en Barcelona. La estrategia de Lisboa. Hacer realidad el cambio»; [SEC (2002) 29, de 15 de enero de 2.002]. Respecto a los indicadores estructurales, se encuentran disponible en la dirección http://www.europa.eu.int/comm/press_room/presspacks/barcelona/pp_barcelona.en.htm, eso sí, en lenguas inglesa, francesa y alemana. 138 «Esté diálogo deberá apoyarse en una evaluación económica y científica sólida, basada en información sobre el estado del medio ambiente y las presiones y fuerzas impulsoras de los problemas ambientales. En la medida posible este trabajo tiene que apoyarse en la preparación de modelos de evolución y herramientas de predicción. Para ello, se requerirá una mejora significativa de la calidad de la información económica y ambiental, y de las evaluaciones generales y de políticas concretas, en las que se basa actualmente la toma de decisiones». Esta dinámica de actuación precisa la implantación de un sistema de información coherente y adecuado, que permita conseguir unos conocimientos sólidos sobre los actuales problemas de medio ambiente, que ayuden a comprender la compleja naturaleza de nuestras interacciones con el entorno y sus consecuencias, su distribución geográfica y las tendencias socioeconómicas, que a menudo son las principales fuerzas impulsoras de la degradación del medio. Del mismo modo, la Comisión se pronuncia a favor de desarrollar un sistema de información sobre la incorporación de la normativa de la Comunidad a la legislación nacional, sobre su grado de aplicación y sobre el nivel de eficacia alcanzado por las medidas. (Sexto Programa Comunitario de Acción Medioambiental págs. 66 y 67). Capítulo segundo: El bien ambiental en la política comunitaria Pág.- 96 de criterios armonizados que delimiten las características precisas que debe observar una inversión para considerarse ecológica y aplicarlas a los productos y servicios que los clientes están recibiendo, como por ejemplo, en las ofertas de las que dispone el sector en fondos de inversión verdes. En esta labor, tanto el BEI con como el Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo pueden también influir decisivamente a través de la naturaleza y el volumen de los fondos que destinan a actividades que desarrollen adecuadas prácticas ecológicas 150 . Tal y como venimos comprobando la Comisión desea acentuar la importancia de implicar a los ciudadanos y las empresas mediante fórmulas innovadoras de producción y consumo más respetuosas con el entorno. En este sentido, la Comisión está elaboración una política integrada y ecológica sobre los productos (PIP) con el objetivo de reducir el impacto ecológico y sanitario de los productos durante todo su ciclo de vida, conseguir una mejorar de la eficacia en el uso de la energía y de los recursos utilizados y fomentar nuevas formas de producción y consumo 151 . La Comisión pretende aprovechar también las sinergias con la legislación existente y en especial con la Directiva sobre la prevención y el control integrados de la contaminación (IPPC). Se trata de un instrumento dinámico para el fomento y la difusión de la tecnología medioambiental que permite un aprovechamiento continuo de las mismas. Una vez que Comisión concluya el intercambio general de información sobre las mejores técnicas disponibles 152 que está organizando, los propietarios o directores de determinadas instalaciones industriales podrán solicitar un permiso cuyas condiciones de adjudicación se 150 Véase el art. 3.6 de la Propuesta de Decisión que nos ocupa, pág. 81 del Sexto Programa. 151 «Libro verde sobre la política de productos integrada»; [COM (2001) 68 final, de 7 de marzo de 2001]. 152 La definición de la expresión mejor técnica disponible podemos encontrarla en el anexo I del Convenio de Helsinki, de 17 de marzo de 1992, sobre protección y uso de los recursos de agua transfronterizos y los lagos internacionales, ratificado por Decisión del Consejo de la Comunidad Europea de 24 de julio de 1995 (DOCE L 186, de 5 de agosto de 1995) donde se la designa como «la última fase del desarrollo de procesos, equipos o métodos de explotación que indican que una medida es aplicable en la práctica para limitar las emisiones, los vertidos y los residuos». A continuación se enumeran los siguientes apartados dirigidos al ajuste práctico de tal calificación: a) «Otros procesos, equipos o métodos de explotación comparables que hayan sido ensayados con éxito recientemente. b) Los avances tecnológicos y la evolución del saber y los conocimientos científicos. c) La viabilidad económica de la tecnología. d) Los plazos de introducción, tanto en las nuevas instalaciones como en las ya existentes. e) La naturaleza y el volumen de los vertidos y efluentes. f) Las tecnologías de residuos escasos o nulos». El Medio Ambiente comunitario y las Propuestas de Directivas Pág.- 97 adaptarán en función de las tecnologías ambientales más innovadoras, convirtiendo de esta manera la prevención y control de la contaminación en un sistema dinámico y abierto 153 . Respecto a las 154 medidas de carácter voluntario, se pretende estimular a las organizaciones de todos los sectores con el ánimo de fomentar un empleo más amplio del sistema comunitario EMAS. En esta dirección se están elaborando nuevas medidas destinadas a aumentar el porcentaje de entidades que publican informes rigurosos y verificados por auditores independientes, en los que se concreten resultados armonizados en materia de desarrollo sostenible y de rendimiento ecológicos. Por lo que respecta al sistema de etiquetado ecológico de la Unión Europea, se estudian nuevas posibilidades de aplicación destinadas a conseguir una información que permita a los consumidores un conocimiento y elección de productos ecológicos más rápida y eficaz 155 . Ello podría conseguirse no sólo mediante los datos y anagramas suministrados en las propias etiquetas de los productos, sino en cualquier situación en que el mercado necesite distinguir entre productos más ecológicos y menos ecológicos (por ejemplo, contratos públicos, evaluaciones comparativas para inversiones en bienes de activo fijo, fondos ecológicos del sistema financiero y en todas aquellas declaraciones, requisitos e indicadores esenciales que los productos y servicios suministrados al mercado por los fabricantes deban proporcionar). También se examinan otras alternativas y procedimientos paralelos a fin de conseguir un impacto efectivo, como es el caso de las normas de la Organización Internacional de Normalización (ISO). Hasta la fecha, la estrategia aplicada en relación con las empresas ha estado centrada fundamentalmente en establecer normas y metas y en velar por que se cumplieran. Los 153 Véase la «Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Comunidad y por la que se modifica la Directiva 96/61/CE del Consejo» (Directiva 96/61/CE del Consejo de 24 de septiembre de 1996 relativa a la prevención y control integrados de la contaminación (DOCE L 257, de 10 de octubre de 1996); [COM (2001) 581 final, de 23 de octubre de 2001]. 154 Reglamento (CE) 761/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de marzo de 2001, por el que se permite que las organizaciones se adhieran con carácter voluntario a un sistema comunitario de gestión y auditoría medioambientales (EMAS) (DOCE L 114, de 24 de abril de 2001), que deroga al Reglamento (CEE) 1836/93 (DOCE L 168, de 10 de julio de 1993). 155 El Reglamento 880/92 prevé su revisión en el trascurso de un máximo cinco años para incorporar medidas de mayor eficacia. La introducción de las modificaciones apuntadas por la Comisión ha dado lugar a su derogación por el nuevo Reglamento (CE) 1980/2000 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de julio, relativo a un sistema comunitario revisado de concesión de etiqueta ecológica (DOCE L 237, de 21 de septiembre de 2000). Capítulo segundo: El bien ambiental en la política comunitaria Pág.- 98 Estados miembros han ido completando cada vez más esas medidas con instrumentos de mercado tales como impuestos ambientales para gravar distintos productos con objeto de modificar las señales que envían los precios en el mercado y favorecer productos, procesos y servicios más respetuosos con el medio ambiente. Con esto también se conseguirá que los consumidores puedan disfrutar de estilos de vida más ecológicos y que su toma de decisiones se practique con el suficiente conocimiento de causa. Varios Estados han realizado también reformas de la fiscalidad medioambiental, en las que se combinan impuestos ecológicos nuevos o incrementados con reducciones fiscales sobre el trabajo para fomentar el empleo. En las situaciones adecuadas, los impuestos ambientales pueden ser enormemente eficaces desde el punto de vista tanto económico como del medio ambiente 156 , tal y como se ha demostrado la aplicación de tipos impositivos diferenciados sobre la gasolina con plomo y sin plomo. No obstante, en contraposición con otras estrategias la Comisión se muestra excesivamente prudente a la hora de proponer acciones más o menos concretas, limitándose a considerar las posibilidades que muestran la aplicación de impuestos en la adquisición de productos más ecológicos 157 . 3.- Informar a los ciudadanos La Comunidad va a seguir favoreciendo las prácticas ambientales correctas y compartiendo ideas para aumentar el acceso de los ciudadanos a una información medioambiental clara y fidedigna. Se trata de conseguir que tanto la forma de vida como las decisiones de la ciudadanía europea se oriente a favor de la protección de su entorno y de la naturaleza que les rodea. Los ciudadanos, como consumidores, pueden contribuir a convencer a las empresas para que sean más respetuosas con el medio ambiente y para que desarrollen productos y servicios ecológicos innovadores. 156 Véase la «Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo. Conjugar nuestras necesidades y nuestras responsabilidades: integración de las cuestiones medioambientales en la política económica»; [COM (2000) 576 final, de 20 de septiembre de 2000] y las páginas 15 y 16 del Sexto Programa de Acción Ambiental. 157 La extrema vaguedad a la que hacemos referencia puede comprobarse en el punto 42 de los apartados reservados al medio ambiente, dentro de las Conclusiones de la Presidencia del Consejo Europeo de Barcelona, (op. cit. pág. 70), donde se «considera importante fomentar la utilización de medidas fiscales, que incluyan un marco comunitario adecuado y oportuno tiempo de fiscalidad de la energía, el cambio a una utilización más eficiente de la energía, una energía y transporte menos contaminantes y la innovación tecnológica». Si bien no es precisamente este el escenario más adecuado para el desarrollo profundo de tales asuntos, si deja entrever el grado de ambigüedad comunitaria que exigen las cuestiones relacionadas con la fiscalidad, la energía y el medioambiente. El Medio Ambiente comunitario y las Propuestas de Directivas Pág.- 99 En consecuencia, la Comisión pretende poner en práctica un número amplio de medidas entre las que sobresalen las siguientes acciones: se va a promocionar la educación ambiental y se va a animar a los Estados miembros a que incluyan temas medioambientales en los programas de estudios; también se promocionará el uso de Internet y de programas pedagógicos en la orientación hacia estilos de vida más ecológicos; se pedirá la colaboración de las autoridades públicas y de las Organizaciones no Gubernamentales (ONG) para incrementar la oferta de información; se estudia intervenir decididamente para eliminar la publicidad engañosa y se va a prestar asistencia en la confección de instrumentos prácticos que permitan a los ciudadanos evaluar el rendimiento ecológico de productos y servicios alternativos, cuando procedan a realizar sus elecciones de compra. 4.- Explotar el suelo de forma más adecuada En esta estrategia, la Comisión comienza su exposición aseverando que el modo en que se explota el suelo tiene un impacto ambiental enorme y perdurable, que puede provocar la desaparición de hábitat, la destrucción de paisajes o el aumento de la contaminación. Hasta el momento, a esta problemática se le ha intentado poner freno mediante la aplicación de la directiva comunitaria sobre EIA 158 , a la que ahora la Comisión le une la propuesta sobre evaluación ambiental estratégica 159 , ambas con la misión de evaluar el impacto de proyectos de infraestructuras sobre el medio ambiente, y que en el futuro, además, deberán contribuir también a la integración de las consideraciones medioambientales en las decisiones de planificación. 158 Directiva 97/11/CE del Consejo de 3 de marzo de 1997, por la que se modifica la Directiva 85/337/CE relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente (DOCE L 37, de 14 de marzo de 1997), a la que aludimos con anterioridad. De la misma forma que la anterior directiva tiene por objeto completar el sistema de evaluación de impacto ambiental previsto en la Directiva 85/337/CEE, la Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio de 2001, relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente (DOCE L 197, de 21 de julio de 2001) será de aplicación a los planes, programas y sus posibles modificaciones que pueden tener efectos significativos en el medio ambiente y que hallan sido preparados y aprobados por una autoridad competente. La evaluación ambiental será necesariamente obligatoria respecto a la ordenación del territorio urbano y rural, el uso del suelo, el trasporte, la energía, la gestión de residuos, la gestión de recursos hídricos, la industria, las telecomunicaciones, la agricultura y la pesca, el turismo o que puedan afectar a loes espacios protegidos por la Directiva 92/43/CEE, entre otras. 159 En las Conclusiones de la Presidencia del Consejo Europeo de Barcelona, y en consideración a la importancia de actuarse a escala comunitaria para proteger los recursos del suelo, se invita a la Comisión a presentar una comunicación sobre la protección integrada de la calidad del suelo que sirva de base para una futura estrategia comunitaria sobre la materia (op. cit., punto 41, pág. 69). Capítulo segundo: El bien ambiental en la política comunitaria Pág.- 100 Respecto a otras actuaciones a emprender por la Comunidad dentro de los sectores de actividad conexos a la utilización del suelo, se considera la puesta en marcha de un impuesto que fomente la adquisición de productos más ecológicos, colaboraciones con el sector financiero para definir criterios con los que ajustar el perfil de las inversiones ecológicas, colaboración con las empresas para que realicen evaluaciones internas sobre su nivel de rentabilidad ecológica, sistemas de recompensa del rendimiento ecológico empresarial y planes de orientación que permita a la empresa un mayor nivel de comprensión de la norma europea. Otras actuaciones a desarrollar con carácter específico para esta estrategia, consisten en favorecer un aumento de la calidad en las prácticas ecológicas entre los responsables de ordenación territorial local y regional, primordialmente en zonas urbanas 160 y costeras dada la especial vulnerabilidad demostrada, y la creación de un sitio en la Red para profesionales de la construcción y ciudadanos interesados, encaminada a compartir experiencias y promocionar una planificación urbana sostenible. Por último, a través de los programas agroambientales de las políticas regionales de la PAC se pretende facilitar la implantación de la red Natura 2000, ampliar la conservación de la biodiversidad y el paisaje, y en general, favorecer la gestión medioambiental del suelo. 5.- Integrar el medio ambiente en todas las políticas de la Comunidad Como venimos comprobando, el Sexto Programa resalta la necesidad de continuar integrando las consideraciones ambientales en el centro del proceso de formulación de todas las políticas, como el transporte, la energía, la PAC, la pesca y la industria; principio claramente establecido por el Tratado de Ámsterdam como elemento fundamental del desarrollo sostenible 161 . Para cumplir este objetivo de manera satisfactoria, la Comisión recalca la necesidad de conocer mejor el origen de los problemas ecológicos y la forma en que 160 Tras la «Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones. Marco de actuación para el desarrollo urbano sostenible en la Unión Europea»; [COM (1998) 605 final, de 28 de octubre de 1998] se aprueba la Decisión 1411/2001//CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio de 2001, relativa a un marco comunitario de cooperación para el desarrollo sostenible en el medio urbano (DOCE L 191, de 13 de julio de 2001), mediante la que se espera animar a las autoridades locales a responder a los problemas medioambientales y se presta apoyo financiero y técnico para establecer un marco de cooperación destinados a conseguir un modelo adecuado de desarrollo urbano sostenible. Esta iniciativa además se encuentra abierta a Malta y Chipre y a los países PECO. 161 Artículo 6 del TCE. El Medio Ambiente comunitario y las Propuestas de Directivas Pág.- 101 interactúan entre sí, para lo que resulta imprescindible disponer de una sólida base científica y mecanismos de comprobación de los progresos realizados. Estos mecanismos están pensados para reconocer de forma inmediata si las políticas dispuestas están siendo suficientemente eficaces, a la vez que ayudarán tanto a las instituciones como a los ciudadanos a evaluar el alcance los progresos obtenidos. Así mismo, la Comisión está dispuesta a presionar para que se sigan suscribiendo compromisos semejantes a la iniciativa abierta en la Cumbre de Cardiff 162 y para que estos compromisos se traduzcan en hechos tangibles 163 . En el propio seno de la Comisión se van a establecer, en casos en los que resulte necesario, diversos instrumentos adicionales de integración, entre los que se menciona la realización de evaluaciones globales de los requisitos de protección medioambiental en todas y cada una de sus iniciativas. Dentro de este proceso de integración y entre otras medidas, la Comisión propone ejecutar las siguientes acciones:  Evaluar los resultados y la eficacia del sistema comunitario de etiqueta ecológica. En aquellos casos en que su aplicación resulte adecuada, se propone la introducción de incentivos fiscales que permitan a los consumidores comparar el rendimiento ecológico de productos similares (como puede ser el caso de la eficacia 162 En atención al principio de integración, el Consejo Europeo de Cardiff de junio de 1.998 dio el visto bueno a la integración de los objetivos ambientales en todas las políticas comunitarias (el denominado proceso de integración de Cardiff introduce también otros intereses generales en las políticas sectoriales, como la promoción del empleo y el desarrollo regional), acción que se confirma en el Consejo Europeo de Viena celebrado en diciembre de 1.998 y en el que se solicita a la Comisión que prepare para la Cumbre de Colonia un informe sobre la situación de la integración de las consideraciones medioambientales en las demás políticas, incluyendo la acción de la propia Comisión. Fruto de esta solicitud es el «Documento de trabajo de la Comisión para el Consejo Europeo. Informe de Colonia sobre integración medioambiental. Integración de la política de medio ambiente»; [SEC (99) 777], donde se recogen los esfuerzos de integración realizados por la Comisión y otros puntos relevantes como el cambio climático, la Agenda 2000, el empleo y diversos aspectos institucionales. Véase sobre el particular el segundo Informe de Cardiff [COM (2000) 26, de 26 de enero de 2000]; «Reforma económica: Informe sobre el funcionamiento de los mercados comunitarios de productos y capitales», elaborados a partir de la invitación del Consejo a la Comisión a elaborar infórmense anuales sobre aquellos ámbitos que tengan relación con los mercados de productos y capitales. 163 En esta dirección, la aprobación de la Directiva 2001/42/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 27 de junio de 2001, relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente (DOCE L 197, de 21 de julio de 2001), representa una importante contribución para la efectiva consecución de la integración de las consideraciones medioambientales en todos los sectores. Capítulo segundo: El bien ambiental en la política comunitaria Pág.- 102 energética) de forma más elocuente 164 .  Promover la introducción de la dimensión ambiental en los contratos de compra, de adjudicación de obras y de contracción de personal, y proceder de inmediato a la evaluación de este aspecto en todos los contratos celebrados por las instituciones comunitarias, para dar ejemplo 165 .  Promover el intercambio de mejores prácticas políticas entre Estados miembros.  Estudiar la posibilidad de llevar a cabo varias iniciativas de naturaleza voluntaria con el sector financiero, según lo expuesto en el apartado reservado a los instrumentos de mercado.  Adoptar legislación sobre responsabilidad ambiental.  Continuar elaborando indicadores que permitan seguir, medir e informar sobre la evolución del procedimiento de integración sectorial.  Reforma el sistema de recogida de datos y elaborar informes con el objeto de proporcionar un panorama más completo del estado del medio ambiente europeo. Estos informes pasarían a formar parte de las publicaciones periódicas de la Comunidad e incorporarían un elenco de indicadores medioambientales que pusieran de manifiestos los resultados alcanzados.  Por último, y por lo que concierne a la contabilidad medioambiental de las empresas, la base para su regulación se encuentra también en la consideración del principio de integración de las obligaciones medioambientales en otras políticas. La ausencia de normas contables explícitas sobre contabilidad medioambiental crea una situación en la que los distintos usuarios de la información contable, entre otros, las 164 La principal solución contemplada en este marco es una tributación diferencial de acuerdo con las prestaciones medioambientales de los productos. Un primer paso puede consistir en la aplicación de tipos de IVA reducidos a los productos que llevan la etiqueta ecológica europea. Esta posibilidad se estudiará en el marco de la nueva estrategia del IVA. Op. cit., [COM (2001) 68 final], pág. 11. 165 En la comunicación de la Comisión sobre el medio ambiente y el empleo se describen los puntos principales a seguir en la implantación de esta estrategia, con la que en líneas generales se pretende conseguir sinergias positivas entre las políticas de medio ambiente y empleo. Para más información sobre la interrelación entre ambas variables consúltese la «Comunicación de la Comisión sobre el medio ambiente y el empleo. Hacia una Europa sostenible»; [COM (1997) 592, de 18 de noviembre de 1997]. El Medio Ambiente comunitario y las Propuestas de Directivas Pág.- 103 autoridades normativas, inversores, analistas financieros y el público en general, pueden considerar que la información medioambiental facilitada es inadecuada o poco fiable. Como respuesta a esta situación en 1.999 la Comisión aprueba una Comunicación sobre el mercado único y el medio ambiente 166 en la que, en conjunción con otras medidas, se establece la aprobación de una Recomendación sobre cuestiones medioambientales en la información financiera 167 . B) Áreas de actuación prioritarias Además de aplicar los anteriores planteamientos a todas las cuestiones medioambientales, se va a prestar especial atención a cuatro áreas de actuación prioritarias, tal y como proponen las conclusiones de la evaluación global y de los informes sobre el estado sobre el medio ambiente de la AEMA, mencionados en los comienzos de este título. 1.- El cambio climático En el Sexto Programa se citan los informes de evaluación más recientes del Grupo Intergubernamental sobre el Cambio climático para aseverar que las actividades humanas están haciendo aumentar la temperatura media del planeta. Concretamente, la temperatura media europea ha subido en 0`8º C en los últimos 100 años y se espera un incremento para el año 2.100 de entre 1 y 6º C, con las graves consecuencias que ello entraña. Se es plenamente consciente que el 5% de la población mundial vive en la Unión Europea y que genera aproximadamente el 15% de los gases de efecto invernadero emitidos en todo el mundo. Por estos motivos, el problema del cambio climático ocupa un lugar destacado en el orden del día de la UE, el Sexto Programa Comunitario de Acción Medioambiental lo señala como una de sus prioridades de acción y, en líneas generales, las actuaciones que pretende acometer la Comunidad para la limitación de las emisiones de gases con efecto invernadero interviene en la mayor parte de la vida economía y social y tanto en el plano nacional, europeo como 166 «Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo. El mercado único y el medio ambiente»; [COM (1999) 263, de 8 de junio de 1999]. 167 Recomendación de la Comisión (2001/453/CE), de 30 de mayo de 2001, relativa al reconocimiento, la medición y la publicación de las cuestiones medioambientales en las cuentas anuales y en los informes anuales de las empresas (DOCE L 156 de 13 de junio de 2001). Capítulo segundo: El bien ambiental en la política comunitaria Pág.- 104 mundial. Aunque el núcleo del nuevo Programa propuesto presenta como objetivo una reducción del 8% de las emisiones de gases de efecto invernadero 168 de la Comunidad para el período 2.008-2.012, respecto a los niveles registrados durante 1.990 (conforme al compromiso adquirido en el Protocolo de Kioto), la Comisión pretende conseguir recortes más exigentes en las emisiones globales a largo plazo, y estima que las emisiones mundiales de esos gases tendrán que disminuir aproximadamente un 70%, con similar año base de comparación. A más largo plazo aún, se espera conseguir reducciones en las emisiones globales en aproximadamente de un 20 a un 40% (la fecha estimada se fija en torno al año 2.020), en comparación también con los niveles de 1.990. El ideal comunitario en esta área consiste en estabilizar las concentraciones atmosféricas de gases de efecto invernadero en un nivel que no provoque variaciones no naturales en el clima de la Tierra, aunque por otro lado, se acepta que incluso reduciendo con éxito el nivel de emisiones, el cambio climático, en mayor o menor medida será inevitable. La Comisión propone acometer las siguientes acciones 169 :  En el plano internacional se intentará lograr un acuerdo mundial sobre el Protocolo de Kioto y su puesta en práctica.  Crear un mercado de derechos de emisión para su implantación en la Unión Europea en el año 2.005 170 .  Compatibilizar las subvenciones energéticas de los Estados miembros con los 168 «Los gases de efecto invernadero que plantean problemas son el dióxido de carbono (CO2), el metano (CH4), el óxido de nitrógeno (NO2) y los gases fluorados (...) Además de esos gases, las sustancias que agotan la capa de ozono (como los CFC) son gases de efecto invernadero muy potentes. En la actualidad se está suprimiendo su utilización progresivamente, sobre la base del Protocolo de Montreal. Por consiguiente, la política sobre clima no se ocupa ya de esos gases». Sexto Programa Comunitario de Acción Medioambiental, pág. 25. Los Estados miembros se comprometieron en el Protocolo de Kioto a reducir conjuntamente sus emisiones de gases de efecto invernadero en un 8% entre los años 2.008-2.0012. 169 La Comisión ya inició el Programa Europeo sobre el Cambio climático (PECC) («Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo sobre Políticas y medidas de la UE para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero: Hacia un Programa Europeo sobre el Cambio Climático (PECC)»; [COM (2000) 88 final, 8 de marzo de 2000]) y, con base en los resultados que del mismo se extraigan, se formularán propuestas concretas en materia de política energética, de trasportes, industria y agricultura. 170 Véase al respecto el «Libro verde sobre el comercio de los derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Unión Europea»; [COM (2000) 87 final, de 8 de marzo 2000]. El Medio Ambiente comunitario y las Propuestas de Directivas Pág.- 105 objetivos relativos al cambio climático.  Establecer objetivos de reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero en los principales sectores económicos. El Programa señala la necesidad de que se produzcan cambios estructurales, especialmente en los sectores del transporte y la energía (el transporte por carretera y la producción de electricidad son los principales emisores de los gases de efecto invernadero), y reclama mayores esfuerzos en materia de eficiencia y ahorro energéticos. En el sector de los transportes las medidas pasan principalmente por promover una permuta en los medios de locomoción, de manera que ganen importancia el uso del trasporte público y los transportes fluviales y ferroviarios. Respecto a los combustibles, el peso del cambio se deposita en la investigación de carburantes de sustitución y de motores más eficientes, con emisiones en carbono bajas y económicamente viables.  Promover las fuentes de energía renovables, tales como la energía solar y la energía eólica, mediante una nueva directiva y con el adecuado apoyo dentro de un mercado liberalizado de la energía.  Recurrir a instrumentos de mercado. Fundamentalmente se reitera el compromiso de la Comisión con la implantación de un impuesto medioambiental y energético y se invita a los Estados miembros a considerar seriamente el asunto.  Ayudar a los Estados miembros para prepararse a las consecuencias que traerá con sigo el cambio climático. Se propone una revisión de las políticas comunitarias que tenga en cuenta dos escenarios: en primer lugar la adaptación a condiciones meteorológicas extremas, de manera que influyan en la toma de decisiones sobre inversión en infraestructuras, y en segundo lugar el desarrollo de un plan encaminado a sensibilizar a la población y a las empresas.  En el sector agrario se intentará reducir las emisiones de metano y de óxidos de nitrógeno y se explotará la captura de CO2, en especial protegiendo los bosques, puesto que actúan como sumideros al absorber el dióxido de carbono del aire.  Otras acciones pasan por el perfeccionamiento de los servicios sanitarios y de urgencia, a la vista del aumento previsto en la frecuencia de enfermedades gástricas, pulmonares y de otras tipologías. También será necesario respaldar el ahorro de Capítulo segundo: El bien ambiental en la política comunitaria Pág.- 112 favorecer la responsabilidad del productor 188 . En lo que concierne al fomento del reciclado, la Comisión propone revisar algunas directivas relativas a lodos y restos de construcción y derribo y propone la elaboración y promoción de una estrategia temática sobre el reciclado de los residuos 189 . siguiente: C) La ampliación y la dimensión internacional Si bien la situación de los PECO en el ámbito medioambiental está muy deteriorada, estos países al mismo tiempo cuentan con grandes espacios no contaminados de amplia biodiversidad. La ampliación de la Unión Europea a estos Estados constituye un reto en el plano medioambiental de una magnitud difícilmente comparable a las anteriores adhesiones 190 , por lo que la Comunidad ya ha emprendido un amplio diálogo con las 188 Por ejemplo la Directiva 2000/53/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de septiembre de 2000, relativa a los vehículos al final de su vida útil (DOCE L 269, de 21 de octubre de 2000), que establece la instauración de un sistema de recogida de los vehículos al final de su vida útil a cargo del productor. Con la misma finalidad está pendiente de adopción la «Propuesta modificada de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo sobre residuos de aparatos eléctricos y electrónicos»; [COM (2000) 158, de 6 de junio de 2001], mediante la que se pretende el establecimiento por parte de los Estados miembros de un sistema de recogida selectiva de estos residuos para su posterior tratamiento, valorización y eliminación, que será financiado por los fabricantes. De esta manera la Comisión pretende crear un incentivo económico que origine la adaptación de estos dispositivos a las exigencias de un sistema eficaz de gestión de residuos. 189 En las Conclusiones de la Presidencia del Consejo Europeo de Barcelona se insta a la Comisión a presentar un libro blanco sobre la política integrada de productos, la estrategia temática sobre el uso sostenible de los recursos y la estrategia temática sobre el reciclaje de residuos (op. cit., pág. 70). La ejecución que incumbe a esta estrategia temática incluye las siguientes actuaciones:  Fijar la prelación de reconversión de residuos. Tal decisión debería fijarse con base en los criterios sobre las prioridades fijadas en materia de gestión de residuos y en los resultados que arrojen los estudios sobre reciclaje, que integran en su análisis las variables: beneficio neto para el medio ambiente y simplicidad-coste del reciclado de los residuos.  Desarrollar políticas y medidas que garanticen la recogida y el reciclado. Se pretende proceder al identificado y catalogación de sustancias peligrosas y de los flujos prioritarios de residuos y a la imposición sobre los agentes productores de la responsabilidad de la recogida, tratamiento y reciclado de los residuos que generan. También se desea implantar un sistema de seguimiento que permitan evaluar y comparar los avances realizados por los Estados miembros.  Concreción de políticas e instrumentos. Se dedicarán esfuerzos especiales al crecimiento del reciclaje y deberán alcanzarse objetivos en la prevención de la generación de residuos mediante, entre otras estrategias, la PIP, varias veces mencionada, y el desarrollo y auspicio de los mercados de materiales reciclados. 190 Cuando en los próximos años se produzca la adhesión de los países candidatos a la Unión Europea, esta contará en torno a 170 millones de habitantes más y su superficie experimentará un aumento del orden del 58% (Sexto Programa Comunitario de Acción Medioambiental, pág. 61). El Medio Ambiente comunitario y las Propuestas de Directivas Pág.- 113 administraciones, empresas y ONG de los países candidatos sobre desarrollo sostenible. De esta manera, el Sexto Programa resultará de aplicación a los países candidatos a la adhesión, que deberán incorporar también el acervo comunitario medioambiental en su legislación. Así mismo, se espera la colaboración de los Estados miembros a través de programas bilaterales y la Comisión favorecerá la participación de los países candidatos en el programa LIFE y PHARE, además de las ayudas comunitarias a la preadhesión proyectadas en torno al Instrumento Estructural de Preadhesión (ISPA), que concierne a los sectores del medio ambiente y el transporte. Otra de las características que presenta la nueva propuesta sobre política medioambiental gira en torno a la promoción de la participación y el dialogo con los ciudadanos y con las partes implicadas en la determinación de las estrategias sobre medio ambiente. Las ONG 191 que actúan en el ámbito de la protección del medio ambiente han demostrado que pueden contribuir a los objetivos de la política medioambiental de la Comunidad, en la medida en que: conocen las preocupaciones medioambientales de la sociedad, son esenciales para coordinar y canalizar hacia la Comisión información y opiniones acerca de las perspectivas nacientes, participan de forma activa en medidas concretas de protección del medio ambiente y en actividades destinadas a aumentar la toma de conciencia de cara a un desarrollo sostenible, aportan el equilibrio necesario entre los intereses de los distintos agentes que actúan en el ámbito del medio ambiente (empresas, sindicatos y los grupos de consumidores) y enfrentan los problemas transfronterizos que no reciben una atención suficiente por parte de las autoridades estatales, regionales y locales 192 . Con el fin de posibilitar la participación de las ONG están previstas partidas de apoyo financiero por parte de la Comunidad 193 . 191 A estos efectos, sólo se tendrán en cuenta las ONG y redes de ONG que actúen en el ámbito europeo (incluyendo a los países candidatos a la próxima adhesión), considerando como tales aquellas que realicen actuaciones en al menos tres países (aunque se considera la posibilidad de aceptar excepciones), sus actividades den cumplimiento a los principios rectores del Sexto Programa Comunitario de Acción Medioambiental y se ajusten a los ámbitos prioritarios determinados en la Decisión 446/2002/CE, entre otros requisitos. Arts. 2, 3 y 5 de la Decisión 466/2002/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 1 de marzo de 2002 por la que se aprueba un Programa de acción comunitario de fomento de las organizaciones no gubernamentales dedicadas principalmente a la protección del medio ambiente (DOCE L 75/1, de 16 de marzo de 2002). 192 Y así se las reconoce en Exposición de Motivos de la Decisión 446/2002/CE. 193 El punto once de la Exposición de Motivos de la Decisión 446/2002/CE establece, para su posterior desarrollo y hasta el fin de la duración del Programa en el año 2.006, una dotación financiera con arreglo al punto 33 del Acuerdo interinstitucional de 6 de mayo de 1999. Capítulo segundo: El bien ambiental en la política comunitaria Pág.- 114 El TCE establece el fomento de medidas a escala internacional destinadas a hacer frente a los problemas regionales o mundiales del medio ambiente entre los objetivos de la política medioambiental de la Comunidad. A tal efecto, el Tratado prevé la cooperación de la Comunidad con los países terceros y las organizaciones internacionales competentes. Así, la Comunidad forma parte de los convenios internacionales que tienen por objetivo la protección del medio ambiente desde los años setenta. En la actualidad tiene suscritos más de una treintena de convenios y acuerdos en materia medioambiental y participa activamente en las negociaciones previas a la adopción de estos instrumentos, en el marco de sus competencias. La Comunidad también participa, normalmente como observador, en las actividades y negociaciones de organismos o programas internaciones, en particular bajo los auspicios de la ONU. La integración de las inquietudes y de los objetivos ambientales en las políticas exteriores de la UE es otra de las áreas prioritarias donde se han centrado importantes esfuerzos. La Comunidad ha elaborado un programa dirigido a varios frentes: en primer lugar se pretende trabajar con los países vecinos para aumentar la sensibilización pública y política a la problemática medioambiental e impulsar medidas de protección 194 , respecto a los foros internacionales, se propone velar por efectiva aplicación de los acuerdos internacionales en la materia y presionar para que se formulen y ejecuten medidas más ambiciosas de protección medioambiental internacional y por último, se espera incluir el aspecto ambiental en todas los parámetros de las relaciones exteriores de la Unión Europea 195 . 194 Destaca entre las acciones a acometer el establecimiento del concepto de desarrollo sostenible dentro de los objetivos a conseguir en el proyecto de Zona Euromediterránea de Libe Comercio (ZELC). Véase la pág. 63 del Sexto Programa Comunitario de Acción Medioambiental. 195 Tales objetivos requieren ciertas medidas de presión como la incorporación de métodos y criterios de evaluación de carácter económico, social y medioambiental, respecto a los efectos que los acuerdos comerciales (multilaterales, bilaterales y regionales) posean sobre el desarrollo sostenible. En el mismo sentido se presenta la adopción de practicas ambientales adecuadas, en relación con la inversión extranjera, y en general con los flujos de inversión internacionales, los créditos a la exportación y en las políticas de desarrollo y de cooperación exterior. CAPÍTULO TERCERO: LA FISCALIDAD ECOLÓGICA DE LA COMUNIDAD PARA EL CO2 Y LA ENERGÍA CAPÍTULO TERCERO. LA FISCALIDAD ECOLÓGICA DE LA COMUNIDAD PARA EL CO2 Y LA ENERGÍA La creación de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero por un lado y de la Energía Atómica por el otro, responde a la inquietud que desde siempre los países comunitarios han sentido por asegurarse el abastecimiento de materias primas y de fuentes de energía 196 . Esta necesidad inicial ha ido evolucionando hacia un trabajo de gestión y aprovechamiento eficaz de los recursos dentro del marco medioambiental que presenta el 196 El Tratado de la CEE (1957) no establece ninguna política comunitaria de la energía, por lo que las iniciativas de la Comunidad en este sector han debido establecerse mediante mecanismos de cooperación entre Estados miembros y a través de los principios y objetivos generales de los Tratados y de las políticas sectoriales comunitarias (mercado interior, medio ambiente, competencia, etc.). Los fundamentos jurídicos e institucionales debemos buscarlos en: Tratado CECA para las cuestiones relacionadas con el carbón y el acero, artículos 3 (objetivos generales) y 57 a 64 (producción y precios). Tratado EURATOM para la energía nuclear, arts. 40 a 76 (inversiones, empresas comunes y abastecimiento) y arts. 92 a 100 (mercado común nuclear). Tratado CEE para los hidrocarburos y las energías renovables, art. 99 (sobre dificultades de abastecimiento), y al socorrido art. 308. La implementación de un mercado único de la energía se intenta conseguir de la mano del Tratado de Ámsterdam, mediante la armonización de las legislaciones de los Estados miembros y la coordinación y unificación progresiva de las diversas políticas energéticas nacionales, y en cuya consecución, aún hoy en día, la Presidencia Española de la Comunidad está poniendo tantos esfuerzos. Capítulo tercero: La fiscalidad ecológica de la Comunidad Pág.- 118 problema del cambio climático 197 . Las emisiones a la atmósfera de dióxido y monóxido de carbono, de dióxido de azufre y óxidos de nitrógeno han provocado los conocidos problemas de lluvia ácida, de efecto invernadero y de calentamiento global del planeta con sus correspondientes alteraciones climáticas, situaciones que han conseguido la movilización de la Comunidad 198 para limitar el montante de las descargas y la calidad de las mismas 199 , proponiendo una importante cantidad de medidas entre las que se encuentran las de carácter tributario 200 . El abanico de posibilidades para reducir las emisiones cubre desde la prohibición total de uso de ciertos combustibles sólidos, pasando por el uso moderado y eficaz de los mismos, hasta la investigación y desarrollo de fuentes energéticas alternativas de escasa o nula incidencia en la atmósfera 201 . La introducción de un tributo que recaiga sobre materias 197 En estos términos se expresa el Dictamen sobre energía y medioambiente del Comité Económico y Social de la Comunidad Europea, aprobado el 4 de julio de 1.991 (DOCE C 269, de 14 de octubre de 1.991). 198 Véase la Comunicación de la Comisión al Consejo, que bajo el título: «Proyecto de resolución del Consejo relativa al efecto invernadero y la Comunidad» realiza un detallado estudio de la situación y donde se acogen las conclusiones de los principales eventos internacionales hasta la fecha. [COM (1988) 656 final, de 16 de enero de 1989]. Posteriormente será aprobada mediante Resolución del Consejo de 21 de junio de 1989 relativa al efecto invernadero y la Comunidad (DOCE C 183, 20 de julio de 1989). 199 Basta examinar el documento de la Comisión: «Informe de la Comisión con arreglo a lo dispuesto en la Decisión 93/389/CEE del Consejo. Primera evaluación de los programas nacionales existentes de conformidad con el mecanismo de seguimiento de las emisiones comunitarias de CO2 y de otros gases con efecto de invernadero» ([COM (1994) 67 final, de 10 de marzo de 1994]), que fue emitido en referencia a la primera evaluación de los programas nacionales existentes de conformidad con el mecanismo de seguimiento de las emisiones comunitarias de CO2 y de otros gases con efecto invernadero, para comprobar el compromiso de la Comisión Europea respecto al establecimiento de un impuesto especial y armonizado sobre las emisiones de CO2.y el consumo de energía en la Comunidad. Véase al respecto la Decisión 93/389/CEE del Consejo, de 24 de junio de 1993, relativa a un mecanismo de seguimiento de las emisiones de CO2 y de otros gases de efecto invernadero en la Comunidad (DOCE L 167, de 9 de julio de 1993). 200 Tanto en el ámbito europeo como en el internacional se acepta plenamente por todos la insuficiente eficacia de las políticas tradicionales de naturaleza reglamentaria, si no son acompañadas con el empleo de instrumentos económicos y fiscales específicos. 201 Desde un punto de vista estrictamente científico no está ni mucho menos clara la repercusión que sobre el efecto invernadero tiene las diferentes energías de origen fósil. Parece comprobado que a largo plazo el CO2 resulta el gas más dañino; pero el metano -fruto de la combustión del gas natural-, es más perjudicial a corto. De ser cierto, una imposición como la propuesta que no contemple el metano favorecerá el consumo de gas natural, produciendo un efecto contrario al deseado. En esta misma línea de argumentación, la influencia sobre el consumo de energía procedente de centrales nucleares será favorable, sin embargo, presenta dos serios inconveniente: el riesgo de fugas radiactivas durante la etapa productiva y el almacenamiento posterior de los residuos nucleares. El Medio Ambiente comunitario y las Propuestas de Directivas Pág.- 119 energéticas dañinas en el sentido señalado, es aceptada como una de las posibilidades más eficaces sobre todo desde una perspectiva incentivadora. Por ello, las medidas comunitarias en el campo de la fiscalidad de la energía con acento en la protección del medio ambiente se han ido desarrollando desde la Resolución del Consejo, de 17 de septiembre de 1974, relativa a la nueva estrategia de política energética para la comunidad (DOCE C 153, de 9 de julio de 1975) 202 , dentro de la política comunitaria de la energía, y con posterioridad ha continuado ampliándose a través de diferentes normas de derecho derivado 203 . Recapitulando las últimas propuestas comunitarias concernientes a la limitación de las emisiones de CO2 relacionadas directamente con la fiscalidad, las mismas se sitúan en el Consejo de Ministros de la Energía y Medio Ambiente de 29 de octubre de 1990, en el que la Comunidad se compromete, dentro del marco de los compromisos alcanzados en el Protocolo de Kioto, a estabilizar las emisiones conjuntas previstas para el año 2.000 en los niveles de 1.990 204 . Para la consecución de la meta propuesta (denominada “objetivo dióxido de carbono”), se decide coordinar los instrumentos de regulación directa, los programas de investigación y desarrollo de energías renovables y sobre tecnología y eficacia energética y se Las energías alternativas todavía se encuentran en etapas de experimentación primaria, por lo que no es viable la sustitución de energías contaminantes a corto plazo. Si bien la implantación del impuesto fomentará un proceso de evolución técnica más rápido. Ver: MAGADÁN DIAZ, M. Y RIVAS GARCÍA, J.I.: “La imposición de las emisiones de dióxido de carbono en el marco comunitario”; Revista de las Facultades de Derecho y Ciencias Económicas y Empresariales y del Instituto Universitario de Administración y Dirección de Empresas, nº 35 (1.995), pags. 45 y ss. 202 Véase también la Resolución del Consejo, de 17 de diciembre de 1974, relativa al programa de acción comunitaria en el ámbito del uso racional de la energía y la Resolución del Consejo, de 13 de febrero de 1975, relativa a los medios que deben aplicarse para alcanzar los objetivos de la política energética comunitaria adoptados por el Consejo el 17 de diciembre de 1974, por ejemplo (DOCE C 153, de 9 de julio de 1975). 203 Directiva 84/360/CEE del Consejo, de 28 de junio de 1984, relativa a la dicha contra la contaminación atmosférica procedente de las instalaciones industriales (DOCE L 188, de 16 de julio de 1984) y la Directiva 88/609/CEE del Consejo, de 24 de noviembre de 1988, sobre limitación de emisiones a la atmósfera de determinados agentes contaminantes procedentes de grandes instalaciones de combustión, que marcan la normativa a desarrollar por los Estados miembros en el ámbito (DOCE L 336, de 7 de diciembre de 1988), por poner sólo algunos ejemplos. 204 Una vez considerado por el Consejo que el cambio climático es causa de la actividad humana, que sólo puede combatirse eficazmente en un marco global lo más amplio posible y que urge la toma de medidas que acompañen a una verdadera integración de las políticas medioambiental y económica, a la consecución del objetivo de desarrollo sostenible, a la aplicación del principio “quien contamina paga” y a la normativa de medioambiental de ordenación y control, el Consejo únicamente apunta, la conveniencia de que tales medidas se articulen mediante la adopción de instrumentos económicos y fiscales, al objeto de influir «en los motivos y comportamientos de productores y consumidores, excluir los procesos y los productos que contaminen, así como favorecer el recurso a tecnologías y procesos que permitan la conservación de los recursos». Boletín CE, nº 10, 1990, pags. 44 y 45. Capítulo tercero: La fiscalidad ecológica de la Comunidad Pág.- 120 procede también a revisar la fiscalidad del transporte y de los combustibles fósiles. Como resultado de estos compromisos los trabajos de la Comisión se ven intensificados. Entre ellos cabe señalar como más interesante la Comunicación de la Comisión presentada al Consejo de 14 de octubre de 1991 205 , en la que, además de repasar las medidas vigentes, se proponen otras para el futuro. Los componentes de la estrategia comunitaria propuesta por la Comisión se articulan en torno a tres pilares básicos:  Medidas reglamentarias: orientadas principalmente al incremento de la eficacia energética.  Refuerzo de la actividad comunitaria: consideración de las características regionales en programas estatales.  Medidas fiscales. El 5 de noviembre de 1.991 el Comité de Política Económica (CPE) presenta un informe a la Comisión y al Consejo donde apoya la estrategia global propuesta, y reconoce la ventaja de las medidas de orden fiscal, recordado al mismo tiempo que no debe perderse de vista la competitividad internacional de las empresas europeas. Respecto a las medidas fiscales la Comisión se muestra partidaria a la introducción de tributos frente a la ineficacia en múltiples casos de la reglamentación administrativa. En este sentido, la Comisión se pronuncia a favor de un impuesto que grave a los distintos usuarios de energía incidiendo sobre el comportamiento señalando. Del mismo modo, y a fin de evitar distorsiones en el mercado interior y en la competencia, el tributo debe configurarse desde la esfera de competencias y a escala comunitaria 206 . El interés de la Comisión por un tributo de objetivos ecológicos en el sector energético, se ve certificado al solicitar la postura del Consejo y al asumir voluntariamente los trabajos encaminados a presentar las oportunas propuestas legislativas. 205 Comunicación de la Comisión al Consejo: «Una estrategia comunitaria para limitar las emisiones de anhídrido carbónico y mejorar la eficacia energética»; [SEC (1991) 1744 final, de 14 de octubre de 1991]. 206 Las notas que sobre dicho impuesto se realizan coincidieran con la Propuesta de Directiva del Impuesto sobre el CO2 y Energía de la que hablaremos posteriormente. El Medio Ambiente comunitario y las Propuestas de Directivas Pág.- 121 El Consejo de Medio Ambiente y Energía celebrado el 13 de diciembre de 1991, pide a la Comisión la presentación de propuestas formales relativas a medidas tributarias con las que pueda abrirse definitivamente el debate sobre el sistema de gravamen más adecuado. El día dos de junio de 1.992 es adoptada por la Comisión y transmitida al Consejo la Propuesta que más adelante se analiza y los días cinco y dieciséis del mismo mes se da inicio al procedimiento de Consulta por el que debe ser tramitada, remitiéndose al Parlamento Europeo y al CES 207 que dictarán opinión el 2 de marzo de 1.995 y el 24 febrero de 1.993, respectivamente 208 . Llegado el Consejo de ministros de Medio Ambiente de la Comunidad, celebrado en Alemania en diciembre de 1.994, se descarta la aplicación inmediata del impuesto y se deja a la libertad de los Estados miembros el diseño e implantación de instrumentos fiscales nacionales de naturaleza medioambiental, evidentemente dentro de los establecidos por la Comunidad. I. Un Impuesto comunitario para las emisiones de CO2 y para la energía El legislador comunitario, dentro del marco de la política climática iniciada en la década de los setenta, puede plantarse diversas opciones a la hora de elegir una forma concreta al establecer un gravamen ecológico como el señalado 209 . Como deseábamos introducir al comienzo del capítulo, el sector energético es un terreno propicio para introducir tributos de naturaleza medioambiental, concretamente, y respecto a limitaciones en las emisiones de dióxido de carbono, sea mediante la reducción de 207 Este procedimiento exige la consulta obligada tanto al Parlamento Europeo como al CES, y a partir de la entrada en vigor del Tratado de Ámsterdam, también lo será al CR. 208 Dictamen del Comité Económico y Social sobre la «propuesta de Directiva del Consejo relativa a un impuesto sobre las emisiones de dióxido de carbono y sobre energía». (DOCE C 108, de 19 de abril de 1993). 209 La AEMA contempla tres variantes a adoptar en la concreción de un tributo ambiental, aunque apostilla la dificultad de encontrarlas de manera independiente, observándose en la practica una mezcla de las mismas, a saber: en forma de tasas, cuyo objetivo es cubrir los costes que implican los servicios ambientales y los controles de la contaminación, y en forma de impuesto. A este último se le reconoce dos posibilidades que atienden a su faceta incentivadora de comportamientos ambientales correctos o bien, de finalidad fiscal, si únicamente persiguen el incremento de la recaudación. “El tributo ambiental. Aplicación estratégica y optimización de la empresa”; Revista de Economía Social y de Empresa, nº 25 (1.997), págs. 53 y ss. Capítulo tercero: La fiscalidad ecológica de la Comunidad Pág.- 128 La mal llamada ecotasa 224 se equipara en su naturaleza jurídica con uno de nuestros Impuestos Especiales, dado que incide sobre la fabricación, extracción o importación de ciertos combustibles, carburantes y energía eléctrica, aceptándose para este impuesto sobre consumos específicos los calificativos de indirecto, real, objetivo y no progresivo 225 , sin que pueda, por lo demás, considerarse ninguna de las características de la tasa o de la contribución especial, puesto que la configuración de su hecho imponible no aportar ningún factor de relevancia administrativa. La creación de este tributo tiene por objetivo la reducción de emisiones de dióxido de carbono y el fomento de un uso más racional de la energía, lo que le otorga su carácter extrafiscal. No obstante, se prevé que la imposición a establecer aporte un volumen de ingresos a las arcas públicas nada desdeñable y es por ello que en la Exposición de Motivos se solicita de los Estados miembros que acompañen su implantación con incentivos fiscales, deducciones de impuestos u otras medidas, como la reducción de la imposición directa, indirecta o de las cotizaciones sociales, en la intención de asegurar la neutralidad fiscal de la nueva imposición 226 . Se le atribuye naturaleza de impuesto indirecto tanto desde un aspecto jurídico como económico, pues si económicamente grava el consumo de estos bienes, jurídicamente se alcanza tal carácter mediante la repercusión de la cuota que realiza el sujeto pasivo sobre los adquirientes de los suministros energéticos. La Propuesta de Directiva obliga a las empresas suministradoras de energía a incluir en factura el importe del impuesto devengado, y en 224 Parece existir unanimidad respecto a la penosa traducción realiza de los tributos con finalidad ecológica (“ecotax” en ingles o “écotaxe” en lengua francesa) mediante la denominación “ecotasa”. En su lugar se propone por ejemplo, la expresión “impuesto verde” para referirse a tributos que presentan características análogas al que proponemos a estudio. No obstante, estas expresiones son genéricas y no puede más que reprocharse la literalidad de la traducción (por otro lado congruente con la economía del lenguaje), de tan mala fortuna, que arrastra al equívoco de la figura tributaria a no iniciados. Véase por ejemplo el comentario que sobre el asunto realizan HERRERA MOLINA, P.M. y SERRANO ANTÓN, F.: “Aspectos constitucionales y comunitarios de la tributación ambiental (especial referencia al impuesto sobre el dióxido de carbono y sobre la energía)”; op. cit., pág. 479. En cualquier caso, la propuesta realizada por la Comisión mediante el documento [COM (1992) 226 final], obedece en su configuración a la naturaleza que otorga nuestro Derecho positivo al impuesto, tal que así se recoge en la traducción oficial. 225 Ver: HERRERA MOLINA, P.M. y SERRANO ANTÓN, F. en: “Aspectos constitucionales y comunitarios de la tributación ambiental (especial referencia al impuesto sobre el dióxido de carbono y sobre la energía)”; op. cit., pág. 481. 226 El principio de neutralidad aparece en el art. 15 de la Propuesta en estudio de forma escasamente vinculante, al disponer que los Estados deberán comunicar a la Comisión las medidas que se dispongan a adoptar y facilitar información anual sobre los resultados alcanzados. El Medio Ambiente comunitario y las Propuestas de Directivas Pág.- 129 general, la Comunidad desea hacer constancia en las guías de circulación de los productos, en los registros de los depósitos fiscales y en las propias facturas eléctricas de la realidad de la traslación del recargo, o lo que es lo mismo, de la realidad del pago del impuesto (arts. 7.3 y 4). Por lo que toca del resto de las características, se comprobará si el gravamen se ajusta a las mismas a medida que se avance en su análisis. Respecto al ámbito espacial del Impuesto, y siguiendo el orden expuesto en la Propuesta de Directiva, aparece en el artículo segundo recogida su aplicabilidad en todo el territorio comunitario con algunas excepciones -Ceuta y Melilla en España, quedando a opción del ejecutivo la posible inclusión de forma total o parcial de Canarias (art. 5.2)- y de manera muy similar al sistema establecido en el Impuesto Especial sobre Hidrocarburos. De esta manera se aborda la realización del hecho imponible en el país comunitario en el que el mismo se produzca. Respecto al ámbito temporal nos remitimos a lo expuesto en el anterior epígrafe A.1). Por su parte, los artículos tercero y cuarto se encargan de confeccionar el elemento objetivo del hecho imponible que consiste en la extracción, fabricación e importación de los productos mencionados en el art. 3 227 (sobreentendiendo siempre la no intermediación de un régimen suspensivo), dentro del espacio comunitario delimitado por el artículo segundo, y de nuevo, de forma similar a la configuración dispuesta para los Impuestos Especiales. La sujeción del hecho imponible a la realización de unas determinadas actividades, independientemente de las particularidades que ostente el actor, le confiere la naturaleza de real. El art. 3 contempla, siguiendo la nomenclatura del Arancel Aduanero Común, dos grupos de productos: los combustibles o carburantes para motores, por un lado, y la energía eléctrica y el calor generado por instalaciones hidroeléctricas de capacidad superior a 10 megavatios o que resulte generado a partir de ciertos materiales, por el otro. El mismo 227 A saber:  Hullas, lignitos, turbas y sus derivados;  gas natural;  hidrocarburos;  alcoholes etílicos y metílicos obtenidos por destilación de energías fósiles;  la electricidad y el calor producidos a partir de instalaciones hidroeléctricas de una capacidad superior a 10 megavatios, o de centrales nucleares Capítulo tercero: La fiscalidad ecológica de la Comunidad Pág.- 130 precepto distingue, con motivo de la escasa peligrosidad ambiental, dos excepciones totales de carácter objetivo que muy bien pueden considerarse como verdaderos supuestos de no sujeción. La primera esta condicionada a que la producción de electricidad se genere en centrales hidroeléctricas de capacidad inferior a 10 megavatios y la segunda acoge a la leña para calefacción, el carbón vegetal y a otros artículos obtenidos de la destilación o transformación de la madera, así como, a los productos de origen agrícola o vegetal y a los aceites que de ellos puedan obtenerse. Por su parte el artículo cuarto contempla una serie de supuestos de no sujeción, en tanto en cuanto los productos gravados se obtengan de manera accesoria de mezclas o provengan del autoconsumo necesario para la producción de los mismos. También se consideran como supuestos de no sujeción las pérdidas producidas en el régimen suspensivo, de manera fortuita o por fuerza mayor, y las mermas generadas en todo el proceso productivo hasta el momento de su consumo efectivo 228 . El devengo del Impuesto se produce, a tenor del punto primero del artículo quinto, a partir del momento de la puesta a consumo de los bienes objeto de gravamen o del momento en que se produce la comprobación de pérdidas. Por «puesta a consumo» debe entenderse la extracción, fabricación o importación de los productos, siempre y cuando no se acojan a un régimen suspensivo (primer párrafo del art. 5.1). Las condiciones en que debe aplicarse la exacción y el tipo de gravamen serán las vigentes a la fecha del devengo en cada Estado Miembro (art. 5.2). El precepto diseña la gestión del tributo de acuerdo a los procedimientos vigentes y haciendo uso de las modalidades existentes en el interior de cada Estado, es decir, el “legislador” comunitario cede la gestión interna y reserva a la Comunidad su control (art. 5). De esta manera el nacimiento de la obligación tributaria se produce con la salida de los productos del régimen suspensivo, al fabricar, extraer o importar los bienes gravados, simplificando la operatividad mediante el mecanismo de gravamen en destino gracias a la remisión que el artículo séptimo de la Propuesta realiza a la Directiva 92/12/CEE, relativa al 228 Parece ser que los arts. 3 y 4 de la Propuesta dejan sin efecto el gravamen cuando los productos atienden a dos circunstancias: la primera cualitativa (productos cuya combustión provoca emisiones de CO2 despreciables o representan una alternativa más limpia) y la segunda cuantitativa (en consideración a la tributación que ya incorporan ciertos productos). HERRERA MOLINA, P.M. y SERRANO ANTÓN, F. consideran que algunos supuestos de no sujeción exoneran a determinados hechos porque ya han sido gravados, liberando al “legislador” comunitario de establecer una situación de doble imposición, por lo que en realidad nos encontraríamos ante verdaderos exenciones técnicas en sentido estricto (exenciones objetivas). En: “Aspectos constitucionales y comunitarios de la tributación ambiental (especial referencia al impuesto sobre el dióxido de carbono y sobre la energía)”; op. cit., págs. 485 y ss. ROZAS VALDÉS, J.A. (“La implantación de un impuesto ecológico en la Unión Europea”; op. cit., pag. 120) observa también razones de política industrial, referentes a la protección de la siderurgia europea. El Medio Ambiente comunitario y las Propuestas de Directivas Pág.- 131 régimen general, tenencia, circulación y controles de los productos objeto de impuestos especiales 229 . La Propuesta de Directiva en su artículo sexto se limita a fijar como sujetos pasivos a aquellas personas que efectúen el hecho imponible. Mientras que el art. 7 se remite a la Directiva 92/12/CEE para determinar las particularidades concernientes al régimen general, tenencia, circulación y controles a los que deberán ajustarse los productos objeto de Impuestos Especiales, disposición que resulta a la postre mucho más esmerada en su construcción que la primera. Se hace notar el mayor interés comunitario, lógico si recordamos que se atribuye a su específica competencia, que se dispone para velar sobre la realidad del pago, mientras que sin embargo la redacción del art. 6 es altamente imprecisa 230 . La expresión «el impuesto (...) será devengado por las personas que efectúen una operación imponible» abre a la ambigüedad cuestiones de calado en un impuesto que posee un fuerte componente subjetivo; no solamente por hallarse presentes figuras como contribuyentes, sustitutos o repercutidos, sino porque otros elementos tributarios apoyan su aplicabilidad en las peculiaridades y decisiones personales de los implicados. 2.- Cuantificación del gravamen En lo que concierne a la forma general de cuantificar el gravamen, la base imponible se encuentra dividida en dos partes promediadas al 50%: una correspondiente a la energía, en 229 Directiva 92/12/CEE del Consejo, de 25 de febrero de 1992, relativa al régimen general, tenencia, circulación y controles de los productos objeto de impuestos especiales (DOCE L 76, de 23 de marzo de 1992). Para mayor detalle sobre esta directiva, consúltese a: SOLANA VILLAMOR, F: “La armonización de los elementos estructurales de los Impuestos Especiales. Comentario de la Directiva 12/1992/ (I) y (II)”; Carta Tributaria, nº 160 y 161 (1.992) y ALONSO GONZÁLEZ, L.M.: “Devengo y régimen suspensivo de los Impuestos Especiales”; Revista Española de Derecho Financiero, nº 89 (1.996), págs. 49 y ss. La Directiva, dirigida específicamente a los Impuestos Especiales, supone por parte española la promulgación de la Ley 38/1992, de 28 de diciembre de Impuestos Especiales, en respuesta a las exigencias comunitarias de armonización en la imposición indirecta. La nueva Ley contiene numerosas novedades, pero mantiene su configuración como impuestos sobre consumos específicos superpuestos al IVA y mantiene su naturaleza de impuesto indirecto, de carácter monofásico, que incide sobre el consumidor mediante el mecanismo de traslación jurídica de la cuota a ejecutar por el contribuyente del impuesto. Un análisis de la Ley de Impuestos Especiales puede encontrarse en: ALONSO GONZÁLEZ, L.M.: “Comentarios a la nueva Ley de Impuestos Especiales”; Revista Española de Derecho Financiero, op. cit. 230 Ver: ROZAS VALDÉS, J.A.: “La implantación de un impuesto ecológico en la Unión Europea”; op. cit. Capítulo tercero: La fiscalidad ecológica de la Comunidad Pág.- 132 función de la capacidad calorífica de los productos relacionados en el art. 3 y la que corresponde a las emisiones de CO2 231 . Si bien el sistema presenta dos excepciones (o regímenes especiales) referidas a los hidrocarburos y a la energía eléctrica. La cuantificación Los hidrocarburos se asemejan en su cuantificación a la que se practica en los Impuestos Especiales, es decir, la medición se realiza en función directa a su cantidad (litros para productos como la gasolina o el queroseno y kilogramos/masa para fueloil y gases del petróleo, por ejemplo), con lo que rompe el principio de protección medioambiental que se pretende gravar y que se acierta a vislumbrar en la cuantificación general al realizarse, como decíamos, huyendo de cantidades físicas inapropiadas -o por supuesto de monetariasy permitiendo de esta manera que el Impuesto se convierta en un mero recargo más sobre el consumo de combustible. En el segundo caso se grava el consumo de energía y se simplifica el procedimiento al cuantificarse utilizando la magnitud megavatios/hora. El impuesto verde distingue dos tipos de gravamen según se trate de la modalidad general o especial. El régimen general es aplicable a los combustibles y carburantes (exceptuando los que se utilizan en la producción de energía eléctrica y los hidrocarburos) y representa 2`81 ecus por tonelada de dióxido de carbono emitido por combustión en presencia de un exceso de oxigeno y de 0`21 ecus por gigajulio de valor energético. La Propuesta de Directiva permite la adopción de una modalidad simplificada, dada la dificultad que muestran las energías fósiles sólidas (hullas, lignitos, turbas) a la hora de cuantificar con cierto grado de precisión la capacidad contaminante y energética que presentan. Por este motivo, por otro lado ya indicado en la Exposición de Motivos, el art. 9 presenta «un gravamen por tramos del 5 por 100 de carbono transformable en dióxido de carbono por combustión en presencia de exceso de oxígeno y de 1,5 gigajulios de valor energético contenidos en los productos brutos por tonelada de energía fósil sólida o gas de petróleo líquido o por 1.000 m3 de gas no licuado». El tipo de gravamen de los regímenes especiales establece para los hidrocarburos un tipo único para cada modalidad, que abarca tanto a la imposición sobre el dióxido de carbono 231 La medición se realiza en este caso valorando la cantidad de dióxido de carbono emitido en un proceso de combustión enriquecido en oxigeno. Artículo octavo. El Medio Ambiente comunitario y las Propuestas de Directivas Pág.- 133 como a la energía. La energía eléctrica por su parte, únicamente distingue la imposición sobre la energía, aplicando al dióxido de carbono emitido por los combustibles necesarios para su producción los tipos del régimen general. En el gravamen que recae sobre la electricidad distingue a su vez si esta se ha producido en centrales hidroeléctricas de potencia superior a 10 megavatios, en cuyo caso se aplica 0,76 ecus por megavatio/hora, o por el contrario procede de sistemas que usan combustibles, en cuyo caso se grava únicamente aquella a razón de 2,1 ecus por megavatio/hora. En el futuro la Comisión deberá revisar los tipos de gravamen conforme a la finalización de cada uno de los seis períodos de seis meses previstos en la Propuesta, y una vez transcurridos doce meses desde su aplicación efectiva, de forma que resulten incrementados en un tercio de su valor inicial (art. 9.3). Con ello, la Comisión pretende conjugar la protección de los sectores económicos implicados (el sector industrial principalmente se vería seriamente perjudicado con la introducción repentina de nuevos gravámenes) con la eficacia incentivadora del impuesto 232 . No obstante, los Estados miembros son libres de introducir tipos superiores a los propuestos (art. 9.1.c). 3.- Beneficios fiscales establecidos El art. 8.5 se ocupa de las exenciones subjetivas, incluidas en la propuesta de 1.995 en el art. 9 y que coinciden en general con las recogidas en el art. 23 de la Directiva 92/12/CEE, dispuestas en atención de los beneficios fiscales concedidos a los destinatarios de los productos, en este caso por razones de Derecho internacional. El resto de las exenciones atienden a circunstancias particulares que puedan presentar las empresas de la Comunidad por motivo de elevados costes de implantación del tributo o por los esfuerzos económicos dirigidos al medio ambiente. Estos esfuerzos económicos realizados por las empresas se ven recompensados por los artículos décimo, onceavo y doceavo, en los que se articula una exención total y limitada en el tiempo del impuesto devengado (o devolución del mismo) en caso de producirse 232 El aumento paulatino de los tipos obedece al deseo comunitario de fijar las emisiones de dióxido de carbono previstas para el año 2.000 en los niveles de la década anterior. Aunque no sea este el momento de profundizar en el tema, si puede apuntarse que la Comisión ha seguido las recomendaciones de PIGOU, concretamente la solución aportada por BAUMOL y OATES, sabida la imposibilidad de cifrar la cantidad a pagar por el daño ambiental provocado. Capítulo tercero: La fiscalidad ecológica de la Comunidad Pág.- 134 disminuciones en el consumo de energía o en las emisiones de CO2 que se corresponde concretamente con la finalidad de proteger la naturaleza y de preservar la competitividad respecto a países extracomunitarios que no hubieran establecido un gravamen parecido 233 . La exención podría sustituirse por una devolución equivalente al impuesto soportado, procedimiento que también disminuiría el coste económico que supone para la actividad en cuestión. Además, para aquellas empresas con un elevado consumo de energía que vean lesionados sus intereses por el incremento de las importaciones realizadas a países no comunitarios en los que no existan gravámenes afines al impuesto ecológico, se prevé (como alternativa a la exención total) una deducción por tramos de la cuota del impuesto devengado o de la devolución equivalente. Esta deducción se activaría cuando el coste total del coste energético (donde se incluyen todos los tributos a excepción del IVA) alcanzara al menos el 8% del valor añadido de los productos generados por la misma. Él proceso de cálculo parece en principio complejo, pero en realidad se trata de una deducción progresiva por escalones a aplicar sobre la cuota íntegra. A cada unidad porcentual que supone el coste energético sobre el valor añadido de los productos generados se le asigna un porcentaje de cuota, al que a su vez le corresponde un porcentaje de deducción (si esta procede en función de la escala, es decir, los primeros 8 puntos de la escala no tendrían derecho a deducción) 234 . Para la efectividad de tales medidas el art. 10 exige la solicitud previa de los Estados y la aprobación de la Comisión de los proyectos presentados. La segunda reducción, establecida en el art. 11, gira en torno a las inversiones realizas a favor de consumos energéticos más eficaces o dirigidas a reducción de emisiones contaminantes. El precepto prevé la posibilidad de trasladar a ejercicios posteriores el volumen de inversión restante con derecho a «una deducción tributaria o un derecho equivalente» (art. 11), en aquellos casos en los que se produzca una insuficiencia de cuota. 233 Nos encontramos en palabras de HERRERA MOLINA, P.M. y SERRANO ANTÓN, F. (“Aspectos constitucionales y comunitarios de la tributación ambiental (especial referencia al impuesto sobre el dióxido de carbono y sobre la energía)”; op. cit., pág. 488) ante una aplicación del principio “quien protege el medio ambiente desgrava. 234 Para mayor grado de detalle puede consultarse el ejemplo propuesto en la Exposición de Motivos de la Propuesta. El Medio Ambiente comunitario y las Propuestas de Directivas Pág.- 135 Para finalizar, se anuncia una revisión trienal de las modalidades de exención, devolución y de incentivos fiscales del Impuesto, con la que se persigue la adaptación del tributo a nuevas realidades económicas y sociales. Después de observar la cantidad de beneficios fiscales presentes en el tributo, por no hablar de la ambigüedad con la que se distingue su redacción, y teniendo presente el análisis general que del impuesto hemos realizado, nos surge la duda sobre el verdadero carácter objetivo del Impuesto, puesto que sí parece tener muy presente las circunstancias particulares de los sujetos pasivos, siempre y cuando, evidentemente, puedan o deseen acogerse a los beneficios comentados. Por lo demás, únicamente recordar que para que esta Propuesta de Directiva fuera aprobada necesitaba de la unanimidad en el voto del Consejo, dado su carácter fiscal y las notables repercusiones que pudiera proyectar sobre el mercado interior y sobre la economía en general una decisión de este calado, exigencia, que como ya sabemos, limitaba en extremo la posibilidad de acercar posturas que concluyeran con su aprobación 235 . C) La Propuesta de Directiva de 1.995 1.- Planteamientos que suscitó la Propuesta de 1.992 Una vez publicado el Proyecto de Directiva de 1.992 se abre una etapa de debate sobre la idoneidad del instrumento en la lucha contra la contaminación provocada por las emisiones de dióxido de carbono y sobre las posibilidades de implementación. En la sesión de 14 de diciembre de 1.992, el Consejo tomó nota del informe presentado por la Comisión y emplazó 235 En cualquier caso, autores como CARBAJO VASCO, D. (en: “Los impuestos ecológicos en la Comunidad Económica Europea”; op. cit., pág. 45) consideran, en atención de su finalidad extrafiscal, la posibilidad de ratificación mediante el sistema de mayoría cualificada bajo la tutela del art. 100 A. El citado precepto, como ya indicamos en su momento, excluye expresamente las medidas de carácter fiscal, y más allá de la acertada argumentación de HERRERA MOLINA, P.M. y SERRANO ANTÓN, F. (“Aspectos constitucionales y comunitarios de la tributación ambiental (especial referencia al impuesto sobre el dióxido de carbono y sobre la energía)”; op. cit., pág. 478) cuando se refieren a que los propósitos incentivadores del gravamen no corrigen ni alteran su naturaleza tributaria “pues la denominada “extrafiscalidad” no excluye la naturaleza tributaria (“fiscal”) del respectivo gravamen”. Puede argumentarse además, en atención al riesgo de conflicto por razón de proporcionar bases jurídicas diferentes cuando afectara a una acción referida al medio ambiente y al mismo tiempo vinculada a otras políticas o acciones, cuyas particularidades exijan procedimientos de votación distintos, en especial la unanimidad (véase el capítulo segundo), que también se incluyen aquellas que afecten significativamente a la estructura del abastecimiento energético y a la elección entre diferentes fuentes de energía por parte de un Estado Miembro. Por ello presumimos que el art. 130 S.2 se refiere a medidas fiscales de cierta trascendencia (sería impensable desde nuestro punto de vista que no incluyeran la propuesta para reducir las emisiones de dióxido de carbono), mientras que a las restantes les sería de aplicación el art. 130 S.1. Capítulo tercero: La fiscalidad ecológica de la Comunidad Pág.- 136 a la misma para que le remita un nuevo informe en el que se diera curso a una evaluación sobre las consecuencias económicas que acarrearía el establecimiento del Impuesto. Dicho informe fue presentado por la Comisión el 23 de octubre de 1.992 con el nombre de: «Informe sobre la Energía: consecuencias del Tributo propuesto sobre el carbono y la energía» 236 . El documento de la Comisión lleva a cabo un análisis sectorial sobre los efectos que podría producir el Impuesto y expone, respecto a los sectores con fuertes demandas energéticas -y en consecuencia con alta inelasticidad en la demandacomo las centrales de producción de energía o el sector de transportes, que se espera una respuesta mediocre, incluso se estima un continuo creciendo de las descargas de CO2 a la atmósfera en años sucesivos. Por el contrario el pronóstico para las economías familiares y para los servicios refleja una disminución en el consumo, en mayor medida provocado por la contracción en la demanda, la cual induciría a la estabilización de las emisiones. El nuevo tributo demuestra mayores resultados a largo plazo, según se desprende de la proyección realizada con un horizonte temporal situado entre los años 2.000 y 2.005, generando cambios en el mercado, en la estructura de costes empresariales y en el fomento en el uso e investigación de nuevas tecnologías; cambios, todos ellos, directamente relacionados con la búsqueda de fuentes energéticas y procesos productivos alternativos de menor impacto ambiental 237 . El informe, sin embargo, no se pronuncia sobre efectos colaterales como la incidencia sobre el nivel de precios, el cumplimiento por parte de las autoridades estatales del compromiso de neutralidad fiscal, etc, elementos de suma trascendencia si se desea evaluar seriamente el aporte que el instrumento fiscal pueda añadir al concepto de desarrollo sostenible, es decir: competitividad, empleo, producción, rentabilidad. En esta dinámica, al impuesto se le acusa principalmente de que su pretendida neutralidad, tal y como es planteada por la Comisión, encontraría dificultades prácticas muy serias en orden a la más que posible tendencia al aumento de las diferencias entre la fiscalidad de los distintos países miembros. Si además se tienen en cuenta las exenciones previstas, el 236 «Informe sobre la Energía: consecuencias del Tributo propuesto sobre el carbono y la energía»; [SEC (1992) 1996, de 23 de octubre de 1992], publicado por el Directorio General para la Energía de la Comisión, en el Suplemento la energía en Europa, febrero de 1993. 237 Un resumen de las magnitudes y estadísticas referentes a las emisiones de CO2 en la Comunidad Europea, así como de su proyección, puede encontrarse en: VAQUERO GARCÍA, A.: «Fiscalidad y medio ambiente»; op. cit., pág. 239. El Medio Ambiente comunitario y las Propuestas de Directivas Pág.- 137 Impuesto perjudicará en mayor medida a los consumidores de la Comunidad con ingresos modestos y a la competitividad general de las empresas 238 . Esta disminución suplementaria de competitividad fue uno de los motivos prioritarios que dio lugar a las reticencias del Consejo para la creación de un tributo ecológico comunitario, circunstancia que propició que algunos de los países miembros sugirieran que el debate sobre la conveniencia del establecimiento de un tributo medioambiental debía realizarse en el seno de OCDE, comprometiendo a otras potencias económicas (léase principalmente Estados Unidos y Japón, sin olvidar los países PECO, así como a muchos países asiáticos de reciente industrialización, cuyas emisiones de CO2 muestran un considerable aumento) para que fueran partes integrantes del mismo y con ello eliminar de la ecuación la variable competitividad. Por otro lado, las exenciones en el pago dispuestas para los grandes consumidores de energía con el fin de evitar distorsiones en la competencia (en relación como se dijo de la proporción de valor añadido que aporten), impiden la consecución de los objetivos medioambientales para el que había sido diseñado. 2.- Los cambios de la nueva Propuesta modificada de Directiva Sobre estas líneas de discusión transcurrieron los diferentes acontecimientos que tuvieron lugar entre 1.993 y 1.995 entorno al Impuesto: Consejos Europeos, reuniones de los Ministros de Medio Ambiente comunitarios, notas de prensa y declaraciones de ámbitos muy diversos (Estados comunitarios, organizaciones civiles y empresariales, países y organizaciones exportadores de petróleo y un largo etc.). Los debates que durante estas fechas fueron produciéndose dentro del Parlamento Europeo y del Consejo llevan a dos consideraciones prioritarias. En primer lugar, la dificultad de conseguir la unanimidad para el establecimiento del Impuesto a escala comunitaria, y en segundo, la urgencia de tomar medidas en pos de la reducción de las emisiones de dióxido de carbono que puedan apoyar la consecución del compromiso contraído en la conferencia de Rió de Janeiro por la Comunidad. Inmersos en esta situación, la Comisión Europea presenta el 10 de mayo de 1.995 una nueva Propuesta de Directiva 239 , en la que rompiendo con la anterior Propuesta, se expone la imposibilidad de cumplir a corto plazo el objetivo de reducción de emisiones previsto para 238 Véase el punto octavo de la Resolución de la CECA. 239 «Propuesta modificada de Directiva del Consejo por la que se crea un impuesto sobre las emisiones de dióxido de carbono y sobre la energía» ;[COM (1995) 172 final, de 10 de mayo de 1995]. Capítulo tercero: La fiscalidad ecológica de la Comunidad Pág.- 144 desarrollo de la energía y en el uso de energías renovables, dentro de un marco general comunitario 247 . Otra de las soluciones aportadas consiste en discriminar mediante tipos de gravamen distintos, atendiendo, tal y como propone el Impuesto, al contenido en carbono y al valor energético de todas las fuentes energéticas, y no únicamente a los hidrocarburos. De esta manera se estimularía sobremanera el uso de fuentes alternativas más ecológicas. 248 Carácter regresivo. Pese a las afirmaciones contrarias de la mayor parte de los gobiernos europeos, se teme que la creación del Impuesto sirva de pretexto para operar un incremento de la carga fiscal de los ciudadanos. También se presagia, dada la naturaleza indirecta del Impuesto sobre el CO2 y la energía, tensiones en el nivel general de precios y un peso desproporcionado sobre las rentas familiares más modestas. En la misma línea, se añaden las repercusiones negativas sobre el empleo. Sin que pueda olvidarse que efectivamente la imposición indirecta refuerza en varios frentes las tendencias inflacionistas, los efectos negativos pueden encontrar solución mediante la aplicación de la recaudación adicional procedente del Impuesto, a la reducción de la presión fiscal de otros impuestos y exacciones, en especial los gravámenes que inciden sobre las rentas del trabajo. De esta manera sería posible conseguir promover un efecto adicional de eliminación de las externalidades negativas del mercado de trabajo, induciendo un nivel más elevado de empleo que, a su vez, se haría acompañar de una reducción en el consumo de energía y de contaminación medioambiental. Dado que se desconoce exactamente el grado de sustitución de las fuentes de energía, las repercusiones sobre las familias más humildes podría contrarrestarse con 247 La idea que esgrime en este caso el CES es la de incorporar el impuesto, junto con las medidas nacionales específicas, a la estrategia comunitaria sobre un uso eficaz de la energía y sobre la estabilización de las emisiones de CO2. Véase el punto 4.1.6 del Dictamen CES. 248 En esta dirección, el CES propuso en su día una estructura de tipos impositivitos que favoreciera la utilización de energías renovables en la imposición sobre la electricidad y que al mismo tiempo no fomentara efectos estructurales positivos en beneficio de la energía nuclear. Véase el punto 4.4.1.1 del dictamen CES y a PÉREZ ARRAIZ, J: “La Propuesta de Directiva de la Comisión Europea para un Impuesto sobre las emisiones de dióxido de carbono y sobre la energía”; op. cit., pág. 139. El Medio Ambiente comunitario y las Propuestas de Directivas Pág.- 145 la introducción de elementos de subjetividad en la imposición indirecta y de otros mecanismos que igualmente compensaran las cargas extraordinarias para los hogares y los pequeños consumidores 249 . Otros aspectos que podría ser afectados excesivamente son las industrias y la economía de las regiones europeas más débiles, aunque se apunta hacia los recursos de los Fondos Estructurales, incluido el Fondo de Cohesión, para contrarrestar los efectos particularmente negativos en las regiones de los objetivos n° 1 y 2. En definitiva, un reequilibrio adecuado del sistema fiscal podría hacer viable que el mantenimiento del poder adquisitivo de los trabajadores permaneciera estable, al tiempo que sería posible una reorientación hacia producciones menos contaminantes. Problemas de competitividad internacional. Un incremento de la carga fiscal de las empresas traería consigo un empeoramiento de la competitividad de la industria europea a escala mundial y un aumento del desempleo. La Exposición de Motivos de la directiva propuesta y el propio art. 12 de la misma, recogen explícitamente la postura de la Comisión respecto a que la introducción del Impuesto no debe perjudicar en ningún caso la estructura competitiva de las empresas comunitarias y la necesidad de que tanto la Unión Europea como los Estados miembros velen por la neutralidad que se pretende conseguir. En esta dirección, las exenciones y deducciones fiscales previstas en el modelo presentado por la Comisión deberían, cuando menos parcialmente, salvar los inconvenientes que puedan originarse en el contexto de la competencia internacional para las empresas con elevado consumo de energía. Además, cualquier empresa que invierta en tecnologías 249 En el sentido en discusión, SÁNCHEZ PEDROCHE, J.A. (en: “La tributación ambiental. ¿Sólo un tema de moda?”; op. cit., pág. 847) opina que un impuesto sobre la energía “no sería negativo sobre el aumento de los precios y, por tanto, de la inflación (...) la experiencia demuestra que al existir una relación estrecha entre política salarial y el impuesto que se gira sobre las contribuciones de los trabajadores, las negociaciones sobre la renta salarial suelen negociarse teniendo como referencia el valor neto de aquélla y no el bruto”. Después de estas reflexiones parece acertado considerar que una intervención en el grado de imposición de los impuestos directos ofrecerían una conducta más ortodoxa en el control del nivel de precios. Respecto a la disminución de las cotizaciones sociales como contrapartida a las variaciones al alza de los tipos generales de los impuestos que recaen sobre el petróleo, y sin considerar la ponderación de otras variables, el análisis llevado a cabo por ANTÓN VALERO, V. (en: “Impacto inflacionista derivado de la sustitución de cotizaciones sociales por impuestos especiales”, en AA.VV.: «Fiscalidad Ambiental»; ed. Cedecs Editorial. Barcelona (1.998) muestra tensiones inflacionistas adicionales sobre la economía. Capítulo tercero: La fiscalidad ecológica de la Comunidad Pág.- 146 destinadas a alcanzar las metas perseguidas (con independencia de que el grado de menoscabo inferido por la presión fiscal de las medidas adoptadas fuese mínimo) por el Impuesto, le correspondería poder beneficiarse con reducciones fiscales proporcionales al volumen de capital invertido 250 . También podría someterse a estudio la conjugación de los beneficios fiscales ofertados a las inversiones medioambientales con un porcentaje de prima adicional, condicionada al nivel de eficacia energética y a las reducciones de gases efecto invernadero reales alcanzadas por la inversión. Es más, a nuestro juicio las bonificaciones deberían contemplar, además, que las inversiones realizadas demuestren una total integración con los objetivos empresariales de rentabilidad, es decir, que aumentaran directamente la competitividad del tejido empresarial europeo. Desarrollo sostenible: repercusiones negativas sobre el sistema económico y afectación de los ingresos. Además de las consabidas posibilidades de perjuicio económico, otra de las críticas efectuadas a la Comisión se dirige hacia la dudosa asignación de los ingresos recaudados por el Impuesto a la conservación y mejora medioambiental. Sin que sea este el momento de entrar a cuestionar la validez de la afectación de los ingresos tributarios a un fin específico, si pudiera argumentarse que los defensores de la afectación de los ingresos generados por la extrafiscalidad medioambiental pueden, si bien de manera indirecta, ver recompensada la explotación y el daño causado a la naturaleza mediante la actuación del concepto de desarrollo sostenible. De acuerdo con la neutralidad fiscal perseguida para el Impuesto, debería prevenirse que la utilización de una parte de la recaudación del Impuesto sobre CO2 y la energía se destine a reducciones y exenciones fiscales que introduzcan mejoras en el ahorro y fomenten el proceso inversionista; desplazando la carga impositiva directa del factor trabajo, tal y como se indico con anterioridad, a las fuentes energéticas de mayor impacto ambiental y hacia el consumo poco racional de la energía, sin que con ello se produzcan perjuicios sobre el factor capital. De esta manera, y una vez aplicados con éxito los mecanismos dirigidos al mantenimiento y desarrollo de la competitividad y del fomento de mercados adyacentes al medio ambiente y al uso de 250 Véanse los puntos 4.3.5 y 4.3.6 del Dictamen CES. El Medio Ambiente comunitario y las Propuestas de Directivas Pág.- 147 la energía, podría conseguirse el doble objetivo deseado: mejorar y dinamizar el sistema económico al mismo tiempo que se impulsa la defensa y la mejora del medio ambiente. CONCLUSIONES CONCLUSIONES Primera El proceso de integración europea se puso en marcha el 9 de mayo de 1.950 tras la Segunda Guerra Mundial con la integración en un principio de seis países (Bélgica, Alemania, Francia, Italia, Luxemburgo y los Países Bajos). Hoy, tras cuatro tandas de adhesiones (1.973: Dinamarca, Irlanda y el Reino Unido; 1.981: Grecia; 1.986: España y Portugal y 1.995: Austria, Finlandia y Suecia), la UE comprende un total de quince Estados miembros y se está preparando para la adhesión de trece países de Europa oriental y del sur. La Unión Europea se basa en el Estado de Derecho y en la democracia, donde los Estados miembros han aceptado delegar una parte de su soberanía en instituciones independientes que representan a la vez los intereses comunitarios, los nacionales y los de los ciudadanos, así como los intereses generales de la Unión en su conjunto en cuestiones de interés común donde todas las decisiones y procedimientos derivan de los tratados fundamentales ratificados por los Estados miembros. Este sistema institucional único en el mundo, no es ni un nuevo Estado que reemplace a los existentes ni es comparable a otras organizaciones internacionales. El funcionamiento de la UE se basa en el principio del Estado de Derecho constituyéndose la arquitectura Conclusiones Pág.- 152 comunitaria a través de los Tratados y mediante cinco instituciones que desempeñan cada una de ellas un papel específico. El Consejo de la Unión es la institución comunitaria que representa a los Estados miembros, aprueba los actos jurídicos, dispone del poder presupuestario y de un poder casi legislativo que comparte con el Parlamento Europeo, además, aprueba los acuerdos internacionales previamente negociados por la Comisión. El Parlamento Europeo es el órgano de expresión democrática y de control político de las Comunidades Europeas y participa en el proceso legislativo. La Comisión defiende los intereses comunitarios, tiene el monopolio de iniciativa legislativa, es un órgano ejecutivo y de gestión y goza de gran independencia en el ejercicio de sus atribuciones. El Consejo Europeo, sin que pueda catalogársele como verdadera institución comunitaria, aborda los problemas de actualidad internacional a través de la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC), mediante mecanismos diplomáticos comunes a los quince. A este “triángulo institucional" se añaden otras dos figuras: El Tribunal de Justicia que garantiza el respeto del Derecho en la interpretación y aplicación de los Tratados y el Tribunal de Cuentas que vela por la gestión saneada y legal del presupuesto de la UE. Otros cinco órganos completan el edificio: el Comité Económico y Social Europeo, el Comité de las Regiones, el Defensor del Pueblo Europeo y el Banco Europeo de Inversiones, a los que se añade varias agencias y organismos para completar el panorama institucional comunitario. El Tratado de la Unión Europea ha fijado una parte esencial de dicha arquitectura estableciendo tres pilares básicos: La Comunidad Europea (primer pilar), la Política Exterior y de Seguridad Común (segundo pilar) y la cooperación en los ámbitos de la Justicia y de los Asuntos de Interior (tercer pilar). Las competencias de la Comunidad están enmarcadas en los Tratados y se distribuyen en atención al principio de atribución, es decir, que se asignan en ámbitos determinados. Pueden distinguirse tres tipos de competencias: explícitas, implícitas y subsidiarias. Las dos primeras se diferencian al comprobar si están o no claramente establecidas en artículos específicos de los Tratados, mientras que las competencias subsidiarias surgen cuando no hay competencia explícita o implícita para lograr uno de los objetivos del Tratado vinculados al mercado único. En esta dirección, el principio de subsidiariedad tienen por objeto garantizar que el proceso de toma de decisiones se realice lo más cerca posible del ciudadano, asegurando El Medio Ambiente comunitario y las Propuestas de Directivas Pág.- 153 que la Unión sólo actúa en sectores de su competencia exclusiva o en aquellos casos en los que su acción resulta ser más eficaz que la emprendida en el ámbito nacional, regional o local. En sentido estricto, el Derecho comunitario se compone de los Tratados constitutivos y otros acuerdos que tienen una categoría similar (Derecho primario) y de las normas contenidas en los actos aprobados por las instituciones comunitarias en aplicación de los procedimientos definidos en varias de las disposiciones de los Tratados (Derecho derivado). El Derecho comunitario puede adoptar las siguientes formas: Reglamentos, Directivas, Decisiones, Recomendaciones y Dictámenes. En sentido amplio, el Derecho comunitario engloba el conjunto de las normas de Derecho aplicables en el ordenamiento jurídico comunitario. Son también, por tanto, Derecho comunitario los principios generales del Derecho, la jurisprudencia del Tribunal, el Derecho que se derive de las relaciones exteriores de la Comunidad o el Derecho complementario originado en los actos convencionales celebrados entre los Estados miembros para la aplicación de los Tratados. Segunda La toma de decisiones en la UE es el resultado de la interacción entre varios protagonistas, principalmente del ”triángulo institucional” al que hacíamos mención anteriormente. Las instituciones u órganos como el Tribunal de Cuentas, el CES, el CR, el Banco Central Europeo y el Comité Económico y Financiero intervienen también en numerosos ámbitos específicos. Las normas que dirigen este proceso de toma de decisiones están consagradas en los Tratados y abarcan todos los ámbitos de actuación de la UE. Salvando las especificidades presentes en algunos ámbitos particulares, es posible distinguir cuatro modalidades principales en el proceso de toma de decisiones a nivel legislativo: El procedimiento de Codecisión, de Cooperación, el Dictamen Conforme y el procedimiento de Consulta. El papel del Consejo como principal institución decisoria queda claramente definido a través de los tres "pilares" sobre los que el TUE cimentó las actividades de la Unión. El primer pilar cubre una amplia gama de políticas comunitarias donde el Consejo, tras un proceso de decisión que se inicia con una propuesta de la Comisión y su examen llevado a cabo por expertos y a escala política, puede adoptar la propuesta de la Comisión, modificarla o hacer